Fakulteten för teknik och samhälle
Institutionen för datavetenskap och medieteknik
Nyttorealisering i svenska kommuner
Gapet mellan teori och praktik – en fallstudie
Benefits management in Swedish municipalities
The gap between theory and practice – a case study
Kandidatuppsats
Julia Geronson
William Zander
Informatik
Kandidatnivå
13 hp
VT 2020
Nyttorealisering i svenska kommuner
Gapet mellan teori och praktik
Kandidatuppsats
Geronson, Julia, IT och Ekonomi, Malmö Universitet, Sverige Zander, William, IT och Ekonomi, Malmö Universitet, Sverige
Abstrakt
Digitalisering är den mest samhällsomvälvande processen sedan industrialiseringen. Misslyckade investeringar präglar alla delar av vårt samhälle. Att utnyttja värdet av en it-investering är avgörande för att uppnå en effektiv digital transformation, särskilt inom den offentliga sektorn. Denna studie syftar till att undersöka den strukturella kontext kommuner befinner sig i som påverkar processen för nyttorealisering vid it-investeringar. Tidigare forskning belyser ett teoretiskt kunskapsgap för hur framarbetade modeller ska användas i praktiken. E-delegationen presenterar en modell för nyttorealisering som ett konkret exempel på hur nyttorealisering kan tillämpas. Studien har genomförts med fallstudie som forskningsstrategi där sex semistrukturerade intervjuer har genomförts. Utifrån detta har tre faktorer som begränsar nyttorealisering i kommuner identifierats. Studien visar att det är kommunernas egna ansvar att hantera dessa och implementera nyttorealisering. Därmed resulterar studien i att det tidigare kunskapsgapet bör omformuleras eftersom arbete med nyttorealisering inte påverkas av ett teoretiskt gap utan snarare ett praktiskt. Baserat på de olika perspektiv som presentera bör fokus snarare hamna på förändringsledning givet den strukturella kontext som kommunerna befinner sig i.
Nyckelord: nyttorealisering, digital transformation, offentlig sektor, teoretiskt kunskapsgap, New Public Management
Abstract
Digitalization is the most socially revolving process since industrialization. Failed IT investments characterizes every part of our society. Utilizing the benefits of an IT investment is fundamental for achieving an effective digital transformation, particularly in the public sector. This study aims to investigate the municipalities' structural context and how this affects the process for realization of benefits. Previous research highlights a theoretical knowledge gap regarding how existing models should be used in practice. The E-delegation presents a concrete model for how the realization of benefits can be applied. The study has been carried through as a case study in which 6 semi-structured interviews were implemented. Three factors have been identified that limit the development of methods for benefits realization. The study proves that it is the municipalities own responsibility to handle these and establish methods for realizing benefits. The study results in a conclusion which proves that the previous knowledge gap should be reformulated, since benefits realization is rather influenced by practical factors. Based on the presented perspective, benefits realization should rather focus on change management given the existing structural context.
Keywords: Benefits realization, digital transformation, theoretical knowledge gap, New Public Management
Förord
För genomförandet av denna studie finns det ett antal personer vi skulle vilja tacka. Tack vare er har vi fått kunskap och inspiration till att genomföra studien. Vi vill börja med att tacka de personer som ställt upp på intervju och försett oss med värdefull kunskap och insikt för att uppnå studiens syfte. Vi vill också tacka våra studentkollegor med vilka vi har utbytt tankar och idéer för att lära av varandra. Opponenter och kritisk vän Ingrid Bengtsson-Rijavec har gett oss råd och insikter som varit betydelsefulla. Slutligen vill vi rikta stor tacksamhet och uppskattning till vår handledare och programledare Carljohan Orre som har väglett och utmanat oss genom hela processen.
Malmö Universitet, juni 2020 Julia Geronson & William Zander
Begreppslista
Nytta – en mätbar förändring som uppfattas som positiv och som bidrar till ett eller flera
verksamhetsmål. En nytta kan inte realiseras förrän ett beteende förändrats vilket innebär att realiseringsarbetet inleds först efter implementationen. I denna studie används nytta, värde och effekt som synonymer.
Nyttorealisering – för att säkerställa att skattebetalare får avkastning på sin investering i form
av ökade servicenivåer eller minskade kostnader för att utnyttja offentliga tjänster, måste offentliga verksamheter säkra att rätt saker utvecklas och att de utvecklas på rätt sätt. Detta arbete kallas nyttorealisering. Som synonym till realisera används i studien även hämta hem eller hemtagning.
(Strategiskt) it-projekt – Ekonomistyrningsverket definierar ett it-projekt som “ett projekt
eller program som syftar till verksamhetsutveckling med stöd av it, verksamhetseffektivisering med stöd av it eller effektivt tillhandahållande av it-stöd”. Att ett it-projektet är strategiskt innebär att ledningen i en given organisation bör följa projektet enligt mål, vision och strategi.
Digitisering – att lagra information digitalt istället för analogt vilket innebär en förändring i
mindre skala.
Digitalisering – en omfattande förändring som handlar om att utnyttja de möjligheter it
genererar. Inom den offentliga sektorn är digitalisering däremot en betydligt större förändring än så. Digitalisering av det offentliga Sverige är en samhällsomvälvande process där it spelar en avgörande roll. Men ett förändringsarbete som enbart fokuserar på tekniken kommer inte kunna genomföra den digitala förändringen.
Projektmodell – ett verktyg för att leda ett projekt efter vissa givna aktiviteter.
Förändringsinsats – investering av tid, resurser och kunskap i syfte att åstadkomma nyttor
vilket direkt eller indirekt bidrar till att verksamheten kan uppnå fastställda mål.
Möjliggörare – en förutsättning för nyttorealisering som måste föreligga för att genomföra en
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 1
1.1PROBLEMBAKGRUND ... 1
1.2PROBLEMFORMULERING ... 2
1.3UTGÅNGSPUNKTER FÖR STUDIEN ... 3
1.4SYFTE & FORSKNINGSFRÅGA ... 3
2. RELATERAD FORSKNING & METODIK FÖR NYTTOREALISERING ... 4
2.1NEW PUBLIC MANAGEMENT ... 4
2.1.1 Kritik mot New Public Management ... 5
2.1.2 Administrationssamhällets konsekvenser ... 5
2.2TEORETISKT KUNSKAPSGAP ... 6
2.3METODIK FÖR NYTTOREALISERING ... 7
2.4E-DELEGATIONENS NYTTOREALISERINGSPROCESS ... 9
2.4.1 Fas 1. Identifiera nyttor ... 10
2.4.2 Fas 2. Specificera nyttor ... 10
2.4.3 Fas 3. Planera nyttor ... 11
2.4.4 Fas 4. Realisera nyttor ... 12
2.4.5 Fas 5. Följa upp nyttor ... 12
3. METOD ... 13
3.1FALLSTUDIE SOM FORSKNINGSSTRATEGI ... 13
3.2KVALITATIV INNEHÅLLSANALYS ... 13
3.3FORSKNINGSÖVERSIKT ... 15
3.4DATAINSAMLINGSMETOD ... 16
3.5URVAL AV RESPONDENTER ... 17
3.6ETISKA RIKTLINJER & KVALITETSASPEKTER ... 17
4. NYTTOREALISERING AV IT-INVESTERINGAR I KOMMUNER ... 19
4.1DIGITALISERINGSARBETE I KOMMUNER ... 19
4.2LÄRANDE & UTMANINGAR ... 20
4.3FÖRUTSÄTTNINGAR & MÅL ... 21
4.4.2 Respondent B ... 23
4.4.3 Respondent C ... 24
4.4.4 Respondent D ... 24
4.4.5 Respondent E ... 24
4.4.6 Respondent F ... 25
4.5FÖRÄNDRADE FÖRUTSÄTTNINGAR OCH NYA BEHOV ... 25
4.6RESULTAT AV DATAINSAMLING ... 26
5. NYTTOREALISERING – DET PRAKTISKA KUNSKAPSGAPET ... 29
5.1PROJEKTLEDNING OCH NYTTOREALISERING – EN UTMANANDE KOMBINATION ... 29
5.2FÖRUTSÄTTNINGAR OCH UTMANINGAR VID DIGITALISERING ... 30
6. DISKUSSION & SLUTSATS ... 33
6.1FÖRÄNDRINGSLEDNING SOM FRAMGÅNGSFAKTOR ... 33
6.2DET ”NYA NORMALA” ... 34
6.3NYTTOREALISERING – EN POLITISK FÖRANKRING? ... 35
7. FÖRSLAG TILL VIDARE FORSKNING ... 36
REFERENSER ... 37 BILAGA 1 SAMTYCKESBLANKETT
1. Inledning
1.1 Problembakgrund
Sverige har som vision att bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (Digitaliseringsrådet, u.å.). Digitaliseringskommissionen skriver att “Digitaliseringen är den mest samhällsomvälvande processen sedan industrialiseringen” (Digitaliseringskommissionen, 2016).
Yanovska, Levchenko, Tvoronovych & Bozhok (2019) menar att ett samhälles ekonomiska utveckling är omöjlig om vi inte utnyttjar digital teknik fullt ut. Mergel, Edelmann & Haug (2019) argumenterar för att digital transformation genererar väsentliga fördelar för den offentliga sektorn att bli mer effektiva i sina processer. Hur Sverige väljer att styra och leda digitaliseringen påverkar slutresultatet. Det är därför en förutsättning att satsningar sker effektivt där planerade nyttor faktiskt realiseras. Om Sverige uppnår sitt mål, kommer den digitala transformationen resultera i att offentlig sektor kan tillgodose medborgarnas behov bättre genom att skapa värde mer effektivt och bidra till ett digitalt samhälle (Canete, Torres & Astudillo, 2019).
Privat och offentlig sektor verkar under olika förutsättningar vid arbete med digital transformation (Eskildsen, Kristensen & Juhl, 2004). Offentliga verksamheter präglas av byråkratiska strukturer i motsats till näringslivet som ofta befinner sig i en mer flexibel miljö. Därmed tenderar beslutsfattning inom offentlig sektor att vara mer komplex och resurskrävande. Offentlig sektor delas in i statlig, regional och kommunal nivå och strukturer i den kontextuella miljön skapar divergens gällande hur mål, visioner och strategi utformas vilken blir påtagligt när sektorerna jämförs. Mål för privata organisationer präglas av lönsamhet och konkurrenskraft till skillnad från offentliga verksamheter vars mål riktas mot medborgarvärde i form av offentlig service, legitimitet och tillit (Arenas & Goh, 2019). Idag styrs offentliga verksamheter, såsom kommuner och myndigheter, under eget ansvar i allt större utsträckning vilket är en anledning till att antalet samarbeten mellan offentliga verksamheter är få (Lindblad-Gidlund, Ekelin, Eriksén & Ranerup, 2010). Kommuner har en politisk ledning medan de kommunala verksamheterna drivs av anställda som arbetar med verksamhetsutveckling och administration. Alla beslut som tas och alla aktiviteter som genomförs sker i förhållande till den politiska styrningen. Med detta perspektiv är det en intressant del av den offentliga sektorn att studera och i denna studie kommer kommuner därmed vara i fokus.
Offentlig sektor och kommuner präglas påtagligt av komplexa förhållanden i jämförelse med den privata sektorn vilket innebär att effektivitet blir en avgörande faktor för att lyckas med digitaliseringsarbete och it-investeringar. Att investera i informationsteknologi (it) kräver ett arbete som genomsyrar hela organisationen eftersom realiseringen av planerade nyttor inte är en isolerad företeelse. E-delegationen (u.å.) presenterar en process för nyttorealisering som
identifierade nyttor som ett förändringsarbete ska generera. Att arbeta med nyttorealisering kan definieras som ett verktyg för styrning och utveckling av verksamheten (E-delegationen, u.å.). Tidigare forskning inom kunskapsområdet för nyttorealisering uppmärksammar ett teoretiskt kunskapsgap för hur befintliga modeller ska appliceras i praktiken. Frisk, Bannister & Lindgren (2015) uttrycker att orsaken beror på en avsaknad av bristande tydlighet på förväntade mål, vilket blir ännu tydligare i offentlig sektor som strävan efter mål som kan stå i direkt kontrast till varandra. För kommuner som i stor utsträckning är självständiga organisationer krävs det en stor satsning och resursförsörjning för att införa en nyttorealiseringsmodell. Päivärinta, Dertz & Flak (2007) beskriver vidare att nyttorealisering i offentlig sektor saknar empiriska belägg vilket ytterligare påvisar att ett teoretiskt kunskapsgap existerar. Casey, Robson & Waring (2018) menar att bristande förståelse är en orsak till att införandet av en strategi för nyttorealisering anses vara en stor utmaning där organisationens mognad är avgörande för införandets framgång. Arbetet med digitalisering och nyttor kräver framtagna verktyg som systematiskt utnyttjar organisationens förmågor (Ashurst, Doherty & Peppard, 2008). Detta innebär att integrera ett fokus på nyttor i organisationskulturen och skapa en tydlig struktur för arbetet med att realisera nyttor. För att kunna genomföra detta menar Päivärinta et al. (2007) att kommunen bör anpassa redan existerande verktyg för nyttorealisering efter interna processer.
Utmaningar med att effektivt utnyttja digital teknik i offentlig sektor beror på en rad olika anledningar, bland annat it-investeringars unika egenskap inom just offentliga verksamheter. Dessa egenskaper kommer till uttryck i att olika värdebaserade mål konkurrerar med varandra. Mål såsom omsorg, säkerhet, utbildning, integritet och välfärd. It-investeringar kommer i direkt konkurrens med värdebaserade mål eftersom resurser kommer behöva omprioriteras från något annat område (Arenas & Goh, 2019). Detta resonemang kan också sättas i relation till den omgivning offentlig sektor befinner sig i. Sedan 1980-talet har reformen som kallas New Public Management präglat svensk offentlig sektor (Niklasson & Pierre, 2012). Det innebär att en rad olika organiserings- och styrningsmodeller från privat sektor har anammats (Christensen & Lägreid, 2002; Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Reformen har gett upphov till förändrade politiska och administrativa förhållanden vilka har utvecklat strukturer som direkt påverkar i vilken utsträckning kommunerna har implementerat arbete med nyttorealisering.
1.2 Problemformulering
Det finns en uppfattning om att framforskade metoder för nyttorealisering inte är tillräckligt beprövade i praktiken vilket resulterar i ett kunskapsgap mellan de metoder som föreslås och hur de faktiskt ska tillämpas. Argumenten för att studera tillämpningen av nyttorealisering är flera. Inte minst eftersom forskningen hittills inte har identifierat vilka strukturella och kulturella faktorer som möjliggör ett lyckat nyttorealiseringsarbete (Mohan, Ahlemann & Braun, 2014). När verksamheter inte arbetar med nyttorealisering på ett systematiskt eller effektivt sätt tenderar it-investeringar att misslyckas sett till att uppnå it-investeringens potentiella effekt. Samtidigt är det av högsta relevans att offentliga verksamheter arbetar med att hämta hem värdet av it dels för att utnyttja medborgares skattemedel effektivt och dels för högre måluppfyllelse när det gäller sociala behov och politiska mål. Det finns flera faktorer
som begränsar kommuner när det gäller nyttorealisering och den strukturella kontext kommuner verkar i påverkar. Att tillgodogöra sig de nyttor ett it-projekt ska generera är en förutsättning för att uppnå en effektiv digital transformation. För att kunna hantera den förändring som krävs för att integrera nyttorealisering i kommuners digitaliseringsarbete är det därför viktigt att utveckla en förståelse för den kontext offentlig sektor präglas av i syfte att utveckla kompetens för nyttorealisering.
1.3 Utgångspunkter för studien
En utgångspunkt i studien består av E-delegationens nyttorealiseringsprocess som kommer att utgöra en referenspunkt mot vilken insamlade data sätts i relation till. Detta för att skapa en bild av kommuners arbete med nyttorealisering i relation till föreslagna metoder för det. Vidare för att stärka och stödja studiens syfte kommer relaterad forskning presentera bakgrunden till särskilda problemområden, utgöra en grund för den kvalitativa data som ska samlas in samt användas som ett teoretiskt ramverk för att förstå denna.
Genomgående används begreppet strukturell kontext. Med kommuners strukturella kontext avser denna studie dels den politiska dimensionen och dels de näringslivsinspirerade styrningsprinciper som kommit att kallas New Public Management (NPM). Den politiska dimensionen innebär att kommuner är politiskt styrda organisationer vilket påverkar handlingsutrymmet i jämförelse med privata verksamheter. Med NPM har ekonomiska styrningsprinciper etablerats som i sin tur kan stå i motsättning till de demokratiska.
1.4 Syfte & forskningsfråga
Studien syftar till är att skapa en förståelse för den strukturella kontext kommuner befinner sig i som påverkar arbete med nyttorealisering av it-investeringar. I studiens syfte har följande huvudfråga och underfrågor formulerats:
Hur präglar den strukturella kontext kommuner verkar i arbete med nyttorealisering?
• Hur kan den strukturella kontexten hanteras för att främja nyttorealisering?
• Hur påverkar Covid-19-pandemin behovet av nyttorealisering?
2. Relaterad forskning & metodik för
nyttorealisering
I detta kapitel presenteras inledningsvis den reform som präglar svensk offentlig sektor samt dess konsekvenser. Vidare presenteras begreppet nyttorealisering och metodiker för detta. Kapitlet avslutas med en presentation av den nyttorealiseringsmodell E-delegationen tagit fram. Denna modell kan betraktas som en mjuk styrning som direkt riktar sig till offentliga verksamheter som förväntas tillämpa den och anpassa till sina respektive förutsättningar. E-delegationens (u.å.) nyttorealiseringsprocess utgör en metodologisk utgångspunkt för studien. Genom att sätta E-delegationens process i relation till befintliga modeller för nyttorealisering stärks relevansen för hur arbetet med nyttor bör utföras. Vidare presenterar tidigare forskning avsaknaden av att verklighetsförankra framarbetade ramverk och modeller som beskriver nyttorealisering i ett sammanhang. Vid argumentation för nyttorealisering i sitt sammanhang presenteras New Public Management och det så kallade administrationssamhället i syfte att tydliggöra den kontext som kommunerna befinner sig i.
2.1 New Public Management
New Public Management (NPM) är ett samlingsbegrepp för organisering och styrning inom offentlig förvaltning som influerats av privat sektor och präglas av marknadsfokus, kundanpassning, konkurrens och decentralisering (Christensen & Lägreid, 2002). NPM har ett synsätt som innebär att de resurser som finns tillgängliga ofta är begränsade vilket bör hanteras genom effektiv användning av dem. Reformering av offentliga organisationer ger upphov till förändrade förhållanden gällande politisk ledning och administrativt arbete, eftersom omformningsprocesser och administrativa förordningar har specifika strukturella parametrar som påverkar hur offentlig sektor verkar. Kommuner fyller multifunktionella funktioner vilket innebär att omformning av processer inte riktas mot ett specifikt mål. Därmed krävs det viss prioritering mellan mål som kan stå i direkt konflikt till varandra vid (Christensen & Lägreid, 2002).
De organisatoriska reformer som benämns NPM har utvecklats och successivt ersatt den byråkrati som under lång tid har präglat den offentliga sektorn i syfte att bli mer effektiv och produktiv (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Byråkrati kännetecknas av hög specialisering, expertis och en meritbaserad karriärstege. NPM utgörs av tydlig styrning och effektiv resursförsörjning, ett synsätt som påminner om det som idag existerar i den privata sektorn. Vidare innebär det ett större fokus på kostnader och budget samt mätbarhet och resultat där respektive organisation blir en självständig resultatenhet med eget budget- och personalansvar. I kombination med införande av mindre enheter har detta resulterat i decentralisering gällande ansvar och verksamhetskompetens. Forssell & Ivarsson Westerberg (2014) beskriver fenomenet med att offentlig sektor består av flera självständiga enheter som verkar för den större organisationen och benämner det disaggregering. Givet denna struktur har respektive enhet avgränsade uppgifter för att uppnå en högre nivå av specialisering.
NPM-reformen infördes i Sverige i slutet av 1980-talet. Det svenska administrativa systemet har inte omfamnat privatiseringsaspekterna av NPM fullt ut, däremot har reformens
ledningsidéer med fokus på hantering av resultat, mål, flexibilitet och effektivitet antagits. På så sätt präglas styrning av att inte ha någon direkt politisk inblandning, vilket har lett fram till att tjänstemän implementerar policys som är starkt mål- och resultatorienterade. Därmed kan Sverige listas bland de länder vars offentliga förvaltning starkt präglas av NPM-reformen (Niklasson & Pierre, 2012).
2.1.1 Kritik mot New Public Management
NPM anses stärka demokratin och möjliggöra en medborgardriven utveckling samtidigt som avståndet mellan privat och offentlig sektor minskar. Vidare innebär det ett synsätt där medborgaren ses som en kund som kan välja mellan olika offentliga tjänster (Lindblad-Gidlund et al., 2010). Lindblad-Gidlund et al. (2010) lyfter även kritik mot NPM och menar att det resulterar i ett snävare perspektiv eftersom fokus försvinner bort från det politiska systemet. Vidare riktas också kritik mot NPM eftersom reformen anses resultera i mer administration. Forssell & Ivarsson Westerberg (2014) skriver om det så kallade administrationssamhället och menar att administration är både resurs- och tidskrävande vilket leder till ineffektivitet då resurser inte utnyttjas på bästa sätt. Genom att fördela administration mellan personal på låg nivå i organisationen fördelas även kunskap om verksamheten på ett sätt som gör det svårt att samordna kompetens. Effektivisering och decentralisering har lett till ökat behov av administrativa rutiner som kostar resurser (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Lindblad-Gidlund et al. (2010) menar att NPM har fragmenterat den offentliga sektorn då enskilda verksamheter, såsom kommuner och myndigheter, styr sig själva i allt större utsträckning vilket leder till färre incitament för samarbete verksamheterna emellan. Vidare utvecklas också ett resonemang kring att det idag krävs en annan typ av styrning än de direktiv som förmedlas av regeringen för att samordna information och tjänster mellan offentliga verksamheter (Lindblad-Gidlund et al., 2010).
2.1.2 Administrationssamhällets konsekvenser
Administrativa kostnader är ett exempel på en konsekvens av organisationsförändringar och -reformer (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Reformer som argument för ökad effektivitet och valfrihet kan medföra vissa omedvetna konsekvenser som exempelvis ökad administration. Konsekvenserna av ökad administration kan resultera i ineffektivitet, målförskjutning, avprofessionalisering och minskning av demokratiskt inflytande samt att den basala verksamheten trängs undan (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014). Mycket av det administrativa arbetet riskerar att få ett egenvärde såsom ekonomi, redovisning, analys, kvalitetsmätning och uppföljning vilket resulterar i en form av amatörisering eftersom utbildad personal får överta administrativa uppgifter. Detta kan vara problematiskt i den offentliga sektorn eftersom dess legitimitet påverkas negativt av stor resursförbrukning, färre leveranser och mer administration. Nya styrnings- och organiseringsreformer är grunden till administrativa konsekvenser vilket resulterar i att undanträngningseffekter blir en kostnad för hela samhället. Problemen med ökad administration och dess konsekvenser är att de resulterar i ineffektivitet som är svår att beräkna (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014).
Administration kan ses som positivt när det stödjer verksamheten, däremot kan det lätt leda till att personal fokusera på fel saker eller överbelastas. Det finns en ökad risk för avprofessionalisering, vilket innebär att autonomin kan beskäras med ett arbete som mer och mer präglas av administrativa system och administrativt arbete. När verksamheter präglas av allt mer administrativt arbete kan yrkesgrupper med professionell bakgrund ifrågasätta rimligheten i hur resurser utnyttjas. Det finns därmed en problematik kring att samhället utbildar experter för att sedan utföra arbetsuppgifter som utgörs av administrering. Konsekvenserna av administrationssamhället kan också leda till en del demokratiska frågor. Ett gott förtroendet för samhällsinstitutioner är en avgörande faktor till en fungerande demokrati (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014).
Konsekvenserna av ökad administration kan leda till att medborgare ifrågasätter om offentliga organisationer fungerar på rätt sätt och om skattepengarna används korrekt. På så sätt är styrningsverktyg och kontrollsystem inte garanterat värdeneutrala eftersom det i viss mån kan finnas inbyggda värderingar som via implementation av dessa system förs in i den offentliga sektorn (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014).
2.2 Teoretiskt kunskapsgap
Ser man till relaterad forskning för området nyttorealisering går det att urskilja flera problematiska områden. Främst går det att identifiera ett kunskapsgap mellan teoretiska modeller för nyttorealisering och hur dessa faktiskt tillämpas i praktiken.
Misslyckade it-investeringar präglar alla delar av vårt samhälle. Frisk et al. (2015) menar att det finns många orsaker till att it-investeringar misslyckas men att bristen på tydlighet om förväntade mål och nyttor och hur dessa ska realiseras är den största faktorn. Detta är särskilt påtagligt i den offentliga sektorns digitaliseringsarbete eftersom arbetet riktas mot sociala och politiska mål, med syfte att utveckla medborgarvärde i form av bättre service, politik och styrning. Päivärinta et al. (2007) påpekar att nyttorealisering i offentlig sektor saknar empirisk validitet, vilket innebär att det krävs en utvecklad insyn i ämnet för att kunna belysa framarbetade ramverk i relation till hur arbetet med nyttorealisering sker i praktiken. Problematiken grundar sig i hur arbetet kan systematiseras vilket kräver tydligare belägg utifrån ett praktiskt perspektiv (Päivärinta et al., 2007). När befintlig forskning inom området för nyttorealisering studeras föreslås flera teoretiska metoder för hur förväntade nyttor av it ska hämtas hem mest effektivt (Ashurst et al., 2008). Enligt Ashurst et al. (2008) saknas det däremot empiriskt underlag för hur sådana metoder faktiskt tillämpas.
Utvecklingen av it präglas av en komplex socioteknisk karaktär vilket innebär att en rad faktorer måste beaktas vid realisering av nyttor i förändringsarbete. Bland annat präglas denna process av att olika intressenter har olika intressen, behov och förmågor. Förändringsarbetet sker i en dynamisk teknisk och social miljö och interaktionen mellan intressenter skapar risker och möjligheter vilka kan motverka realiseringsarbetet om dessa inte beaktas. Forskningsområdet för nyttorealisering beaktar dessa faktorer för att kunna säkerställa att processen av ett förändringsarbete faktiskt resulterar i att de identifierade nyttorna realiseras. Den grundläggande utgångspunkten i litteraturen för nyttorealisering syftar till att identifierade
nyttor kan realiseras om de hanteras på ett lämpligt sätt (Mohan et al., 2014). Däremot har inte forskningen hittills identifierat vilka strukturella och kulturella faktorer som kan effektivisera arbetet med realisering av nyttor vilket bidrar till en ofullständig förståelse för detta (Mohan et al., 2014).
När organisationer arbetar med it-projekt hamnar stort fokus på implementationen av en specifik teknologi eller system, istället för på värdet av teknologin eller systemet. Då tenderar nyttorealiseringsarbete att bli en aktivitet först efter projektet genomförts (Ashurst et al., 2008). Kunskapsgapet resulterar i att verksamheter inte lyckas utvinna nyttor fullt ut eller till och med missar helt att realisera potentiella nyttor. Därför finns det ett stort behov av fler bidrag inom området för nyttorealisering med ett tydligt fokus på hur det bäst kan integreras i befintliga processer för it-projekt. I syfte att it-investeringar ska ske mer effektivt och konsekvent generera värdefulla nyttor (Ashurst et al., 2008). Däremot menar Frisk et al. (2015) att det nödvändigtvis inte krävs nya metoder för detta, utan att befintliga metoder kan anpassas mot att it-projekt utvärderas på förhand (ex ante). För att möjliggöra detta måste kunskapsgapet mellan teoretiska metoder och hur dessa kan utnyttjas i praktiken överkommas vilket kräver mer empiriskt underlag.
Casey et al. (2018) ser nyttorealisering som en dynamisk förmåga och fördelarna av att utveckla denna består av att lyfta de utmaningar offentliga verksamheter står inför när de inför en nyttorealiseringsmetodik. Trots att många verksamheter inom den offentliga sektorn känner till begreppet nyttorealisering är det få som implementerat en strategi för det på grund av oklarhet kring tillämpningen av det. Därför bör organisationen fokusera allt mer på kompetensutveckling för personalen för att kunna hantera en snabbt föränderlig miljö. Casey et al. (2018) menar att goda personalresurser samt förmågan att förstå den kompetens som krävs för lyckade resultat med nyttorealisering är båda avgörande för offentlig sektor. Förmågan att realisera nyttor kan inom offentlig sektor underlätta upprätthållandet av en organisations leveranser. Förmågan utvecklas däremot under lång tid och kräver ofta en rad personer med olika kompetenser och förmågor från olika delar av verksamheten, med krav på samarbete för att uppnå effektivitet genom gemensamma processer. Casey et al. (2018) påvisar att ju större mognad för nyttorealisering en organisation besitter desto bättre är förmågan att realisera nyttor.
2.3 Metodik för nyttorealisering
Päivärinta et al. (2007) konstaterar att metoder för nyttorealisering förespråkar ett noga konstruerat och realistiskt fall, dels för att undvika antaganden, dels för att belysa att förväntade och realiserade nyttor bör synliggöras i relation till den kommunala verksamheten. Vidare argumenterar Päivärinta et al. (2007) för att både kvalitativa och kvantitativa nyttor bör identifieras och eftersträvas men att det generellt sätt krävs ett större fokus på kvalitativa nyttor. Vikten av att i ett tidigt projektskede utse ansvarsroller för olika aktiviteter i nyttorealiseringsprocessen, samt att utvärdera och följa upp nyttor, framhävs som avgörande aktiviteter samtidigt som detta beskrivs som en av de stora utmaningarna. Inom den offentliga sektorn kan dessa utmaningar hanteras genom att imitera andra kommuner eftersom behovet av konkurrenskraft inte är lika starkt som i den privata sektorn. Päivärinta et al. (2007) identifierar
innebär det att i organisationskulturen integrera ett fokus på nyttor, dels att organisera och strukturera arbetet med nyttorealisering. Slutligen menar Päivärinta et al. (2007) att kommunen bör arbeta med befintliga metoder och verktyg för nyttorealisering och utveckla samt förbättra dessa internt.
Ashurst et al. (2008) föreslår ett ramverk för nyttorealisering med fyra faser som utgörs av
planering, leverans, granskning och utnyttjande av nyttor. Ramverket syftar till att förbättra en
organisations förmåga att hämta hem värdet av it-investeringar. Aktiviteterna ställer krav på att vissa kompetenser föreligger och ramverket är konstruerat så att dessa kompletterar varandra och skapar förutsättningar för nyttorealisering (Ashurst et al., 2008).
Inledningsfasen, planering, syftar till att planera hur realiseringen av nyttorna ska ske. Ashurst et al. (2008) menar att nyttor inte uppstår från ingenstans. Snarare krävs det ett systematiskt tillvägagångssätt för att effektivt identifiera och presentera planerade nyttor av en it-investering och visa hur dessa ska realiseras.
Värdet av it uppstår när den organisatoriska förändringen som en investering medför är genomförd, snarare än att den härleds från den aktuella teknologin (Ashurst et al., 2008). Den andra fasen, leverans, innebär just denna organisationsförändring. Följaktligen är realiseringen av nyttor beroende av organisationens förmåga att utveckla den kompetens som krävs för att leverera de nyttor en it-investering genererar. Ashurst et al. (2008) formulerar det som förmågan att utforma och genomföra den organisationsförändring som är nödvändig för att förverkliga alla nyttor som formulerats i realiseringsplanen.
Ännu en förutsättning för att nyttorna av en it-investering ska realiseras är att de är mätbara och hanteras på rätt sätt. En organisation bör därför kontinuerligt och effektivt övervaka och utvärdera resultaten från sina it-projekt för att säkerställa att förmågan att leverera affärsvärde förbättras. Således kan förmågan att granska nyttor definieras som organisationens förmåga att bedöma ett projekts framgång när det gäller potentiella och levererade nyttor samt identifiering av ytterligare nyttor. Denna fas ses därför som en möjlighet till organisatoriskt lärande för att säkerställa att förmågan att framgångsrikt realisera värdet av it-investeringar utvecklas (Ashurst et al., 2008).
Realisering av nyttor bör inte upphöra efter ett projekt är avslutat. I själva verket synliggörs ofta den fulla potentialen först efter ett projekt övergått till förvaltning. I detta avseende, som utgör den sista fasen i ramverket enligt Ashurst et al. (2008), är förmågan att arbeta med information avgörande. Det är därför nödvändigt för organisationer att utveckla och tillämpa en kompetens för att utnyttja nyttor. Denna kompetens kan definieras som den uppsättning av metoder och verktyg som krävs för att förverkliga potentiella nyttor. För att säkerställa en långsiktig leverans av nyttor är det nödvändigt att systematisera tillämpningen av kompetensen för att hantera och styra organisatoriska förändringar och förbättringar (Ashurst et al., 2008).
2.4 E-delegationens nyttorealiseringsprocess
Hur ska offentliga organisationer arbeta med nyttorealisering i praktiken? E-delegationen arbetar på uppdrag från regeringen för att samordna Sveriges myndigheters it-utvecklingsprojekt och skapa möjligheter för samordning mellan myndigheter (Regeringen, 2010). E-delegationen (u.å.) har producerat ett dokument för vägledning i nyttorealisering som utgör ett ramverk och verktygslåda för organisationer att utgå från vid införande eller vidareutveckling av sitt nyttorealisarbete. Figur 1 visar den nyttorealiseringsprocess E-delegationen föreslår. Genom att arbeta efter denna och följa processens steg kan ett strukturerat och formaliserat arbetssätt för nyttorealisering etableras (E-delegationen, u.å.). I följande avsnitt beskrivs E-delegationens nyttorealiseringsprocess och dess faser.
Figur 1. E-delegationens nyttorealiseringsprocess (E-delegationen, u.å.)
I samband med it-investeringar krävs ett arbete som genomsyrar hela organisationen eftersom realiseringen av planerade nyttor inte är en isolerad företeelse. Nyttorealiseringsprocessen förklarar på vilket sätt de olika delarna i en organisation måste samarbeta för att kunna säkra de identifierade nyttorna som förändringsarbetet ska generera. Arbetet innebär inte endast att identifiera nyttorna och värdera dess effekter utan är mycket mer omfattande än så. Att arbeta med nyttorealisering kan definieras som ett verktyg för verksamhetsstyrning och -utveckling. När resultaten av ett projekt leder till mätbara förbättringar kan det anses vara lyckat, vilket förutsätter ett arbete som är mer krävande än att bara uppnå projektets tid, kostnad och kvalitetsram. När detta arbete inte genomförs går det inte att säkerställa de nyttor som investeringen skulle ha genererat, vilket beror på att många it-projekt upphör efter implementationen utan att hänsyn tas till att realisering och uppföljning av nyttor sker efter
it-2.4.1 Fas 1. Identifiera nyttor
E-delegationen (u.å.) beskriver olika angreppssätt för denna fas som syftar till att identifiera behov och krav, möjligheter, problem samt risker i verksamheten. Analyserar man dessa i relation till ett visst uppdrag, verksamhetsmål eller strategi kan förväntade nyttor definieras. En alternativ ansats är att baserat på verksamhetsmål definiera ett önskat tillstånd och således de förväntningar som krävs för att nå det önskade tillståndet. Med ett definierat förändringsbehov kan insatsen som förändringen kräver och nödvändiga möjliggörare definieras.
Oavsett hur förändringsbehovet växer fram är det av stor vikt att det baseras på analyser av verkligheten och inte på antaganden. I slutet av fasen ska verksamheten ha identifierat förändringsinsatser som ligger i linje med verksamhetens övergripande mål, vision och strategi vilket ska kommuniceras ut till hela organisationen. Verktyg och metoder för
Identifieringsfasen utgörs av bland annat intressentanalys, målanalys och målmodell,
effektkedja samt konsekvensanalys (E-delegationen, u.å.).
2.4.2 Fas 2. Specificera nyttor
Nyttorna behöver specificeras ytterligare för att möjliggöra mätbarhet och uppföljning. Specificeringsfasen riktas mot att kategorisera, kostnadsuppskatta, utse realiseringsansvarig, kvantifiera och riskbedöma nyttorna. Denna fas resulterar i ett Business Case vilket används som beslutsunderlag i syfte att underlätta dokumentationen av nyttokalkylering, kostnader, angelägenheter, hinder och genomförbarhet (E-delegationen, u.å.).
Kategorisering av nyttan är nödvändig eftersom effekten kan komma till uttryck i både kvantitativa och kvalitativa nyttor men även på olika nivåer i, och utanför, organisationen. I aktiviteten för att karaktärisera nyttor kan intressentanalys, effektkedja och målanalys användas som verktyg (E-delegationen, u.å.).
Vid förändringsinsatser är det viktigt att det tydligt framgår vilken individ eller roll som är ansvarig för att den förväntade nyttan realiseras. Nyttorealiseringsansvarig har i uppgift att planera hur processen för realisering av nyttan ska gå till och aktivt arbeta för att minimera eventuella risker. Det är inte endast för realiseringen tydlig ansvarsfördelning gäller utan det är även en viktig aspekt när det gäller uppföljning av nyttorna (E-delegationen, u.å.).
Att kvantifiera nyttor innebär att formulera dem på ett sådant sätt att de är mätbara. På så sätt skapas förutsättningar för att kunna prioritera mellan och jämföra olika typer av investeringar samt till att följa upp nyttorna. Vidare krävs en nollmätning för att kunna göra en realistisk bedömning av förändringsarbetet. Nollmätning bygger på en utvärdering av nuläget inför en förändring i syfte att kunna följa upp framtida tillstånd med nollmätningen som utgångspunkt. Många förändringsarbeten missar denna process vilket resulterar i att nyttor baseras på odokumenterade antaganden om tillståndet före förändringen och därmed att framgång inte kan säkerställas genom uppföljning (E-delegationen, u.å.).
Efter kvantifiering av nyttor krävs en bedömning av dess värde för verksamheten i monetära termer. Denna del i specificeringen kräver ett enhetligt tillvägagångssätt vilket innebär gemensamma värderingsprinciper i syfte att på bästa möjliga sätt skapa jämförbarhet. För skapa
goda förutsättningar krävs det kontinuerlig uppdatering av förväntade nyttor eftersom värdet på och förutsättningarna för dessa kan förändras (E-delegationen, u.å.). Värdering av nyttor kan vidare delas in i ekonomiska och kvalitativa nyttor. Ekonomiska nyttor innebär nyttor som kan realiseras i monetära termer till exempel ökade intäkter, kostnadsbesparingar, nedskärningar av resurser och minskade personalomsättningskostnader. Kvalitativa nyttor är icke-monetära, men kan sättas i relation till de ekonomiska nyttorna eftersom dessa kan påverka ekonomiska utfall på lång sikt. Däremot är det svårt att identifiera en direkt koppling till budget och värdering av nyttorna i pengar. Exempelvis är det svårt att definiera vad ökad kundnöjdhet och nöjdare medarbetare innebär. Verktyg för kostnadsuppskattning av nyttor är Nöjd Kund Index, Lichtenberg-metoden eller verktyg för investeringsbedömning och kostnads- och nyttokalkyl (E-delegationen, u.å.).
Vid värdering av nyttor krävs det att utveckla en förståelse för vilken osäkerhet som finns i respektive estimering. I ett tidigt skede har det beräknade värdet en högre osäkerhet. I takt med att arbetet fortlöper utvecklas säkrare underbyggda antaganden om vilka nyttor som kan förväntas av förändringsinsatsen. Riskbedömning bör ske utifrån en kategorisering av nyttornas säker- eller osäkerhet. Vid identifiering av osäkra nyttor kan det vara nödvändigt att vidta åtgärder i syfte att säkra dem (E-delegationen, u.å.).
2.4.3 Fas 3. Planera nyttor
När förväntade nyttor är specificerade, d.v.s. vetskapen om hur dessa ska värderas och mätas kan planeringen för hur nyttorna ska realiseras påbörjas. Initialt innebär planeringen att definiera vilka förändringsinsatser och aktiviteter som ska påbörjas samt hur dessa ska integreras och samordnas med andra pågående aktiviteter. Vidare innebär planeringsarbetet att definiera vilka möjliggörare som skapar förutsättningar för realiseringen. Hur aktiviteterna och möjliggörare ska styras bör fastställas i exempelvis ett program, projekt eller uppdrag, såväl som budget och tidsplan. Nyttorealiseringsplan samt projekt- och uppdragsplaner är verktyg som kan användas för att planera nyttohemtagningen (E-delegationen, u.å.).
Nyttorealiseringsplanen skiljer sig från en traditionell projektplan som snarare ger en överskådlig bild över hela projektet (Andersen, Grude & Haug, 2009). Projektplanen innehåller projektets bakgrund, idé, syfte, mål, milstolpar etc. Riskanalys och ansvarsfördelning är också viktiga beståndsdelar (Andersen et al., 2009). En nyttorealiseringsplan används för ett specifikt it-projekt i syfte att visa på identifierade nyttor samt när, var, hur och av vem nyttorna kommer att realiseras. Den innehåller de förändringar och insatser som behöver ske för att realisera identifierade nyttor. Nyttorealiseringsplanen ger en övergripande bild över möjliggörare, nyttor och särskilda förutsättningar och arbetet med att ta fram nyttorealiseringsplanen är iterativt under hela projektets gång (E-delegationen, u.å.).
2.4.4 Fas 4. Realisera nyttor
Under realiseringsfasen genomförs alla aktiviteter och insatser som den önskade förändringen kräver. I denna fas arbetar nyttorealiseringsansvarig aktivt med att säkerställa hemtagningen av nyttor genom att ställa krav på̊ utformningen av möjliggörare och utbildning samt förslå förändrade arbetssätt. Under processen utförs mätningar baserat på de beslut som fattas kring vilka indikatorer som ska användas. Planerade nyttor och kostnader måste följas och uppdateras kontinuerligt under arbetet för att säkra att de initiala premisserna fortfarande är aktuella. Detta är viktigt eftersom förutsättningar kan komma att ändras och resultera i ytterligare eller förändrade aktiviteter. Realiseringen av nyttor kräver att möjliggörare är säkerställda och förverkligade (E-delegationen, u.å.).
2.4.5 Fas 5. Följa upp nyttor
Arbetet med att följa upp nyttor innebär att nyttorna löpande utvärderas och diskuteras i relation till budget- och resultatdialoger. Arbetet kan ske parallellt med införandefasen, om nödvändigt kan särskilda granskningar genomföras. För att nyttorealiseringsprocessen ska bli en del av organisationens viktiga styrprocesser är det väsentligt att uppföljning utgår från ordinarie budget- och verksamhetsrutiner. Verktyg och metod för uppföljning av nyttor utgörs av nyttoregister, verksamhetsplaner och verksamhetsuppföljning samt resultatdialoger (E-delegationen, u.å.).
3. Metod
3.1 Fallstudie som forskningsstrategi
Enligt Denscombe (2018) är fallstudie en forskningsstrategi som fokuserar på att studera ett eller flera objekt i sin naturliga miljö i syfte att få en djupare förståelse för ett visst existerande tillstånd, händelse eller förhållande. Det är en fördelaktig strategi när forskaren vill nå en djup och detaljerad analys av en särskild förekomst eller fenomen. Samtidigt ger fallstudien möjligheter för ett flexibelt tillvägagångssätt (Denscombe, 2018). Vidare menar Backman (2016) att fallstudier kan ha tre olika avsikter; deskriptiv, förklarande eller explorativ.
Fallet i denna studie utgörs av kommunalt införande av nyttorealisering i samband med it-investeringar. Studien syftar till att identifiera faktorer i kommuners strukturella kontext som påverkar denna process. I det inledande avsnittet av studien presenteras flera argument till varför det är av stor vikt att fånga värdet av en it-investering. För att kunna undersöka denna problematik behöver kommuner och deras arbete med nyttorealisering studeras, i sin verkliga kontext, för att skapa en förståelse för hur den strukturella omgivningen kan hanteras. Därför är den forskningsstrategi som tillämpats i denna studie en explorativ fallstudie.
I denna fallstudie har flera verksamheter studerats istället för endast en. Enligt Denscombe (2018) kan fallstudier studera ett eller flera objekt och i detta fall är utgångspunkten en specifik förekomst som existerar i kommuner. Att involvera flera objekt i studien ökar relevansen av den data som samlats in och generaliserbarheten av de slutsatser studien presenterat.
3.2 Kvalitativ innehållsanalys
För att analysera det empiriska materialet som samlats in i studiens syfte kommer en kvalitativ innehållsanalys utgöra verktyget. Den kvalitativa innehållsanalysen är en metod och tillvägagångssätt för att bearbeta och analysera insamlade data (Graneheim & Lundman, 2004). I den kvalitativa innehållsanalysen sätts det latenta innehållet i fokus i motsats till den kvantitativa innehållsanalysen som fokuserar på det manifesta innehållet. Det latenta innehållet av ett material är det som inte står direkt uttryckt i texten utan utgörs av den underliggande betydelsen. Graneheim & Lundman (2004) menar att verkligheten kan tolkas på olika sätt och att vår förståelse av verkligheten är baserad på subjektiva tolkningar av den. Processen för den kvalitativa innehållsanalysen består av flera steg men inleds med att materialet läses igenom flera gånger för att skapa en enhetlig bild av kontexten. Baserat på texten plockas så kallade
meningsbärande enheter ut. Dessa kan bestå av ord, meningar och påstående som är relevanta
för varandra och för studien. Nästa steg är att de meningsbärande enheterna kondenseras vilket innebär att de reduceras utan att förlora sin betydelse. De kondenserade meningsbärande enheterna kan tilldelas en kod eller kodord som beskriver innehållet (Graneheim & Lundman, 2004).
Tabell 1. Exempel på meningsbärande enhet, kondenserad meningsbärande enhet och kod
Meningsbärande enhet Kondenserad meningsbärande
enhet
Kod
Pandemin har gjort att vi måste vara mer flexibla och kan arbeta på distans, även skolelever. Vi har skapat fler e-tjänster för att förbättra kommunikation med medborgare digitalt.
Informationssäkerhet hos digitala plattformar måste undersökas så vi kan behandla sekretessbelagd information under digitala möten.
Pandemin förändrade förutsättningar internt. Nu behöver vi kunna arbeta på distans och samtidigt möta medborgarnas behov genom att utveckla e-tjänster och
upprätthålla god kommunikation med medborgarna. Intern anpassning för att säkerställa verksamheternas och medborgarnas behov.
De meningsbärande enheterna delas in i kategorier som återspeglar det centrala budskapet i materialet. En kategori besvarar frågan “Vad?” och består av meningsbärande enheter vars innehåll är gemensamt. Kategorierna ska vara fullständiga och ömsesidigt uteslutande vilket betyder att en meningsbärande enhet endast ska kunna passa in i en kategori samt att de inte får hamna mellan två kategorier. För att möjliggöra detta är det vanligt att arbeta med subkategorier för att uppnå ytterligare specificering. Kategorierna bildar således en röd tråd genom det manifesta innehållet (Graneheim & Lundman, 2004).
När kategoriindelningen är färdig är nästa steg att formulera teman. Temat svarar på frågan “Hur?” och belyser den underliggande betydelsen av de meningsbärande enheterna. Det är i detta steg det latenta innehållet lyfts fram vilket gör det möjligt att genomföra en kvalitativ innehållsanalys. Den kvalitativa innehållsanalysen innebär en iterativ process. Graneheim & Lundman (2004) menar att kategoriindelningen är kärnan i metoden och utgör det mest kritiska momentet eftersom de meningsbärande enheterna endast får passa in i en kategori.
Tabell 2. Exempel på kvalitativ innehållsanalys för tematabell
Tema Tema
Kategori Kategori 1 Kategori 2 Kategori 3
Subkategori Subkategori 1 Subkategori
2
Subkategori 1
Subkategori 1
Tabell 3. Exempel på kvalitativ innehållsanalys för tematabell
Kategori Kod Tema
Kategori Kod Tema
Kategori
Subkategori 1 Kod Tema
Subkategori 2 Kod Tema
Den kvalitativa innehållsanalysen genomfördes stegvis där utgångspunkten bestod av de teman som ingick i förberedelserna av datainsamlingen, se bilaga 2. Detta skapade flera meningsbärande enheter för respektive respondent inom respektive tema. Nästa steg utgjordes av en sammanställning av meningsbärande enheter för alla respondenter som fördelades in i kategorier. Då bestod varje kategori av innehåll från alla respondenter vilket möjliggjorde tematiseringen.
Det mest kritiska momentet i den kvalitativa innehållsanalysen är kategoriseringen. Väljer man för stora enheter riskerar man att de innehåller mer än en företeelse, och väljer man för små enheter riskerar man att materialet fragmenteras. I båda fallen kan viktig information utelämnas (Graneheim & Lundman, 2004). Ytterligare en aspekt som kan ha påverkan på resultatet av kategoriseringen är huruvida forskaren har tolkat det latenta innehållet. Graneheim & Lundman (2004) lyfter att verkligheten förstås baserat på subjektiva tolkningar av den vilket kan ha resulterat i viktig information kan ha fallit mellan stolarna.
3.3 Forskningsöversikt
För att stödja studiens syfte har en forskningsöversikt genomförts (Backman, 2016). Syftet med forskningsöversikten är att sammanfatta relaterad forskning och skapa en grund för den kvalitativa data som samlats in (Denscombe, 2018). Vidare ämnar forskningsöversikten till att kunna skapa en förståelse för insamlade data så att studiens syfte och forskningsfrågor kan besvaras (Backman, 2016). På så sätt utgör litteraturöversikten en kartläggning av faktorer och begrepp som anses vara avgörande i relation till utförandet av studien (Backman, 2016). Vetenskapliga artiklar och litteratur har inhämtats genom sökningar i referensdatabaser och sökmotorer utifrån relevanta nyckelord. Sökord för relaterad forskning har bestått av: value realization, value realization model, public sector, benefit realization, benefits realization management, theoretical gap, new public management, digital transformation. Ett flertal databaser och sökmotorer har använts för att kunna säkerställa en viss bredd av forskning som tidigare genomförts, exempelvis LibSearch, Google Scholar, IEEE Xplore Digital Library och DiVA Portal. För att bredda forskningsområdet ytterligare har artiklarnas referenslistor använts för att finna källor utanför de valda databaserna.
Fallstudien följer en traditionell ansats som präglas av en hög grad av deduktivitet (Backman, 2016). Teorier och relaterad forskning utnyttjas för att förstå den förekomst som studeras. Det innebär att utgångspunkten i studien är en eller flera premisser som påvisas vara sanna. Detta utgör en grund för att dra en logisk slutsats med ett generaliserbart resultat (Backman, 2016).
3.4 Datainsamlingsmetod
Givet studiens syfte och frågeställningar är intervju en lämplig datainsamlingsmetod (Denscombe, 2018). Mer specifikt är den metoden som valts för studien kvalitativa semistrukturerade intervjuer. Genom att på förhand inte sätta ramen för intervjun skapar semistrukturerade intervjuer möjlighet för att låta den intervjuade tala mer utförligt och anpassa svaren till det specifika fallet. Detta anser forskarna vara en viktig utgångspunkt i samband med datainsamlingsprocessen i syfte att utveckla en djupgående förståelse för det aktuella förfarandet. På så sätt kan intervjuprocessen lättare anpassas efter varje situation genom att komplettera fasta intervjufrågor med mer öppna frågor baserat på respondentens svar samt att varje intervju blir mer unik. På så sätt resulterar intervjun i data som inte framkommit vid en mer standardiserad utformning.
En nackdel med semistrukturerad intervjumetod är risken att inte uppnå en viss konsistens vilket beror på att den specifika kontexten kan påverka respektive intervjutillfälle och färga den specifika data som samlas in. Den semistrukturerade intervjun som metodval används för att stärka studiens syfte. Vilket möjliggörs eftersom metoden är flexibel och justerbar i relation till att direktkontakt med respondenten främjar validiteten av den data som samlats in. Därmed ansågs denna metod vara mest lämplig för att uppnå det resultat som studien ämnar att uppnå (Ahrne & Svensson, 2018; Denscombe, 2018).
För att intervjuerna ska vara genomförbara och samtidigt säkerställa god praxis har ett samtyckesformulär använts som kontrakt mellan forskarna och respondenterna. Alla intervjuerna genomfördes via den digitala plattformen Zoom på grund av rådande förhållanden gällande Covid-19. Denscombe (2018) menar att samma för- och nackdelar gäller för internetbaserade intervjuer som för fysiska intervjuer ansikte mot ansikte. Inspelning av intervjuerna genomfördes via Zoom med hjälp av funktionen “record”, vilket säkerställer att frågor och svar endast finns tillgängliga via författarnas datorer. Intervjuerna transkriberades för vidare analys med anteckningar från intervjuerna som komplement. Personliga anteckningar från intervjuerna användes för att understryka det som antogs vara av särskild relevans för studien (Ahrne & Svensson, 2018; Denscombe, 2018).
Ur en kritisk synvinkel menar Denscombe (2018) att studiens intervjumetod kan påverka validiteten för insamlade data eftersom metoden baseras på vad människor säger och inte vad de gör. Uttryck och handling är begrepp som inte nödvändigtvis har direkt koppling till varandra, därmed kan inte uttryck och tankar med säkerhet antas återspegla verkligheten fullt ut. Vid intervjutillfället kan också respondentens uttalanden påverkas av situationen samt forskarens identitet. Intervjueffekten påverkar huruvida villig respondenten är att ge ifrån sig information, vilket påverkas av forskarens kön, ålder och etniska bakgrund. Att intervjuerna
genomförts digitalt kan bidra till en effekt som motverkar och undviker detta problem (Denscombe 2018).
Förberedelserna inför intervjuerna bestod av att skapa en intervjumall som forskarna kunde utgå ifrån. Intervjumallen baserades på relaterad forskning och utgångspunkten utgjordes av E-delegationens process. De områden intervjufrågor formulerades utefter utgjordes av kommuners organisering av digitaliseringsarbete, målbilden för digitalisering och vilka typer av it-investeringar som är aktuella, processen för att hämta hem värdet av it-investeringar, processen för kompetensförsörjning samt vilka behov som synliggjorts sedan Covid-19-pandemin. Utöver dessa teman genomfördes intervjuerna baserat på respondentens svar. Eftersom det inte var garanterat att respondenterna arbetade med eller kände till nyttorealisering diskuterades ämnet i andra termer för att undvika missförstånd som kunde uppstått om allt för specifika termer användes. I analysarbetet av insamlade data har därmed kopplingar gjort mellan respondenternas svar och det teoretiska ramverket för nyttorealisering.
3.5 Urval av respondenter
En utmaning fallstudien ofta ställs inför är huruvida slutsatserna är representativa och kan generaliseras för liknande enheter (Denscombe, 2018). Det finns olika typer av fallstudier, två av dem är den typiska och den avvikande undersökningsenheten. Den förra syftar till att undersöka enheter som liknar varandra och är typiska för fallet. Då är det lättare att tillämpa resultatet från en fallstudie till ett annat fall. Den senare undersökningsenheten innebär istället att man studerar fall som avviker från normen för att lättare identifiera problemet. Däremot är resultatet av denna metod inte lika generaliserbar (Denscombe, 2018).
Fallstudiens respondenter kommer från såväl små, medelstora som stora kommuner där den medarbetare som ansvarar för digitalisering i kommunen har intervjuats. Då Sverige består av 290 kommuner (SCB, u.å.) finns det en strävan efter att resultatet av denna studie är tillämpbar i så stor utsträckning som möjligt. Därför har valet gjorts att genomföra en typisk undersökning för att öka generaliserbarheten av slutsatsen.
Av de personer som intervjuats i studien arbetar tre stycken i kommuner som tillhör Skåne, 1 i i Västergötland och resterande två tillhör Östergötland. Respondenterna representerar alla storlekar av kommuner med ett invånarantal från 15 000 som lägst till 140 000 som högst, vilket gör att studiens resultat är mer generaliserbart. Hade respondenterna endast utgjorts av stora kommuner hade inte resultatet med säkerhet kunnat tillämpas i små kommuner.
3.6 Etiska riktlinjer & kvalitetsaspekter
Studien är genomförd utifrån god forskningssed och allmänna principer enligt Vetenskapsrådet (Vetenskapsrådet, 2017). De allmänna principerna säkerställer en viss kvalitet och tillförlitlighet för studien som präglas av klarhet, ordning och struktur. Givet detta har studien genomförts i enlighet med tydligt definierade utgångspunkter och syfte i relation till relevanta metoder för att uppfylla det syfte studien är ämnad att uppnå. Datainsamlingen har hanterats
skickades till varje respondent inför intervjutillfället. Formuläret innehöll information gällande respondentens medverkande samt hur intervjudata har använts i relation till studiens syfte och metod. Informationen har också hanterats konfidentiellt genom att respondenten och kommunen anonymiserats. Studien har förhållit sig till validitet och reliabilitet genom att följa vedertagna metoder för fallstudie som forskningsstrategi samt kvalitativ innehållsanalys. Vidare har en forskningsöversikt genomförts för att skapa ett teoretiskt ramverk som ligger till grund för datainsamlingen och de slutsatser som dras.
4. Nyttorealisering av it-investeringar i kommuner
4.1 Digitaliseringsarbete i kommuner
Kommuner är organiserade utifrån ett antal olika verksamheter och förvaltningar. I relation till verksamheterna är digitaliseringsarbete en central och kommunövergripande aktivitet strukturerat i syfte att genomsyra hela organisationen. Samtliga intervjupersoner beskriver att digitalisering är en centraliserad aktivitet eller avdelning vars uppgift är att skapa och säkerställa förutsättningar för digital transformation. Tabell 1 ger en översikt över respektive respondents roll.
Tabell 1. Respondenternas roller
Nuvarande roll Avdelning
Respondent A It-chef/verksamhetsutvecklare Digitaliseringsavdelning
Respondent B Chief Digital Officer Centraliserad roll direkt under
kommunchefen
Respondent C Enhetschef Digitaliseringsavdelning
Respondent D Utvecklingsledare Avdelningen för social hållbarhet
och digitalisering
Respondent E Digitaliseringsstrateg Centraliserad roll, stödfunktion
Respondent F Enhetschef/verksamhetsutvecklare Digitaliseringsstab
Digitaliseringsarbetet är organiserat utifrån liknande grunder men med viss skiljaktighet i utförandet respondenterna emellan. I relation till hur kommunerna är organiserade fungerar detta arbete som en stödfunktion gentemot övriga verksamheter vilket innebär att det kan uppstå en viss otydlighet om vem eller vilka som ska inneha kunskap om vad som bör digitaliseras. En övervägande andel utvecklar resonemanget vidare:
“...Varje förvaltningsområde beslutar själva om digitaliseringsinitiativ som man gör inom sitt eget område.” (Respondent C)
“...Vi kan initiera några projekt men verksamheten i kommunen, till exempel utbildningskontoret eller äldreomsorgsverksamheten, det är där projektinitiativen kommer ifrån.” (Respondent F)
Digitaliseringen sker ute i verksamheterna, vilket innebär att verksamheterna identifierar egna behov och uppfyller dessa. I många av fallen driver också verksamheterna projekten själva med stöd från digitaliseringsavdelning eller liknande eftersom det ofta i större verksamheter finns någon form av it-samordnare.
4.2 Lärande & utmaningar
Det finns inte några uttalade riktlinjer för hur kommuner ska bedriva utvecklingen av digital transformation. Utveckling av förståelse, kunskap samt kompetens inom området bygger främst på kommunala samarbeten, nationella mål samt FN:s globala mål i Agenda 2030. Detta innebär att stort ansvar läggs på kommunen att formulera egna mål och bedriva sitt eget arbete för digital transformation. Lärandeprocessen bygger på ett stort behov av att utnyttja interna resurser och kompetenser för att bli bättre på att återanvända kunskap vilket innebär att förståelse för vilka resurser kommunen besitter och hur dessa kommer till användning effektivt är avgörande faktorer för kompetensutveckling.
Kommuner står inför en rad olika utmaningar vid arbete med digitalisering och it-investeringar. Begränsade resurser gör det svårt att genomföra it-investeringar effektivt och uppnå önskade effekter i brist på kompetens och kunskap inom området. Särskilt för små kommuner som inte är lika handlingskraftiga. Andra faktorer som spelar in är att kommunens uppbyggnad och struktur gör det svårt att samordna utnyttjandet av befintliga resurser på ett effektivt sätt då verksamheterna är sina egna resultatenheter. Under intervjuerna antyds det att detta är en faktor till att arbete med digitalisering kan vara svårt att samordna i kommunen. I många fall handlar det om att det inte finns en kommungemensam projektmodell eller att olika verksamheter arbetar på olika sätt vilket gör det svårt att arbeta systematiskt med projektarbete. Bristande resurser är också en orsak till avsaknad av roller som traditionella projektledare och verksamhetsutvecklare vilka i många fall fungerar som en länk mellan it och arbetet i verksamheterna.
“...Det finns väldigt fina modeller och det finns någon myndighet som har färdiga modeller, och jag tror det flesta tycker att modellerna är jättesvåra att använda. Och vi har inte den professionen, vilket kanske är generellt för en kommun, som kan behandla och gå djupt i detta.” (Respondent B)
Samtliga anser att förändringsarbete till följd av it-investeringar är den största utmaningen att hantera. Inom offentlig sektor anses det vara problematiskt att förändra arbetssätt och skapa en vilja att utvecklas, förändras och lära. Många gånger krävs däremot detta eftersom verksamheten som genomför någon form av it-investering anses behöva vara direkt inblandad i förändringsarbetet och bli sin egen förändringsledare. Denna aspekt ansågs vara en stor utmaning eftersom det då gäller att ha kunskap om vilka aktiviteter som är föremål för digitalisering. Argument för att det krävs någon form av förändringsledning i syfte att identifiera samt förändra arbetssätt, rutiner och kulturer lyftes fram under en intervju. Majoriteten utvecklar resonemanget vidare och påpekar att utmaningarna med att hantera förändringsarbete ofta leder till ytterligare utmaningar med hantering av värden. Att systematiskt arbeta med nyttohemtagning och att härleda nyttor till ett specifikt förändringsarbete kräver tydliga förhållningssätt och gränsdragningar.
4.3 Förutsättningar & mål
De målbilder för digitalisering som uppges i intervjuerna som genomförts innebär i stora drag att bli mer effektiva för att kunna hantera den aktuella befolkningsökningen i samband med minskade skatteintäkter, samt att detta ska hanteras med hjälp av digital teknik. I större utsträckning utgörs målbilden av kommunen efter den digitala transformation, som en typ av vision. Givet denna målbild är det inte tydligt vilka investeringar som ska leda kommunen dit. Som tidigare nämnts förutsätter digitaliseringen att processer och flöden förändras och hur den förändringen hanteras är själva transformationen.
“...Jag tror att vi skulle behöva lyfta hela denna kompetensdelen på en högre nivå så hela organisationen kan lära sig, för så blir det ju per projekt. Så vi återanvänder kunskapen på en organisatorisk nivå, det skulle vi behöva jobba mer med.” (Respondent E)
Något som är gemensamt är att it-investeringar innebär både små och stora förändringar med projekt som innefattar allt ifrån enklare digitiseringar till systembyten eller automatisering av processer och tjänster. Förändringsinitiativ uppkommer i stort sett alltid internt i kommunerna men det finns även nationella, regionala eller kommunala projekt som kommunerna ingår i där den enskilda kommunen inte är den drivande aktören.
I samband med att befolkningen ökar ställs krav på kommunerna att utnyttja sina resurser mer effektivt för att kunna möta invånarnas ökade behov och krav. För att lyckas med detta måste kommuner bli mer effektiva i sina processer och automatisera många aktiviteter. Inte endast för att skapa bättre förutsättningar internt utan även för att it kan förbättra kvaliteten på många av de tjänster som erbjuds.
Ett flertal nämner att digitalisering idag är lika självklart som att ha rinnande vatten i kranen och att om några år kommer inte digitalisering vara en lika aktuell diskussion. Att skapa rätt förutsättningar för digitalisering och den infrastruktur som krävs blir viktiga aktiviteter för att driva den digitala transformationen. Genom att kartlägga processer skapas en relevant insikt för medarbetare och ledning om hur arbetet kan effektiviseras och optimeras. I den processen är det viktigt med tydliga gränsdragningar i ansvar för att inget ska falla mellan stolarna men också för att undvika konflikter.
“...Med tydliga gränsdragningar går det att skapa dessa relationer som gör det lätt att genomföra investeringar och förändringar. Dialog, förståelse och tillit är viktigt.” (Respondent A)
Eftersom kommunen har begränsade resurser gäller det att hitta ett sätt att utnyttja den kompetens och resurser som finns internt där en lösning är att aktiviteter och processer som är liknande och relevanta för varandra slås ihop, eller delar av dem. Ett annat sätt att lösa detta är genom ett systematiskt arbetssätt som används konsekvent i alla kommunens verksamheter. På så sätt är det enklare att föra vidare kunskap och lära av varje projekt och anpassa till det bättre.
