Ulrika Franzon, 2016, examensarbete för kanidatexamen, miljö- och hälsoskydd, Lunds Universitet.
Sammanfattning
BAKGRUND
Sanering av förorenade områden belastar statskassan
Drygt 80 000 förorenade områden har identifierats i Sverige. Av dessa bedöms ca 15 000 vara så allvarligt förorenade att de innebär stora eller mycket stora risker för människors hälsa eller miljön. I åtgärdsarbetet följer man i första hand principen att förorenaren ska betala.
Sanering är möjlig i de fall det finns någon ansvarig för föroreningen enligt miljöbalken och saneringskravet anses rimligt. Av de drygt 80 000 förorenade områdena hade knappt 2000 efterbehandlats fram till 2015 och i ytterligare drygt 2000 områden hade efterbehandling påbörjats. Anledningen till att så få har sanerats är dels att ansvariga verksamhetsutövare inte finns kvar, dels att skäligheten för att kräva en sanering minskar när marken är bebyggd eller innehåller fasta installationer.
För de förorenade områden där det inte finns någon ansvarig enligt miljöbalken avsätter Naturvårdsverket årligen pengar för sanering. Efterbehandlingen av de värst förorenade områdena i Sverige beräknas kosta staten minst 45 miljarder kronor. För 2016 avsattes närmare 400 miljoner kronor.
Exploatering ger ökade risker - men också möjligheter
Förtätning av städer medför att bostäder byggs på före detta industrimark som kan vara förorenad. Även inom nuvarande bostadsområden finns risk för markförore-ningar från verksamheter såsom t.ex. kemtvättar och trädgårdsmästerier. När förorenade områden exploate-ras ökar risken för att människor och miljö exponeexploate-ras, eftersom föroreningarnas spridningsförutsättningar ökar vid markarbeten så som grävning och schaktning.
Men samtidigt ökar också möjligheterna att få till stånd en sanering genom att man kan ställa krav på exploatören.
SYFTE
Examensarbetet syftade till att undersöka hur kommu-ner arbetar och skulle kunna arbeta för att öka möjligheten att exploatörer eller andra aktörer i samband med markarbeten står för efterbehandling och vidtar försiktighetsåtgärder i förorenade områden.
Fokus ligger på hur kommunernas miljötillsyn och planarbete kan användas och används i detta syfte.
Sammanställningen gjordes genom litteraturstudier och intervjuer med tjänstemän vid miljötillsynsenheten på länsstyrelsen i Skåne samt byggnads- och miljöförvaltningar i Malmö, Lomma, Landskrona och Helsingborg.
RESULTAT
Kunskap om förorenade områden
Kunskap om förorenade områden är den springande punkten både för att undvika risker för förorenings-spridning vid exploatering och att skapa möjligheter för sanering. Kunskap om förorenade områden erhålls genom utredningar som tillsynsmyndigheter initierar.
Detta förebyggande arbete hamnar dock ofta i skymundan. Det nationella miljömålet giftfri miljö med tillhörande etappmål för förorenade områden bör användas som ett styrmedel för att tillsynsmyndighe-terna ska avsätta resurser till det förebyggande arbetet.
Detta förutsätter att etappmålet bryts ner på regional och kommunal nivå samt att målen utvärderas kontinu-erligt så att man kan avsätta mer resurser eller göra omprioriteringar i verksamheten om tidsplanen inte följs.
Genom länsstyrelsens och egna utredningar har samtli-ga kommuner en översikt över var de största riskerna finns, även om man inte alltid har exakt kunskap om föroreningarnas halter och utbredning. Länsstyrelsen har en databas över misstänkta och konstaterade förorenade områden. Problemet med databasen är att den p.g.a. bristande resurser inte uppdateras systema-tiskt med ny kunskap. Allmänheten och kommunerna kan begärara ut data från databasen men de har inga läsrättigheter. Kommunerna får inte heller några notiser om den uppdateras. Kommunerna saknar också redigeringsmöjligheter i databasen och kan alltså inte tillföra ny kunskap. Malmö och Helsingborg har därför sammanställt sin kunskap om förorenade områden i egna riskdatabaser i GIS-format, där referensrapporter kopplas till kartan. I Lomma och Landskrona återfinns information om förorenade områden i miljöförvalt-ningarnas ärendesystem.
Planarbete
Kommunernas arbete med att ta fram översiktsplaner och detaljplaner kan också medföra att kunskapen om förorenade områden fördjupas eftersom kommunerna måste ta hänsyn till föroreningar för att kunna bedöma markens lämplighet för bebyggelse. Byggnadsnämn-den som är ansvarig för framtagandet av detaljplaner ansvarar också för att föroreningssituationen är tillräck-ligt utredd i planprocessen. Miljönämnden har ansvar för att vidarebefordra befintligt underlag om förore-ningsfrågan. Miljöförvaltningens handläggare för förorenade områden i kommunerna bidrar med kunskap om bekräftade eller förmodade föroreningar inom och nära området som ska planläggas. Kommu-nen kan bli skadeståndsskyldig om exploatörer får mer-kostnader p.g.a. att kommunen pekat ut ett olämpligt område för bostadsändamål i detaljplanen. Många kommuner i Skåne har fått kritik från Länsstyrelsen för att föroreningssituationen inte är tillräckligt utredd i detaljplaner, så här finns potential till förbättring.
Om föroreningssituationen är väl utredd och dokumenterad i planbeskrivningen underlättas exploa-tering. Bygglovshandläggningen går smidigare, exploatören kan bedöma föroreningssituationen för att kunna planera för sanering och miljöförvaltningen har underlag för att kunna ställa krav i samband med sanering.
Finansiering av utredningar och undersökningar av föroreningssituationen kan hamna på exploatörens lott även om utredningarna görs inom planprocessen, eftersom beställaren av planen bekostar framtagandet av den och beställaren ofta är exploatören.
Bygglovshandläggning
Bygglovshandläggarna utgår från gällande detaljplan för att avgöra om bygglov kan medges. Om eventuella föroreningar tas upp i detaljplanen kan bygglovshand-läggaren informera både personen som ansöker om
bygglov och miljöförvaltningen om risker att stöta på föroreningar vid grävarbeten. Har kommunen i detaljplanekartan angett att markföroreningar ska vara avhjälpta innan startbesked ges kan bygglov förses med villkor om sanering.
Om ansökan gäller utanför detaljplanelagt område eller i områden med äldre detaljplaner behöver bygglovs-handläggarna ha lättillgänglig information för att kunna göra en bedömning om risk för markförorening-ar föreligger och ärendet bör gå i remiss till miljöför-valtningen.
Handläggning enligt miljöbalken
Miljöförvaltningen har genom kännedom om förestående markarbeten i förorenade områden skyldighet att ställa de krav som behövs för att skydda människors hälsa och miljö. De kan t.ex. förelägga om provtagning, sanering och försiktighetsåtgärder vid handhavande av förorenade massor.
När det är mindre risk för föroreningar på platsen ställer miljöförvaltningarna inga krav på den som sökt bygglov, med upplyser i bygglovsbeslutet om sin an-mälningsplikt ifall föroreningar påträffas. När föroreningar är kända eller förmodas och riskerna med dessa bedöms medföra olägenhet för människors hälsa och miljön ställer miljöförvaltningen först krav på utredning av föroreningssituationen och därefter vid behov krav på sanering. Förelägganden ställs oftast på den som ansökt om bygglov. Vid större föroreningar kan det vara aktuellt att göra en ansvarsutredning för att kunna ställa krav på den ursprunglige förorenaren.
Sammanfattningsvis är tillgången till information för personerna som ska ta ställning till aktiviteter inom förorenade område en avgörande faktor för att risker förebyggs och saneringar utförs. Även den som ska utföra markarbeten inom förorenade områden tjänar på att föroreningssituationen är väl utredd. Sökanden undviker att oavsiktligt bli ansvarig för föroreningsska-dor som i sin tur medför merkostnader för att avhjälpa skadan och förseningar i bygget.
För att undvika risker med markarbeten som inte kräver bygglov hade myndigheternas kunskap om föro-renade områden behövt vara mer tillgänglig för allmän-heten. Detta skulle kunna uppnås genom att potentiella och bekräftade förorenade områden antecknas i fastighetsregistret och genom att utveckla Lantmäteri-ets geodataportal med kommunernas kunskap om förorenade områden. Lantmäteriets geodataportal är, till skillnad från länsstyrelsens databas om förorenade områden, tillgänglig för allmänheten via deras hemsida.
Genom bättre tillgång till information om förorenade områden för allmänheten ökar dessutom pressen på fastighetsmarknaden att självmant reglera efterbehand-ling av förorenade områden i samband med fastighetsöverlåtelse.