4 Analyser av konkurrenskrafts effekter i tidigare svenska
4.2 Konkurrenskraftsanalyser i statliga offentliga utredningar
Tabell 4.1 presenterar en översikt av 28 statliga offentliga utredningar, som alla innehåller förslag på införandet av regelförändringar och/eller nya styr- medel inom miljö- och energipolitiken. Överlag visar tabellen att den analys som görs av förslagens effekter på industrins konkurrenskraft ofta är av kva- litativ karaktär; inte sällan består den av korta kommentarer om förslagens troliga effekter. I några fall anges kostnadsbedömningar men endast i ett fall (SOU 2003:38) presenteras dessa på ett sätt som underlättar förståelsen
15 Alla dessa går att ladda ner elektroniskt via regeringens hemsida (se www.regeringen.se/sb/d/108). 16 Vi har heller inte granskat hur de konsekvensanalyser som EU-kommissionen gör inför införandet av ett
för förslagens totala ekonomiska effekter på olika industrigrenar. Ett annat genomgående drag är att i de flesta fall stannar analysen vid en bedömning av kostnadssidan, medan analysen av frågan om vad som genererar konkur- renskraft i den aktuella branschen inte nämns. Några undantag här är SOU 2000:45 samt SOU 2003:61, men även i dessa fall är analysen av t.ex. för- utsättningarna för övervältring av kostnader på slutproduktpriserna relativt grund. De utredningar som berör klimatpolitikens effekter på den svenska ekonomins har ofta kompletterats med omfattande modellstudier från bl.a. Konjunkturinstitutet (KI), och dessa diskuteras också nedan.
tabell 4.1: konkurrenskraftsanalys i statliga offentliga utredningar sou titel (förslag) kvantitativa
bedömningar analysens innehåll och resultat
2005:52 Avgiftsfinansierad livsmedelskontroll
(företagare får bära kostnaderna för myndigheternas livsmedelskontroll)
Nej Konkurrenskraften gentemot utländska företag kommenteras men ingen konsekvensanalys genomförs. Antyder viss konkurrenssnedvridning gentemot andra europeiska företag.
1996:184 Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel
(höjda skatter för dieselolja och bensin)
Nej Kommenterar kort merkostnaderna för tunga fordon men gör inga bedöm- ningar hur dessa ökade kostnader i sin tur påverkar industrins
konkurrenskraft. 2003:113 El- och naturgasmarknaderna –
europeisk harmonisering
(krav på åtskillnad av konkurrensutsatt verksamhet och monopolverksamhet)
Nej Kommenterar kort den möjliga stor- leken på merkostnaderna av förslaget för utvalda företag, och gör bedöm- ningen att dessa är ”rimliga i förhål- lande till verksamheten”.*
1997:84 En hållbar kemikaliepolitik
(utveckling av innehållsdeklarationer för varor)
Nej Kommenterar kort att de företagseko- nomiska kostnaderna som följer av förslaget är relativt små, och att vissa kan vinna konkurrensfördelar. 2004:109 Energideklarering av byggnader
(krav på att upprätta en energideklara- tioner av byggnader)
Nej Fokus på små företags villkor. Deklarationskostnaden nämns kort och bedöms vara ”mycket liten”.
Utredningen pekar också på möjliga konkurrensfördelar som ett resultat av information om lönsamma
energieffektiviseringsåtgärder. 2005:76 Fiskevårdens finansiering
(avgift för yrkesfiskare)
Nej Konsekvenserna för de fisketuristiska entreprenörerna bedöms som ”marginella”.
2011:44 Fjärrvärme i konkurrens
(införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten)
Nej Fokus på fjärrvärmeföretagens admi- nistrativa merkostnader (som bedöms relativt måttliga). Konkurrensen med utländska företag mycket liten i fjärrvärmesektorn.
2005:33 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden
(bl.a. förslag om ökad kundtrygghet)
Nej Fokus på administrativa kostnader, vilka bedöms vara lägre än en miljon kronor per fjärrvärmeföretag.
sou titel (förslag) kvantitativa
bedömningar analysens innehåll och resultat
2011:46 Framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i Sverige
(bl.a. förslag om regelförändringar som kan leda till högre tariffnivåer i transmissionssystemet)
Nej Konsekvenserna för små och stora företag beskrivs i kvalitativa termer, och bedöms kunna vara betydande. Konkurrensen gentemot användare i andra länder kommenteras dock inte. 2007:99 Förhandsprövning av nättariffer
(ny modell för förhandsprövning av elföretagens nättariffer)
Nej Kommenterar kort möjliga kostnads- konsekvenser för företagen, dock utan att gå in på detaljer.
2004:4 Förnybara fordonsbränslen – nationella målet 2005 och att öka tillgängligheten av dessa bränslen
(mål gällande andelen förnybar energi i fordonssektorn)
Nej Konstaterar att de alternativa drivmed- len är förknippade med relativt höga kostnader men gör ingen egen analys av konkurrenskraftseffekter.
2011:4 Genomförande av EUs regelverk om inre vattenvägar i svensk rätt
(tekniska krav för fartyg i inlandssjöfart)
Nej Utredaren bedömer att initialt kan belastningen på sjöfartsnäringen vara betydande eftersom det är fråga om ett nytt omfattande regelverk. Ingen fördjupad konsekvensanalys görs. 2001:77 Handel med elcertifikat
(införande av elcertifikatsystemet)
Nej Kommenterar kort behovet av nya administrativa rutiner men gör ingen bedömning av konsekvenserna för näringslivet i stort.
2000:23 Förslag till svensk klimatstrategi
(höjda nivåer på koldioxidskatten)
Ja Allmän jämviktsanalyser av föränd- ringar i förädlingsvärden för olika industrisektorer som en följd av olika koldioxidskattehöjningar. Detta kom- pletteras med en ekonometrisk analys som även fångar upp effekterna på vinstnivåer.
2000:45 Handla för att uppnå klimatmål
(införandet av det europeiska utsläpps- handelssystemet EU ETS)
Ja Innehåller en ganska omfattande kvalitativ diskussion om konkurrens- kraftseffekter, och hänvisar till resultat i motsvarande utredning i Norge. Visar även resultat från KI:s allmänna jämviktsmodell hur införandet av Kyotoprotokollet skulle påverka föräd- lingsvärdena i olika industrisektorer. 2004:62 Handla för bättre klimat – handel med
utsläppsrätter
(förslag kopplat till införandet av det europeiska utsläppshandelssystemet EU ETS)
Nej Här ligger fokus helt och hållet på de administrativa kostnaderna (t.ex. för ansökan om tillstånd samt om tilldel- ning av utsläppsrätter). Dessa bedöms vara mer betungande för små företag än för stora.
2003:120 Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning
(förslag kopplat till införandet av det europeiska utsläppshandelssystemet EU ETS)
Nej Här ligger fokus helt och hållet på de administrativa kostnaderna (t.ex. för ansökan om tillstånd samt om tilldel- ning av utsläppsrätter). Dessa bedöms vara mer betungande för små företag än för stora.
sou titel (förslag) kvantitativa
bedömningar analysens innehåll och resultat
2008:24 Svensk klimatpolitik
(Kilometerskatt, höjd dieselskatt etc.)
Ja Här tillämpas en rad olika metoder för att belysa effekterna på industrin av en kilometerskatt på industrin, EU ETS samt en höjd dieselskatt (t.ex. kostnadsbedömningar, allmän jäm- viktsanalyser, samt ekonometriska modeller). Effekterna av EU ETS inkluderar såväl den direkta effekten som den via elpriset.
2009:62 Skatt på flourerade växthusgaser
(skatt på utsläpp av s.k. HFC)
Nej Utredningen gör kvalitativa bedöm- ningar av hur skatten påverkar de viktigaste produkterna (t.ex. värme- pumpar, köldmedium etc.) och därmed några marknadssegment. Bedöm- ningen är att effekterna blir små och detta gäller även effekterna på före- tagens administrativa kostnader. 2009:48 Koncessioner för el- och gasnät
(kravet på MKB för vissa luftledningar tas bort)
Nej Utredningen konstaterar att miljökon- sekvensbeskrivningar innebär en betydande kostnad för tillståndsplik- tiga företag utför ingen analys av effekterna av förslaget.
2009:88 Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar
(ny lagstiftning som möjliggör investe- ringar i ny kärnkraft)
Nej Företagens roll som elanvändare och deras internationella konkurrenskraft kommenteras kort men ingen analys av effekterna på denna utförs.
2000:89 Minerallagen, markägarna och miljö
(förslag gällande markägarnas ställning vid undersökningsarbeten och rätt till andel på 0,2 procent av saluvärdet)
Nej Kommenterar kostnadsutvecklingen i branschen och gör vissa jämförelser med andra länder, och bedömer att den föreslagna ersättningsnivån inte bör påverka investeringsviljan. 2003:38 Svåra skatter
(renodling av energi- och miljöskattesystemet)
Ja Innehåller en detaljerad analys av förslagens konsekvenser på olika branscher, och redovisas bl.a. som skatteökningens andel av produktions- värde samt av lönekostnad. Utred- ningen har också samrått med näringslivet.
2009:30 Skog utan gräns
(ändringar i skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen)
Nej Konsekvenserna för företag beskrivs, och bedöms som marginella (mest kopplat till administrativa rutiner). 2003:61 Trängselavgifter
(införande av trängselavgifter)
Nej Konsekvenserna för näringslivet utreds med hjälp av intervjuer med berörda företag. Av dessa framkommer att transportkostnaderna utgör en liten del av de totala kostnaderna. I många fall kan dessutom kostnadsökningarna vältras över på kunder etc. 2003:9 Skatt på handelsgödsel och
bekämpningsmedel
(införande av skatt)
Nej Utredningen konstaterar att det blir en kostnadsökning för t.ex. jordbruk, trädgärdsnäring och skogsbruk, men denna bedöms – utan djupgående analys bli marginell.
sou titel (förslag) kvantitativa
bedömningar analysens innehåll och resultat
2004:63 Skatt på väg
(ändringar i fordonsskatten och ökad drivmedelsbeskattning)
Nej Skatteändringarna bedöms medföra högre kostnader för bl.a. småföreta- gare även om effekterna skiljer sig åt mellan branscher. Ingen fördjupad analys av konkurrenskraftseffekterna genomförs.
2004:133 Introduktion av förnybara fordonsbränslen
(bl.a. förslag till gröna certifikat)
Nej En kvalitativ genomgång av vinnare och förlorare i fordons- och drvivme- delsindustrin (och dess underleveran- törer. Dock genomförs ingen
bedömning av konkurrenskraftseffekter * Utredningen samrådde med Näringslivets nämnd för regelgranskning, som tog del av utredning-
ens utkast till betänkande. Nämnden konstaterade att många av de åtgärder som diskuteras i utredningen kommer att medföra betydande konsekvenser för berörda företag, och efterfrågade en mer ingående konsekvensbedömning.
Inslaget av kvantitativa modellstudier är överlag vanligt förekommande i analysen av klimatpolitikens effekter på den svenska ekonomin. Vanligt är att analysen byggt på KI:s allmänna jämviktsmodell EMEC, som dels kan belysa effekterna på de ekonomiska konsekvenserna totalt (t.ex. BNP reduk- tion), samt förändringar i förädlingsvärden för olika industrisektorer. I vissa fall har dessa analyser kompletterats med andra typer av modeller, bl.a. eko- nometriska. Ett exempel är SOU 2000:23 där effekterna av höjningar i koldi- oxidskatten analyseras såväl med EMEC som med ekonometriska analyserar baserade på historisk industristatistik.
I en av de utredningar som föregick introduktionen av det europeiska utsläppshandelssystemet (SOU 2000:45) förs ett förhållandevis kvalificerat resonemang om konkurrenskraftseffekter, en diskussion som är väl i linje med den som presenteras i kapitel 2. Utredningen redovisar egna resultat utifrån EMEC-simuleringar (t.ex. förändringar i förädlingsvärden för olika industri- sektorer), men hänvisar dessutom till en norsk utredning av handelssystemets potentiella effekter på norska branscher (NOU 2000:1). I den norska utred- ningen studeras grundligt effekterna på olika branscher vid olika förfaranden gällande allokeringen av utsläppsrätter. Den norska bransch som bedöms drabbas hårdast då utsläppsrätterna auktioneras ut är ferroregleringar där driftsöverskottet för hela branschen beräknas minska med ca 80 procent. I kostnadsökningen ligger då, förutom ett internationellt pris på utsläppsrätter på 125 norska kronor per ton också en ökning i priset på el. I utredningen görs också en del bedömningar av möjligheterna att vältra över de ökade kostna- derna på slutproduktspriserna. Givet att samtliga medlemsländer i EU inklude- ras i handelssystemet kan det finnas möjlighet att vältra över en del kostnader på kunderna; detta gäller t.ex. cementindustrin där det främst är konkurrens- förhållandena inom den europeiska marknaden som blir avgörande för verk- samheten. I den svenska utredningen noteras att för stålindustrin i Sverige utgör dock tillverkningen inom EU endast ca 20 procent av världsmarknaden; i detta fall blir det med andra ord mycket svårare att upprätthålla konkurrens- kraften gentemot t.ex. producenter i t.ex. Kina, Indien och Korea.
Även i SOU 2008:24 redovisas resultaten från en rad olika konsekvens- analyser. I utredningen beskrivs t.ex. en kilometerskatts effekter på industrin med hjälp av EMEC-simuleringar, kostnadsuppskattningar (bottom-up), samt ekonometriska modeller. Detta är en styrka i denna typ av bedömningar eftersom det ger en möjlighet att testa hur känsliga resultaten är för valet av modelltyp.17 Många av de statliga offentliga utredningar som behandlar EU
ETS (t.ex. SOU 2003:120 samt SOU 2004:62) har i uppdrag att främst analy- sera implementeringen av EU ETS. Därför är det ofta relevant att konsekvens- analysen i första hand fokuserar på de administrativa kostnaderna (då beslutet att införa systemet redan är taget).
Sedan 2000 har en rad studier och utredningar av den svenska klimat- politikens strukturella effekter på ekonomin genomförts även oberoende av det arbete om sker inom ramen för olika SOUs. Många av dessa studier har utnyttjat kvantitativa sektorsspecifika beräkningar och/eller ekonometriska modeller (se t.ex. ITPS, 2004, 2005; Brännlund, 2007) eller s.k. allmänna jäm- viktsmodeller (se t.ex. Hill och Kriström, 2005). Den viktiga skillnaden mellan dessa två modellansatser är att de ekonometriska studierna är partiella och således inte beaktar interaktionerna mellan olika sektorer samt konsekven- serna för hela ekonomin på det sätt som kan belysas i de beräkningsbara all- männa jämviktsmodellerna.
ITPS (2004, 2005) analys bygger på antagandet att utsläppshandeln dels ger en direkt kostnadsökning i form ett högre koldioxidpris och dels en indi- rekt effekt i form av att utsläppshandeln driver upp priset på el (eftersom kolbaserad elkraft ofta utgör marginalel). I ITPS analyser bedöms effekterna på konkurrenskraften utifrån såväl kostnadsökningar för respektive sektor som exportbortfallet. Det senare kan tas fram genom att utnyttja antagna s.k. export-priselasticiteter för de olika branscherna. Utsläppshandeln bedöms bli särskilt kännbar för elintensiv industri (t.ex. massa- och pappersindu- strin) men även då handeln inkluderar mer eller mindre icke-substituer- bara processutsläpp i sektorer som dessutom är exportintensiva. Brännlund (2007) utgör till skillnad från ITPS studier en ex post studie av koldioxids- kattens effekter på svensk tillverkningsindustri under perioden 1991–2004. Han använder data på anläggningsnivå från den svenska industristatistiken, och formulerar en ekonometrisk modell som explicit tar hänsyn till: (a) den direkta produktionsfördyrande effekten av skatten; samt (b) koldioxidskat- tens indirekta effekter på teknisk utveckling och produktivitet för olika bran- scher. Resultaten visar att för de flesta branscher har skatten haft en negativ undanträngningseffekt på produktiviteten, och överlag finns inte någon statistiskt signifikant positiv effekt på den tekniska utvecklingen i någon bransch. En liknande analys genomförs av Broberg m.fl. (2010), och denna
17 Det kan även nämnas att på klimatområdet har en rad konsekvensanalyser gjorts inom ramen för det
s.k. kontrollstationsuppdraget till Naturvårdsverket och Energimyndigheten. Dessa rapporter innehåller också bedömningar av effekter på industrins konkurrenskraft (se t.ex. Ankarhem m.fl. 2008).
finner inget samband mellan den svenska industrins miljöinvesteringar och dess produktivitet.18
Hill och Kriström (2005) utnyttjar en allmän jämviktsmodell av den svenska ekonomin och bekräftar stora delar av ovanstående resultat. De visar att i takt med högre priser på utsläppsrätter ställer ekonomin om sig så att resurser i första hand strömmar bort från de mest koldioxidintensiva sekto- rerna. Förädlingsvärdena faller markant i t.ex. järn- och stålindustrin samt för petroleumraffinaderier. Senare studier av samma slag har genomförts av Konjunkturinstitutets miljöekonomiska enhet med hjälp av den allmänna jäm- viktsmodellen EMEC; dessa bekräftar till stor del ovanstående övergripande slutsatser. Dessa typer av ekonomiövergripande modellanalyser är viktiga för att förstå hur styrmedels effekter kan sprida sig i ekonomin. De simulerings- resultat som presenteras är dock baserade på jämviktsförhållanden till vilka ekonomins aktörer endast anpassar sig gradvis och ibland inte utan betydande kostnader. Dessa anpassningskostnader modelleras dock inte explicit.
En annan statlig offentliga utredning (av de som listas i Tabell 4.1) som genomför en mer fördjupad analys av de ekonomiska effekterna på industrin är SOU 2003:38, som föreslår och utvärderar effekterna av en omläggning av det svenska energiskattesystemet. Förslagens konsekvenser på olika branscher redovisas bl.a. som skatteökningens andel av produktionsvärdet samt av total lönekostnad. Utredningen har också samrått med företrädare för närings- livet för att kvalitetssäkra vissa av resultaten. Medan denna analys är partiell presenterar Lundmark och Söderholm (2004) resultaten från en allmän jäm- viktsanalys av delar av utredningens förslag. Deras analys visar bl.a. att den konkurrens om biomassan som följer av en ambitiös energi- och klimatpolitik sannolikt skulle reduceras om förslagen genomfördes; detta skulle bl.a. leda till lägre allmänna jämviktskostnader för den svenska massa- och pappers- industrin (samt för träskiveindustrin).
I tidigare statliga offentliga utredningar finns ett starkt inslag av att dis- kutera och kommentera de direkta kostnaderna av förslagen, inte minst de kostnader som kan kopplas till administration på företagsnivå. Såsom beto- nats ovan i denna rapport riskerar detta att leda till en grav underskattning av förslagens reella effekter. I vissa fall kan detta motiveras av att de förslag som läggs fram är relativt marginella regelförändringar, som till största delen inne- bär en engångskostnad för att leva upp till de nya miljökraven. De analyser som görs bekräftar att de administrativa kostnaderna normalt inte är omfat- tande i relation till företagens totala kostnader men trots allt signifikanta (NUTEK, 2006). Här är det kanske framförallt den sammanlagda adminis- trativa bördan som kan motverka mer produktiva aktiviteter i företagen, inte minst i små företag med begränsade resurser.
I andra fall är det dock mer anmärkningsvärt att mer djuplodande kon- sekvensbedömningar inte gjorts. Den utredning som föregick introduktionen
18 Såsom påpekats i avsnitt 3.4 finns liknande empiriska studier för andra former av miljöregleringar i
av elcertifikatsystemet i Sverige (SOU 2001:77), innehåller t.ex. ingen analys av hur införandet skulle påverka den elintensiva industrin i ljuset av de elpris- ökningar som systemet resulterar i. Sedan systemet infördes (2003) har dock den elintensiva industrin haft undantag från kvotplikt; detta innebär att de elintensiva företagens elleverantörer inte debiterar någon kostnad för elcer- tifikaten i elpriset. Definitionen av elintensiv industri har ändrats två gånger sedan dess och inneburit att en del företag som var undantagna från kvot- plikten vid införandet nu är kvotpliktiga. Mängden undantagen el har dock i princip varit desamma oavsett dessa förändringar. Konsekvenserna av att på sikt ta bort undantaget för elintensiv industri innebär främst förändringar i konkurrenskraft till följd av ökade elkostnader.
En ökad kvotplikt får samma effekt som en elskatt och innebär att före- tagens marginalkostnad för elanvändning ökar, och möjliga effekter (ex ante) har t.ex. studerats i Energimyndigheten (2010). För att bedöma hur en sådan förändring kan påverka elintensiv industri antogs fyra olika scenarier – att undantaget helt tas bort alternativt att 25, 50 eller 75 procent av de idag undantagna 41 TWh förblir undantagna från kvotplikten. Genomsnittlig elcertifikatkostnad för perioden 2013–2020 och 2013–2035 beräknades till 3,3–4,3 respektive 4,3–5,6 öre/kWh för de fyra olika förändringarna i de två tidsperioderna. Kostnaden för elcertifikat definierade kostnadsökningen för den elintensiva industrin om undantaget förändrades. Därefter beräknades effekterna på de elintensiva sektorerna gruvor, trä, massa- och papper, kemi, gummi- och plast, jord- och sten samt järn- och stål för perioden 2013–2035 med hjälp av en ekonometrisk faktorefterfrågemodell.19 Resultaten indikerar
att massa- och papper är den sektor som påverkas mest av elprishöjningar via en minskad produktion och därmed också en reducering av el, arbetskraft och investeringar. Beräkningarna visar dock på små effekter för den elintensiva industrin som helhet. Effekter av elprishöjningar för enskilda företag kan dock vara större än vad dessa genomsnittliga beräkningar visar.
Samma brist på konsekvensanalyser finns vad gäller införandet av nya styrmedel på transportområdet (t.ex. i SOU 2004:63). Även på detta område finns dock fördjupade analyser, som erbjuder viktiga ex ante bedömningar av möjliga effekter, som också legat till grund för de klimatpolitiska utred- ningarna (SOU 2008:24). Hammar m.fl. (2006) analyserar betydelsen av transportkostnader för den svenska skogsindustrin, och i Hammar (2006) analyseras de möjliga effekterna på skogsindustrin av införandet av en s.k. kilometerskatt. Den senare studien visar på relativt måttliga men dock nega- tiva effekter på produktion, vinst och sysselsättning i den svenska trävaru- industrin respektive massa- och pappersindustrin. Författaren påpekar att betydligt mer negativa lokala effekter inte kan uteslutas eftersom analysen endast belyser de genomsnittliga effekterna.
19 Dessa beräkningar anges i Energimyndigheten (2010) ha utförts av Brännlund och Lundgren (2010) på