Sammanfattning
Denna bilaga försöker i korthet redogöra för hur hyror i nyproducerade lägenheter sätts. Framförallt är det s.k. presumtionshyror – dvs.
förhandlade hyror med femtonårig löptid som antas var skäliga och som endast i synnerliga fall kan ändras vid en prövning enligt hyreslagen – som studerats.
Bilagan pekar på att även om det finns statistik att tillgå så är den inte komplett och det är ovisst hur representativ den är. Utifrån den statistik som finns kan man eventuellt dra slutsatsen att, i vart fall, var fjärde nybyggd hyreslägenhet har presumtionshyra. Det är möjligen också så att lika många sätts genom att fastighetsägaren fastställer hyran på egen hand utan förhandling men det kan också vara färre fall. I övrigt – i
uppskattningsvis häften av fallen - sätts hyrorna i de nyproducerade husen genom traditionell förhandling.
Vad gäller de allmännyttiga bostadsbolagen så kan det, regionsvis, vara så att det är så mycket som en tredjedel presumtionshyror, hälften genom traditionell förhandling och i övrigt har hyresvärden satta hyran på egen hand.
Vidare konstateras att parterna på hyresmarknaden inte ansett det nödvändigt att ta fram ett gemensamt material för hur presumtionshyror lämpligen avtalas. Bortsett från Hyresgästföreningens egna material är det i övrigt sparsamt sådant material.
Den nya lagstiftningen från den 1 juli 2006
Den 1 juli 2006 infördes nya regler för att bestämma hyran vid nyproduktion av bostadslägenheter115. Huvudsyftet var att införa en ordning där förhandlingsöverenskommelser ges presumtionsverkan för att förbättra förutsättningarna för nybyggnation av bostadslägenheter.Reglerna kom därför att gälla för lägenheter som planeras eller har påbörjats och för nybyggda lägenheter så länge inget hyresavtal slutits för någon av lägenheterna i ett projekt. Däremot kan reglerna om
presumtionshyror inte användas i lägenheter där inflyttningen redan är gjord.116
Mer konkret innebär regleringen att parterna – dvs. en etablerad hyresförhandlingsorganisation på orten å ena sidan och hyresvärden å andra sidan – kan komma överens om hyran för nybyggda lägenheter och att dessa ska presumeras vara skäliga vilket bl.a. innebär följande. De undantas därmed i princip från möjligheten till gängse
bruksvärdesprövning i hyresnämnden. De kan på motsvarande sätt inte heller utgöra jämförelselägenheter för bruksvärdesprövning av andra lägenheter.
115 12 kap. 55 c § JB. 116 Prop. 2005/06:80.
En presumtionshyresöverenskommelse gäller i 15 år. När reglerna infördes var presumtionstiden 10 år, men den förlängdes den 1 januari 2013 till 15 år för nya överenskommelser. Äldre överenskommelser berördes inte av förlängningen. När tidsfristen har löpt ut, ska hyran förhandlas enligt de vanliga bruksvärdesreglerna.
Trots presumtionen får hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten sedan överenskommelsen träffades.
Som framgår av benämningen så presumeras hyrorna vara skäliga och utan behov av en prövning av hyresnämnden, men det finns
möjligheter att jämka avtalet om presumtionshyra eller att ogiltigförklara det. Det krävs dock synnerliga skäl för detta. Till exempel anges i förarbetena att det visar sig att hyresgästföreningen i praktiken har ett bulvanförhållande till hyresvärden eller att underlaget varit oriktigt eller att byggnationen inte motsvarat det som utlovats vid förhandlingen.117
Bildligt talat sätts de lägenheter som omfattas av presumtionshyra i karantän i förhållande till det normala hyressättningssystemet, med undantag för de ändringar av hyran som kan göras med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen.
En grundförutsättning som är värd att betona är att hela
konstruktionen bygger på gemensam partsvilja från hyresgästföreningen och hyresvärden. Ingen instans – som t.ex. hyresnämnden – har möjlighet att påtvinga någon av parterna ett oönskat avtal om presumtionshyra. Om någon överenskommelse inte uppnås så faller hela frågan och hyrorna sätts då antingen inom ramen för en traditionell förhandling där lägenheternas bruksvärde beaktas eller genom att hyresvärden ensidigt sätter hyran för lägenheterna. I båda fallen är det möjligt för en hyresgäst att få hyrans skälighet prövad i hyresnämnd i vanlig ordning. Justering av regelverket 2013 – presumtionstiden förlängs till 15 år Då regelverket infördes var presumtionstiden som ovan nämnts tio år men den förlängdes den 1 januari 2013 till femton år för nya
överenskommelser. Äldre överenskommelser berörs alltså inte av denna förändring. Syftet var att förbättra möjligheterna att vid nyproduktion få tillräcklig ekonomisk säkerhet för att motivera investeringar i byggandet av nya hyresrätter.118
Hur förväntas presumtionshyran bli satt?
I propositionens författningskommentar119 angavs följande kriterier som en hyresgästförening ska tillämpa vid förhandlingsbordet (några
motsvarande kriterier gavs inte för hyresvärden).
”Utgångspunkten är att den hyra som avtalas kommer att anses som skälig. Det får mot denna bakgrund anses naturligt att hyresgästorganisationen utgår från det underlag som hyresvärden presenterar – bestående av ritningar,
117
Prop. 2005/06:80 sid. 33.
118
Prop. 2012/13:1 utgiftsområde 18, sid. 61
119
Bilaga 2 – Presumtionshyror 97
kostnadsberäkningar, kalkyler m.m. – och utifrån det bedömer vilken hyra som är skälig. En hyra skall anses som skälig om den ger kostnadstäckning och rimlig avkastning på hyresvärdens insats. De villkor som i övrigt kommer att gälla för en överenskommelse, exempelvis att den kommer att ha
presumtionsverkan under tio år och att vissa slag av hyresjusteringar är tillåtna under presumtionstiden, måste givetvis beaktas vid skälighetsbedömningen. Vid fördelningen av hyran på de enskilda lägenheterna bör en utgångspunkt vara att hyran skall täcka kostnaderna för lägenheterna. I allmänhet bör hyran sättas i relation till lägenheternas bruksvärde. I vissa fall kan dock kostnader för särskild inredning och utrustning motivera hyresskillnader mellan olika lägenheter som inte kan godtas vid en bruksvärdeprövning. Sådana skillnader kan accepteras. Av 21 § hyresförhandlingslagen följer att likhetsprincipen inte gäller i dessa fall. Enskilda hyresgästers önskemål eller betalningsförmåga eller den högsta hyra som hyresgäster kan antas vara villiga att betala för lägenheten bör däremot inte beaktas.”
Lagstiftaren var tydlig med att en hyresgästförening ska beakta
”kostnadstäckning och rimlig avkastning på hyresvärdens insats” för att hyran ska anses som skälig. Detta förutsätter att det finns en hög grad av transparens i det underlag som hyresvärden presenterar vid
förhandlingen. I annat fall torde inte ett förtroendefullt
förhandlingsklimat kunna etableras vilket – i sin tur – sannolikt medför att hyran kommer fastställs på annat sätt och därmed kommer att kunna prövas enligt bruksvärdessystemet.
Vad som avses med skälig avkastning preciseras inte närmare i förarbetena. Men utvecklingen har sedan dess gjort att begreppet fått en än mer central betydelse efter det att den nu gällande Allbolagen120 trädde ikraft den 1 januari 2011. Dessförinnan var det i princip möjligt att argumenterat för att ett kommunalt allmännyttigt bostadsaktiebolag enbart skulle sätta en hyra enligt självkostnadsprincipen i ett nybyggnadsprojekt – även om presumtionshyresreglerna förutsätter skälig avkastning utöver kostnadstäckning. Men från och med att lagen trädde ikraft 2011 så går det inte att hävda detta. Lagen kräver nämligen att kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer vilket bl.a. innebär att ett investeringsbeslut i princip bara får fattas om det är ekonomiskt försvarbart utefter
affärsmässiga principer. Utan en, i någon mening, skälig avkastning på ett nyproduktionsprojekt är det svårt att se hur ett sådant bolag ska kunna leva upp till lagens krav.
Som ovan nämnts finns det utrymme för att presumtionshyror ska kunna följa den allmänna hyresutvecklingen på orten under tio- eller femtonårsperioden. Detta kan typisk sett göras genom att hyran justeras utefter ett genomsnittligt värde på resultatet av de årliga
hyresförhandlingarna på orten. En variant för att inledningsvis uppnå en högre ingånghyra kan vara att parterna kommer överens om att hyran ska sättas i ett framtida års nivå. Så kan t.ex. ett avtal som sluts med
inflyttning 2014 reglera hyrorna i 2016 års nivå. Första hyreshöjningen, för att följa den allmänna hyresutvecklingen på orten, kommer då att tidigast kunna gälla för 2017.
120
Att notera är att likhetsprincipen inte gäller för presumtionshyror.121 Detta öppnar för differentierade hyror mellan lägenheterna i ett och samma hus i en utsträckning som inte ryms inom bruksvärdessystemet.
Infasningen i bruksvärdessystemet
Det saknas regler för hur infasningen i bruksvärdessystemet ska göras när den tio- eller femtonåriga presumtionstiden löpt ut. Inom något års tid börjar det dock bli dags att förbereda en sådan infasning för de första avtalen om presumtionshyror som skrevs under 2006 eller 2007. Men det kan dröja till slutet av 2016 innan vi ser de första exemplen på hur detta slutförs i praktiken.
Som ovan nämnts kan det finnas lägenheter som hyresdifferentierats – relativt andra lägenheter i samma projekt – som vid en prövning gentemot bruksvärdesreglerna kan komma att få en annan hyra. Detta är också en av de frågor som måste hanteras inför en infasning.
Även om intresset varit svalt för ett gemensamt agerande på centralt håll vid införandet av presumtionshyror så borde det förhoppningsvis finnas ett intresse att få fram en gemensam central hållning i
infasningsfrågan. Den osäkerhet som för närvarande råder i frågan är rimligen något som gör den enskilde hyresgästen osäker över om han eller hon ska bo kvar. Inte heller fastighetsägare kan antas uppskatta osäkerheten och sammantaget är detta också negativt för
presumtionshyresmodellen som sådan. Det vore därför av värde om rekommendationer, centrala överenskommelser eller, i sista hand, en reglering kom på plats.
Hyresvärdens respektive hyresgästens perspektiv
Som regelverket är konstruerat är presumtionshyror ett alternativ till att antingen förhandla hyrorna på traditionellt sätt eller att hyresvärden sätter dem helt på egen hand. Det finns både för och nackdelar för hyresvärd såväl som hyresgäst.
Hyresvärd
Med tanke på den långa tid under vilken hyrorna är bundna måste en avgörande fråga för hyresvärden vara hur optimalt resultatet av presumtionshyran är för de tio – numera femton – åren jämfört med alternativen. Det blir alltid fråga om en bedömning och här ligger
naturligtvis ett problem med förutsägbarheten kring vad som ger det bästa resultatet. Likaså finns det osäkerhet kring frågan om hur infasningen i bruksvärdessystemet kommer att fungera efter presumtionstidens slut. Hyresvärden måste bl.a. ställa sig frågan om det till och med kan bli så att lägenheterna kommer att få en lägre hyra vid en bruksvärdesprövning år elva eller år sexton. En annan väsentlig osäkerhet för fastighetsägaren är om en presumtionshyresöverenskommelse överhuvudtaget kan nås. Om inte så är hyresnivån i jämförbara lägenheter det som kommer att påverka ett investeringsbeslut och kanske t.o.m. avgöra det.
När ett presumtionshyresavtal väl träder ikraft blir å andra sidan förutsägbarheten desto större för hyresvärden. Osäkerhetsfaktorn ligger därefter i hur väl den allmänna hyresutvecklingen på orten följer
121
Bilaga 2 – Presumtionshyror 99
hyresvärdens kostnader. Skulle det visa sig att hyrorna ligger så högt att det uppstår vakanser kan parterna komma överens om att upphäva presumtionsavtalet och låta hyrorna ingå i bruksvärdessystemet.122 Men då går det inte att sluta ett nytt avtal om presumtionshyra eftersom den möjligheten försvinner efter det att den första hyresgästen flyttat in.
Sett från hyresvärdarnas perspektiv, såsom kollektiv, är det troligen negativt för hyresutvecklingen att nybyggda hyreshus med
presumtionshyra inte kan ingå som jämförelsematerial vid
bruksvärdesprövningen av t.ex. ett hyreshus som renoverats på ett så genomgripande sätt att det når upp till nybyggnadsstandard.
Hyresgäst
För hyresgästen är regelverket rimligen väldigt förutsägbart – så länge hyresgästen inte räknar att bo kvar i lägenheten hela tio- eller
femtonårsperioden. Därefter är det i viss mån osäkert men en större hyreshöjning är ju endast trolig om det finns andra jämförbara lägenheter som inte haft presumtionshyror och som ligget med en påtagligt högre hyresnivå. Men det är trots allt ett fullt möjlig utfall. Bor hyresgästen i en lägenhet med en jämförelsevis hög hyra relativt andra lägenheter i huset kan även utfasningen ur presumtionshyran visa sig gynnsam. Skulle en prövning att lägenhetens bruksvärde visa att det är lägre än vad
presumtionshyresavtalet gav vid hand så kan hyran komma att sänkas.
Statistik kring presumtionshyror
Det saknas uttömmande statistik över hur många hyresavtal om presumtionshyror som finns – och därför inte heller över antalet
lägenheter. Enligt SCB:s statistik över färdigställda hyresrätter har det – under den period som det i praktiken varit möjligt att tillämpa
lagstiftningen, dvs. 2007-2012 – producerats cirka 47 000 nybyggda hyresrätter. Någon statistik för från SCB avseende 2013 finns inte i skrivande stund.
Det är fullt begripligt om SCB:s siffror inte exakt motsvaras av de uppgifter som Boverket fått tillgång till från partsorganisationerna över hur olika sätt att fastställa hyrorna fördelar sig på antalet lägenheter. Det vill säga hur många som sätts genom sedvanlig förhandling, genom att hyresvärden sätter den utan förhandling eller om presumtionshyror förhandlats fram. Bl.a. är rapporttidpunkterna sannolikt inte desamma som för SCB. Men, vilket redovisas nedan, den tillgängliga statistiken över hur hyrorna sätts har så stort bortfall att eventuella slutsatser bör dras med försiktighet.
122
Tabell B2.1 Färdigställda hyreslägenheter i nybyggda hus efter län och år Län 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Stockholm 2 811 2 559 2 968 1 789 2 835 2 382 15 344 Uppsala 752 234 945 362 448 288 3 029 Södermanland 84 158 30 164 256 108 800 Östergötland 335 496 134 83 182 314 1 544 Jönköping 172 64 107 79 135 205 762 Kronoberg 187 235 89 145 70 24 750 Kalmar 173 287 17 107 19 78 681 Gotland 48 8 0 30 50 0 136 Blekinge 39 18 24 129 0 18 228 Skåne 1 411 1 438 1 139 753 805 1 429 6 975 Halland 497 664 49 91 148 302 1 751 V. Götaland 1 307 2 103 527 1 213 715 1 604 7 469 Värmland 296 197 196 92 140 0 921 Örebro 207 416 176 133 226 682 1 840 Västmanland 99 29 92 12 2 222 456 Dalarna 86 111 16 45 37 190 485 Gävleborg 5 200 123 30 31 20 409 Västernorrland 22 4 21 40 9 41 137 Jämtland 22 73 118 66 6 4 289 Västerbotten 419 630 121 294 200 220 1 884 Norrbotten 264 357 40 43 53 322 1 079 Riket 9 236 10 281 6 932 5 700 6 367 8 453 46 969 Källa: SCB
Hyresgästföreningens statistik åren 2007-2013
En statistiksammanställning över presumtionshyror som Boverket kunnat ta del av är den statistik som låg till grund för en rapport från
Hyresgästföreningen, Riksförbundet: ”Presumtionshyror, Åtgärder för att öka byggandet av hyresrätter” från den 1 oktober 2013. Materialet innehåller både privata och allmännyttiga hyresvärdar. I rapporten sägs bl.a. att ”Hyresgästföreningens statistik över nyproducerade lägenheter mellan åren 2007-2013 innehåller 20 482 hyreslägenheter.” Dvs. det är mindre än hälften av vad som finns redovisat i SCB:s statistik för en något kortare period (2013 saknas i SCB:s statistik). Därmed inte sagt att de slutsatser som dragits ur materialet skulle vara felaktiga men de måste behandlas med försiktighet.
Tabell B2.2 Typ av förhandling för färdigställda hyreslägenheter förhandlade under åren 2007 – 2013
Antal lägenheter 20 482 Traditionellt förhandlade 50 % Hyresvärd sätter på egen hand 12 %
Presumtionshyra 33 %
Under förhandling 5 % Källa: Hyresgästföreningen, Riksförbundet
I rapporten från Hyresgästföreningen fördelas sig de olika
Bilaga 2 – Presumtionshyror 101
hyrorna utgör knappt 50 procent, 12 procent sätts på egen hand av hyresvärden medan återstoden, 33 procent, utgörs av presumtionshyror. En liten andel, 5 procent, var under förhandling vid statistiktillfället.
Av antalet projekt med presumtionshyra har en knapp femtedel (26 av 144 projekt) privata hyresvärdar enligt statistiken. I statistiken är de högsta presumtionshyrorna på över 2 200 kr/m2 och år och de lägsta på 970 kr/m2 och år. Men flertalet ligger i ett spann mellan 1 200 och 1 700 kr/m2. Eftersom statistiken sträcker sig över längre tid är de högre
hyrorna av senare datum. Privata hyresvärdar svarar för projekten med de högsta hyrorna. I skiktet mellan 1 800 och 2 000 kr/ m2 och år finns det dock även objekt som ägs av allmännyttiga bostadsaktiebolag.
SABO:s statistik åren 2011-2013
I en annan undersökning – som omfattar en kortare tid, 2011-2013, och som Boverket genom SABO:s försorg fått ta del av – ges en något annorlunda bild. Återigen är dock antalet lägenheter som statistiken omfattar (6 805) mindre hälften av vad SCB anger för endast 2011 och 2012 vilket delvis beror på att det, såvitt framgår, endast är allmännyttiga bostadsbolag och stiftelser som finns med i materialet. Boverkets
tolkning av materialet är att de traditionellt förhandlade hyrorna utgörs av 38 procent, de hyror som sätts på egen hand (eller där uppgift saknas) utgör 28 procent medan återstoden, presumtionshyrorna står för 34 procent av lägenheterna.
Men även om antalet lägenheter i sig är en intressant
fördelningsnyckel så är även antalet projekt och därmed möjligen antalet förhandlingar av intresse. Utgångspunkten för detta resonemang är antagandet att man förhandlar om ett projekt i taget och inte flera projekt samtidigt.
Då fördelar sig materialet från SABO något annorlunda. Andelen traditionellt förhandlade hyror ökar då till 40 procent medan de egensatta minskar till 25 procent och presumtionshyrorna ökar något till 35
procent.
Tabell B2.3 Typ av förhandling för färdigställda allmännyttiga hyreslägenheter förhandlade under åren 2011 – 2013
Antal lägenheter 6 805 Antal projekt 180 Traditionellt förhandlade 38 % 40 % Hyresvärd sätter på egen hand 28 % 25 % Presumtionshyra 34 % 35 % Källa: SABO, Boverkets bearbetning
Som framgår av tabell 3 ovan visar sig presumtionshyrorna, i SABO:s underlag, stå för en dryg tredjedel av hyressättningarna.
Presumtionshyrorna i detta material fördelar sig tämligen väl sett över hela riket. Det som väcker viss förvåning i denna statistik är att allmännyttan i kranskommunerna i Stockholms län (Stockholms Stad ingår inte i underlaget) sätter hyran på egen hand i en majoritet, 55 procent, av fallen. Det som gör detta än mera anmärkningsvärt är att de ”satta” hyrorna ligger i nivå med presumtionshyrorna.
Tabell B2.4 Genomsnittliga hyror för färdigställda allmännyttiga hyreslägenheter förhandlade under åren 2011 – 2013 i kr/m2 och år
2011 2012 2013 Traditionellt förhandlade 1 328 1 331 1 400 Hyresvärd sätter på egen hand 1 351 1 364 1 558
Presumtionshyra 1 458 1 425 1 441 Källa: SABO, Boverkets bearbetning
Av tabell B.4 ovan framgår hur hyrorna ändrats under 2011 till 2013 för de allmännyttiga projekten. Utifrån dessa genomsnittssiffror så är presumtionshyrorna de som legat jämnast över åren. För de hyror som sätts av hyresvärden finns en brant uppgång under 2013. Maximivärdet i statistiken är 2 022 kr/m2och år och minivärdet är 855 kr/m2och år. Det bör noteras att dessa genomsnittsvärden inte tar hänsyn till eventuella standardskillnader i utrustning m.m..
Fastighetsägarna Sverige
Boverket har varit i kontakt med Fastighetsägarna Sverige – nedan benämnda Fastighetsägarna – med anledning av deras trapport från december 2013: ”En ny svensk modell är möjlig” I denna rapport sägs bl.a. följande. ”Presumtionshyror är vanligast hos de kommunägda
bostadsföretagen. På den privata sidan kan vanligen inte någon överenskommelse med Hyresgästföreningen nås vid hyressättningen av nyproduktion. Förhandlingen strandar i stället och/eller hyresvärden väljer att själv fastställa hyran utan en överenskommelse.”
Den bedömning som Fastighetsägarna gör här säger dig sig dels grunda på statistik från Hyresgästföreningen, dels på en kvalitativ
undersökning avseende åren 2010-2012 från vilken Fastighetsägarna drog slutsatsen att presumtionshyror endast förekom i 24 procent av fallen bland privata fastighetsägare. Som inledningsvis nämndes är
presumtionshyresmodellen svag i den meningen att det inte går att hänskjuta en strandad förhandling till något organ om parterna inte kommer överens. Det går inte att tvinga fram en överenskommelse vilket Fastighetsägarnas kommentar så tydligt visar.
Sagt kring presumtionshyror
Det skulle ha varit ett omfattande arbete att kartlägga alla hyresavtal som slutits under den tid som presumtionshyror varit möjliga att avtala. Det har heller inte varit ambitionen med de förfråganingar som Boverket har gjort till olika parter.
I de rapporter m.m.123 som tagits fram av olika centrala organ hävdas att det finns en ganska tydlig bild av läget i storstäderna – åtminstone såvitt avser de större fastighetsägarna. Som ett komplement har Boverket försökt bredda denna bild till att omfatta övriga riket och även mindre fastighetsägare. Denna komplettering kan naturligtvis inte ses som någon absolut sanning men utifrån de frågor som ställts kan ett antal
123
”Presumtionshyror, Åtgärder för att öka byggandet av hyresrätter”
Hyresgästföreningen, Riksförbundet: 1 oktober 2013 samt Fastighetsägarna Sverige ”En ny svensk modell är möjlig” Fastighetsägarna Sverige, december 2013
Bilaga 2 – Presumtionshyror 103
problemställningar redovisas samtidigt som det finns kommentarer som visar att presumtionshyror är en användbar konstruktion.
Av de svar som Boverket fått kan det inledningsvis konstateras att förutsättningarna för att presumtionshyrorna skulle komma till stor användning kunde varit bättre. Såvitt Boverket kunnat se har man från centralt håll – Fastighetsägarna, SABO och Hyresgästföreningen – inte agerat gemensamt för att ge konstruktionen en ”flygande start”. Det tycks även vara så att det endast är Hyresgästföreningen som har tagit fram ett mera omfattande utbildningsmaterial i ämnet medan SABO och
Fastighetsägarna – enligt deras egna uppgifter – har ett sparsamt material respektive material som i nuläget inte kan delges utanför organisationen. Hyresgästföreningen regionalt
Från Hyresgästföreningens olika regioner får man olika besked om hur vanligt det är med presumtionshyror och hur utvecklingen förväntas se ut