1 (76)
Fördjupad delaktighet i
stadsplaneprocesser
En fallstudie av stadsbyggnadsprojektet
Bunkeflostrand i Malmö
Deepened participation in
city planning processes
A case study of the city planning project
Bunkeflostrand in Malmö
Jesper Jönsson & Erik Svensson
Stadsbyggnad, stadsutveckling och planering. Huvudområde: Byggd miljö Kandidatuppsats
20 HP VT 2020
2 (76)
Sammanfattning
I Malmö stads översiktsplan fastslås en ambition om att i högre grad involvera medborgare i planeringen för att göra staden mer jämlik och socialt hållbar, samtidigt som planeringen kan bli mer effektiv när planer kan förankras genom att involvera medborgare i ett tidigt skede. Men för att involvera medborgare i planeringen, i ett tidigt stadie, krävs det att det görs ansatser som går utöver de lagliga krav som Plan- och Bygglagen ställer på planförfarandet om medborgerligt demokratiskt inflytande. Denna ansats benämner Malmö stad som fördjupad delaktighet. Men vad som ingår i de ansatser som går utöver lagens krav och möjligheterna för hur medborgare kan påverka planeringen, kan variera från en planprocess till en annan. Hur Malmö stad arbetar med att involvera medborgare med metoder som går utöver lagens krav ämnar denna studie studera. Detta har undersökts med en fallstudie som har studerat ett aktivt planeringsprojekt i Bunkeflostrand i Malmö.
Fallstudien har kompletterats med en dokumentstudie samt en intervju som har genomförs med en nyckelaktör i planeringsprojektet, med ansvar för medborgardialog. Denna inhämtade information har sedan analyserats med hjälp av teorier som har sin grund i deliberativ demokratiteori, medborgarmakt, demokratiska innovationer och kommunikativ planeringsteori. Genom denna analys har vi identifierat att medborgare ges en större möjlighet att delta i planprocessen, men att detta inte översätts till att medborgare ges en medbestämmanderätt. Hur medborgares åsikter överförs till planarbetet försvåras av planutformningens teknokratiska natur, vilket innebär att det medborgerliga inflytandet kräver stöd från andra aktörer för att kunna förverkligas.
Nyckelord: Medborgardeltagande, deliberativ demokrati, planprocess, demokratiska innovationer, samråd
3 (76)
Abstract
Malmö municipality’s general plan states an ambition to involve citizens, to a higher degree, in city planning to make the city more equitable and socially sustainable. By involving citizens in planning, it can become more effective when plans are thoroughly anchored with citizens at an early stage. But in order to involve citizens at an early stage in planning, it is necessary for city planning to make efforts that go beyond the legal requirements that Plan- och Bygglagen imposes on the planning procedure for civic democratic influence. This effort is defined in Malmö Municipality’s’ general plan as deepened participation. But what is included in the efforts that go beyond the requirements of the law and the possibilities for how citizens can influence planning can vary from one planning process to another. The purpose of this study is to understand how Malmö Municipality works to involve citizens with methods that go beyond the requirements of the law. This has been investigated with a case study that has examined an active planning project in Bunkeflostrand in Malmö Municipality.
The case study has been supplemented by a document study as well as an interview conducted with a key employee in the planning project, responsible for citizen dialogue. This information has then been analyzed with the help of theories based on deliberative democracy theory, citizen power, democratic innovations, and communicative planning theory. Through this analysis, we have identified that citizens are given a greater opportunity to participate in the planning process, but that this is not translated into giving citizens a right of co-decision. How citizens' opinions are transferred to planning work is complicated by the technocratic nature of plan making, which means that civic influence requires support from other stakeholders to be realized.
Key words: Public participation, deliberative democracy, planning process, democratic innovations, public consultation
4 (76)
Förord
Inledningsvis vill vi rikta ett stort tack till vår handledare Roger Westin som har varit ett enormt stöd och bollplank under arbetets gång. Utan ditt stöd hade arbetet inte blivit det samma.
Vi vill även tacka Steffanie Esse på Malmö Stads stadsbyggnadskontor som tog sig tiden att intervjuas och där med möjliggjorde ett bättre arbete.
Jesper Jönsson & Erik Svensson Malmö, Juni 2020
5 (76)
Innehållsförteckning
1.
Introduktion
7
1.1.
Problemformulering
7
1.2.
Syfte & frågeställning
8
1.3.
Avgränsning
8
1.4.
Kunskapssyn
9
2.
Teori
10
2.1.
Deliberativ demokrati
10
2.1.1.
Den deliberativa demokratins essens
12
2.1.2.
Agonistisk pluralism och kritiken mot den
deliberativa demokratiteorin
15
2.2.
Kommunikativ Planeringsteori
18
2.2.1.
Spänningar mellan kommunikativ planeringsteori
och New Public Management
20
2.3.
Arnsteins stege
22
2.4.
Demokratiska Innovationer
26
3.
Forskningsstrategi & metod
29
3.1.
Övergripande forskningsstrategi
29
3.2.
Metod för litteraturstudie
31
3.3.
Metod för dokumentstudie
31
3.4.
Metod för fallstudie
32
3.5.
Metod för intervjustudie
32
4.
Dokumentstudie
33
4.1.
Samrådet i Plan- och Bygglagen
33
4.2.
Vad säger Malmös översiktsplan om dialog?
36
4.3.
Vad säger stadsbyggnadskontorets styrdokument
om dialog och planprocessen?
37
5.
Fallstudie
39
5.1.
Bunkeflostrand
39
5.2.
Medborgarnas missnöje i media
43
6 (76)
5.4.
Empirisk sammanfattning
50
6.
Analys
52
6.1.
Bunkefloprojektet ur ett deliberativt perspektiv
52
6.2.
Medborgardialog utöver den formella samrådsprocessen 56
6.3.
Medborgarmakt i Bunkeflostrand
60
6.4.
Sammanfattande analys
62
7.
Diskussion
63
7.1.
Slutsatser
63
7.2.
Reflektion
65
7.3.
Metoddiskussion
66
7.4.
Förslag på fortsatt forskning
67
8.
Källförteckning
68
8.1.
Tryckta referenser
68
8.2.
Digitala referenser
69
8.3.
Figurförteckning
73
8.4.
Övriga källor
74
9.
Bilagor
75
9.1.
Intervjuunderlag
75
9.2.
Arbetsfördelning
76
7 (76)
1. Introduktion
Redan 1969 skrev Sherry Arnstein: ”The idea of citizen participation is a little like eating spinach: no one is against it in principal because it is good for you” (1969, s. 216). Medborgardeltagande är en hörnsten i vår demokrati men det finns många fall där delar av vårt samhälle lämnas utanför beslutsprocessen. Även Mouffe (1999) anser att medborgardialogen är en nödvändighet och att grunden för legitimitet i en demokratisk process ligger i att värna om de representerades åsikter och att verka för allas intresse. För att uppnå detta måste också planeringsprocessen ge utrymme för att detta kan ske. Att delta i en medborgardialog är att utöva sin lagliga rätt att påverka sitt närområde, som bestäms i Plan- och Bygglagen (PBL, SFS 2010:900). Det är framförallt i samrådet där medborgares rätt att involveras i planeringen säkerställs. Nyström (2003) menar dock att samrådets traditionella form är förlegad. Att planeringen passivt kan invänta medborgarnas reaktioner till föreslagen planering är inte längre gångbar, utan planeringen måste agera på ett mer aktivt sätt för att skapa nya sätt som kan leda till ökad möjlighet för medborgerligt demokratiskt inflytande.
1.1.
Problemformulering
Malmö stad har, i sitt arbete med att förtäta stadsdelen Bunkeflostrand, bedrivit det man kallar fördjupad delaktighet, som en metod för att öka det medborgerliga inflytandet i planeringsprocessen. Detta eftersom det specificeras i Översiktsplanen (2018c) och att det funnits ett starkt engagemang för stadsdelen från de boende i tidigare detaljplanearbeten. Den fördjupade delaktigheten ligger utanför den formella dialogprocess som beskrivs i Plan- och Bygglagen och är därmed ospecificerat i svensk lagtext. Att arbeta utanför de lagstadgade gränserna menar Smith (2009) är väsentligt för planeringen, eftersom det krävs nya metoder för att kunna engagera medborgare till att delta i det offentliga beslutsfattandet i syfte att förankra
8 (76)
planer. Men att arbeta utanför de lagstadgade kraven innebär också att planeringen sker i en gråzon där varje enskild plan som ska genomföra medborgardialog definierar hur denna ska utformas. Vad som sker i denna icke-definierade gråzon ämnar denna studie att undersöka.
1.2.
Syfte & frågeställning
Den här studiens syfte är att undersöka den fördjupade delaktighet som Malmö stad har bedrivit i sitt arbete med att förtäta och utveckla stadsdelen Bunkeflostrand. Malmö stads stadsbyggnadsnämnd (2019a) pekar på att nya metoder behöver utvecklas för att medborgerligt inflytande ska ges förbättrade förutsättningar för att kunna påverka planeringsprocessen. I Bunkeflostrand har kommunen arbetat utöver de lagstadgade kraven för den process som fastslås i PBL. I denna studie ämnar vi undersöka hur denna fördjupade delaktighet påverkar dialogprocessen och medborgarnas möjlighet att påverka planeringsprocessen. För att göra detta har tre frågeställningar formulerats:
⮚ Hur värderas det medborgerliga inflytandet i planeringsprocessen? ⮚ Hur hanteras konflikter mellan olika intressenter i
planeringsprocessen?
⮚ Hur används medborgardialog som går utanför den formella samrådsprocessen?
1.3.
Avgränsning
Denna uppsats avgränsas genom en inriktning på medborgardelaktighet och demokratiskt inflytande i stadsplaneringsprocesser. Studiens forskningsområde har avgränsats geografiskt genom att exklusivt studera planeringsprojektet i Bunkeflostrand, en aktiv planeringsprocess i Malmö stad. Denna geografiska avgränsning innebär att inga andra projekt har analyserats. Studien undersöker frågor som inriktar sig på att förstå hur det
9 (76)
medborgerliga demokratiska inflytandet värderas, påverkar planeringsprocessen och hur meningsskiljaktigheter som uppstår hanteras inom planeringsprojektet i Bunkeflostrand. Denna studie undersöker därför inte de fysiska resultat som planeringsprojektet kan tänkas generera.
1.4.
Kunskapssyn
Vi väljer att positionera vår uppsats i den sociala konstruktivismens anda. Konstruktivism eller social konstruktivism har sin utgångspunkt i att kunskap skapas genom interaktioner och att individer söker förståelse för den kontext de lever i (Creswell, 2014). Den sociala konstruktivismen framför tankar om att värde skapas genom sociala interaktioner individer emellan (Merriam & Grenier, 2019). Merriam & Grenier skriver även att i den sociala konstruktivismens teori är människors upplevelser och erfarenheter subjektiva och skapas även de genom interaktioner. Creswell (2014) menar att forskare inom denna kategori söker efter komplexitet och kontext i sitt arbete och att man inte frånsäger sig sin bakgrund utan placerar den i relation till undersökningen och hur detta påverkat tolkningen av resultatet.
Utöver detta avser vi att förhålla oss till kritisk teori som enligt Patel & Davidson (2019) har rötter i marxismen och tar avstamp i att forskning inte är frånskild samhället utan att den snarare reproducerar gällande samhällsförhållanden. Forskare måste därför agera kritiskt mot dominerande praxis för att verka för förändring och för att upplysa människor om deras levnadsförhållande. Creswell (2014) understryker detta när han skriver att kritisk teori ger möjlighet att bryta de restriktioner som exempelvis klass, etnicitet och kön kan betyda. Som tillägg till den kritiska teorin väljer vi även att lägga till resonemanget kring den kritiska urbanteorin. Brenner (2011) anser att kritisk urbanteori ställer sig antagonistiskt mot och utmanar samtidens normer om staden och dess utformning. ”It insists that another, more democratic, socially just, and sustainable form of urbanization is
10 (76)
possible, even if such possibilities are currently being suppressed through dominant institutional arrangements, practices, and ideologies” (Brenner, 2011, s.11). Marcuse (2011) tillägger att kritisk urbanteori syftar att kräva allas rätt till staden ” […] the ultimate purpose of critical urban theory: implementing the demand for a right to the city” (Marcuse, 2011, s. 24).
2. Teori
2.1.
Deliberativ demokrati
Deliberativ demokrati beskrivs som en form av demokrati där arenor skapas som möjliggör medborgarnas påverkan på det politiska beslutsfattandet. I en deliberativ demokrati har samtalet och argumentationen en vital roll som legitimitetsskapande kraft för maktutövande. Den deliberativa demokratin underbygger besluten med hjälp av samtal och argumentation (Oscarsson, 2003; Premfors & Roth, 2004). Vidare betonar den deliberativa demokratiteorin att det deliberativa samtalet överordnar sig individens vilja och istället syftar till att med hjälp av rationella argument resonera sig fram till det mest allmännyttiga beslutet (Oscarsson, 2003).
Den deliberativa demokratisynen är, enligt Dryzek (2000), influerad av kritisk teori. Den kritiska teorin menar att samhällsproblem är skapade av sociala- och samhälleliga strukturer, där forskare som applicerar den kritiska teorin på sitt forskningsfält verkar för att bryta upp existerande strukturer (Creswell, 2014). Som Dryzek själv uttrycker det: “I will argue that a defensible theory of deliberative democracy must be critical in its orientation to established power structures, including those that operate beneath the constitutional surface of the liberal state” (Dryzek, 2000, s.2). Dryzek menar att det deliberativa sättet att utöva demokrati på, ska ses som en motreaktion mot rådande maktförhållanden där det deliberativa samtalet förflyttar
11 (76)
maktbalansen till en punkt där den är mer lättillgänglig för medborgare (Dryzek 2000).
Som både Premfors & Roth (2004) samt Dryzek (2000) menar är deliberativ demokrati ett, någorlunda, nytt begrepp som fick sitt riktiga genombrott som vedertagen demokratisk teori under 80- och 90-talet. Men deliberation som idé för hur det offentliga samtalet ska bedrivas, och inte som en demokratisk åskådning, går att spåra tillbaka den grekiska antiken där filosofer, som till exempel Aristoteles, menade att statens politiska arbete måste präglas av deliberation (Premfors & Roth, 2004). I modern idéhistoria har deliberativa tendenser kommit och gått. En av de mest välkända tänkarna i det deliberativa spåret, som båda ansågs lansera radikala idéer på sin tid, är John Stuart Mills och John Dewey (Premfors & Roth, 2004). John Stuart Mill lanserade, under 1800-talet, en idé om ett deliberativt styrande där de folkvalda makthavarna skulle nyttja medborgarna som verktyg i beslutsfattandet. Mill menade att det fanns en självbekräftande natur som infann sig när makthavare endast konsulterade inom sitt eget skrå. För att bryta den självbekräftande kraften skulle medborgare användas som ett slags bollplank där beslut som var baserade på vad Mill själv kallade: “false judgement” (Elster, 1998, s. 4), skulle undvikas eftersom dialogen med medborgarna skulle ge beslutsfattandet en rationell grund. (Elster, 1998) Medborgares involvering i samtalet om offentligt beslutsfattande skulle därmed leda till en bättre belysning av olika aspekter runt problemet i fråga, vilket i sin tur skulle leda till mer välgrundade beslut (Premfors & Roth, 2004).
John Dewey var verksam under sent 1800-tal och tidigt 1900-tal. Hans idéer betonade vikten av att deliberativa samtal var ett naturligt inslag i, såväl, samhället som i skolans värld. Dewey ansåg att demokrati var något som människor skapade genom att kommunicera med varandra, och därför ansåg Dewey att demokratin inte bara var en metod för offentligt beslutande, utan en livsform där människor lär sig överväga och utvärdera kunskap i syfte att
12 (76)
kunna ta välgrundade beslut. I Deweys teori var utbildning en viktig del av formandet av den demokratiska människan eftersom det var där barn skulle lära sig att överväga och rådslå på ett sätt som går att applicera i den politiska sfären. Detta skulle resultera i att människor sedan kunde bli en god resurs för det offentliga beslutsfattandet (Premfors & Roth, 2004). Under 1900-talets senare del lanserade även Jürgen Habermas och John Rawls idéer om vilka villkor som ska vara rådande i det offentliga samtalet för att göra politiska beslut legitima. De båda närmade sig skapandet av gynnsamma deliberativa situationer från varsitt håll men kan ändå sägas ha gemensamma beröringspunkter. De båda menar att om resultatet av deliberativa samtal ska kunna bli legitimerande för politiska beslut, måste aktörerna i samtalet kunna delta som rationella, fria och jämlika individer (Elster, 1998).
2.1.1. Den deliberativa demokratins essens
Så vad är det som faktiskt definierar det deliberativa sättet att utöva demokrati? Hur går det att beskriva dess själva kärna, dess essens? Likt antika Aten så är det kring själva samtalet som begreppet deliberativ demokrati kretsar runt. Det är i det deliberativa samtalet som människor ska mötas som jämlikar där de sedan kan, med hjälp av, det rationella argumentet finna en väg framåt (Oskarsson, 2003). För att försöka skapa en uppfattning om vad begreppet deliberativ demokrati innebär menar Elster (1998) att begreppet deliberativ demokrati är två ord som tillsammans skapar en helhet. Men för att förstå helheten behövs de förklaras var för sig, i förhållande till varandra. Elster beskriver det enligt följande:
[…] the notion includes collective decision making with the participation of all who will be affected by the decision or their representatives: this is the democratic part. Also, all agree that it includes decision making by means of argument offered by and to participants who are committed to the values of rationality and impartiality: this is the deliberative part. (Elster, 1998, s.8)
13 (76)
För att sammanfatta Elsters tanke om begreppet deliberativ demokrati menar han att demokrati innebär att de som påverkas av en åtgärd ska få vara med och påverka beslutet, och med det deliberativa begreppet syftar Elster på att beskriva samtalets karaktär som ska präglas av rationella argument. Detta understöds av det som Premfors & Roth (2004) menar kan ses som den deliberativa demokratins gemensamma kärna som de delar upp i tre grundläggande idéer. Den första delen är baserad på tanken om att det är i den offentliga diskussionen som sker mellan jämlika medborgare som villkoren för hur människor ska samexistera demokratiskt. Det vill säga, hur diskussionen ska genomföras är något som människor som deltar i diskussionen har makten att bestämma i den deliberativa demokratin. För det andra menar de att den deliberativa metoden är den mest lämpliga när det kommer till att säkerställa att offentligt beslutsfattande är tagna på en legitim och rationell grund. Och för det tredje, lutar sig Premfors & Roth på Jürgen Habermas tanke om deliberation. Habermas menar att ett demokratiskt system med deliberativ inriktning genererar de bästa omständigheterna för medborgare att delta i den offentliga beslutsprocessen som jämlika och fria individer (Premfors & Roth, 2004). Detta innebär att faktorer som t.ex maktposition, utbildningsnivåer, inkomstnivåer, kön, sexuell läggning eller andra faktorer som kan tänkas påverka den enskilde individens status i det offentliga samtalet inte ska vägas in när de argument som individen lägger fram i det deliberativa samtalet ska värderas. Det deliberativa samtalet ska vara en metod för att skapa arenor där samtal kan föras på jämlika termer. Genom att låta argumenten stå för sig själv och sedan jämföras med varandra, kan de starkaste argumenten också vinna större kraft och bli vedertagna konsensuslösningar (Oskarsson 2003).
Genom att skapa ideala omständigheter för samtalet, ska de som deltar i samtalet kunna utvecklas till större tillgångar i beslutsprocessen. Men det innefattar också att deltagarna i det deliberativa samtalet också är mottagliga
14 (76)
för det som det deliberativa samtalet kräver av deltagarna. Oskarsson (2003) beskriver att den deliberativa modellen inte kräver några större förkunskaper utav medborgarna, snarare menar Oskarsson att den deliberativa metoden antar detta som en grundnivå för medborgare. Den deliberativa människosynen innefattar tron om att varje människa kan utvecklas till en förnuftig och rationellt handlande individ genom att delta i den deliberativa processen. Denna potential är inte baserad på nivån av kunskaper kring ett område, istället värderas de personliga egenskaper som personen i fråga besitter. De karaktärsdrag som den deliberativa processen menar krävs av personer, om den deliberativa processen ska kunna få bästa möjliga utfall, beskriver Oscarsson (2003):
Förmåga att delta i ett intellektuellt samtal kräver idealt sett en rad medborgarkvaliteter. Häri ingår bland annat att äga god självförståelse och självinsikt, ha ett öppet sinnelag, vara fördomsfri, ha beredskap för att omvärdera egna åsikter och trosföreställningar, ha förståelse för det främmande och avvikande och känna solidaritet och empati med medborgare som lever under andra livsbetingelser än vad man själv gör. (Oscarsson, 2003, s.20)
Oskarsson menar därför att den deliberativa teorin ställer låga krav på den medverkande medborgaren, ur ett kunskapsperspektiv (Oscarsson, 2003). Men den deliberativa teorin söker, samtidigt, efter egenskaper som i kombination kan vara svåra att finna i människor. Därför är det, som Oscarsson menar, en process som kan anses vara känslig för yttre påverkan om människorna som deltar i den deliberativa processen inte når upp till de karaktärsdrag som den deliberativa processen söker i medborgare. Så sammanfattningsvis, bygger den deliberativa demokratiteorin på antagandet att det, tillsammans, går att resonera sig fram till ett rationellt beslut med samtalet som metod, om samtalet får präglas av de aspekter som den deliberativa teorin menar är optimala (Oscarsson, 2003). Oscarsson summerar
15 (76)
den deliberativa demokratins i att: “Det handlar alltså inte - vilket är en vanlig missuppfattning - om att “det är förnuftigt att vara sams”, utan snarare om att “vi kommer att bli sams om det förnuftiga beslutet”.” (Oscarsson, 2003, s. 21).
2.1.2. Agonistisk pluralism och kritiken mot den deliberativa demokratiteorin
Att offentliga beslut ska kunna avgöras genom att människor enas om det mest rationella beslutet kan anses vara utopiskt. Det anser, åtminstone, den deliberativa demokratiteorins kritiker. En av den deliberativa demokratins främsta förkämpar, Jürgen Habermas, menar att det är fullt möjligt att ta politiska beslut genom att låta argumentation baserad på rationalitet leda diskussionen fram till det mest förnuftiga beslutet, vilket också kommer vara det mest moraliska beslutet. Men för att kunna skapa de omständigheter som krävs för att en sådan diskussion ska bli möjlig, måste utopiska omständigheter för samtalet uppnås såväl som att deltagarna i diskussionen måste ha en uppsättning egenskaper som också kan anses vara utopiska. Detta menar, åtminstone, Mouffe i sin kritik (1999).
Mouffes ståndpunkt mot den deliberativa metoden kan sägas baseras på två huvudsakliga invändningar. Först, vänder sig Mouffe mot Habermas uppfattningen om det deliberativa förfarandets fokus på att uppnå objektivt och rationellt baserade diskussioner. För att uppnå dessa omständigheter krävs det att deltagare i den deliberativa diskussionen lämnar sina egna förbestämda positioner för att sedan guidas av det rationella argumentet. Detta menar Mouffe är en omöjlighet (Mouffe, 1999). Mouffes kritik mot den deliberativa processen baseras på filosofen Wittgensteins (1969, se Mouffe, 1999) teorier kring hur människor når fram till en överensstämmande världsuppfattning. Wittgenstein menar att det inte går att separera det levda livet ifrån processen, eftersom det inte går att frigöra människor från åsikter som skapas genom deras levda liv. Wittgensteins ställning i bildningen av åsikter innebär att för
16 (76)
två människor att komma överens i sak måste de också dela åsikter om hur livet ska levas: “It is because they are inscribed in shared forms of life and agreements in judgments that procedures can be accepted and followed. They cannot be seen as rules that are created on the basis of principles and then applied to specific cases” (Mouffe, 1999, s.749). Wittgenstein menar att det levda livet inte kan separeras från vad människor tycker och hur de handlar. Därför förkastar han Habermas förklaring till hur konsensus skapas. Han menar att konsensus inte kan uppstå genom att det mest rationella argumentet skapas, eftersom detta kräver att människor är genomgående objektiva. Istället menar Wittgenstein att överenskommelse skapas genom att människor enas genom att möta människor med samma uppfattning om hur livet ska levas (1969, se Mouffe, 1999). Med denna inställning till hur människor skapar överenskommelser underkänner Mouffe, den deliberativa modellens rationella konsenussökande: “To take this responsibility seriously requires that we give up the dream of a rational consensus as well as the fantasy that we could escape from our human form of life” (Mouffe, 1999, s.750).
Den andra delen av den kritik som Mouffe framför baseras på den deliberativa modellens sökande efter de ideala omständigheterna för det deliberativa samtalet, där samtalet förs utan att maktstrukturer påverkar samtalsprocessen. Mouffe ifrågasätter om denna punkt överhuvudtaget går att uppnå eller om detta endast är ett utopiskt tillstånd (Mouffe, 1999). Mouffe pekar på att det inte existerar ett diskursivt fält utan befintliga maktstrukturer, eftersom diskursskapande i sig är ett sätt att utöva makt på. Diskursskapande innebär att utpeka diskursens “master signifiers”. Begreppet “master signifier” går att beskriva som de faktorer som definierar ett begrepp. Dessa faktorer är oftast ideologiskt, eller värderingsmässigt, präglade projektioner om hur samhället är eller borde vara (Zizek, 2001).
Diskursens master signifiers är de som definierar gränserna som definierar vad som är rätt eller fel och vad som anses passa in i diskursen (Mouffe, 1999). Om detta synsätt appliceras på det deliberativa samtalet så menar Mouffe att
17 (76)
det ideala tillstånden för samtal inte kan bli fritt från maktstrukturer, eftersom att definiera något i sig är ett sätt att skapa ett maktförhållande i samtalet där någon har gett sig själv makten att definiera vad som är optimalt och vad som inte är optimalt. Detta synsätt diskvalificerar den Habermasiska synen på deliberativ demokrati från början då det fria, jämlika samtalet inte skulle gå att etablera (Mouffe, 2019). Mouffe beskriver det vidare:
[...] the obstacles to the realization of the ideal speech situation are ontological. Indeed, the impediments to the free and unconstrained public deliberation of all on matters of common concern is a conceptual impossibility because, without those so-called impediments, no communication, no deliberation could ever take place. We therefore conclude that the very condition of possibility of deliberation constitute at the same time the conditions of impossibility of the ideal speech situation. (Mouffe, 1999, s.751-752)
Som ett alternativ till den, av Mouffe kritiserade, deliberativa demokratiteorin föreslår Mouffe en egen modell för hur demokrati bör utövas. Mouffe menar att det inte går att ignorera faktumet att konflikter och makt är ett naturligt inslag i det offentliga samtalet. Genom konflikter formas kollektiva identiteter vilket skapar det grundläggande vi-och-dom-tänkandet som politik genomsyras utav. Denna demokratisyn benämner Mouffe som “Agonistic Pluralism” (Mouffe, 1999).
Mouffes modell baseras på tanken om att det offentliga samtalets uppgift inte är att söka en konsensus-lösning, den ska istället skörda demokratisk utveckling genom att utvinna nya idéer ur konflikt mellan politiska åskådningar. Den agonistiska pluralismen baseras på idén om att det jämlika samtalet inte kan existera eftersom att konsensus, i denna teoris åskådning, innebär att en part har underkastat sig en annan. Konsensus blir därför inte ett permanent tillstånd, utan snarare en tillfällig vapenvila där maktbalansen kan
18 (76)
utjämnas igen och nya demokratiska idéer kan utvecklas från det tillfälligt rådande konsensus. Konsensus blir därmed ett exkluderande stadie, vilket i sig underkänner den deliberativa demokratins jakt på konsensus i syfte att uppnå jämlikhet (Mouffe, 1999). Mouffe beskriver denna paradox: “An “agonistic” democratic approach acknowledges the real nature of its frontiers and recognizes the forms of exclusion that they embody, instead of trying to disguise them under the veil of rationality or morality.” (Mouffe, 1999. s.757) Det är genom att erkänna att det måste få finnas meningsskiljaktigheter bland människor som det går att skapa en mångfald mellan rösterna i det offentliga samtalet, vilket Mouffes modell också förespråkar (Mouffe, 1999).
2.2.
Kommunikativ Planeringsteori
Den kommunikativa planeringen grundar sig från början i Jürgen Habermas ‘communicative rationality’. Habermas presenterar två centrala begrepp; livsvärlden och systemet. Livsvärlden är enligt Habermas det symboliska nätverket där interaktioner mellan samhällets invånare görs och där, genom kollektiv kunskap, social handling kan skapas. Systemet är å andra sidan den byråkratiska administration vilken, genom maktutövning, formar det kontextuella sammanhang som livsvärlden verkar i (Allmendinger, 2002). Enligt Habermas dominerar systemet livsvärlden och minskar dess möjlighet till ‘communicative action’. Kommunikativ handling beskrivs som individens möjlighet att inställa sig i sociala sammansättningar och en samordning av social handling genom diskussion och interaktion mellan samhällets individer. Kommunikativ rationalitet är kunskapen som framkommer genom denna diskussion och argumentation mellan individerna. Systemet är en rationalisering av livsvärlden och kommunikativ rationalitet kan beskrivas som att livsvärlden återtar förlorad makt tillbaka från systemet (Allmendinger, 2002). Vidare formulerade Habermas även en teori om så kallad discourse ethics, en teori kring hur en ideal argumentation ska gå tillväga. “The
19 (76)
principles of discourse ethics state that the communicative process should be open, undistorted, truth-seeking, and empathic […]” (Sager, 2009, s68).
Det är ur denna teoretiska grund som den kommunikativa planeringen så småningom växer fram. Sager (2009) beskriver hur Habermas diskursiva etik stipulerar att den kommunikativa processen grundas i fyra anspråk. För det första ska det vara välkommet för alla att utöva sin rätt att delta, ifrågasätta, argumentera och att uttrycka sina åsikter och behov. För det andra ska diskussionen mellan deltagare i processen genomföras sakligt, det vill säga på ett ärligt och faktamässigt riktigt vis. Tredje anspråket menar på att det enda som kan övertyga en annan deltagare är ett bättre rationellt argument. Slutligen föreskriver Habermas teori att deltagare i den kommunikativa processen ska sträva efter att nå konsensus och ömsesidig förståelse genom en fri dialog. Genom detta är tanken att deltagandet i en sådan process skapar befogenhet och att själva beslutstagandet således blir deliberativt och demokratiskt (Sager, 2009).
Tore Sager är en av de stora rösterna inom den kommunikativa planeringen och en av de som kanske mest hållit sig trogen Habermas idéer trots den kritik som följde (Mattila, 2019). Sager skriver hur Habermas kommunikativa rationalitet har möjlighet att förnya planeringens grunder och formulerar sin teoretiska modell ‘dialogical incrementalism’ som var tänkt att föra Habermas tankar om dialog och deliberation, in i planeringens sfär (Mattila, 2019). Under samma tid som Sager arbetade med sin teori i den skandinaviska planeringskontexten utvecklade även Patsy Healey sitt teoretiska begrepp ‘collaborative planning’. Healey (1997) sammanför ett antal punkter kring vilka den kommunikativa teorin tar sin ståndpunkt i. Den första och kanske också mest fundamentala punkten är att den kommunikativa teorin konstaterar att all form av kunskap är socialt konstruerad. Bland punkterna finns även ett konstaterande av att individer inte skapar sina preferenser i avskildhet utan genom interaktion i olika sociala kontexter samt att individer lägger värde i
20 (76)
olika saker, något som kan komma att förtryckas i olika maktrelationer. En annan röst som varit framstående inom den kommunikativa planeringen är John Forester som utvecklade sitt begrepp ‘critical pragmatism’ i den amerikanska planeringssfären. Foresters tolkning av Habermas idéer var att dessa används bäst som riktlinjer att analysera utefter, snarare än att styra planeringen (Mattila, 2019).
2.2.1. Spänningar mellan kommunikativ planeringsteori och New Public Management
Gemensamt för alla dessa försök att införliva Habermas kommunikativa rationalitet i planeringen är att det fanns en strävan efter att göra planeringsprocessen mer demokratisk, legitim och rättvis (Mattila, 2019). Grunden var att planeringen skulle vara mer mottaglig för individernas viljor och behov genom att säkerställa en kvalitativ dialog mellan planeringens tjänstemän och intressenter av olika slag. Planeringen skulle inte innefatta ett själviskt sökande efter förutbestämda intressen utan snarare en strävan efter en gemensam konsensus, “making sense together in a politically complex world” (Forester, 1993, i Mattila, 2019, s. 2).
I en alltmer neoliberal värld slits dock planeraren mellan de ideal från den kommunikativa planeringsteorin som styr medborgardialogen och det allt större inflytandet från ‘New Public Management’. Denna polaritet undersöker bland annat Sager (2009) som påpekar att de olika synsätten värdesätter olika roller för planeraren.
[…] those emphasizing participation and dialogue tend to see the role of planners more as that of a facilitator and mediator and less as that of a technical-economic expert. Neo-liberals, however, see the planner role primarily as providing expertise in substantive and legal-procedural matters rather than promoting participation, consensus building, and empowerment of weak groups. (Sager, 2009, s.66)
21 (76)
Sager (2009) föreslår att lösningen går att finna genom att leta efter gemensamma faktorer mellan New Public Management och kommunikativ planeringsteori som kan underlätta planerarens roll i det nya landskapet. Han förespråkar en kompromiss mellan de båda motpolerna för att nå konsensus vilket han kallar new public service. Mäntysalo, Saglie & Cars (2011) påpekar dock att problemet kan visa sig ligga mycket djupare än så: ”[…] we ask whether the search for consensus, belonging to the logic of communicative planning theory, is itself a key source of the basic tension” (Mäntysalo et. al., 2011, s. 2111). De ifrågasätter idealen från den kommunikativa planeringen och om det inte är dessa som egentligen ligger bakom det spända förhållandet mellan vad de kallar ‘input legitimacy’ (som går att finna i den kommunikativa planeringsteorin) och ‘output efficiency’ (som hämtas från New Public Management). Även de uppmärksammar kontrasten mellan två motsatta uppfattningar av planeringens roll i samhället.
On the one hand, there is an obligation to follow the rules of inclusiveness and broad, active participation that are required by the planning laws. On the other hand, market actors are highly critical of the planning system that is seen as time-consuming, costly and unpredictable. (Mänysalo et. al., 2011, s. 2110)
Deras förslag till en lösning på denna spänning mellan legitimitet och effektivitet skiljer sig från Sagers i den utsträckningen att de föreslår en djupare omformulering av planerarens roll i den demokratiska processen. Mäntysalo et. al. (2011) kallar detta för ‘agonistic reflectivity’ och förespråkar detta som en metod för att slå upp dörrarna för en bredare debatt kring de motsatta intressena inom deltagardemokrati. Genom detta kan således såväl legitimitet som effektivitet tas i tu med på ett demokratiskt vis. Som en del av detta nya perspektiv anser Mäntysalo et. al. också att synen på de som deltar i den kommunikativa processen bör skiftas:
22 (76)
If stakeholders are regarded as “creative players” with different interests, those interests can be satisfied to a larger or smaller extent—depending on how willing and able the stakeholders are to study the different situation-specific opportunities for the realization of their interests. (Mäntysalo et. al., 2011, s. 2123)
Skilda åsikter och intressen skulle enligt Mäntysalo (2011) inte innebära att processen stagnerar utan det skulle istället motivera intressenterna att gemensamt söka en lösning som innebär att deras intresse kan samexistera. För att detta ska ske är det viktigt att samtliga intressenter är medvetna om konflikten och dess underliggande logik.
2.3.
Arnsteins stege
Deliberativ demokrati och kommunikativ planering bygger båda på att medborgare väljer att engagera sig i processen och därmed bidrar till en mer upplyst och rationell beslutsprocess. Även Nyström (2003) menar att medborgardeltagande är en vital del av det kunskapsbyggande som sker i planeringsprocessen. Men för att medborgardeltagandet ska kunna generera ett underlag för fortsatt beslutsfattande krävs det, enligt Nyström, att maktförhållandet mellan medborgare och den beslutsfattande sidan skiftar till ett mer fördelaktigt läge för medborgaren. Detta för att medborgare ska känna att det finns garantier för att de ska kunna påverka processen, och att deras deltagande i planeringsprocessen inte bara är en formalitet som ska klaras av. I maktskiftet mellan medborgare och den beslutsfattande sidan menar Nyström att det kan uppstå en rädsla från den makthavande sidan att lämna över delar av sitt beslutsmonopol till medborgare eftersom denna sida, ofta, strävar efter att ha full kontroll över beslutsprocessen. Detta menar dock Arnstein (1969) är väsentligt för att det medborgerliga deltagandet ska vara värt något överhuvudtaget:
23 (76)
“[...] participation without redistribution of power is an empty and frustrating process for the powerless. It allows the powerholders to claim that all sides were considered, but makes it possible for only some of those sides to benefit. It maintains the status quo” (Arnstein, 1969, s. 216).
För att undersöka medborgardeltagandets reella möjligheter att påverka den offentliga beslutsprocessen utvecklade Arnstein (1969) en modell för att kunna analysera graden av medborgarmakt. Modellen, som har blivit ett etablerat verktyg för att utvärdera graden av medborgardeltagande i planering kallar Arnstein för ‘a ladder of participation’. Modellen är uppställd som en stege med åtta steg som beskriver åtta olika nivåer av hur hög grad av makt som medborgare har i den beslutsprocessen. Arnstein själv menar att modellen är ett förenklat sätt att analysera medborgarmakt i offentligt beslutsfattande, då det oftast är en mer komplext än att bara kunna dela in det i åtta olika kategorier. Modellens syfte är snarare att verka som ett verktyg för att kunna dechiffrera det språk som de olika sidorna talar i, för att faktiskt kunna utröna i vilken grad medborgare kan påverka beslutsfattandet. De åtta stegen på Arnsteins modell varierar från ingen medborgerlig makt överhuvudtaget till den yttersta graden av medborgarmakt där medborgare har full beslutsrätt. Grovt indelat kan stegen sägas vara indelad i tre kategorier: Icke-deltagande, Symbolism och Medborgarmakt (Arnstein, 1969).
Kategorin icke-deltagande innefattar de två stegen manipulation och terapi. Det första steget manipulation är den lägsta på Arnstein stege, vilket också innebär att medborgarnas makt att påverka är obefintlig. Istället ska medborgare utbildas så att de tycker rätt saker, alternativt att medborgardeltagandet iscensätts för att den makthavande sidan ska kunna visa på att det fanns ett medborgerligt deltagande. Kommunikationen är enkelriktad, den makthavande sidan talar och medborgarna lyssnar passivt.
24 (76)
Steget terapi hade kunnat placeras längst ner på stegen, enligt Arnstein, eftersom den kännetecknas av såväl oärlighet gentemot medborgare som en grav arrogans inför ansvaret som den makthavande sidan har givits av medborgarna (Arnstein, 1969). Medborgarna ska botas från de åsikter som de besitter och ges nya åsikter som stämmer överens med den makthavande sidans visioner om vad som är rätt. Arnstein menar att detta kan ses som ett sätt för den makthavande sidan att bota symptomen utan att behandla den underliggande sjukdomen: ”What makes this form of “participation” so invidious is that citizens are engaged in extensive activity, but the focus of it is on curing them of their “pathology” rather than changing the racism and victimization that create their “pathologies” (Arnstein, 1969, s.218)”.
Därefter följer kategorin symbolism som kan sägas kännetecknas av att medborgare får delta i beslutsprocessen men där den makthavande sidan förbehåller sig rätten att själv välja när, hur och var medborgarnas åsikter ska tas i bruk. Medborgarna saknar därmed möjligheten att säkerställa att deras deltagande kommer att kunna påverka beslutsfattandet, vilket gör att deltagandet kan anses som symboliskt (Arnstein, 1969). Kategorin symbolism innefattar de tre stegen: informerande, konsulterande och blidkande. I det informerande steget informeras medborgare om sina möjligheter att påverka beslutsprocessen. Detta kan ses som ett viktigt steg i att uppnå en högre grad av medborgerligt deltagande och medborgerlig makt i beslutsprocesser. Men på det här steget är det, allt som oftast, just informerande. Kommunikationen sker enkelriktat från den makthavande sidan där planerna kommuniceras till medborgare utan möjlighet att opponera sig, och där medborgarna saknar makt att delta i förhandlingarna kring utvecklandet av planerna. Det informerande steget kan även innefatta situationer där information kommuniceras ut för sent vilket gör att medborgare inte får full möjlighet att påverka, eller där informationen som kommuniceras ut inte anpassad för att medborgare ska kunna förstå den (Arnstein, 1969). Precis som det informerande steget kan det konsulterande steget ses som en viktig del i att
25 (76)
skapa ett ökat medborgerligt deltagande. Så länge medborgarna saknar garantier att det medborgerliga inflytandet faktiskt ska få möjlighet att påverka, bör det konsulterande steget dock endast ses som ett symboliskt värde. Det blir ett sätt för makthavarna att peka på att medborgarna har deltagit i beslutsprocessen (Arnstein, 1969). Det sista steget i kategorin symbolism är det blidkande steget. Arnstein menar att det är först på detta steg som medborgare börjar få en reell makt, även om det fortfarande går att påvisa att olika grader av symbolism fortfarande är rådande. En grupp utvalda medborgare får delta i det offentliga beslutsfattandet, dock håller den makthavande sidan fortfarande majoritet av rösterna och kan därför, fortfarande, förbehålla sig rätten att själv bestämma vid vilket tillfälle de ska nyttja medborgarnas åsikter (Arnstein, 1969).
Den tredje och sista kategorin, medborgarmakt, beskriver ett stadie då medborgare får en allt mer ökande beslutsmakt där det till slut leder till att medborgare har total makt över det offentliga beslutsfattandet. Kategorin består av de tre stegen: partnerskap, delegerad makt och medborgarkontroll (Arnstein, 1969). Partnerskap är det sjätte steget på Arnsteins stege och beskriver en situation där makt blir omfördelat till medborgare från den makthavande sidan. Ansvaret för beslutsfattandet blir delat mellan de båda parterna och strukturer för hur partnerskapet ska fungera upprättas. Parterna kan sägas vara på en jämn nivå i maktförhållandet mellan de båda. På det sjunde steget, delegerad makt, har medborgare fått en majoritetsställning vilket gör att den tidigare makthavande sidans arbetssätt behöver förändras. Istället för att vänta in medborgarnas respons på den makthavande sidans planer, behöver den makthavande sidan möta medborgarna i förhandling för att upprätta planer i symbios med medborgarna. Det åttonde och sista steget i Arnsteins stege är det som benämns som medborgarkontroll. Det beskriver, i sin enkelhet, en situation där medborgare har fått full beslutanderätt och har mandat att styra efter egen vilja (Arnstein, 1969).
26 (76)
2.4.
Demokratiska Innovationer
Det finns mycket som talar för en utökad medborgardialog som går utöver det formella samrådet. Smith (2009) menar att dialogen måste förbättras för att öka legitimiteten för de beslut som tas. ”If democratic innovations simply replicate and reinforce the differential rates of participation witnessed in most other forms of political participation, then their legitimacy will be cast into doubt” (Smith, 2009, s. 163). För att ytterligare förankra de politiska beslut som tas behöver planerare arbeta utanför de formella gränser som satts. Ett sådant sätt att arbeta på har Smith valt att kalla ‘democratic innovations’. Han definierar det som: “[...] institutions that have been specifically designed to increase and deepen citizen participation in the political decision-making process (Smith, 2009, s. 1). För Smith är det av intresse att studera dessa innovationer då det finns en allt större misstro från befolkningen gentemot de beslutsfattande politikerna och ämbetsmännen. Att fördjupa medborgarnas inflytande och deltagande genom demokratiska innovationer kan vara ett verktyg för att bromsa denna trend och återigen engagera befolkningen i viktiga beslut (Smith, 2009).
För att utvärdera olika institutionaliserade demokratiska innovationer har Smith skapat ett analytiskt ramverk för just detta ändamål. I detta identifieras fyra demokratiska och två institutionella kvalitéer som kan studeras. Kortfattat kan den första demokratiska kvalitén ‘inclusiveness’ beskrivas som medborgarens möjlighet att närvara och göra sig hörd i beslutsprocessen. Att inkludera medborgaren innebär enligt Smith (2009) dock inte endast att öppna upp processen och låta de som vill vara delaktiga vara just det. I olika samhällsgrupper finns ett varierat intresse av att delta i sådana processer och att bara simpelt slå upp dörrarna för de som vill vara med ibland kan förstärka de trender av delaktighet, eller brist av denne, som redan finns: ”Self-selection may well simply replicate existing inequalities” (Smith, 2009, s.21). Att närvara är en viktig del av att inkluderas i planeringsprocessen och om
27 (76)
marginaliserade grupper, som ofta lyser med sin frånvaro, inte deltar i dessa processer riskerar deras perspektiv och åsikter gå förlorade. Det är alltså viktigt att vara kritiskt till inte bara mängden medborgare som deltar utan även vem det är som deltar och om det finns en variation av perspektiv. Inte nog med det, utöver möjligheten att närvara är det även viktigt att analysera medborgarnas möjlighet till att göra sig hörda. Att marginaliserade grupper deltar i processen innebär inte nödvändigtvis att deras möjlighet att bidra blir rättvis. Det är således av vikt att kritiskt granska hur institutioner hanterar medborgares deltagande och huruvida de ges lika rätt att få möjlighet att påverka resultatet. (Smith, 2009)
Den andra kvalitén ‘popular control’ syftar till möjligheten för medborgaren att faktiskt påverka de beslut som tas. Enligt Smith (2009) är detta en ofta förbisedd aspekt då många analyser endast pekar endast på hur inkluderande samarbetet med medborgarna har varit. Vidare påpekas hur medborgardialog i mångt och mycket begränsas till att handla om de ämne som orsakar minst konflikter. Det är därför viktigt att granska graden av det medborgerliga inflytandet och deras möjlighet till att påverka de beslut som tagits i processen. En medborgardialog som lyckas inkludera ett brett spektrum av olika medborgares perspektiv behöver nödvändigtvis inte vara lyckad om detta inte faktiskt gör någon skillnad i det slutgiltiga beslutet. (Smith, 2009)
‘Considered judgement’, den tredje demokratiska kvalitén, syftar till medborgarens förmåga att sätta sig in i ett komplext problem och kunna reflektera kring detta (Smith, 2009). Om medborgarens roll i planeringen ska lyftas ytterligare menar Smith att deras bedömning då också behöver grundas på en djup förståelse av problemet i fråga, snarare än ytliga preferenser. Detta skulle inte bara leda till att medborgare behöver lära sig mer fakta om ämnet utan även leda till en ökad förståelse för andra aktörers perspektiv. Därför är det enligt Smith viktigt att närmare studera hur information kring ett projekt
28 (76)
kan delas ut och hur olika perspektiv exponeras för medborgarna. (Smith, 2009)
Den slutliga demokratiska kvalitén, ‘Transparency’, som Smith (2009) lyfter fram syftar till medborgarens möjlighet till insyn i och granskning av själva processen. Här påpekar Smith två aspekter av insyn som är viktiga. För det första, är det viktigt att de deltagande medborgarna har en tydlig uppfattning om vilka förutsättningar som existerar, vem det är som organiserar det hela och vilka förväntningar som sätts på de som deltar. För det andra, måste processen vara öppen för granskning utifrån, från de som inte deltar. Detta kan åstadkommas genom att till exempel publicera dokument på offentliga sidor eller genom att arbeta aktivt med andra sociala medier. Att ge publicitet till processen och dess utkomst är av högsta vikt om resultatet av processen ska bli legitimerad och erkänd. Med detta i åtanke kan det vara nyttigt att analysera hur instruktioner arbetar med att förmedla kunskap och information i processen. (Smith, 2009)
Dessa fyra demokratiska kvalitéer kompletteras med två institutionella kvalitéer. ‘Efficiency’ som innebär kostnaden som medborgardialogen innebär både för medborgaren men även för den offentliga aktören samt ‘transferability’ som innebär hur väl den demokratiska innovationen kan överföras till andra kontexter och vara fortsatt framgångsrik (Smith, 2009). Smith menar att även om det finns klara vinster av en utökad medborgardialog och att detta är något att sträva efter så kommer detta självklart också föra med sig vissa kostnader. Administrativa kostnader, tidskrävande uppdrag och en större börda placerad på medborgaren kan vara exempel på dessa kostnader som medföljer (Smith, 2009). Slutligen menar Smith att förmågan att överföra olika designer av medborgardeltagande till andra skalor och kontexter är viktigt att undersöka. Eftersom en medborgardialog ofta är kontextuellt beroende är det viktigt att det finns aspekter som går att applicera inte bara på
29 (76)
ett fall utan som går att institutionalisera och använda i flera olika fall. (Smith, 2009)
Tillsammans utgör dessa sex kvalitéer en bas för analys utav den medborgardialog som sker utöver vad den formella lagstiftningen kräver. En process som tar dessa i hänsyn kan, förhoppningsvis, sedan legitimeras och sätta en ny standard för vad medborgardialog innebär. För detta krävs att de sex olika kvalitéer som Smith plockat fram uppfylls i kombination med varandra:
[...] innovations need to show how unequal participation can be overcome; how citizens can be empowered in the decision-making process; how the environment can be structured to enable informed judgements; and how proceedings can be open to participants and observers. Additionally innovations face the practical challenges of ensuring that costs placed on citizens and institutions are not too burdensome; and that the design can be used in a variety of political contexts. (Smith, 2009, s. 27)
3. Forskningsstrategi & metod
3.1.
Övergripande forskningsstrategi
Studiens arbetsmetod går, huvudsakligen, att beskriva som kvalitativt, diskursivt och explorativt. Den undersökningsmetod som man väljer att nyttja kännetecknas enligt Patel & Davidsson (2019) av hur mycket forskaren som bedriver studien vet om studieområdet. En explorativ studie syftar till att undersöka ett problemområde genom att inhämta så mycket kunskap som det går, för att belysa problemområdet på ett mångsidigt sätt. För att kunna studera problemområdet på ett mångsidigt sätt, krävs det ofta att olika tekniker för inhämtning av information används i studien (Patel & Davidsson, 2019). Den diskursiva karaktären går att kännetecknas av ett tankesätt som följer en logisk följd, ett tankesätt som resonerar sig fram genom en process som man sedan
30 (76)
drar slutsatser utifrån. Slutligen kännetecknas denna studie ut av en kvalitativ forskningsmetod. Den kvalitativa forskningsmetoden är applicerbar i studier som inriktar sig på att svara på frågor som, huvudsakligen, inte är mätbara. Frågor som undersöker människors upplevelser, och vad som ligger bakom vad och varför människor känner eller handlar som de gör. Kvalitativ forskning skiljer sig från kvantitativ forskning på det sättet att den arbetar med verbala analysmetoder, som till exempel intervjuer, istället för statistiska analysmetoder där mätningar, observationer och siffror är viktiga analysverktyg (Patel & Davidsson, 2019). Den kvalitativa metoden är starkt förknippad med ett induktivt synsätt där forskningen inte utgår från hypoteser om hur saker och ting kan vara utan där forskaren istället forskar utan analysstrategi och istället låter forskningen ledas av den insamlade informationen (Rienecker & Jörgensen, 2018).
Under studiens gång har det insamlade materialet analyserats i syfte att binda ihop all den information som har insamlats för att sedan dra slutsatser utifrån det ihopsamlade underlaget som en helhet. Studier med explorativ karaktär nyttjar olika metoder för insamling av information för att skapa en så heltäckande bild av problemområdet som möjligt. Informationen från de olika metoderna vägs samman i analysfasen med hjälp av begreppet triangulering som Patel & Davidsson (2019) beskriver. Triangulering är en metod som möjliggör att korsjämföra information från olika källor för att på så sätt skapa en större validitet i studien. Information jämförs med varandra för att, med en större exakthet, kunna tolka det insamlade materialet på ett mer definierat sätt. Dock ska det tilläggas att vid en kvalitativ studie behöver inte en skillnad i olika uppfattningar i ett ämne innebära en felaktighet. Istället kan skillnaden vara en berikande egenskap för studien då det kan peka på att det finns en varierande uppfattning i ämnet, vilket också kan sägas vara signifikativt för kvalitativa studier (Patel & Davidsson, 2019).
31 (76)
3.2.
Metod för litteraturstudie
Rienicker & Jörgensen (2018) menar att en litteraturstudie är viktig att genomföra, eftersom det är väsentligt för en forskare att först studera den befintliga kunskapen i forskningsfältet innan forskaren själv kan påbörja sin egen forskning. Detta menar också Walliman är viktigt, eftersom att studera tidigare forskning även är en metod för att undvika att forskaren lägger onödig tid på att bilda teorier som redan existerar (Walliman, 2017). Denna studies teoretiska ramverk består av teorier som behandlar den rådande demokratiska inriktningen i stadsplanering. Teorier som beskriver hur medborgerligt inflytande inkorporeras i planeringen, samt teorier för hur detta arbete kan utvärderas är även en del av denna studies teoretiska ramverk. De teorier som hämtats ur litteraturen har utgjort denna studies huvudsakliga analysverktyg vid analysen av studiens empiriska material.
3.3.
Metod för dokumentstudie
Inledningsvis är det viktigt att studera hur dialog och samråd behandlas i olika typer av dokument. Enligt Patel & Davidsson (2019) definieras ett dokument som information som är tryckt eller nedtecknad men i vår moderna tid räknas även filmer, bandinspelningar och fotografier in under kategorin dokument. Det viktigaste med en dokumentstudie är enligt Patel & Davidsson (2019) att försöka ge en bred bild av ämnet och att flera perspektiv belyses. Därför har vi valt att göra en övergripande studie där vi studerar planeringsdokument som sträcker sig från Malmö stads Översiktsplan ner till den enskilda detaljplanen för att kunna skapa en heltäckande bild av hur planeringsprojektet har fortlöpt. Vi har även valt att studera vad som sägs i Plan- och Bygglagen gällande samråd och dialog. Patel & Davidsson (2019) menar att forskaren måste studera dokument kritiskt, samt vara medveten om varför dokumenten har framställts, för att förstå dokumenten till fullo. Genom att studera och sedan triangulera dokumenten med intervjun menar vi att den information som dokumentstudien genererat har en god validitet.
32 (76)
3.4.
Metod för fallstudie
Enligt Patel & Davidson (2019) är en fallstudie en undersökning med ett mindre fokus. Det kan till exempel vara en grupp individer, en organisation, eller en situation. ”Fallstudier kommer ofta till användning när vi vill studera processer och förändring” (Patel & Davidson, 2019, s. 77). Creswell (2014) understryker att fallstudier kan vara ett användbart verktyg för att utvärdera en process där forskaren samlar in hög detaljgrad av information om fenomenet som studien undersöker, men där Flyvbjerg (2006) menar att fallstudien, tillsammans med teoretisk forskning, kan skapa generaliserbara resultat som det går att dra slutsatser utifrån. På grund av den korta tid som studien har genomförts på har endast ett fall studerats. Att endast ha ett fall att analysera och dra slutsatser utifrån menar kritiker mot fallstudier kan göra att studien blir känslig för påverkan av forskarens egna preferenser och förutbestämda åsikter, eftersom forskaren kan välja ett fall som passar väl med forskarens förbestämda tanke med studien. Men Flyvbjerg menar att studier som studerar ett levande material måste förhålla sig flexibelt till det som forskaren studerar och därför inte kan använda sig av förutbestämda åsikter och teorier när de testas i förhållande till verkligheten (Flyvbjerg, 2006). Därför anser vi att denna studie inte skadas av att endast ha ett fall att studera. Denna studie har studerat ett planeringsprojekt i Bunkeflostrand. Malmö stad har pekat ut detta planeringsprojekt som ett projekt där det görs en särskild kraftansträngning mot medborgardialog.
3.5.
Metod för intervjustudie
För att ytterligare fördjupa fallstudien har en intervju genomförts. Detta i syfte att komplettera den information som dokumentstudien genererat. En kvalitativ intervju har genomförts med nyckelperson i det fall som vi valt att studera. Den kvalitativa intervjumetoden har en semistrukturerad karaktär, vilket
33 (76)
innebär att intervjun inte styrs av ett förbestämt frågeformulär. Istället kan den kvalitativa intervjun likna ett vardagligt samtal. Intervjun styrs istället av ett övergripande tema som intervjun fritt kan röra sig inom. Att intervjun inte styrs av ett frågeformulär möjliggör att intervjun kan gå på djupet och sätta sig in i intervjupersonens uppfattning om dess omvärld, vilket också är den kvalitativa metodens syfte (Kvale & Brinkmann, 2014). Det är intervjustudien och dokumentstudien som utgör denna studies empiriska underlag, som i sin tur ligger till grund för analysen. Intervjuunderlaget formulerades med intervjuns huvudsakliga syfte som främsta intresse, att komplementera och nyansera den information som fanns i de dokument som rörde fallet Bunkeflostrand (Intervjuunderlag finns i bilaga 1). Intervjun spelades in i samtycke med intervjupersonen och transkriberades sedan. Det transkriberade materialet har därefter analyserats och kategoriserats med denna studies forskningsfrågor som huvudsakliga ramverk. Intervjupersonen har fått läsa igenom transkriberingen av intervjun samt det underlag som intervjun resulterade i. Resultatet av intervjun beskrivs i avsnitt 5.3. Intervjuresultat. Den intervjuade är Steffanie Esse, som arbetar med dialog och delaktighetsfrågor på Malmö stads stadsbyggnadskontor. Hon har varit involverad i planeringsprojektet i Bunkeflostrand där hon arbetat med medborgardialog och delaktighet, något som därför gett oss en bra inblick hur man, från kommunens sida, skött medborgardialogen i Bunkeflostrand.
4. Dokumentstudie
4.1.
Samrådet i Plan- och Bygglagen
Idag är det svenska planeringsförfarandet reglerat genom Plan- och bygglagen (SFS 2010:900). Plan- och bygglagen syftar till att ”[...] med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktig hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer” (SFS 2010:900, 1:1). Plan- och bygglagen är, med andra ord, ett regelverk för
34 (76)
svenska kommuner att förhålla sig till när det kommer till att utföra insatser i den fysiska miljön i syfte att göra utformningen av den gemensamma fysiska miljön rättvis och jämlik. En viktig punkt i arbetet att göra planeringen demokratisk är det som plan- och bygglagen beskriver som samråd. Samråden är en möjlighet för olika aktörer som berörs av planförslaget att få insikt och påverka planförslag men också för att skapa så bra beslutsunderlag som möjligt för översikts- och detaljplaner (SFS 2010:900, 3:8).
Det är vid Plan- och bygglagens införande som tanken om demokratiskt inflytande över planeringsprocessen blir ett lagstadgat krav som måste uppfyllas. Att detta sker just i samband med plan- och bygglagens införande 1987 är ingen slump. Den utredning som genomfördes som senare låg som grund för lagens införande sker under 1960- och 1970-talet, vilket också är en tid då det sker en stor social mobilisering i frågor kring miljö, bostäder och ekonomi. Fall som rivningen av Klarakvarteren och Almstriden i Stockholm är exempel på fall av social mobilisering under denna tid (Lundin, 2009; Hedtjärn, 2012). Mobiliseringen blir också en reaktion mot det rådande planeringsförfarandet som då präglades av ett rationellt tankesätt. Den rationella planeringen skapade en syn på planerarens roll som en allseende och allvetande expert, som med hjälp av kvantitativa underlag och den kunskap som planeraren själv besatt sedan skulle ta beslut baserade på rationella resonemang, utan att medborgare involverades i beslutsprocessen (Nyström, 2003). 1960- och 1970-talets mobilisering för en mer demokratisk maktutövning skapade därför förändringar i hur planeringen genomförs. Detta resulterade i en lagstadgad instans i planeringsprocessen som syftade till att tillvarata det demokratiska medborgerliga inflytandet, nämligen samrådet (Mattsson & Hagander, 2016).
Det är dock inte bara planerarens roll som förändrats, även samrådet har genomgått en diskursiv förändring. Vid en studie av äldre byggnadsstadgor och byggnadslagar från 1874 och framåt går det att finna att första gången som
35 (76)
ett samråd överhuvudtaget nämns i detta sammanhang hittas i 1947 års Byggnadsstadga. I denna lagtext är det något oklart huruvida den allmänna befolkningen ges möjlighet att delta på samrådet eller om det endast gäller de offentliga myndigheter och organ som nämns. Att förslaget ska ställas ut för granskning talar likväl om att det finns en ambition om att låta befolkningen ta del av förslaget. I författningen från 1947 finns emellertid alla de tre delar som fortfarande idag ingår i ett samråd kvar, om än i olika format än vad vi är vana vid idag. I nästkommande byggnadsstadga, publicerad och lagförd år 1959 har stadsplanen, det som vi idag kallar detaljplan, också fått en anknytning till samrådet. I den står det: “Den som upprättar förslag till plan skall därvid samråda med kommunens styrelse eller annat organ, som kommunens fullmäktige bestämma, länsarkitekten samt övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda personer, som kunna hava ett väsentligt intresse av frågan” (SFS 1959:612 14 §). Den stora skillnaden mellan 1959 års byggnadsstadga jämfört med föregående upplaga är att den enskilde individen nu har räknats in bland de som tillåts yttra sig kring den framtagna planens utformning.
I dessa två lagtexter saknas dock någon form av klargörande kring syftet med själva samrådet. Detta tillkommer inte förrän första upplagan av Plan- och Bygglagen blir lag 1987. I denna står bland annat att: “Syftet med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt förslagets innebörd och konsekvenser redovisas” (PBL, SFS 1987:10, 4 kap. 4 §). Inte bara syftet utan även vad som faktiskt ska genomföras på samrådet finns nu med i lagtexten. Den viktigaste aspekten som är värd att lyfta är att den enskilde individen nu har en lagstadgad möjlighet att inte bara bli informerad kring utan också faktiskt påverka de beslut som kommunerna tar i planeringen.
