Offentlighets- och sekretesslagen m.m

Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast när det är påkallat med hänsyn till sju olika upp-räknade intressen. Flertalet punkter avser det allmännas intressen, bl.a. det allmännas ekonomiska intresse (punkten 6). Punkten 7 avser enskildas intressen, nämligen skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar ska anges noga i bestämmelser i särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretess-lagen.

Offentlighets- och sekretesslagen är indelad i sju avdelningar.

Inom varje avdelning finns ett antal kapitel.

Avdelning I innehåller inledande bestämmelser och omfattar tre kapitel. I 2 kap. 1 § föreskrivs att förbud att utnyttja eller röja en sekretessbelagd uppgift gäller för myndigheter. Ett sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund.

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på annat sätt (3 kap. 1 §).

Avdelning II innehåller bestämmelser om myndigheters hante-ring av allmänna handlingar. Som exempel kan nämnas att kapitel 5 innehåller bestämmelser om registrering av allmänna handlingar och sekretessmarkering och kapitel 6 om utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter, överklagande, m.m.

Avdelning III innehåller allmänna bestämmelser om sekretess.

Enligt 8 kap. 1 § får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt lagen inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller i lag eller förordning som lagen hänvisar till.

Offentlighets- och sekretesslagen gäller således inte bara frågor om utlämnande från myndigheter till enskilda utan också utlämnande

SOU 2016:62 Gällande rätt

47

myndigheter emellan. Vissa särregler finns såvitt avser myndigheter.

Enligt 8 kap. 2 § gäller det som sägs i lagen också mellan olika verk-samhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som själv-ständiga i förhållande till varandra. Det sagda innebär att hos vissa myndigheter sekretessbelagda uppgifter inte kan cirkulera fritt inom hela myndigheten utan bara inom varje självständig verksam-hetsgren. Ett exempel på en självständig verksamhetsgren inom en skola är skolhälsovården. Uppgifter som finns inom skolhälsovården kan således inte fritt lämnas till en lärare. Tillgången till uppgifter inom en myndighet eller en självständig verksamhetsgren är dock normalt begränsad på det sättet att en befattningshavare bara har tillgång till uppgifter som han eller hon behöver för sitt arbete.

I avdelning IV finns bestämmelser om sekretess till skydd för all-männa intressen. Avdelning V innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

En sekretessbestämmelse brukar bestå av tre huvudsakliga rekvisit eller förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Det är rekvisit som anger föremålet för sekretessen, sekretessens räck-vidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den infor-mation som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”upp-gift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden.

En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgif-terna bara gäller i en viss typ av verksamhet eller i en viss typ av ärenden eller hos en viss myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Det sagda innebär att en viss upp-gift kan vara offentlig hos en myndighet, t.ex. en domstol, men sekretessbelagd hos en annan, t.ex. Försäkringskassan. Sekretessens styrka bestäms normalt med hjälp av skaderekvisit som innebär att sekretess endast gäller om man kan förutse någon skada om en viss uppgift lämnas ut. I offentlighets- och sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit. Ett s.k. rakt skaderekvisit i en sekretess-bestämmelse innebär att offentlighet är huvudregel och att sekre-tess endast gäller för uppgiften om det kan antas att viss skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Presumtionen är för offentlig-het. Rakt skaderekvisit förekommer inom t.ex. socialförsäkrings-området. Ett s.k. omvänt skaderekvisit innebär att sekretess är

Gällande rätt SOU 2016:62 om-råde för en sekretessregels tillämpning som följer av att sekretessen är begränsad till ett visst ärende, en viss verksamhet eller en viss myndighet brukar kallas för det primära sekretessområdet. Inom detta område gäller alltså primär sekretess. Lagen innehåller emeller-tid regler som innebär att sekretessen kan spridas utanför det primära området. Detta brukar kallas för sekundär sekretess. Sekun-där sekretess förekommer framför allt hos domstolar, arkivmyn-digheter och forskningsmynarkivmyn-digheter. Gemensamt för dem är att de ofta tar emot sekretessbelagda handlingar från andra myndigheter.

Den sekretessbestämmelse som gäller hos den första myndigheten blir då tillämplig också hos den mottagande myndigheten.

Offentlighets- och sekretesslagen gäller i första hand det all-männas verksamhet och de relevanta sekretessbestämmelserna presenteras kortfattat i avsnitt 3.2.1. För privata utförare finns det bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt i andra lagar än offentlighets- och sekretesslagen. Dessa bestämmelser presenteras kortfattat i avsnitt 3.2.2.

3.2.1 Några bestämmelser om sekretess av särskild relevans för utredningen

Några generella bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen

I 21 kap. OSL finns några primära sekretessbestämmelser rörande sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållan-den och som gäller oavsett i vilket sammanhang de förekommer, dvs. hos alla myndigheter.

Enligt 21 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift,

SOU 2016:62 Gällande rätt

49

om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denna kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Sekretess gäller med ett rakt s.k. kvalificerat skaderekvisit. Uttrycket betydande innebär i sammanhanget en större offentlighetspresumtion. Även mindre känsliga uppgifter kan dock sekretessbeläggas enligt bestäm-melsen beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Pröv-ningen kan falla olika ut beroende på om den enskilde är underårig eller vuxen och även beroende på den enskildes egen inställning.

Vissa undantag finns dock.⁴

Enligt 21 kap. 3 § gäller sekretess för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplys-ning om var den enskilde bor, den enskildes telefonnummer, e-post-adress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att kom-ma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde röjs. Undantag från bestämmelsen finns.

Enligt 21 kap. 5 § gäller sekretess för uppgift som rör en utlän-ning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen syftar till att förhindra att uppgifter ska röjas om politiska flyktingar här i landet som kan leda till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet.⁵

Vidare gäller enligt 21 kap. 7 § sekretess för personuppgifter, om det kan antas att ett utlämnade skulle medföra att uppgiften behand-las i strid med personuppgiftslagen (1998:204).

Den tystnadsplikt som följer av 21 kap. 1, 3 och 5 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (21 kap. 8 §).

4 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo), kommentaren till 21 kap. 1 §.

5 Se prop. 1979/80:2 Del A s. 208.

Gällande rätt SOU 2016:62

50

Hälso- och sjukvård

I 25 kap. OSL finns bestämmelser om skydd för enskild i verksam-het som avser bl.a. hälso- och sjukvård. Det är verksamverksam-het som bedrivs av det allmänna som omfattas av offentlighets- och sekre-tesslagen (vari inräknas sådana kommunala företag som avses i 2 kap. 3 § OSL).

Enligt 25 kap. 1 § gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållan-den, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en-skilde eller någon närstående till denne lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet, som t.ex. rättsmedicinsk och rätts-psykiatrisk undersökning. Undantag från bestämmelsen finns.

Begreppet hälso- och sjukvård definieras i 1 § hälso- och sjuk-vårdslagen (1982:763), HSL. Vad som avses här är dels åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, dels sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. Hit hör också den förebyggande medicinska hälsovården, t.ex. den som bedrivs vid mödra- och barnavårdscentralerna. Hälso- och sjukvård som utgör inslag i annan förvaltning, t.ex. inom skolväsendet, kriminalvården eller försvarsmakten, omfattas också av bestäm-melsen.⁶

Föremålet för sekretess är uppgifter om enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Inte bara uppgifter som avser vårdbehövande eller därmed jämställda personer omfattas av bestäm-melsen utan också uppgifter som t.ex. en vårdbehövande lämnar om andra personer, exempelvis närstående, grannar eller arbetskamrater.

Sekretesskyddet enligt bestämmelsen omfattar inte hälso- och sjuk-vårdspersonalen; de kan i sin yrkesutövning knappast anses som enskilda i den mening som krävs för att sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig.⁷ Avidentifierade uppgifter kan i princip lämnas ut utan hinder av 1 §.⁸

Sekretess enligt 25 kap. 1 § gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. en uppgift får inte lämnas ut om det inte står klart att uppgif-ten kan röjas utan att den enskilde eller hans eller hennes

6 Se prop. 1979/80:2 Del A s. 165.

7 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo), kommentaren till 25 kap. 1 §.

8 Se RÅ 85 Ab 134.

SOU 2016:62 Gällande rätt

51

stående lider men. Presumtionen är alltså för sekretess. Skade-rekvisitet torde medge att uppgifter lämnas från en läkare till en annan eller från en sjukvårdsinrättning till en annan, om uppgif-terna behövs i rent vårdsyfte (jfr 12−14 §§). Visst utrymme finns också att lämna uppgifter till annan vårdsektor i syfte att bistå en patient.⁹ Angående generellt överlämnande av uppgifter mellan olika vårdsektorer, se JO 1984/85 s. 263.

Enligt 25 kap. 2 § gäller sekretess hos en myndighet som bedriver verksamhet som avses i 25 kap. 1 § för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som gjorts tillgänglig av en annan vårdgivare enligt bestämmelserna om sammanhållen journalföring i patientdata-lagen (2008:355), PDL. Dessa regler gör det möjligt för en hälso- och sjukvård eller annan medicinsk verksamhet för uppgift om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (25 kap. 3 §). Sekretess-regleringen motsvarar sekretess enligt 1 § och gäller uppgift om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Det inne-bär bl.a. att sekretess avser patienters och andra enskildas hälso-tillstånd m.m., inte uppgifter om personalen. Sekretess gäller vidare med ett omvänt skaderekvisit. Det råder alltså en presumtion för sekretess.¹⁰ Vissa undantag från bestämmelsen finns.

Sekretess gäller också i ärenden hos en nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet och hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden i anmälan i ärende om klagomål mot hälso- och sjukvården eller dess personal enligt 7 kap. patientsäker-hetslagen (2010:659), PSL. Sekretess gäller vidare hos Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) i anmälan i vissa ärenden, om

9 Se prop. 1979/80:2 Del A s. 168 f.

10 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo), kommentaren till 25 kap. 3 §.

Gällande rätt SOU 2016:62

52

det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs (25 kap. 4 och 8 §§).

Enligt 25 kap. 5 § gäller sekretess i verksamhet som avser om-händertagande av patientjournal inom enskild hälso- och sjukvård för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för-hållanden. Undantag från denna bestämmelse finns.

Sekretess enligt 25 kap. 1−5 §§ gäller i förhållande till den vård- eller behandlingsbehövande själv för uppgift om hans eller hennes hälsotillstånd, endast om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom eller henne (25 kap. 6 §). I bestämmelsen föreskrivs för hälso- sjukvårdsområdets del ett snävt begränsat undantag från huvudregeln i 12 kap. 1 § om att sekretess till förmån för enskild inte gäller i förhållande till denne. Bestämmelsen gäller inte bara inom den organisatoriskt självständiga hälso- och sjukvården utan också inom den sektor av annan förvaltning, t.ex. socialtjänsten eller kriminalvården, där hälso- och sjukvård förekommer. Syftet med bestämmelsen är i första hand att under vissa förutsättningar hindra en patient från att ta del av sin journal. Bestämmelsen innebär sökan-dens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Undantag från sekretess finns. Det bör också observeras att det finns vissa sekretessbrytande bestäm-melser.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inskränkt av bestämmelserna om tystnadsplikt i 25 kap. 7, 9, 16, 17 och 17 a §§.

Den tystnadsplikt som följer av 25 kap. 1−5 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande eller

11 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo), kommentaren till 25 kap. 6 §.

SOU 2016:62 Gällande rätt

53

beslut om vård utan samtycke. Den tystnadsplikt som följer av 25 kap. 8 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp-gifter, när det är fråga om uppgift i anmälan till IVO eller HSAN (25 kap. 18 §).

Omsorg

I 26 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild inom bl.a. socialtjänst.

Enligt 26 kap. 1 § gäller sekretess inom socialtjänsten för upp-gift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med socialtjänst förstås främst verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst, verksamhet enligt den sär-skilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan sam-tycke, och verksamhet som socialnämnd eller Statens institutions-styrelse (SiS) i annat fall är ansvariga för. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar ompröv-ning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet och verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet och verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Bestämmelsen innehåller ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Undantag från bestämmelsen finns.

Sekretess enligt bestämmelsen gäller inte gentemot den enskilde själv. Denne har fri tillgång även till utdrag ur register som förs vid socialnämnden. Den sekretess som trots allt måste upprätthållas också mot den berörde enskilde har angetts särskilt i 26 kap. 5 §.¹²

Personakter i enskild verksamhet som står under IVO:s tillsyn kan under vissa omständigheter angivna i 7 kap. 5 § socialtjänst-lagen (2001:453), SoL, och 23 d § LSS tas om hand. Sekretess gäller

12 För närmare beskrivning av bestämmelsens innebörd, se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo) – kommentaren till 26 kap. 1 § och där gjorda rättsfallshänvisningar.

Gällande rätt SOU 2016:62

54

enligt 26 kap. 4 § OSL i verksamhet som avser omhändertagande av sådana personakter.

Enligt 26 kap. 15 § inskränks rätten att meddela och offentlig-göra uppgifter av den tystnadsplikt som följer av vissa bestäm-melser i 26 kap.

Integrerad verksamhet

En kommun kan välja att hantera socialtjänstfrågor samt hälso- och sjukvårdsfrågor i en och samma nämnd. I förarbetena till den s.k.

Ädelreformen, som innebar att kommunerna fick ett samlat ansvar för långvarig service, vård och omsorg för äldre och handikappade, anfördes att den kommunala hälso- och sjukvården och social-tjänsten, när det gäller den verksamhet som omfattas av Ädel-reformen, inte är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra i sekretesslagens mening, eftersom det inte är fråga om verksamheter av skilda slag. Någon ändring av uppdelningen i själv-ständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening mellan den kommunala socialtjänsten och övriga fall då hälso- och sjukvården bedrevs inom socialtjänsten avsågs dock inte.¹³ Enligt Offentlig-hets- och sekretesskommittén (OSEK) är skälet till att det inte uppstår sekretess i en nämnd mellan integrerad verksamhet som omfattas av Ädelreformen snarare att hälso- och sjukvårdsverk-samheten och socialtjänstverksjukvårdsverk-samheten i sådana situationer inte är självständiga i förhållande till varandra än att det skulle vara fråga om verksamhet av samma slag.¹⁴ Detta reser enligt OSEK i sin tur frågan hur det förhåller sig med andra verksamheter där hälso- och sjukvård och socialtjänst integreras och hanteras av samma nämnd.¹⁵ Frågan torde få avgöras efter en bedömning av verksam-heternas organisering utifrån det självständighetsrekvisit som uppställs i 8 kap. 2 § OSL.¹⁶

13 Prop. 1990/91:14 s. 85.

14 Se S2012/08375 Lagrådsremiss, God vård och omsorg om personer med demenssjukdom samt regler för skydd och rättssäkerhet s. 99−101.

15 SOU 2003:99 s. 257.

16 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo), kommentaren till 26 kap. 1 §.

SOU 2016:62 Gällande rätt

55

Utbildning

I 23 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet m.m.

Enligt 23 kap. 1 § första stycket gäller sekretess i förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola för uppgift om en enskilds personliga förhållanden. Utöver förskola omfattas alltså även pedagogisk verksamhet som kompletterar eller erbjuds enligt 25 kap. 2−5 § skollagen i stället för förskola. Härmed avses bl.a. pedagogisk omsorg (familjedaghem), öppen förskola eller sådan omsorg som erbjuds under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds, t.ex. under kvällar, nätter eller helger. Enligt 23 kap. 1 § OSL gäller ett omvänt skaderekvisit för dessa uppgifter, dvs. det råder en presumtion för sekretess och uppgifter får lämnas ut bara om det står klart att utlämnandet inte kan vara till men för den som upp-gifter rör eller någon närstående till denne.

Sekretess gäller enligt 23 kap. 3 § första stycket också i fritids-hem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skol-lagen som erbjuds i stället för fritidshem för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats.

Ett omvänt skaderekvisit gäller för sådana uppgifter, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Sekretess gäller i övrigt inom samma utbildningsområde för annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när-stående till denne lider men om uppgiften röjs. För övriga uppgifter som förekommer i fritidshem, i öppen fritidsverksamhet och i sådan omsorg som utanför normala öppettider erbjuds i stället för fritidshem gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet.¹⁷

Sekretess i övriga utbildningsväsendet, dvs. de utbildnings-former som inte omfattas av 23 kap. 1−3 §§, regleras i 23 kap. 5 §.

Bestämmelsen är tillämplig inom bl.a. högskoleutbildningen, det offentliga skolväsendet för vuxna och arbetsmarknadsutbildningen.

I sådana utbildningsverksamheter gäller sekretess för uppgift som

17 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (1 januari 2016, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 3 § OSL.

Gällande rätt SOU 2016:62

56

hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller hos studie- och yrkesvägledningen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när-stående till denne lider men. Sekretess gäller i elevvårdande

hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller hos studie- och yrkesvägledningen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när-stående till denne lider men. Sekretess gäller i elevvårdande