Val av organisering

Beslut om huvudmännens organisering av kommunal vuxenutbildning fattas på politisk nivå och det kan finnas olika motiv bakom valen mellan egenregi och entreprenad liksom på vilket sätt leverantörerna av entreprenadverksamheten ska väljas ut.

Det ingår i det offentliga uppdraget att kartlägga vilka alternativ för organisering som finns och därefter välja det alternativ som ger mest värde för lägst kostnad. Det finns ideologiska ställningstaganden bakom de val som görs och en skillnad i åsikterna om hur mycket av det offentliga uppdraget som ska genomföras i egen regi och i vilken utsträckning privata utförare ska engageras. Likaså kan det på samma grund finnas olika uppfattningar om vilken driftsform som är effek-tivast.

När huvudmännen upphandlar entreprenadverksamhet kan de välja att ha enstaka anordnare eller fler vilket ofta vilket ofta är anhängigt vilka volymer verksamheten har, men det kan också finnas ett inslag av valfrihetsidé. I den senare lämnas valet av anordnare till eleven.

Idén om valfrihet är också ett av argumenten för att införa auktorisa-tionssystem.

Frågan om valfrihet kan inte anses enkel och särskilt inte när det krävs förmåga att göra väl underbyggda val i ett omfattande utbud av anordnare. Systemet med sfi-anordnare och eventuella inriktningar är mycket komplext, och för den som söker sig till utbildningen är det en grannlaga uppgift att bedöma kvaliteten.

Utredningen menar att huvudmannen oavsett form för organi-sering alltid måste ta ett ansvar för kvalitén och vid entreprenad kan huvudmannen inte lämna utvecklingen av kvalitén till effekter av marknad och valfrihet. Huvudmannen måste även beakta att ett stort antal anordnare kräver mer uppföljning. Oavsett vilka val som huvud-mannen gör avseende organiseringen av utbildningen krävs ett gedi-get systematiskt kvalitetsarbete för att eleverna ska erbjudas en ut-bildning av hög kvalitet.

5.4.2 Entreprenad

Entreprenad enligt skollagen definieras i 23 kap. 1 § som att en huvud-man enligt bestämmelserna i kapitlet med bibehållet huvudhuvud-manna- huvudmanna-skap får sluta avtal om att någon annan än huvudmannen utför upp-gifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Entreprenad enligt skollagen innebär således alltid att huvudmannaskapet enligt skollagen ligger kvar på elevernas hem-kommun.

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

Möjligheterna till entreprenad skiljer sig i stor utsträckning åt mellan olika skolformer. Inom framför allt grundskolan men även gymnasieskolan är möjligheterna att lägga ut verksamhet på entre-prenad mer begränsade och avser i första hand vissa ämnen och vid fjärrundervisning. Inom kommunal vuxenutbildning ger dock skol-lagen ett mer generellt utrymme att lägga ut verksamheten på entre-prenad. Närmare bestämmelser om entreprenad inom vuxenutbild-ning och andra skolformer finns i 23 kap. 1–20 §§ skollagen.

Utöver möjligheterna till entreprenad finns i 23 kap. skollagen regler om samverkan. Sådan samverkan definieras i 23 kap. 21 § skol-lagen som att en kommun får sluta avtal med en annan kommun, region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Till skillnad från vid entreprenad handlar det vid samverkan således om att huvudmanna-skapet enligt skollagen går över på den som kommunen har avtal om samverkan med.

Eftersom huvudmannaskapet vid entreprenad alltid ligger kvar på kommunen är det alltid kommunen som har det övergripande ansva-ret enligt skollagen för kvaliteten i den verksamhet som lagts ut på entreprenad.

Entreprenad kan bedrivas på ett flertal olika sätt. Det vanligaste inom sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning är dock att det görs en offentlig upphandling enligt gällande nationella och EU-rättsliga regelverk. Vissa kommuner använder emellertid olika typer av auktorisationsförfaranden vilket något förenklat kan sägas inne-bära att samtliga utförare som uppfyller ett antal av kommunen i förväg uppställda krav har rätt att bli auktoriserade och bedriva verk-samhet inom kommunen på det aktuella området. Auktorisation kan närmast beskrivas som ett oreglerat valfrihetssystem, liknande det som regleras i lagen om valfrihetssystem (LOV). I sammanhanget bör det poängteras att ett fungerande valfrihetssystem också förut-sätter att den som väljer, i detta fall elever som ska påbörja sfi, har tillräcklig information för att göra väl underbyggda val.

Även andra varianter av entreprenadförhållanden kan förekomma.

Bland annat i svaret på den kommunenkät som utredningen genom-fört framkommer uppgifter om att det förekommer samverkan av såväl formell som informell karaktär mellan kommuner som inte är att betrakta som sådan samverkan som avses i 23 kap. skollagen.

Utredningen menar att det är en form av samverkan på oklar rättslig

grund som innebär att verksamheterna bedrivs i egen regi enligt skollagen. Oavsett vad man väljer att kalla det utförarsystem för sfi som valts i en kommun är det dock utredningens uppfattning att det måste ha stöd i reglerna i 23 kap. skollagen för att vara förenligt med lagen. Den kommun som formellt sett är huvudman enligt skollagen måste också fullt ut ta det ansvar som följer av huvudmannaskapet.

Avtal för kvalitet

Oavsett om huvudmannen beslutar sig för att sluta avtal med externa anordnare efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) eller genom ett auktorisationsförfarande krävs det ett om-fattande arbete baserat på kunskap och erfarenhet för att avtalet och innehållet i det ska hålla den kvalitet som behövs för att åstadkomma en god utbildning för eleverna.

Upphandling enligt LOU uppfattas många gånger enligt utred-ningens erfarenheter som komplicerat och tidskrävande. Det krävs både kunskaper om upphandling och goda kunskaper om vuxen-utbildningen samt hur dessa ska fungera tillsammans. Motsvarande kunskaper krävs vid ett auktorisationsförfarande, där ytterligare en utmaning är att sådana förfaranden i princip är oreglerade på vuxen-utbildningens område.

För att kunna uppnå den kvalitet som måste krävas behöver huvud-mannen genomföra en noggrann behovsinventering i vilken förvalt-ningschef och rektor som ansvariga för verksamheten är nyckelperso-ner. Utredningen erfar att huvudmännen kan brista i behovsanalysen och att det även förekommer att en regelrätt behovsanalys inte ge-nomförs. En bristande behovsanalys kan synas i de avtal som senare sluts mellan anordnare och huvudman. Exempelvis förekommer det att huvudmannen upphandlar sfi på distans skilt från närundervis-ning i sfi vilket enligt utrednärundervis-ningens uppfattnärundervis-ning missgynnar elevernas möjligheter att sömlöst röra sig mellan studieformerna.

Det förekommer att upphandlande myndighet genomför en s.k.

Request for information (RFI), där branschen får komma med syn-punkter på hur huvudmannen kan utforma upphandling, avtal och dess innehåll. Det är viktigt att ta i beaktande att anordnarna gene-rellt sett arbetar mer med upphandling av vuxenutbildning än den kommunala huvudmannen och att de därför kan ha kunskaper och

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

erfarenheter som är värdefulla för huvudmannen. Utredningen anser att det vore positivt om fler huvudmän nyttjade hade möjligheten att genomföra RFI både i samband med upphandling och auktorisation.

Utredningen har tagit del av en stor mängd upphandlingsdoku-ment och auktorisationsavtal och ser att det är vanligt att det finns brister. Upphandlingsdokumenten innehåller alla de specifikationer som huvudman och anordnare ska arbeta tillsammans med under hela avtalsperioden. Bristerna kan vara av olika karaktär men bland annat förekommer avtal där huvudmannen fastslår generella kurs-tider trots att en elevs kurstid ska vara individuell och villkor för nationella provens genomförande i strid med regelverket kring dem.

Likaså förekommer villkor om gruppstorlekar på ett sätt som utred-ningen förstår är ett sätt att försöka säkerställa kvalitet. Detta trots att storleken i sig inte medför kvalitet om inte andra faktorer såsom exempelvis stöd till eleverna och lärares förutsättningar beaktas.

Andra exempel på när huvudmannen har ambitionen att ställa kon-kreta och högre krav på anordnaren än vad som på ett övergripande plan kan utläsas av styrdokumenten gäller studie- och yrkesvägledare och specialpedagog. Exempelvis kan huvudmannen kräva att anord-naren ska ha 1 heltidsanställd specialpedagog per 600 elever. Krav på specialpedagog finns inte i de nationella styrdokumenten avseende komvux. Utredningen menar att det är en god ansats samtidigt som inte heller detta i sig garanterar att eleverna får det stöd de behöver.

I de fall huvudmannen genomför en upphandling ska leverantö-rerna författa sina anbud baserade på hur de tolkar kommunens krav och frågeställningar. Dessa anbud ska därefter bedömas och värderas vilket tveklöst mång gånger kan beskrivas som en utmanande upp-gift. Detta avspeglas i det stora antal upphandlingar som överklagas och inte sällan behöver göras om. En vanlig grund för överprövning av tilldelningsbeslut är att bedömningen av de olika anbuden inte anses transparent och att det därmed är oklart för anbudsgivaren på vilka grunder tilldelning har skett. Ett sätt att hantera svårigheterna med att genomföra dessa så kallade kvalitetsupphandlingar är att i stället upphandla utifrån pris. Så kallade prisupphandlingar har med-fört att anordnare i praktiken går in i nya avtalsperioder med betyd-ligt sämre betalt än under föregående period. Utredningen menar att det stora fokuset på pris är ett stort problem och kan medföra för-sämrade möjligheter för lärare att bedriva undervisning av hög kva-litet. Den referensgrupp utredningen har diskuterat upphandling

med har upplevt en övertro på att kunna köpa billig vuxenutbildning och att det är särskilt problematiskt med kortsiktiga perspektiv.

Huvudmannen ska i teorin ställa samma krav på anordnaren men utredningen erfar att de kunskaper om uppföljning och samverkan kring avtal som krävs för detta inte alltid finns eller kommer till stånd.

Uppföljning och utvärdering

Huvudmannen har enligt skollagen det övergripande ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet även avseende externa utförare på entreprenad eller auktorisation. Det måste därför finnas en funge-rande uppföljning och utvärdering utifrån de nationella målen för utbildningen, såväl när det gäller verksamhet i egen regi som vid verk-samhet med extern utförare. När det gäller verkverk-samhet med extern utförare är detta ett arbete som sannolikt kan innebära särskilda utmaningar. Antalet externa anordnare varierar naturligtvis mellan olika kommuner. Av utredningens enkät framgår följande:

• 61 procent av kommunerna har 1 utbildningsanordnare av sfi

• 20 procent har 2–4 anordnare

• 16 procent har 5–10 anordnare

• 12 procent har mer än 10 anordnare av sfi i sin kommun.

Utredningen menar att det med största sannolikhet är både kompli-cerat och kostsamt att följa upp ett stort antal anordnare utan att ha en tydlig bild av huvudmannens totala utbildningskostnader.

För att huvudmannen ska kunna uttala sig om såväl kvalitet som avtalsefterlevnad i en verksamhet på entreprenad behöver åtmin-stone följande delar ingå i uppföljningen:

• Skollag

• Förordning om vuxenutbildning

• Läroplan för vuxenutbildning

• Avtal mellanhuvudman och anordnare inklusive både de så kallade ska-krav som anordnaren i samband med avtalstecknandet har förbundit sig att leva upp till och de skrivningar som anordnaren i sina egna anbudstexter förbinder sig att leverera.

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

I utredningens enkätundersökning framkommer att huvudmännen använder sig av följande metoder för kvalitetsuppföljning:

Figur 5.1 Enkätsvar om huvudmännens metoder för uppföljning

Källa: KLIVAs kommunenkät.

Företrädare för branschen som utredningen har mött efterfrågar mer kontakt och samarbete mellan kommun och anordnare för att för-bättra det systematiska kvalitetsarbetet. Anordnarna menar att de ser odelat positivt på samverkan och att de vill vara en del i huvud-mannens arbete med att erbjuda kommunens invånare en utbildning av hög kvalitet.

84%

84%

54%

38%

33%

29%

15%

0% 20% 40% 60% 80%

Enkäter

Bearbetad statistik från administrativa system

Förberedda och kommunicerade verksamhetsbesök

Oanmälda verksamhetsbesök

Intervjuer

Självskattning

Andra metoder, ange vilka:

Vilka metoder för uppföljning används kontinuerligt?

(flera svar möjliga)

Det finns anordnare som uppger att de inte har haft besök av kommunens representanter på mycket lång tid och anordnare uppger att de helt saknar återkoppling på de kvalitetsrapporter som lämnats eller att återkopplingen är av varierande kvalitet. När det gäller samverkan nämner enskilda anordnare att samarbetet mellan huvudmän och anordnare ser mycket olika ut i de kommuner de är verksamma. De önskar generellt fler anordnarträffar där det ges möj-lighet till dialog mellan huvudmannen och anordnarna. Exempelvis menar man att det skulle förbättra möjligheterna att tillsammans lösa uppkomna problem och arbeta proaktivt. Man menar att det ofta är stort fokus på administrativa rutiner och att större fokus bör ligga på undervisningen. Vissa anordnare menar att man gärna ser att lärare från olika anordnare kan samverka kring betyg och bedömning och att gemensam kompetensutveckling kan vara positivt.

Utredningens genomgång av upphandlingsdokument visar att det är vanligt förekommande att huvudmannen vid avtalsbrott kan ut-dela någon form av varning eller vite. Avtalsbrott kan vara av såväl administrativ som pedagogisk karaktär. Utredningen vet att det finns en uppfattning om att det är utbrett med så kallat fusk i sfi och ett par fall har fått stor medial uppmärksamhet samtidigt som det inte går att uttala sig om omfattningen av så kallat fusk. Oavsett detta är det av största vikt att huvudmannen arbetar nära de anordnare be-driver utbildning på entreprenad för att systematiskt och i samver-kan arbeta för god kvalitet.

En samhällsekonomisk analys

Såväl kostnader som resultat i sfi är svåra att överblicka vilket utred-ningen redogör för i promemorian På väg mot stärkt kvalitet och lik-värdighet¹. Detta förhållande försvårar uppföljning och utvärdering av verksamheten, såväl egenregi som med extern utförare, vilket i sin tur skapar dåliga förutsättningar för ett välfungerande systematiskt kvalitetsarbete. För att närmare undersöka kopplingen mellan resur-ser och resultat med fokus på eventuella samhällsekonomiska vinster har utredningen därför låtit Nyckeltalsinstitutet göra en undersökning.

1 Statens offentliga utredningar 2019. På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

SOU 2020:66 Styrning och ansvarsfördelning

I den rapport som togs fram av Nyckeltalsinstitutet intervjuades ett 30-tal experter inom området, exempelvis företrädare för huvud-män, externa anordnare och Arbetsförmedlingen. Intervjuerna visar att det tycks vara något billigare att organisera sfi med entreprenad-verksamhet jämfört med egenregi. Detta verkar gälla även med hän-syn taget till interna kostnader inom kommunen för administration och uppföljning av externa anordnare. För att det ska bli en god kva-litet krävs dock att det finns kapabla externa anordnare och att det finns en god kvalitetsuppföljning i kommunen. Huruvida auktorisa-tion eller upphandling är att föredra är svårt att dra några tydliga slutsatser om. Kostnaden kan bli lägre med auktorisation men många av de som intervjuats är inte övertygade om att effekten blir lika bra.

Det framträder sammantaget en bild där det är svårt att relatera kost-naderna för de olika organisationsformerna till effekt och resultat.

Utredningen menar att den här slutsatsen är viktig för de som fattar beslut om organisering av vuxenutbildningen i kommunerna och att alla de osäkerhetsfaktorer som lyfts fram i såväl rapporten som betän-kandet talar för att det sannolikt behövs ett bättre kunskapsunderlag för kommande, långsiktiga beslut på vuxenutbildningens område.