Ramverket KSA svarar mot flera av utredningens uppdrag av utredningens uppdrag

Utredningen strävar genomgående i sitt arbete efter att genom för-slag och bedömningar skapa helhet och sammanhang med individen i fokus.

Utredningen anser att det behöver vidtas ett antal åtgärder för att skapa struktur och ramar när det gäller sfi så att en flexibel och indi-vidanpassad utbildning av hög kvalitet ska kunna erbjudas den hetero-gena målgruppen för sfi.

Dessa åtgärder behövs även för att öka likvärdigheten mellan lan-dets kommuner och i samarbetet inom regioner. Det föreslagna ram-verket KSA svarar mot de av utredningens uppdrag som räknas upp nedan. KSA är centralt för att utredningens samlade förslag ska få avsedd effekt och sannolikt på sikt även leda till förbättringar i andra delar av komvux, t.ex. de kombinationsutbildningar där sfi ingår.

De uppdrag som främst berörs är de där utredningen ska

• föreslå hur huvudmännens ansvar för det systematiska kvalitets-arbetet inom sfi kan förtydligas och hur kvalitets-arbetet kan utvecklas och följas upp,

• föreslå hur det kan säkerställas att den individuella studieplanen inom sfi upprättas och följs upp enligt lag och förordning,

• analysera och föreslå hur undervisning inom sfi i högre utsträck-ning ska erbjudas även under sommaren och på kvällstid,

• analysera och vid behov föreslå insatser som ökar individens möj-lighet till en korrekt nivåplacering inom sfi,

• analysera och föreslå hur möjligheter till distansundervisning av god kvalitet inom sfi kan stärkas,

• analysera om det är ändamålsenligt med fler kurser än de nuva-rande, och vid behov lämna sådana förslag,

• utreda om en utökning av den garanterade undervisningstiden inom sfi kan påskynda genomströmningen, och

• analysera om en regional samverkan mellan olika huvudmän skulle kunna medföra en i praktiken ökad nivå- och inriktningsindel-ning inom sfi så att utbildinriktningsindel-ningen i högre grad erbjuds på ett sätt som motsvarar individens behov.

SOU 2020:66 KSA – ett kommunalt språkansvar

I KLIVA-utredningens promemoria På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk redovisar utredningen förslag med anledning av uppdraget om den s.k. utbildningsplikten, dvs. att utredningen ska utreda och föreslå hur det kan säkerställas att kommuner erbjuder individanpassad ut-bildning för nyanlända som ska ta del av sfi och annan utut-bildning enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa ny-anlända invandrare.

Den sammanhållna utbildning som utredningen i sin promemoria föreslår för de nämnda individerna inkluderas i KSA-ramverket och förutsättningarna för att genomföra och individanpassa utbildningen blir därmed bättre.

6.2 Problembild

Stort ansvar läggs på individen men möts inte upp av kommunalt ansvar

Kraven på utbildning är höga i det svenska samhället och sedan ett antal år tillbaka ses en fullföljd gymnasieutbildning som en vatten-delare mellan de som får en varaktig etablering på arbetsmarknaden och de som inte får det. Enigheten om betydelsen av goda kunskaper i svenska kan anses vara mycket stor. Samtidigt ingår det i de senaste årens flyktingmottagande en förhållandevis stor målgrupp som saknar eller har väldigt kort utbildning och därför inte kan förväntas kunna etablera sig på arbetsmarknaden under etableringsprogrammet. Ge-nom den utbildningsplikt som införts i etableringsprogrammet ställs krav på huvudmannen att erbjuda och på individen att delta i grund-läggande utbildning inom olika områden och på så vis höja sin kom-petens. Utredningen ser generellt ökade förväntningar på komvux som en del i arbetet med utbildning och individers etablering på arbetsmarknaden. Se utredningens förslag i ovannämnda promemoria.

Enligt Arbetsförmedlingen har utrikes födda under lång tid haft en betydligt lägre sysselsättningsgrad än inrikes födda. Både bland nyanlända och utrikes födda med längre vistelsetid i Sverige är eta-bleringen på arbetsmarknaden svag³ och starkt konjunkturberoende.

3 Arbetsförmedlingen 2020. Årsredovisning 2019.

Det är också vanligare att utrikes födda har en tidsbegränsad an-ställning än inrikes födda. Under 2019 utgjorde utrikes födda drygt 30 procent av alla med tidsbegränsade anställningar, jämfört med knappt 20 procent av de med tillsvidareanställning. Det som erbjuds är ofta timanställning eller kortare arbete, inte sällan med någon form av statligt anställningsstöd. Utredningen vill understryka vikten av att utrikesfödda får ett arbete men också att detta inte per automatik ska betyda att sfi avbryts. Statistik från Sveriges kommuner och re-gioner⁴ visar att 34 procent av de drygt 35 000 nyanlända som lämnade etableringsprogrammet under 2019 studerade eller arbetade 90 dagar efter avslutat program. Det är en kraftig nedgång jämfört med 2018 då 45 procent arbetade eller studerade. SKR anger att skälen till ned-gången är försämrad tillgång till extratjänster och andra subventione-rade anställningar men även att omorganiseringen av Arbetsförmed-lingen har haft betydelse.

Det finns en ökad allmän medvetenhet om vad ett funktionellt språk betyder för individen i samhälls- och arbetslivet och att bris-tande svenskkunskaper är ett hinder för en varaktig etablering på arbetsmarknaden. Bristande svenskkunskaper gör det emellertid ock-så svårt att delta i t.ex. yrkesutbildningar på gymnasial nivå. Denna medvetenhet om språkets betydelse tillsammans med en generell trend att lägga skulden på individen är en av flera orsaker till att införandet av en språkplikt för individer som uppbär ekonomiskt bistånd har föreslagits. Promemorian Språkplikt – Deltagande i grundutbildning i svenska för rätt till försörjningsstöd.⁵ har remissbehandlats under våren 2020. Förslaget innebär att individer med bristande språkkun-skaper har en plikt att delta i grundutbildning i svenska under den tid som denne har behov av ekonomiskt bistånd.

Av remissvaren framgår det att sfi-studier redan i dag är ett van-ligt krav på individer som får ekonomiskt bistånd som en av olika insatser med syfte att förbättra möjligheterna till självförsörjning.

Stockholms kommun anger dock i sitt remissvar att det snarare kan vara viktigt att värna individens rätt att studera sfi än att införa en plikt. Utredningens tidigare erfarenheter bekräftar att det förekom-mer lokala rutiner där sfi kurs D i praktiken inte är en rättighet eller där sfi ersätts med andra aktiviteter.

4 https://skr.se/tjanster/press/nyheter/nyhetsarkiv/samreetableringisparenavettstokigt2019.

33506.html (Hämtad 2020-11-04).

5 PM Språkplikt – Deltagande i grundutbildning i svenska för rätt till försörjningsstöd.

S2019/05353/FST.

SOU 2020:66 KSA – ett kommunalt språkansvar

Att införa olika former av plikt att delta i utbildning ställer inte bara krav på individen. Det fordrar även rättssäkra system nationellt och lokalt som möter individernas behov av utbildning i en formell ram. Det är av central betydelse att kommunen erbjuder en kvalifi-cerad undervisning där individens progression dokumenteras och följs upp kontinuerligt. I skollagen och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning är både individens rätt och kommunens ansvar reglerade men det behövs åtgärder för att denna reglering ska efter-levas i praktiken och få avsedd effekt.

I språklagen (2009:500) regleras svenskans ställning som huvud-språk, det allmännas ansvar för utveckling och den enskildes tillgång till språk.

14 § Var och en som är bosatt i Sverige ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda svenska. Därutöver ska

1. den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket, och

2. den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket.

15 § Det allmänna ansvarar för att den enskilde ges tillgång till språk enligt 14 §.

Regleringarna i språklagen understryker ytterligare individens rätt till svenska språket och det allmännas ansvar för att individen ges till-gång till språket.

Språkkravet i förhållande till Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag

Rätten till sfi är långtgående vilket utredningen menar speglar den arbetsmarknad vi har i dag. Arbetsförmedlingen kan enligt förord-ningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invand-rare 12 § bedöma att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att en nyanländ i stället för sfi ska delta i andra insatser inom etablerings-programmet

Utredningen menar att det i ytterst få fall bör förekomma att en individ som har varit i Sverige kortare tid än fyra år inte ska ha sfi i den individuella planeringen. Kunskaper i svenska är avgörande för att individen ska kunna delta i andra studier, kunna etablera sig på arbetsmarknaden och inte minst kunna ta aktiv del i samhällslivet.

Som regleringen av rätt till sfi är utformad har alla elever rätt att läsa till och med kurs D inom den egna studievägen. Utredningen menar att denna rättighet väl speglar individens behov och omgivningens krav.

En genomgång av de insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder inom ramen för etableringsprogrammet stärker utredningen i upp-fattningen att individen ska få sin språkutveckling genom sfi. Sedan en tid hänvisar Arbetsförmedlingen individerna i högre grad till kommunernas vuxenutbildning i stället för att erbjuda egna insatser för språkutveckling. Det kan vara gynnsamt för individer att kombi-nera sfi med andra aktiviteter såsom praktik och arbetsmarknads-utbildning men utredningen vill betona att det ska vara just i kom-bination med. Avbrott i sfi gynnar enligt utredningen inte individens språkutveckling. Genom god samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen kan KSA-funktionen stödja att individers pla-nering förebygger avbrott i sfi.

Kommunerna har inte kännedom om utrikes föddas språkfärdighet i svenska

Kommunerna ska tillgodose sina utrikes födda medborgares behov av sfi och de undervisningsformer som erbjuds ska vara flexibla och individanpassade. Målgruppen för sfi rymmer individer med olika mål, behov och förutsättningar för studier i sfi. De har olika utbildnings-bakgrund, olika lång vistelsetid i landet, varierande anknytning till arbetsmarknaden och i övrigt skilda livsvillkor. Kommunernas pla-neringsförutsättningar för ett sfi-utbud som möter alla de skiftande behov kommunmedborgarna kan ha är i dagsläget otillräckliga.

Att med målen för sfi-kursen D i sikte erbjuda de tre studie-vägarna en utbildning i omfattning, tid och rum som möter allas be-hov fordrar framförhållning och bättre kännedom om individernas förutsättningar än vad som finns i dag. Många elever går i och ur sfi-utbildningen av olika skäl; praktik, korta arbetsmarknadsinsatser eller arbeten etc. Detta är viktiga aktiviteter för individen men utan en bedömning av hur språkinlärningen ska utformas i kombination med aktiviteterna eller efter att de ägt rum riskerar individen att stagnera eller gå bakåt i sin språkutveckling.

De senaste åren har många insatser gjorts på både nationell och kommunal nivå för att korta nyanländas väg till etablering på

arbets-SOU 2020:66 KSA – ett kommunalt språkansvar

marknaden och därigenom minska arbetskraftsbristen i många sek-torer. Yrkesutbildningar i kombination med sfi har uppmuntrats inom ramen för statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) och överenskommelser mellan kommuner, arbets-givare och Arbetsförmedlingen har slutits i DUA-samverkan⁶. Under rådande högkonjunktur och brist på arbetskraft har nyanlända och andra utrikes födda som saknar grundläggande kunskaper i svenska givits möjligheter att arbeta eller utbilda sig inom olika branscher.

Dock har kopplingen till sfi ofta varit svag och planeringen av hur individen ska nå målen i sfi har varit bristfällig. Det är positivt att nyanlända får en tidig kontakt med arbetslivet i det nya landet men om individens språkutveckling inte beaktas, finns risken att indivi-den inte når indivi-den språkliga nivå som är önskvärd såväl på arbetsplat-sen som i samhället i övrigt.

Bristande språkkunskaper på arbetsplatser har uppmärksammats på senare tid, inte minst inom äldreomsorgen. Fackförbundet Kom-munal redovisar språkproblem och konsekvenser av dessa inom äldre-omsorgen i sin rapport Svenska språket – A och O inom äldreäldre-omsorgen.⁷ Sektorn vård och omsorg bidrar till att ge nyanlända möjlighet att eta-blera sig på arbetsmarknaden. Samtidigt finns det risker med att använda sektorn som ett medel för att nå de integrationspolitiska målen utan att koppla detta till kvalitet och säkerhet i vården och omsorgen om utbild-ningskvaliteten brister.

Ett resultat av de identifierade språkproblemen på arbetsplatser är att språktester vid anställning diskuteras och införs. Under somma-ren 2020 har ett antal kommuner fattat beslut om att införa tester för anställning inom äldreomsorgen.

Det ramverk som utredningen föreslår i detta avsnitt ger kommu-nerna bättre förutsättningar att möta kommuninvånarnas behov av att utveckla sin svenska. Ramverket stödjer kommunerna att

• göra säkrare målgruppsanalyser när det gäller kommuninvånares behov av grundläggande kunskaper i svenska motsvarande sfi-kursen D,

• förbättra möjligheten till flexibla och kombinerade studier med kontinuerlig språkutveckling, och

6 DUA. Delegationen för unga och nyanlända till arbete.

7 Kommunal, Svenska språket A och O och i äldreomsorgen, 2019.

• göra realistiska bedömningar av individernas studieförutsättningar i förhållande till kunskapsnivåer och personliga förhållanden samt genom åtgärder öka genomströmningen och minska avhoppen i sfi.

Att kommunen inte aktivt verkar för att nå och motivera får konsekvenser

Enligt 20 kap. 28 § skollagen ska hemkommunen se till att sfi er-bjuds dem som har rätt att delta i utbildningen. Varje kommun ska även aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till utbild-ningen och för att motivera dem att delta i utbildutbild-ningen. Sfi är en rättighet för den som är 16 år, bosatt i landet och saknar sådana grund-läggande kunskaper i språket som utbildningen syftar till att ge. Sfi ska i genomsnitt under en fyraveckorsperiod omfatta minst 15 tim-mars undervisning i veckan. Personer som inte är funktionellt litterata ska få grundläggande läs- och skrivundervisning inom sfi. I skollagen regleras även att sfi ska kunna kombineras med andra aktiviteter som gynnar individens språkutveckling och etablering i samhället. Det gör att uppdraget att erbjuda en individanpassad sfi är omfattande och komplicerat när det gäller att hitta utbildningslösningar som ger individen möjligheter att utveckla ett språk som är tillräckligt för att hen fullt ut ska kunna vara delaktig i samhälls- och arbetslivet i Sverige, på både kort och lång sikt.

Orsaker till att kommunerna inte tar ansvaret

Trots att kommunerna aktivt ska verka för att de individer som saknar de grundläggande kunskaper som sfi ska ge ska få det och motivera dem att delta, har kommunerna vaga bilder av på vilket sätt språket eventuellt är ett problem för de individer som är i något slags utanförskap. Både i samhället och i arbetslivet ställs höga krav på kommunikativa färdigheter och det tar tid att erövra dessa. Därför blir det ödesdigert för individen och kostsamt för kommunen om språkutbildningen erbjuds kortsiktigt och utan sammanhang. Med osäkra planeringsunderlag för sfi-verksamheten i kommunen blir risken stor att det blir akuta lösningar som är både dyra och av sämre kvalitet än om man avsätter resurser och planerar på längre sikt.

SOU 2020:66 KSA – ett kommunalt språkansvar

Det finns inga tidigare undersökningar som beskriver orsakerna till att en reglering som kräver aktivitet har resulterat i ett passivt system. Nedan listas ett antal förklaringar som utredningen har er-farit i olika sammanhang i sitt arbete. Förklaringarna har olika karak-tär och är rangordnade efter hur allmängiltiga de bedöms vara.

• Det finns generellt låga kunskaper i kommunerna om huvudman-nens ansvar för aktivt uppsökande arbete. Huvudmannen är inte klar över hur man ska och kan arbeta proaktivt.

• Oklar ansvarsfördelning mellan kommunen och Arbetsförmed-lingen. Då merparten av sfi-eleverna kommer till utbildningen som deltagare i etableringsprogrammen förväntas det rekryterande arbetet i princip helt skötas av Arbetsförmedlingen. I andra fall tas kontakten via socialtjänsten då individen söker ekonomiskt bistånd.

• Först när ett problem uppstår gör man uppsökande och motive-rande insatser, t.ex. för en individ som behöver ekonomiskt bi-stånd.

• Trots att det finns tre studievägar som alla syftar till att eleven ska nå målen för sfi-kursen D lever uppfattningen att en elev kan vara klar efter kurs B eller C kvar.

• Man tror inte att sfi är lösningen utan föreslår andra insatser och aktiviteter. Man menar att sfi inte kan möta elevens behov, i syn-nerhet inte elever med långsam progression.

• I teorin betonas vikten av goda kunskaper i svenska samtidigt som avbrott på grund av arbete oavsett arbetets längd och omfattning ses som positivt.

• Det finns en viss övertro på att arbetsplatser och arbete i sig automatiskt ger individerna möjligheter att lära sig svenska.

• Synsättet att trots skollagens bestämmelse om kommunens an-svar att söka upp individerna så ska individerna själva söka upp utbildning.

• Synsättet att skuldbelägga individen – kvinnor är bara hemma och föder barn, studieväg 1 kan inte lära sig så mycket svenska, män med kort utbildning passar inte i sfi utan ska hellre jobba.

Bestämmelsen om att aktivt verka för och motivera tolkas olika I utredningens kommunenkät (se vidare avsnitt 3.4) har vi frågat hur huvudmannen i praktiken tar sitt ansvar att aktivt verka för att nå och motivera individer som saknar grundläggande kunskaper i svenska till sfi-studier. I enkäten gavs ett antal svarsalternativ och det var möjligt att välja fler än ett alternativ och även utveckla sitt svar i en kommentar. Svaret ”information på kommunens hemsida” förekom-mer i 98 procent av svaren. Enligt enkäten har 64 procent även tryckt information på olika platser i kommunen. När det gäller riktad in-formation uppger 63 procent att de erbjuder sådan på gruppnivå medan 38 procent arbetar med uppsökande verksamhet på individ-nivå. Svaret Annat lämnas av 29 procent. I kommentarerna till frågan uppger några kommuner att den uppsökande verksamheten behöver utvecklas och att de tillsammans med andra aktörer erhållit medel från Europeiska socialfonden i Sverige.

Figur 6.1 Kommunernas insatser att aktivt verka för och motivera till sfi-studier

Andel kommunsvar/insats

Källa: KLIVA:s kommunenkät.

Nedan gör utredningen en bedömning av vilka av enkätens svars-alternativ som kan anses som aktiva sätt att verka för att nå och moti-vera och vad som snarare är passivt.

98%

64%

63%

38%

29%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Information på kommunens hemsida Tryckt information på olika platser i

kommun: bibliotek, vårdcentral, … Återkommande riktad information på

gruppnivå

Återkommande uppsökande verksamhet på individnivå

Annat, ange:

SOU 2020:66 KSA – ett kommunalt språkansvar

Tabell 6.1 Olika tillvägagångssätt för att nå och motivera individer till sfi Aktiva respektive passiva tillvägagångssätt att nå och motivera

Aktivt Passivt

Riktad information på gruppnivå Information på kommunens hemsida Uppsökande verksamhet på individnivå Reklam på tåg, buss m.m.

Uppsökande verksamhet i samverkan

med andra aktörer Tryckt information utplacerad på olika platser i offentliga miljöer

Riktad information i sociala medier Generell information i sociala medier

De finns olika sätt att nå och motivera individer till sfi och även de sätt som utredningen här beskriver som passiva kan vara värdefulla för de målgrupper som på eget initiativ söker information om sfi.

För att nå individer som behöver mer stöd för att ta steget att påbörja sfi-studier behöver dock de passiva tillvägagångssätten kompletteras med aktiva.

Utredningen bedömer att den aktivt uppsökande verksamheten behöver utvecklas och att det behöver utarbetas rutiner för verksam-heten.

Bristande kontinuitet i språkutbildningen leder till negativa konsekvenser för språkutvecklingen

Utredningen vet av erfarenhet att sfi:s organisering, innehåll och arbetssätt kan bidra till bristande kontinuitet och därmed sämre pro-gression för individen. Sfi-studierna avbryts av olika skäl; arbete, praktik och föräldraledighet och individerna går inte sällan i och ur utbildningen. De tappar därigenom fart om den sysselsättning de haft under sin frånvaro från sfi inte har gynnat språkutvecklingen.

Kanske kommer de efter sitt avbrott tillbaka till en undervisning som inte möter deras särskilda behov. I vissa fall påbörjas en utbild-ning i kombination med sfi där språknivån inte utgår från den nivå där individen nu befinner sig på efter avbrottsperioden, vilket får till följd att en individ efter ett avbrott upplever ett misslyckande. Sfi-anordnaren måste därmed bekosta en tom plats som hade passat en annan elev bättre. Det är inte heller ovanligt att svenskundervisning

som inte följer sfi-kursplanen erbjuds i någon form inom kommu-nernas arbetsmarknadsenheter⁸. Utredningen har inte kunnat hitta några uppföljningar eller utvärderingar av vilka resultat som nås med denna undervisning. Det finns således inga belägg för att den

som inte följer sfi-kursplanen erbjuds i någon form inom kommu-nernas arbetsmarknadsenheter⁸. Utredningen har inte kunnat hitta några uppföljningar eller utvärderingar av vilka resultat som nås med denna undervisning. Det finns således inga belägg för att den