Offentlig verksamhet

Förutsättningarna för de offentligt finansierade verksamheterna för-ändras genom den omvärldsutveckling som sker. Digitalisering ger stora möjligheter till effektiviseringar, rationaliseringar och till en högre kvalitet för individen i de tjänster som erbjuds. Det ställer nya krav på den offentliga sektorns kärnverksamheter såväl på de som arbetar med människor (skola, vård och omsorg) som på den service som erbjuds i form av information, transparens och interaktion (som skatter, bygglov och socialförsäkringar). Verksamhetsutveck-ling inom offentliga verksamheter handlar alltmer om att använda digitaliseringens möjligheter för att möta den omvärldsutveckling som sker.

Den offentliga sektorn utgör en stor del av svensk ekonomi

En stor del av den svenska ekonomin är offentligt finansierad vilket gör att rationaliseringar och effektiviseringar genom digitaliseringen inom det offentliga kan få genomgripande betydelse. År 2013 upp-gick den offentliga sektorns inköp av varor och tjänster till närmare 741 miljarder kronor. Av dessa svarade kommunerna för cirka 289 miljarder kronor, de statliga myndigheterna för 241 miljarder kronor samt landstingen för 211 miljarder kronor. Dessa siffror

30 Felländer, Anna (2015), Digitaliseringens möjligheter och utmaningar, i Digitaliserings-kommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65. Brynjolfsson & McAfee, (2014) The second Machine Age: Work, Progress and Prosperity in a time of brilliant Technologies. W. W. Norton & Company Inc.

New York.

SOU 2015:91 Digitaliseringens transformerande kraft

bär att de offentliga inköpen av varor och tjänster uppgår till en bety-dande andel av Bruttonationalprodukten (BNP), cirka 20 procent.³¹

Den offentliga sektorn anlitar alltmer externa utförare för att producera de tjänster som sektorn tidigare producerade i egen regi.

Det innebär att den offentliga sektorns upphandlingsstrategier kan bidra till såväl som försvåra innovation och användningen av digita-liseringens möjligheter.

Offentliga verksamheter digitaliseras men utan helhetssyn

I och med att Sverige som nation tidigt digitaliserades har också digitaliseringen varit på agendan för de offentliga verksamheterna under en lång period. Framför allt har digitaliseringen som genom-förts bidragit till att utforma en mer effektiv statsförvaltning utifrån de enskilda myndigheternas arbete. På senare år har myndigheter även utvecklat allt fler e-tjänster till medborgarna för att öka till-gängligheten och effektiviteten. Samordningsperspektivet av e-för-valtningsarbetet och tanken om gemensamma e-tjänster för offentlig förvaltning har diskuterats under många år i flera olika organisa-toriska lösningar.

Flera insatser har genomförts under åren för att samordna aktö-rerna. Uppdragen har varit och är många. Kännetecknande för alla är att det inte funnits en helhetssyn över digitaliseringsområdet och e-förvaltningens utveckling. Mellan 2009–2015 tillsatte regeringen e-delegationen som enligt direktivet hade i uppdrag att ansvara för samordningen på den myndighetsövergripande nivån. ³²

Efter E-delegationens upphörande bedrivs frågorna vidare genom ett program för digital samverkan i E-samverkansprogrammet som är ett nytt samarbete mellan fjorton myndigheter och Sveriges Kom-muner och Landsting. Kansliet är placerat på Pensionsmyndigheten.

Syftet med programmet är detsamma som E-delegationens uppdrag om att uppfylla regeringens mål kring en enkel, öppen och effektiv e-förvaltning där medborgaren står i centrum. Men till skillnad från

31 Konkurrensverket (2015) Den offentliga marknaden i Sverige www.konkurrensverket.se/

globalassets/publikationer/uppdragsforskning/forsk_rap_2015-4.pdf, s. 7. (Hämtad 2015-10-22)

32 E-delegationen (2015), En förvaltning som håller ihop, Slutbetänkande, SOU 2015:66, s. 98–104.

Digitaliseringens transformerande kraft SOU 2015:91

74

E-delegationen är E-samverkansprogrammet ett självständigt med-lemsdrivet komplement till regeringens initiativ.

Regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting underteckna-de i oktober 2015 en avsiktsförklaring för öka samverkan i offentlig sektor. Ett särskilt råd för digitaliseringen av det offentliga Sverige inrättades samtidigt för att främja samordning mellan olika nivåer i offentlig sektor.

Offentliga verksamheter kan genom digitaliseringen bättre svara mot medborgares behov

Den offentliga sektorn behöver möta de ökade behoven av livslångt lärande genom utbildning och kompetensutveckling. En allt högre andel äldre och personer med funktionsnedsättningar innebär att det finns växande behov av bättre behandlings- och stödalternativ.

Det förutsätter att offentliga sektorns verksamheter, utförda av såväl offentliga som privata aktörer, blir än mer kostnadseffektiva och att de uppnår ökad kvalitet för mottagaren/användaren/brukaren.

Digitaliseringen kan tillgodose flera av dessa behov. Många arbetsuppgifter kan automatiseras, digitaliseras eller utföras av robotar, vilket ger en bättre service till en lägre kostnad och frigör arbetskraft till det som inte kan automatiseras. Det innebär att man kan använda personal för de arbetsuppgifter som kräver en män-niska. De tjänster som behövs kommer i allt högre utsträckning att utvecklas i relationer mellan verksamheten och brukaren som använder den. Det innebär nya arbetssätt och en förändrad syn på kvalitetsutveckling vilket utmanar rådande praktik.

De offentliga verksamheterna kännetecknas av att de hanterar komplexa frågor, som att främja lärande hos barn och unga, där såväl undervisningens innehåll och form, omgivningens förväntningar och attityder liksom den enskilde elevens motivation och relation med läraren påverkar den enskildes resultat. Komplexa system utmärks av att flera delar interagerar samtidigt och att resultat uppstår som en följd av interaktionen. Det är svårt att styra komplexa system eftersom organisering, utformning utifrån de specifika individuella behoven och hur man gör, får betydelse för det man uppnår.³³

33 Se Ekholm, Anders Det biologiska samhället, s. 57, i Digitaliseringskommissionens del-betänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.

SOU 2015:91 Digitaliseringens transformerande kraft

taliseringen bidrar till möjligheterna att förstå och analysera komplexa system på ett sätt som gör att det individuella behovet kan mötas med kvalitet.³⁴ Det skapar ökad effektivitet som gör att de offent-liga resurserna kan användas på ett bättre sätt.

Digitaliseringen i offentlig sektor har gett ojämlika resultat

I början av 2000-talet var Sverige ett av de länder som var bäst i världen på att digitalisera den offentliga sektorn. Den svenska digi-taliseringen har huvudsakligen skett inom ramen för enskilda statliga myndigheter, kommuner och landsting. I internationella mätningar börjar dock Sverige tappa sin position jämfört med omvärlden, inte minst inom EU.³⁵ Inom hälso- och sjukvården har nationella initia-tiv tillsammans med samverkan mellan landsting och regioner inne-burit att stora steg tagits.

Just nu befinner sig, trots de siffror som visas i olika mätningar, svensk offentlig sektor i ett mycket dynamiskt och expansivt skede.

Det sker ett pågående utvecklings- och förändringsarbete inom en-skilda myndigheter, regioner/landsting och kommuner. Trots att det också förekommer många gemensamma och övergripande satsningar så innebär den svenska förvaltningsmodellen utmaningar för ett effektivt genomförande av digitaliseringen inom sektorn. Detta har sin grund i att varje kommun, landsting och myndighet själva ansvarar för beslut om sina investeringar och sin användning av digitaliseringen.

De skalfördelar och nyttor som kommer av att investeringar görs gemensamt av många aktörer blir svåra att förverkliga i praktiken. I förlängningen kan utvecklingen innebära att offentlig service till-handahålls på ett ojämlikt sätt över landet.

Verksamhetsutveckling behöver ske genom användning av digitaliseringens möjligheter

Digitalisering av verksamheter sker i allt högre utsträckning sam-ordnat med verksamhetsutvecklingen för förbättringar och effektivi-sering. It-strategier och verksamhetsutvecklingsplaner var tidigare, och ibland även fortfarande, parallella satsningar i utvecklingsarbetet.

34 Se Ekholm, Anders Det biologiska samhället, i Digitaliseringskommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.

35 Governo (2014), Förutsättningar för digital samverkan.

Digitaliseringens transformerande kraft SOU 2015:91

76

Digitaliseringen ger på helt nya sätt kunskap om människan och mänskligt beteende. Det kommer förändra vård och omsorg, läran-de och utbildning och indiviläran-dens relation till experter.

Styrningen av verksamheterna påverkas också den av utveck-lingen. En förskjutning kommer ske till användaren eller mottagaren av insatserna. Utvecklingen innebär inte bara att användares eller brukares (individuella) behov av insatserna utan även de anställdas behov för att utföra arbetet på bästa sätt, blir utgångspunkt för verksamhetsutvecklingen. Detta utmanar nuvarande strukturer. Hur väl man inom de offentliga verksamheterna möter denna utveckling är avgörande för resultatet. Det innebär att relationer och makt-förhållanden utmanas vilket ställer krav på verksamhetsstyrning och ledning framöver.³⁶

Den klassiska synen på makt och ansvar för prioriteringar och utformning av insatser, införande av nya maskiner, produkter och tjänster utgår från ledningen via medarbetaren till användaren. För att digitaliseringens möjligheter till effektiviseringar, kvalitetsutveckling och resultat ska kunna omsättas, förutsätts en maktförskjutning som går åt andra hållet dvs. från användarens behov till medarbetaren till ledningen. Denna förskjutning leder till att helt nya former för styrning och stöd, organisering och mandat behöver införas i verk-samhetsutvecklingen.