Länsstyrelse

5.5.1 Handläggare trafikföreskrift och samhällsplanerare

Hastighetens plats i förhållande till det egna arbetet

Länsstyrelsen får med stöd av trafikförordningen meddela särskilda trafikregler genom lokala trafikföreskrifter. Dessa kan röra hastighetsbegränsningar utanför tätort. Besluten formuleras och handläggs på länsstyrelsens rättsenhet. Det är alltså länsstyrelsen som har det formella ansvaret för handläggningen och som samordnar de besiktningsresor m.m. som har tagits upp i tidigare avsnitt. Länsstyrelsen Östergötland har dock ingen specialiserad kompetens inom trafikområdet utan det är Vägverket som svarar för statens sakkunskap i länet. I praktiken kommer därför utfallet av besluten att följa de riktlinjer som Vägverket kommer fram till. Länsstyrelsens beslut är sedan kortfattade och standardiserade och ser likadana ut från fall till fall:

En person jobbar med detta. De här ärendena är rutinärenden. De är beredda av Vägverket och kommer hit. Det finns egentligen inget att göra mer än att någon skriver ihop beslutet. Besluten ser precis likadana ut… Länsstyrelsen lägger sig mycket, mycket sällan i bedömningen av det här. Där är naturligtvis Vägverket experter. (Intervju 2.)

Länsstyrelsen har också ansvaret att vara den statliga tillsyningsmyndigheten på regio- nal nivå och se till så att samhällets planering inom olika områden följer gällande lag-

stiftning och direktiv. Det innebär att man granskar och prövar kommunernas detalj- planer och den planering som genomförs i sektormyndigheter som Vägverket och Banverket inom länet. Handläggningen av detta arbete görs på länsstyrelsens samhälls- byggnadsenhet. Många av dessa planer kan röra trafikrelaterade frågor och direkt, men oftast indirekt, få konsekvenser för hastigheter och hastighetsgränser på regionens vägnät.

Granskningen av kommunernas planer görs med stöd av plan- och bygglagen, PBL, som också slår fast att kommunerna har planmonopol och att statens möjlighet att upp- häva kommunala planer, som i övrigt har tagits fram enligt lagens föreskrifter, framför- allt gäller fyra olika områden. Dessa är följande:

• När det finns risk för påtaglig skada av ett riksintresse (skadan kan förväntas uppkomma av t.ex. en planerad väg)

• När en kommuns planering påverkar en annan kommun negativt, dvs. mellan- kommunala intressen beaktas inte tillräckligt i planeringen (kan vara orsakat av transportplanering)

• När det finns risk för negativa konsekvenser på människors hälsa och säkerhet (kan vara trafiksäkerhet och hastighet)

• När de planerade förändringarna kan leda till överskridande av miljökvalitets- normer.

Med hänvisning till utrymmet i PBL och något eller några av de områden som anges ovan, kan Länsstyrelsen upphäva kommunala planer och tvinga fram en omarbetning av planen för ny prövning. Kommunerna kan överklaga länsstyrelsens beslut till

regeringen. I praktiken används dessa möjligheter väldigt sällan fullt ut. Länsstyrelsen Östergötland påpekar brister med hänvisning till punkterna ovan i ungefär 10 % av alla planer som prövas. Kommunerna ändrar sedan i planeringen för att helt eller delvis gå länsstyrelsen till mötes vilket innebär att processen inte går vidare till ett formellt upp- hävande av planen. Skrivningarna i PBL och länsstyrelsens möjlighet till överprövning kan således direkt kopplas till transportplanering, hastigheter och trafikförhållanden. Det finns därför formella möjligheter för en länsstyrelse att aktivt påverka transport- planeringen i länet.

Länsstyrelsen granskar även Vägverkets planering och ser på om de olika planerings- stegen enligt Väglagen har genomförts på det sätt som lagen och praxis anger. För miljökonsekvensbeskrivningar har länsstyrelsen ett särskilt ansvar för granskning och fastställelse. Men i övrigt gäller att Vägverkets tolkningar, prioriteringar och beslut har företräde om verket håller sig till gällande regler.

Prioriteringar och styrande målsättningar

Länsstyrelsens handläggare beskriver sin roll som en balanserande funktion som har till uppgift att sätta in olika aktörers perspektiv, beslut och planering i ett bredare samhälle- ligt sammanhang med invånarnas intressen i fokus. I handläggningen av lokala trafik- föreskrifter kan det innebära att Länsstyrelsen försöker vidga beslutsunderlaget med fler relevanta skäl än vad som förs fram av Vägverket. Men oftast följer man den inriktning som Vägverket anger som sitt ställningstagande.

I den fysiska planeringen och granskningen av olika planer försöker emellertid

prioriterat än arbetet för att bidra till en högre trafiksäkerhet på regionens vägnät. I det förstnämnda fallet är länsstyrelsen den myndighet som har det definitiva tillsynsan- svaret. I det sistnämnda fallet är området en tydligare del av en annan statlig myndighets sektorsansvar.

Men den generella beskrivning som de intervjuade förmedlar är att Länsstyrelsen Östergötland ser det som sin uppgift att balansera de olika intressen som förs fram av aktörerna, kommuner, Vägverket, Östsam och kanske framförallt hävda ett helhets- intresse som tar hänsyn till vad som är det bästa för hela samhällets räkning. En hand- läggare beskriver länsstyrelsens roll enligt följande:

Vi ska ju titta på alla allmänna intressen… Både Vägverket, kommuner och Östsam har ett annat fokus än vad vi har. Vi är regeringens förlängda arm och de… jag menar kommunerna ska också titta på allmänna intressen, men oftast har de ju kommunala intressen som väger över. Så att vi ska ju vara, vad ska jag säga, den mest opartiska. För Östsam är ju också kommuninfluerad och Vägverket har sitt då, så att…

(Intervju 9.)

Relationerna till andra aktörer

Länsstyrelsens handläggare menar att man i princip enbart har kontakter med de aktörer som medverkar i de beslut och planeringsprocesser inom kommunikationsområdet som länsstyrelsen deltar i själva. Kontakterna följer av den hanteringsmässiga ordning som länsstyrelsen följer för respektive ärendetyp. Detta medför att handläggarna har i huvud- sak endast formella kontakter i samband med olika aktuella ärenden. Handläggarnas egen bild av hur Länsstyrelsen Östergötland fungerar beskriver en formellt styrd verk- samhet där arbetets innehåll följer av lagstiftning, andra regelverk och interna rutiner. De intervjuade handläggarna har därför förhållandevis få kontakter med aktörer och organisationer som ligger utanför det som formellt regleras av ansvaret för olika om- råden. De har få kontakter med företag och uppger att de inte själva utsätts för direkta påtryckningar inom kommunikationsområdet. För kontakter med näringslivet och andra aktörer som mer rör regional utveckling och andra frågor och faktorer som ligger utanför det formellt definierade ansvaret hänvisar de intervjuade till länsstyrelsens ledning, dvs. landshövdingen och länsrådet.

Bilder av andra aktörers synsätt och prioriteringar

De intervjuade handläggarna har en förhållandevis tydlig bild av vilka prioriteringar och synsätt som styr övriga aktörers ageranden. Vägverket ses som vägbyggare som utgår från ett vägbyggnadstekniskt perspektiv på hur olika projekt bör utformas. Verksam- heten beskrivs som styrd av tekniska specifikationer för dimensionering, kapacitet och geometrier. Under senare år anser dock länsstyrelsens handläggare att Vägverket har blivit mer av samhällsplanerare som kompletterar det ursprungliga vägtekniska perspek- tivet med andra faktorer i sina besluts- och planeringsunderlag. En handläggare menar:

Vägverket ser ju mer, om man uttrycker sig krasst, om det här vore en järnväg så är de lite av dom här grabbarna som leker Märklintåget. Man ska ha tåget på ett visst sätt, det ska vara vissa växlar, det ska vara en viss bredd, man ska köra med en viss

hastighet osv. Vi ser kanske inte infrastrukturen riktigt så utan vi ser att infrastrukturen har en samhällsfunktion. (Intervju 2.)

Kommunerna beskrivs som tydligt fokuserade på att skapa tillväxt och expansionsmöj- ligheter för den egna kommunen. Kommunerna arbetar hårt för att attrahera nya boende och verksamheter inom den egna kommunens gränser. Inom kommunikationsområdet medför detta mål att kommunerna prioriterar framkomlighet och kapacitet inom väg- transportsystemet. Det gör att kommunerna tar mindre hänsyn till andra politiska målområden inom transport- och miljöpolitiken och har också ett intresse av att tona ned eventuella målkonflikter som skulle kunna bromsa upp möjligheterna för en fram- gångsrik framkomlighetsplanering.

Inom den fysiska planeringen i övrigt är kommunerna enligt tjänstemännen angelägna att skapa nya exploateringsområden för bostäder och verksamheter. I expansiva kommuner arbetar man för fortsatt expansion utan att i någon större omfattning beakta eventuella negativa konsekvenser. Ett tydligt exempel är kommunernas ageranden vad gäller externa köpcentrum som är problematiska både ur ett markanvändnings- och ett trafikperspektiv. I huvuddelen av de kommunala planer där länsstyrelsen ”hotar” med överprövning är det trafikföringen som ligger bakom länsstyrelsens kritik, dvs. att den inte är löst på ett godtagbart sätt med hänsyn till människors hälsa och säkerhet. Regionförbundet Östsam ses som en kondensator och tydliggörare av det kommunala intresset av hög framkomlighet på vägnätet som en viktig faktor bakom regionens och de enskilda kommunernas tillväxtförmåga. Länsstyrelsens tjänstemän menar att region- förbundet inte har någon egen linje eller profil som avviker eller kompletterar kommu- nernas intressen inom transportområdet. Genom att regionförbundet har tagit över ansvaret för att ta fram länstransportplanen har det kommunala tillväxt- och framkom- lighetsintresset fått en tydligare påverkan på den regionala transportplaneringens inriktning.

Länsstyrelsens planerare beskriver sin roll utifrån positioneringen av de övriga aktörer- nas intresseinriktningar. Länsstyrelsen behövs för att lägga ett bredare samhälleligt perspektiv på planeringen med utgångspunkt från fler politiska målområden än vad de övriga aktörerna beaktar. Beskrivningen baseras på att länsstyrelsen ska värna med- borgarnas och den enskilde individens intressen.

I detta arbete skulle trafiksäkerhet kunna finnas med och, i allians med sektorsansvaret inom Vägverket för trafiksäkerheten, balansera det starka intresset bland andra aktörer för hög framkomlighet och höga hastigheter. Tjänstemännen menar dock att i praktiken har Länsstyrelsen Östergötland en förhållandevis begränsad inverkan på kommuners och sektorsmyndigheters planering och beslut inom transportområdet. Tjänstemännen för heller inte fram någon stark önskan om att länsstyrelsens roll behöver förstärkas.

Vem eller vilka har makten över hur hastighetsgränser sätts?

Den bild som de intervjuade ger är att makten över hur hastighetsgränserna sätts följer väghållaransvaret och att det inom staten är Vägverket som med utgångspunkt från förutsättningarna för sin planering och sina prioriteringar bestämmer vilka hastighets- gränser som ska gälla. Detta ansvar gäller både för det existerande nätet och för nyin- vesteringar. Länsstyrelsen meddelar lokala trafikföreskrifter om hastighetsbegräns- ningar, men dessa följer i princip helt och hållet de riktlinjer som Vägverket har kommit fram till i handläggningen av de olika ärendena. I vägplaneringen enligt Väglagen är det Vägverket som har det avgörande inflytandet. Länsstyrelsen Östergötland har i ett aktuellt fall förordat en annan dragning av en ny väg än vad Vägverket kom fram till med hänvisning till stora intrång i natur- och kulturmiljöer. Detta ställningstagande

föranledde emellertid inte någon förändring i Vägverkets hållning och länsstyrelsens yttrande påverkade därför inte beslutet om vägdragningen:

Vi har hand om väldigt mycket frågor som har med en statlig sammanvägning att göra men länsstyrelsen kan inte ha trafiksäkerhetsexperter, vägtekniker m.m. Eftersom staten är staten blir det med automatik så att Vägverket är vår sakkunskap på området.

(Intervju 2.)

I granskningen av kommunernas planering kan länsstyrelsen påpeka det som uppfattas som brister i planerna och denna kritik är ofta relaterad till trafikfrågor, men avser i de flesta fall inte en så detaljerad fråga som hastighetsgränser. Länsstyrelsen Östergötland går aldrig in och påpekar/bevakar konkreta hastighetsgränser i t.ex. planer om nya exploateringsområden. Någon konkret överprövning av planer relaterat till trafikfrågor förekommer i regel inte. I samband med de få överklaganden som kommer in till länsstyrelsen av lokala trafikföreskrifter som tidigare har meddelats av kommunerna i hastighetsärenden tillstyrker i regel länsstyrelsen kommunernas ursprungliga beslut.

Brister och förändringsbehov i dagens system

Ingen av de intervjuade handläggarna på länsstyrelsen för fram några direkta argument för att det planeringssystem de verkar inom idag bör förändras drastiskt. Bilden är att andra aktörer i stort sett är nöjda med länsstyrelsens roll och funktion. Länsstyrelsen Östergötland driver inte som myndighet någon starkare förändringslinje gentemot andra aktörer heller.

Länsstyrelsens handläggare anser emellertid att de ibland orättvist får ”klä skott” för den allmänna frustration som finns över att olika steg i den svenska planeringsprocessen tar för lång tid. Att planeringen många gånger tar lång tid beror på ständiga överklaganden som ska prövas av flera instanser. Uppfattningen är att den svenska planeringsmodellen borde effektiviseras för att kunna snabba upp förloppen vilket skulle kunna gynna infra- strukturplaneringen.