GISSUR Ó ERLINGSSON & JONAS LINDE
Sverige omnämns ofta som ett land befriat från allvarliga problem med korruption och maktmissbruk och lyfts inte sällan fram som ett föredöme för andra länder i världen som kämpar för att på ett mer framgångsrikt sätt kunna kontrollera det allvarliga samhällsproblem som korruptionen utgör. Den gängse bilden av Sverige som ett land förskonat från korruption har medfört att forskning om korruption i vårt land varit relativt sällsynt. Genom analyser av opinionsdata visar vi att det, trots Sveriges top- placeringar i olika internationella jämförelser, bland medborgarna finns en utbredd uppfattning om att korruption förekommer frekvent inom olika politiska institutioner. Vi argumenterar också för att det finns goda skäl att tro att problemen med korruption och maktmissbruk har ökat under de senaste decennierna och presenterar data som visar att medborgarna tror att problemen tycks kunna bli allt värre i framtiden.
Inledning
Den offentliga svenska självbilden har länge varit att vi lever i en rättssäker ordning där korruption och maktmissbruk är sällsynta undantag. Denna självbild återspeglas också i internationella jämförelser som rankar i vilken utsträckning länder plågas av rättsröta. När Transparency International (TI) varje år listar hur korrupta världens länder uppfattas, har Sverige aldrig någonsin placerat sig sämre än sexa på listan över världens minst korrupta stater sedan man började mätningarna 1995. Nu senast, 2010, hamnade landet på en fjärdeplats, med samma poäng som förra året. Lägg därtill att i
World Justice Projects pinfärska mätning av rättssäkerhet i världens länder
hamnade Sverige på en hedrande förstaplats (Agrast, Botero & Ponce 2010).
Detta är, vid första åsyn, givetvis goda nyheter. Korruption, det vill säga att utnyttja sin offentliga post för att tillskansa sig själv eller sina närmaste fördelar på det offentligas bekostnad, tycks nämligen ha en rad oönskade samhälleliga effekter. Forskningen lyfter ofta att korruption bidrar till sned- vriden konkurrens, genom vilken företagens investeringsvilja minskar och entreprenörskapet hämmas. Korruption har också visat sig ha starka negativa effekter på förtroendet för centrala demokratiska institutioner och
138
marknadsekonomiska processer. Det finns sålunda goda grunder för slut- satsen att korruption och maktmissbruk undergräver förutsättningarna för ekonomisk utveckling och fundamenten för demokratiskt legitima styrelse- skick (se t.ex. Bowler & Karp 2004; Jain 2001; Rose-Ackerman 1999).46
Att Sverige, i internationella jämförelser bedöms höra till världens absolut minst korrupta och mest rättssäkra stater, är sålunda något som måste vårdas.
Under senare tid har emellertid flera händelser, och slutsatser i utredningar, gett skäl till att ifrågasätta om dessa internationella jämförelser över huvud taget säger något substantiellt det faktiska läget i Sverige. Det tycks nämligen som om korruption och maktmissbruk kan vara förhållandevis utbrett även i även jämförelsevis icke-korrupta stater. Sverige har nyligen fått kritik mot hur vi handskas med de egna korruptionsproblemen. Exempelvis har OECD kritiserat Sverige för nedläggningen av utredningen om misstänkta mutor i försöken att sälja JAS utomlands. Gunnar Stetler, chefen för Riksenheten mot korruption, kommenterade fallet genom att säga att Sverige inte har ”levt upp till de internationella konventions- åtaganden som finns för hur korruptionsbrott ska utredas” (Dagens Nyheter 2010-01-11). Vidare har Europarådet riktat skarp kritik mot Sverige för att vi saknar en formell reglering av hur partierna ska redovisa hur de finansierar sin verksamhet (jfr Sandgren 2009). I sammanhanget kan det vara värt att påminna om en äldre, men ack så intressant undersökning, nämligen när GRECO (Group of States Against Corruption) (2001) redan i 2000-talets början riktade kritik mot hur pass väl kalibrerade de svenska institutionernas är för att upptäcka och bekämpa korruption.
De svenska strategierna för korruptionsbekämpning har också fått skarp kritik inifrån. Riksrevisionens rapport Skydd mot korruption i statlig
verksamhet (2006) bekräftade i stort GRECOS slutsatser, där det slogs fast
att skyddet mot otillbörlig påverkan i statliga bolag inte tycktes stå i paritet med de höga riskerna för korrupt beteende. En liknande slutsats återfinns i
46 I sammanhanget kan noteras att det finns somliga som hävdar att man även bör
uppmärksamma korruptionens positiva effekter, då korruption – under vissa omständigheter och i ett visst skede av den ekonomiska och demokratiska utvecklingen – tycks kunna effektivisera trögflytande politiska system (t.ex. Aidt 2003, s. 633-635, Andersson 2002, s. 20f). Detta nämns här som kuriositet, och ägnas inget utrymme i huvudtexten, av två skäl: dels fokuserar vi här på redan utvecklade demokratier, dels finns ingenting i den moderna, empiriska
139
en Brå-studie (Brå 2007), som varnade för att bristande kontrollsystem gör att risken för korruption är stor. Riksrevisorn Kjell Larsson (2006) gjorde samma tolkning och menade att riskerna för korruption är stora i Sverige. Även han var kritisk mot institutionernas förmåga att upptäcka korruption och menade att ”det är i sällsynta fall som korruption upptäcks på annat sätt än genom tillfälligheter. Skyddet mot korruption inom stats- förvaltningen tycks alltså inte tillnärmelsevis vara i nivå med riskerna”. Sammantaget må Sverige framstå som bland de bästa i klassen i internationella jämförelser. Detta är dock ingen garanti för att våra kontrollsystem är bra, och kan därför inte tas till intäkt för att vi är befriade från problem med korruption och annan rättsröta. Det finns flera aktuella exempel på att korruption, maktmissbruk och tendenser till rättsosäkerhet utgör reella problem i Sverige. Bland annat utlöstes en politisk affär i slutet av 2009 som fick stor uppmärksamhet, när en anställd på länsstyrelsen Gotland hade spelat in ett samtal med den dåvarande landshövdingen. Under samtalet lade nämligen landshövdingen ut texten om att läns- styrelsens tjänstemän borde vara beredda att tänja på lagar och regler i samspelet med viktiga företagare på ön. Nyligen har vi också fått se flera exempel på korruption i svenska kommuner. Den så kallade Göteborgs- härvan, där ett antal tjänstemän i kommunen låtit sig mutas av en bygg- mästare för att på kommuninvånarnas bekostnad göra sidovinster, har fått störst medialt utrymme, under hösten 2010, men det är inte den enda. En liknande härva rullades därefter upp i Norrköping, där ett byggbolag över- debiterat en renovering av en skola, och för dessa medel lät bygga en sommarstuga åt en kommunal tjänsteman.
Det är, menar vi, felaktigt att betrakta dessa fall som ”isolerade händelser” eller ”undantag som bekräftar regeln”. Det är att bagatellisera problematiken och därmed underskatta fenomenets verkliga utbredning. Under 1990-talet avslöjades en uppsjö kommunala skandaler (se Erlingsson 2006), där Motalaskandalen kom att bli den mest exponerade (Citron 1999). Statsåklagare Nils-Erik Schultz gör samma bedömning som vi gör här, det vill säga, att till exempel Göteborgshärvan inte får analyseras som något som orsakats av enstaka rötägg, och säger: ”Så här är det överallt. Jag skulle hitta sådana här saker i vilken kommun som helst i landet” (Expressen 2010-10-24). Trots att Sverige placerar sig i topp i internationella jämförelser så menar vi att korruption är ett reellt problem och att detta problem måste tas på allvar.
140
Följdfrågan är lika given som svårbesvarad: Hur illa är det ställt? På grund av korruptionens natur – den föregår i det fördolda med syftet att undgå offentlig granskning – är det ytterst besvärligt att empiriskt observera och mäta korruption (t.ex. Teorell 2010; Jain 2001: 76). Det är följaktligen svårt att säga något om den svenska korruptionens verkliga utbredning och egentliga natur. Metodbekymren till trots är vår ambition med föreliggande kapitel att göra två saker, nämligen: (1) visa läsaren att trots att Sverige klarar sig bra i internationella jämförelser, så är korruption ett verkligt problem och uppfattas vara det av medborgarna, samt (2) argumentera för att det finns goda skäl att tro att korruptionsproblematiken har förvärrats under de gångna decennierna, och tycks kunna bli ett allt värre problem i framtiden.