kombination
Genom att sätta datainsamlingen i relation till befintliga metoder för nyttorealisering, såväl som E-delegationens nyttorealiseringsprocess, skapas en bild över på vilket sätt samt i vilken utsträckning nyttorealisering etablerats i kommunerna. Nuläget för nyttorealisering synliggör vissa avgörande faktorer som står mellan kommuner och ett systematiskt arbete med nyttorealisering.
E-delegationen (u.å.) belyser vikten av att identifiera möjligheter, behov, krav samt problem och risker i verksamheten och att dessa ska analyseras i relation till verksamhetens mål. Att lyfta fram de identifierade nyttorna i relation till den kommunala verksamheten är även något Päivärinta et al. (2007) lyfter fram. Ashurst et al. (2008) betonar att planering av nyttorealisering är en viktig aktivitet eftersom det kräver ett systematiskt tillvägagångssätt. Processkartläggning tillför medvetenhet om verksamheters arbete och om vilka processer som behöver digitaliseras för att effektiviseras eller skapa bättre kvalitet. De som intervjuats i studien arbetar med processkartläggning på olika sätt. För vissa utgjorde processkartläggning tillvägagångssättet för identifiering av behov, medan för andra utgjorde det ett verktyg för att skapa medvetenhet och identifiera behov endast för en specifik process. I det senare fallet där processkartläggning inte skedde konsekvent i alla projekt, fanns det ingen alternativ metod att använda. Risken finns då att fel prioriteringar görs mellan it-projekt och att nyttorna av en förändring inte identifieras och således inte realiseras. Processkartläggning som aktivitet kan liknas vid E-delegationens (u.å.) första fas i nyttorealiseringsprocessen, identifiera. Däremot saknar många ett fokus på nyttor där identifieringsfasen snarare innebär att identifiera vilken förändring som är aktuell.
Verksamhetskunskap besitts främst av de personer som verksamheten utgörs av vilket resulterar i att medarbetare redan har god insikt om vilka processer som behöver förbättras trots avsaknad av processkartläggning som aktivitet. Därmed har personalen även en god kännedom om vilka effekter en förändring ska generera, vilket också är en anledning till att projekt ofta initieras ute i verksamheterna. När analyser om verksamheten, dess processer och utvecklingsmöjligheter inte produceras systematiskt utan sker i tankarna på de personer verksamheten består av medför det att identifierade nyttor och hur dessa ska realiseras inte dokumenteras eller hamnar under någons ansvar. Konsekvensen av detta blir att tillvaratagandet av nyttorna enkelt faller mellan stolarna. E-delegationen (u.å.) lyfter att förändringsbehov alltid ska baseras på analyser av verkligheten. En medvetenhet som genereras naturligt av att en medarbetare är anställd i en given verksamhet går inte att likna vid ett systematiskt tillvägagångssätt för specificering av nyttor i ett it-projekt (Ashurst et al., 2008). Ofta är det tydligt vad det är för förändring som ska genomföras och vad målet är, men i flera fall specificeras inte förändringen så att nyttorna av den framgår. Det finns alltså ingen enskild aktivitet för nyttoidentifiering eller -specificering. Studien återger att om det finns en person som är ansvarig för nyttor och realiseringen av dem
finns det ingen person som explicit arbetar med detta. I vissa fall utses ingen ansvarig för detta alls trots att nyttor identifierats. Därmed går det att konstatera att det inte finns ett så detaljerat identifierings- eller specificeringsarbete i kommuner som det E-delegationen presenterar. Generellt sett finns det inget tydligt avstamp för att specificera nyttor eller effekter. Detta arbete genomsyrar istället hela projektarbetets gång.
Aktiviteterna i it-projekt följer inte någon tydligt definierad nyttorealiseringsplan. Däremot har nyttorealisering, i olika utsträckning, integrerats i kommuners respektive projektmodeller. Även om arbete med identifiering eller specificering av nyttor utförs, ingår det inte i planeringsfasen huruvida nyttor ska realiseras. Planering avser snarare projektet och inte dess nyttor vilka snarare förväntas realiseras automatiskt som ett resultat av den förändring projektet avser. Detta synliggör avsaknaden av ett systematiskt arbete med nyttor där kommunerna baserat på kompetens och intresse etablerat nyttorealiseringsarbete efter respektives förmåga. När det inte finns en plan för hur nyttorna ska realiseras finns risken att de möjliggörare och förutsättningar som krävs för att säkerställa att förändringen lyckas, inte beaktas eller hanteras (E-delegationen u.å.). Konsekvenserna av detta blir tydliga i realiseringsfasen där realiseringsarbetet snarare liknar implementation av it än realisering av nyttorna.
Studien visar att uppföljning och utvärdering av både projektet och dess effekter är en stor utmaning vilket har resulterat i att det sällan utförs. Uppföljning ses som en möjlighet till lärande vilket även Ashurst et al. (2008) lyfter som en möjlighet för att säkerställa kommunens förmåga att skapa värde förbättras. Liksom Päivärinta et al. (2007) menar att metoder för nyttorealisering måste anpassas till verksamheten och insikten om hur detta kan ske möjliggörs i samband med utvärdering av projektet.
5.2 Förutsättningar och utmaningar vid digitalisering
Nyttorealisering är både omfattande och resurskrävande. E-delegationen (u.å.) presenterar ett framarbetat ramverk med verktyg för att effektivt kunna implementera detta. Intervjuerna som genomförts i studiens syfte visar att kommuner har problem med att utveckla en systematik gällande kunskapsområdet i kombination med effektiv resurshantering och kompetensförsörjning för nyttorealisering. Mycket av problematiken kan antas grunda sig i att reformen NPM har utvecklat strukturer som motarbetar implementering av ramverk för nyttorealisering. För att förstå den strukturella kontext som begränsar kommunernas arbete med nyttorealisering krävs det att sätta avgörande faktorer i ett sammanhang.
Inledningsvis kan den aktuella problematiken grunda sig i de styrningsmodeller som NPM förespråkar. Även om den offentliga sektorn implementerar styrningsmodeller från privata sektor måste det offentliga dessutom förhålla sig till politiska mål, medborgare behov och krav samt en begränsad budget bestående av skattemedel (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Konkurrensen, som ökar i samband med NPM, är i grunden inte nödvändigtvis negativ eftersom det kan motivera organisationer till att utvecklas och prestera bättre och mer effektivt. Problemet med att styrningsmetoder från privat sektor influerar den offentliga sektorn är att offentliga verksamheter konkurrerar med sikte på andra parametrar, vilket verkar glömmas bort (Christensen & Lägreid, 2002). Privata verksamheter konkurrerar om störst marknadsandelar
och lönsamhet. Offentlig sektor tar hänsyn till politiska mål och sociala behov såsom god utbildning, ekonomisk tillväxt i samhället samt fungerande äldreomsorg och sjukvård. NPM kan anses ha resulterat i att kommuner konkurrerar som om de vore privatägda verksamheter vilket blir ett stort problem då kommuner egentligen borde konkurrera om hög måluppfyllelse när det gäller att tillfredsställa sociala behov och uppnå politiska mål. Privata verksamheter präglas av “stängd” konkurrens med en tillväxtmodell som innebär att dölja framgångskoncept för konkurrenter. För offentlig verksamhet blir snarare transparens och öppen konkurrens aktuellt där kommuner istället visar upp och förmedlar framgångsfaktorer. Detta för att stärka legitimitet och medborgares tillit samt skapa möjligheter för lärande mellan kommuner (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Detta synliggör att NPM präglar den offentliga sektorn genom en konkurrens som begränsar kommunala nätverk och gynnsamma samarbeten, vilket i sin tur stjälper kompetensförsörjning. Därmed upplever kommuner att det finns en viss resursbegränsning när det gäller arbete med nyttorealisering.
Kompetens för att hantera och utnyttja nyttor kräver enligt Ashurst et al. (2008) en systematisk tillämpning för att nyttorna ska ge långsiktig effekt. Den kompetens Ashurst et al. (2008) syftar på är förmågan att hantera och styra den organisationsförändring som blir aktuell. Därför behövs metoder och verktyg för detta utvecklas vilket åter går att härleda till effekten av ett systematiskt arbetssätt och rätt form av kompetens. Eftersom förändringen sker i de kommunala verksamheterna krävs det att denna kompetens förmedlas ut till verksamheterna och inte endast besitts av centrala roller för digitalisering eller verksamhetsutveckling. Detta blir särskilt relevant då nyttor ofta uppstår efter avslutat projekt då förvaltningen av en it-investering lämnats över till verksamheten. Då krävs det att kompetens kring nyttorealisering finns där it:n förvaltas. Casey et al. (2018) betonar vikten av att se till organisationens personalresurser och utveckla en förmåga för att realisera nyttor. Kommuner verkar i en snabbt föränderlig och komplex miljö och behöver därför kunna anpassa sig i samma hastighet. Casey et al. (2018) menar att underhåll och kontinuerlig utveckling av den så kallade nyttorealiseringsförmågan kan vara avgörande för att organisationen ska upprätthålla sina leveranser vilket visar på betydelsen av att investera i kompetens. Att kombinera kompetens från olika delar av verksamheten samt att arbeta efter gemensamma processer lyfter Casey et al. (2018) som en avgörande faktor dels för ökad effektivitet, dels för att utveckla den mognad som nyttorealisering kräver. Studien uppmärksammar även att nyttohemtagning kräver en organisationskulturell förändring eftersom arbetet omfattar hela kommunen. Päivärinta et al. (2007) stödjer att en organisationskultur som är inriktat på att realisera nyttor är primärt och förenklar införandet av ett arbete med nyttorealisering.
I de fall en kommungemensam projektmodell föreligger är ett systematiskt arbetssätt med tydliga aktiviteter och ansvarsroller betydligt enklare att sätta sig in i för organisationens medarbetare. Om en likvärdig modell för nyttorealisering hade implementerats hade ett systematiskt tillvägagångssätt för hantering av nyttor främjats. Däremot präglas kommunerna av en decentraliserad struktur där varje kommunal verksamhet fokuserar på interna resultat och mätbarhet (Christensen & Lägreid, 2002; Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Detta leder resonemanget vidare mot att disaggregering snarare har en negativ påverkan på systematiska
kan bero på att varje verksamhetsområde använder den kommungemensamma projektmodellen utifrån dess interna förutsättningar såsom processer och kompetens. Samtidigt faller kommunens digitaliseringsansvariga utanför denna process vilket begränsar arbetet med att detaljerat specificera samt realisera nyttor systematiskt. Anledningen till detta kan bero på att arbetet med nyttorealiseringsmodeller är mer ingående och resurskrävande. Därmed krävs det att olika delar av kommunens verksamheter arbetar gemensamt för att skapa inblick i verksamhetsinterna processer och arbetssätt.
En annan faktor till att kommuners arbete med nyttorealisering begränsas kan beror på att NPM och administrationssamhället skapar målförskjutning och minskar det politiska inflytandet (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014; Lindblad-Gidlund et al., 2010). Kommuner är politiskt styrda organisationer med tillvalda politiker å ena sidan som styr och formulerar de mål kommunen strävar efter. Å andra sidan består de kommunala verksamheterna av tjänstemän som arbetar med den dagliga verksamheten, administration och verksamhetsutveckling. Då NPM-reformen präglar svensk offentlig sektor (Niklasson & Pierre, 2012) och fokus försvinner från politiska mål finns risken att intressen mellan olika intressenter i kommunen står i direkt konflikt med varandra (Mohan et al., 2014). Kommunen präglas på så sätt av motarbetande krafter som strävar mot olika mål vilket på så sätt hindrar en gemensam syn på hur nyttor exempelvis ska definieras. Detta kan också få ytterligare konsekvenser likt det Forssell & Ivarsson Westerberg (2014) presenterar gällande kommuners legitimitet. När styrningsverktyg och kontrollsystem inte är värdeneutrala kan kommunens effektivitet och prioriteringar ifrågasättas varpå vikten av systematiskt arbete med nyttorealisering stärks ytterligare.
NPM har sin utgångspunkt i att effektivisera den offentliga sektorn genom ökad produktivitet. Däremot medför NPM omedvetna konsekvenser i form av ökad administration (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). En konsekvens av detta resulterar i att ökad administration tränger undan huvudsakliga aktiviteter som ska utföras. Därmed uppstår resurskrävande arbetsuppgifter som inte har någon direkt koppling till den huvudsakliga uppgiften eller det värde som den är ämnad att generera. Således utnyttjas inte humankapital effektivt eftersom arbetsuppgifter eller arbetssätt som i grunden inte är särskilt resurskrävande påverkas av den administrativa dimensionen. Ineffektiv resurshantering i form av ökad administration motverkar arbete med nyttorealisering och begränsar utveckling och införande av en nyttorealiseringsmodell. Detta motiverar att kommunen bör sträva efter att effektivt utnyttja befintliga resurser. Inledningsvis genom att kritiskt se över processer med möjlighet till att stegvis implementera delar av befintliga ramverk för nyttorealisering (Päivärinta et al., 2007).