Medborgarnas missnöje i media

Våren 2016 påbörjade Malmö stad ett arbete som skulle innebära en ny detaljplan över Hagaparken i Bunkeflostrand. Initiativet kom från Malmö stads egna bostadsbolag MKB och skulle innebära sex nya höghus vilket skulle åstadkomma mer än en fördubbling av antalet hyreslägenheter, från 104 till 224 (Pedersen, 2016b). Förslaget fostrade stora protester från de boende i

44 (76)

området där trafikproblem, brist på förskolor och annan service samt förlorade soltimmar och utsikt var några av de saker som skapade ilska bland befolkningen. Sydsvenskan rapporterade att 1200 boende i Bunkeflostrand skrivit under namnlistor som en protest mot förtätningen av Bunkeflostrand (Pedersen, 2016b).

Denna ilska mot Bunkeflos utveckling började redan några år tidigare då kommunen genomförde ett detaljplanearbete kring Limhamns gamla skjutbana. Flera medborgare yttrade sig då angående den gamla skjutbanan som Malmö stad ville göra till ett område för ca 1500 nya boende (Pedersen, 2016a). Trots att många medborgare motsatte sig förslaget lät kommunen arbetet fortgå. Upprördheten kring förtätningen av Bunkeflostrand fortsatte sedan på det dialogmöte som kommunen tillsatte (Pedersen, 2016c). Till befolkningen i Bunkeflostrands förtret satte kommunen en gräns på 120 deltagare, något som ledde till stora irritationer då det fanns fler som ville göra sina röster hörda. Mötet gick inte riktigt som kommunen hade tänkt. Det Malmö stads representanter trodde skulle bli ett möte där medborgare skulle informeras om detaljplaneförslaget för att sedan bryta upp i mindre diskussionsgrupper slutade istället med att man fick sitta och lyssna på de åtskilliga åsikter som medborgarna ville framföra. Motsättningarna från det första dialogmötet fick kommunen att utlova ytterligare ett möte med ett högre deltagarantal (Pedersen, 2016c).

Kritiken som kommunen fick ta emot handlade främst om svårigheterna att föra en dialog med kommunens tjänstemän och varför de boende i Bunkeflostrand inte blivit kontaktade i ett tidigare skede (Pedersen, 2016c). På Malmöinitiativet, en plattform där Malmös invånare kan skapa namnlistor för att motivera politiker att pröva frågor som får stort intresse, låg vid den här tiden bevarandet av Skjutbanan på första plats med närmare tusen underskrifter. Trea vid samma tillfälle låg förslaget om att stoppa förtätning i Hagaparken i Bunkeflostrand (Pedersen, 2016d).

45 (76)

Under 2017 fortsatte såväl kommunens arbete i Bunkeflostrand som befolkningens protester mot förtätningen. Både hotet av översvämningar från hav och skyfall samt problematik kring höga nivåer av bullerstörningar från motorväg och järnväg avfärdades men befolkningen fortsatte likväl att motsätta sig kommunens förslag (Hartley, 2017a). Vad som till slut kom att stjälpa kommunens planer skulle visa sig vara den utrotningshotade grönfläckiga paddan som hittats på platsen. På grund av paddans vistelse på den gamla skjutbanan och det faktum att kommunen saknade en miljökonsekvensbeskrivning upphävde därför Mark- och miljödomstolen detaljplanen (Hartley, 2017b). Efter att överklagan från Malmö stad avslogs av mark- och miljööverdomstolen stod det klart att de boende i Bunkeflostrand fick rätt och att den grönfläckiga paddan stoppat bygget på skjutbanan, åtminstone ett tag. Kommunen påpekade samtidigt att ambitionen fortfarande fanns för ett nytt försök med förtätning eftersom det i översiktsplanen är utpekat som ett område för exploatering och uppförande av bostäder (Strand, 2017).

I Hagaparken skedde ungefär samma sak som på den gamla skjutbanan. Kommunen utförde ett detaljplanearbete, befolkningen motsatte sig planerna men kommunen fortsatte arbetet. Stadsbyggnadsnämnden gav klartecken trots bekymmer från de boende kring den förlorade grönytan och att servicen i området inte hänger med i den förväntade exploateringstakten (Satz, 2018). De boende i Bunkeflostrand gav dock, precis som med planerna för skjutbanan, aldrig upp utan fortsatte motsätta sig kommunens förtätning. Planerna för Hagaparken lades slutligen ner efter politiskt överenskommelse och i slutet av juni 2019 släppte Malmö stad ett pressmeddelande i vilket man förkunnade slutet för planarbetet i Hagaparken (Malmö stad, 2019d).

5.3.

Intervjustudie

I denna studie har en intervju genomförts med Steffanie Esse, som arbetar med dialog och delaktighetsfrågor på Malmö stads stadsbyggnadskontor. Steffanie

46 (76)

Esse har varit involverad i planeringsprojektet i Bunkeflostrand där hon arbetat med medborgardialog och delaktighet och har, därmed, spelat en viktig roll i fallet som denna studie valt att studera.

Det oklara glappet

Att definiera vad det medborgerliga demokratiska inflytandet faktiskt är och när det ska appliceras i planprocessen är en komplex fråga. Steffanie Esse (22 april 2020) menar att i en stad av Malmös storlek så är det inte möjligt att bedriva lika ambitiöst delaktighetsarbete i varje enskilt planarbete, eftersom det finns alldeles för många olika planärenden som drivs samtidigt där planärendena också varierar i storlek. Men vad som ska avgöra vilka planärenden som får ökad uppmärksamhet av Stadsbyggnadskontoret samt hur gediget arbetet med medborgardialog ska bli, har tidigare varit ett beslut som enskilda planhandläggare har fattat. I Malmö stad finns idag en mer utvecklad idé om vilka projekt som kräver en större insats när det kommer till medborgerlig dialog. Tidigare har det funnits en risk att denna bedömning har gjorts av den enskilde planhandläggaren, utifrån planhandläggarens egen inställning om medborgardialog. Detta ställer sig Steffanie Esse kritisk mot och menar att ett sådant viktigt beslut inte bör fattas av den enskilda planhandläggaren. Det bör istället finnas en etablerad idé i staden, och på Stadsbyggnadskontoret, om vilka planer som ska utökas där det går att skapa ett större värde genom att arbeta med att fördjupa medborgardialogen. Detta limbo är det som Steffanie Esse beskriver som det oklara glappet som medborgardialog befinner sig i, som Malmö stad försöker överbrygga genom att arbeta fram nya arbetssätt, där metoden fördjupad delaktighet är en av dessa.

Varför fördjupad delaktighet i Bunkeflostrand?

Bakgrunden till varför en planeringsinsats med ett uttalat fokus på medborgerlig delaktighet har genomförts i Bunkeflostrand, menar Steffanie Esse, ligger i ett tidigare misslyckande med att just inkludera medborgarna i

47 (76)

planeringsprocessen. 2016 genomfördes förberedelser för att göra insatser i Bunkeflostrand, där planen var att bygga flerfamiljshus vid kvarteret Fältmätaren. Planeringsprocessen fortlöpte då enligt normalt förfarande, Malmö stad upprättade en detaljplan för kvarteret Fältmätaren (Malmö stad, 2016a) som sedan gick ut på samråd. Men ett offentligt samrådsmöte hölls aldrig, i detta fall tog byggherren MKB på sig ansvaret för att hålla ett samrådsmöte där endast hyresgäster från kvarteret Fältmätaren deltog eftersom de ansågs vara de som påverkades mest av utbyggnaden. Detta ledde till att det uppstod ett missnöje från boende i Bunkeflostrand, där de som inte var boende i kvarteret Fältmätaren menade att de inte fått en fullgod möjlighet att yttra sig angående detaljplanen, eftersom de, också, påverkades av utbyggnaden. Som följd av missnöjet genomfördes därför två möten mellan medborgare och representanter från Malmö stad, under hösten 2016. Dessa möten skulle komma att handla mindre om detaljplanen som berörde kvarteret Fältmätaren, och behandlade istället Bunkeflostrands boendes generella missnöje med hur Bunkeflostrand hade vuxit kraftigt, utan att samhällsservicen följt med i utvecklingen (Steffanie Esse, 22 april 2020).

Den detaljplan (Malmö stad, 2016a) som låg som förslag har sedan dess lagts ner i politisk överenskommelse (Malmö stad, 2019d). Det som hände under hösten 2016, menar Steffanie Esse, har lett till att arbetsmetoden för hur planeringsprojekt i denna skala ska utformas har förändrats i Malmö stad. För att undvika samma resultat som det första försöket i Bunkeflostrand genererade behövde planeringsprocessen agera enligt en ny metod. En metod som präglas av transparens och delaktighet i förhållande till medborgarna: “[...] det vi har vinnlagt oss om är att vara öppnare, mer transparenta och bjuda in till mer delaktighet där det går.” (Steffanie Esse, 22/4 - 2020).

För att skapa denna fördjupade delaktighet har planeringsprocessen genomfört återkommande workshops, informationsmöten och återkopplingsmöten där medborgare har deltagit och haft möjligheten att påverka under

48 (76)

planeringsprocessens gång. Genom att genomföra återkommande möten med medborgare ska det skapas en förståelse för varandras roller och mål, och därmed skapas också en förståelse för planeringsprojektet när processen går att följa och påverka på nära håll.

Hur värderas det medborgerliga inflytandet i planeringsprojektet?

Därmed påbörjades den nya arbetsmetoden för planprocesser där ett mer aktivt sökande och lyssnade på vad de boende faktiskt tycker om sin närmiljö. För att kunna facilitera medborgarnas engagemang i planprocessen krävdes också att åtgärder vidtogs, som låg utöver det lagstadgade kravet på vad en planprocess ska innehålla. En av dessa åtgärder var den strukturplan som skapades för att tillsammans med Malmö stads översiktsplan utgöra riktlinjerna för hur Bunkeflostrand ska utvecklas där medborgarnas åsikter är en stor del av strukturplanen. Varför denna upprättades kan ligga i det som Steffanie Esse menar är detaljplaneprocessens inneboende begränsning. Att detaljplaneprocessen har begränsade möjligheter att ta tillvara på värden som kan beskrivas som mjuka, som mycket av det material som medborgarinflytande i planprocessen skapar kan kategoriseras som, beskriver Steffanie Esse som problematiskt för de planhandläggare som senare ska omhänderta det medborgerliga inflytandet och omvandla det till ett fysiskt resultat i stadsutvecklingen. Men för att de idéer som medborgarna bidrar med ska kunna förverkligas krävs också samarbetspartners som kan ta idéerna vidare.

“Mycket av de goda idéerna som kommer fram, mjuka frågor eller vad man ska kalla det som väcks av det här detaljplanearbetet för vi börjar prata om framtiden och hur man ser på sin stadsdel och vad man skulle vilja att den utvecklas till. Men det är väldigt svårt för en planhandläggare att skapa bykänsla och trygghet och gemenskap eller en bondens marknad på det här torget. Men det är ju inte dåliga idéer,

49 (76)

utan det är jättebra idéer men man måste ha samarbetspartners som kan ta de här idéerna vidare”. (Steffanie Esse, 22 april 2020).

Hantering av intressekonflikter i planeringsprocessen

Det är naturligt att det förekommer olika uppfattningar om hur boendes närmiljö ska utvecklas. Att det ska få finnas olika åsikter och uppfattningar har också varit en av planeringsprocessens målsättningar: “Vad vi har försökt att ha som målsättning är ju inte att alla ska komma överens utan att vi ska ha respekt för varandra och att kunna ha en dialog.” (Steffanie Esse, 22 april 2020). Steffanie Esse menar att planeringsprojektet, genom den valda arbetsmetoden, också har tidigarelagt konflikterna i projektets tidslinje genom att aktivt bjuda in medborgarna i projektet. Detta har också varit en del av planeringsprocessens vilja att skapa en acceptans för sitt uppdrag. Men Esse påpekar också att den kritik som planeringsprocessen har mottagit, inte alltid, riktar sig direkt till projektet: “Sen är det ju politiska frågor om det är så att Bunkeflostrand ska ha fler bostäder eller inte, där är ju utpekat i översiktsplanen, tycker man inte det så är det en fråga som man får diskutera med politikerna.” (Steffanie Esse, 22 april 2020).

En annan sorts konflikt som har uppstått är den mellan Malmö stad och fastighetsägaren i Bunkeflostrands nuvarande centrum. Inledningsvis var planen att utveckla det nuvarande centrumet, där service finns idag, men fastighetsägaren har under projektets gång inte visat något intresse för detta vilket, till slut, har inneburit att kommunen har gett upp planerna i Bunkeflostrands Centrum. Detta har lett till att planen för det nya centrumet I Gottorp har skiftat från ett grannskapscentrum till ett större komplimenterande centrum där den service som de boende i Bunkeflostrand idag saknar ska kunna placeras.

50 (76)

5.4.

Empirisk sammanfattning

I Malmö stad finns det en vision, som framgår i Översiktsplanen (Malmö stad, 2018c), om att medborgerlig delaktighet gynnar staden. Malmö stad menar att medborgerligt deltagande på stadens demokratiska arena för med sig en rad goda effekter: ”Bäst hälsa och välmående finns hos människor som känner sig delaktiga. Staden stärks socialt av medborgares medverkan och det är väsentligt att inom fysisk planering målinriktat verka för ett ökat deltagande i förändringsprocesser.” (Malmö stad, 2018c). Det går därmed att säga att det finns en vedertagen tanke om att medborgare ska få delta i beslutsfattandet om utformningen av sin närmiljö. Översiktsplanen slår också fast att Malmö stads strategi för att Malmö ska fortsätta växa som stad inriktar sig på att förtäta. Och vid förtätning, beskriver Översiktsplanen, att en större ansats måste göras för att tillgodose medborgardialogen när stadsutveckling sker i redan bebyggd miljö. Vid ingrepp i tätbebyggd miljö menar Malmö stad att medborgardialog behöver inledas i ett tidigare skede i syfte att förankra planer (Malmö stad, 2018c). Detta är en ambition som fastslogs redan 2014 i Malmö stads föregående översiktsplan och som därför är rådande 2016 (Malmö stad, 2014).

2016 skapas en detaljplan av Malmö stad som beskriver hur fem nya flerfamiljshus ska byggas i kvarteret Fältmätaren (Malmö stad, 2016a). Malmö stad tar beslutet att genomföra ett standardförfarande för detaljplanen, enligt Plan- och bygglagen (PBL, SFS, 2010:900), och skickar sedan ut detaljplanen för samråd (Malmö stad, 2016). Malmö stad anordnade inte ett samrådsmöte själv utan MKB, som var byggherre i detta fall, tog ansvaret för att genomföra ett samrådsmöte MKB genomförde ett samrådsmöte där de dåvarande hyresgästerna i kvarteret Fältmätaren bjöds in för att delta, men ingen annan eftersom MKB ansåg att det var deras hyresgäster som påverkades mest utav denna utbyggnad. Men MKB:s samrådsmöte skulle, med tiden, visa sig ha genomförts i en allt för liten skala (Steffanie Esse, 22 april 2020). Samråden följdes av stora protester mot förslaget då de boende i

51 (76)

Bunkeflostrand som inte bjöds in till samrådet men som fortfarande ansåg sig påverkas av förslaget menade på att de inte hade fått möjlighet att göra sin röst hörd i frågan om utformningen av deras närmiljö. (Malmö stad, 2018a; Malmö stad, 2018b; Pedersen, 2016b).

Som resultat av den misslyckade samrådsdelegeringen i planprocessen vid Kvarteret Fältmätaren (Malmö stad, 2016a) genomfördes under hösten 2016 två dialogmöten där representanter från Malmö stad skulle möta medborgarna och förklara vad som föranledde detaljplanen och varför den var viktig att genomföra (Steffanie Esse, 22 april 2020; Pedersen, 2016c). Dialogen som tog plats på de två mötena handlade mindre om det detaljplanearbetet och behandlade istället Bunkeflostrands övergripande problem som uppstått i takt med att Bunkeflostrand utvecklats fort utan att samhällsservice och infrastruktur utvecklats i samma takt (Steffanie Esse, 22 april 2020; Stadsbyggnadskontoret, 2019) Som resultat av de protester som inkom mot detaljplan 5477 (Malmö stad, 2016a) blev denna detaljplan nedlagd 2019 (Malmö stad, 2019d).

De två mötena skulle komma att få en stor påverkan på planeringsprocessens valda arbetsmetod. Enligt Steffanie Esse (22 april 2020), gjorde medborgarnas kritik mot hur planeringsprocessen hade fortlöpt att planeringsprocessens arbetsmetod skiftade inriktning till en process som skulle präglas av transparens och delaktighet i syfte att återskapa förtroendet för planeringsprocessen och ge medborgarna en större möjlighet att vara med och påverka sin närmiljö. Genom att planeringsprojektet i Bunkeflostrand valt att inrikta sig på att genomföra ett utökat delaktighetsarbete beskriver Steffanie Esse att projektet har varit aktivt lyssnande och sökt medborgarnas åsikter om sin stadsdel. (Steffanie Esse, 22 april 2020).

För att möjliggöra detta arbete valde Malmö stad att påbörja ett nytt förarbete under våren 2019 som senare resulterade i Strukturplan Bunkeflostrand

52 (76)

(Stadsbyggnadskontoret, 2019) Strukturplanen sammanför medborgarnas åsikter med Malmö stads översiktsplans riktlinjer (Malmö stad, 2018c; Stadsbyggnadskontoret, 2019), och ska sedan ange inriktningen för det fortsatta utvecklandet av stadsdelen. Strukturplanen tog ett helhetsperspektiv och inventerade de boendes åsikter om sitt närområde vid flera tillfällen under 2019 (Stadsbyggnadskontoret, 2019). De återkommande mötena mellan Malmös planerare och medborgarna har också möjliggjort att det skapas fler kontaktytor mellan medborgare och planprocessen, där en ökad förståelse och acceptans för planprocessens uppdrag kan utvecklas (Steffanie Esse, 22 april 2020). Att skapa förståelse och acceptans för planprocessens uppdrag, att förankra planerna hos medborgarna menar, som tidigare nämnt, Malmö stad är en av medborgardialogens viktigaste potentialer (Malmö stad, 2018c).

6. Analys