Under intervjuerna har försäkringsutredarna belyst flera rättssäkerhetsaspekter inom handläggningsprocessen av
sjukpenningärenden. En del rättssäkerhetsaspekter är specifikt kopplade till ärenden där den försäkrade har en psykisk sjukdom och en del berör
handläggningsprocessen i sin helhet. De rättssäkerhetsaspekter som berör handläggningsprocessen av sjukpenningärenden generellt är också av relevans eftersom de är närvarande även vid handläggningen av ärenden som avser psykisk sjukdom. Därav analyseras även rättssäkerhetsaspekter i handläggningsprocessen på ett mer allmänt plan.
Rättssäkerhet har varit ett återkommande tema i alla intervjuer och utredarna beskriver en rättssäker handläggningsprocess som en objektiv sådan där lagar och regler tillämpas på rätt sätt och på samma sätt av alla utredare samt på samma sätt för alla medborgare. Försäkringsutredare 1 sa ”För att den ska vara rättssäker så är det bara att du ska följa lagar och regler. Du kan inte ta in dina känslor i det. Det kommer aldrig funka. Det är ju inte rättssäkert. Alla står lika inför lagen.” Försäkringsutredare 4 är inne på samma spår men tillägger handläggningstid ”Rättssäkerhet för mig är lika
bedömning. Samma ärende ska ha samma bedömning av alla handläggare. Lika bedömningar och besluten ska ske i tid.”
Rättssäkerhet är ett omdiskuterat begrepp som saknar en vedertagen
innebörd (Vahlne Westerhäll 2002). Samtidigt är det ett centralt begrepp för studien. Eftersom försäkringsutredarna utgör subjekten för studien blir deras tolkning av rättssäkerhet avgörande. Det är utifrån deras tolkning av
begreppet som utredarna har svarat på frågor om rättssäkerhetsaspekter i deras arbete. Därav är försäkringsutredarnas tolkning av
rättssäkerhetsbegreppet viktigt och därför presenteras utdrag ur materialet som berör detta.
5.2.1 Tilltro till osäkra uppskattningar
Försäkringsutredarna vittnar om svårigheter i handläggningsprocessen av sjukpenningärenden som avser psykisk sjukdom. De menar bland annat att det är svårare att greppa en psykisk sjukdom, att det är svårare att veta när underlaget är tillräckligt för bedömning samt att läkarna har större
svårigheter med att beskriva aktivitetsbegränsningar vid psykisk sjukdom jämfört med fysiska åkommor. Följande citat av försäkringsutredare 2 exemplifierar detta:
När det gäller psykiska åkommor, som jag nämnde tidigare så går de inte riktigt att se. Att säga att man har utmattningssyndrom kan egentligen vem som helst säga. Det är väldigt svårt för läkarna att redovisa ett läkarintyg med vilka undersökningsfynd som har gjorts för att styrka diagnosen, det där är bara önsketänkande och det finns inte (Försäkringsutredare 2).
Vidare beskriver försäkringsutredare 5 hur viktig läkarens roll är och hur avgörande läkarintyget är för handläggningsprocessen:
[...] där ligger ansvar på vårdgivaren eller läkaren att tydligt kunna beskriva i underlaget det som de ser som inte vi ser kan man säga. [...] Deras roll är
jättestor och otroligt viktig, för det är ju deras underlag som de förmedlar till oss som vi gör våra bedömningar utefter (Försäkringsutredare 5).
Intygsskrivande läkare har alltså en betydande roll för
handläggningsprocessen. Samtidigt framgår det tydligt av materialet, såväl som av Riksrevisionens (2018) granskning, att läkarna har problem med att beskriva aktivitetsbegränsningar och funktionsnedsättningar vid psykiska sjukdomar. Med detta i åtanke kan en analys göras utifrån ett materiellt rättssäkerhetsperspektiv eftersom det är svårt att bevisa huruvida besluten är rimliga, riktiga och rättvisa (Birkhed 2002). Om besluten som utredarna gör är baserade på osäkra uppskattningar från den intygsskrivande läkaren så går det att ifrågasätta den materiella rättssäkerhetsaspekten, särskilt med tanke på att utredarna har en stor tilltro till läkarens bedömning “Jag har ändå en stor tilltro till läkarkåren och jag brukar alltid utgå ifrån att de skriver ner det de kan skriva ner.” (Försäkringsutredare 5).
5.2.2 Skillnader i avslagsfrekvens
Utifrån ett formellt rättssäkerhetsperspektiv, å andra sidan, kan en analys göras angående den skillnad i avslagsfrekvens som framkom under intervjuerna. Samtliga försäkringsutredare sa att det finns skillnader i frekvensen av negativa beslut bland kollegorna, vissa fattar fler negativa beslut än andra. Hultgren (2011) menade att avslagsfrekvensen kan variera från utredare till utredare vilket överensstämmer med det
försäkringsutredarna berättar. Det framkom även att det finns skillnader i avslagsfrekvensen mellan de olika teamen:
Vårt team ligger högst i antal negativa beslut. Såklart att om man jobbar i ett team så påverkas man av kulturen i teamet. Eftersom att vi inte har
konsultation utanför teamet och även fast vi är tolv i teamet så är tillslut alla hjärntvättade åt samma håll. Detta innebär inte att vi gör felaktiga beslut, men man kanske drar åt ett visst håll (Försäkringsutredare 1).
När utredarna fick frågan om vad de tror att skillnaderna i avslagsfrekvens beror på så var det ingen som trodde att det var en konsekvens av deras handlingsutrymme. Snarare ansåg utredarna att det handlar om erfarenhet och kompetens. Försäkringsutredare 6 sa att de som har jobbat längst gör mer avslag för att de har mer erfarenhet och kunskap. Försäkringsutredare 5 instämmer “Främst är det nog erfarenhet skulle jag säga. Erfarna
handläggare kan ju kanske lättare se när de inte har rätt till sjukpenning än mindre erfarna handläggare.” Försäkringsutredare 4 tillägger:
Nej jag skulle inte säga att det är handlingsutrymme utan det är ju bedömningsgraderna och det handlar snarare om rättssäkerhet och att det inte är rättssäkert. Det bör inte finnas så stora frekvenser mellan handläggare utan det bör ligga ungefär lika (Försäkringsutredare 4).
Erfarna handläggare gör alltså fler negativa beslut eftersom de har mer kunskap om sjukförsäkringen enligt utredarna. Samtidigt understryker försäkringsutredare 4 att det inte bör vara så men skillnaderna i frekvensen av negativa beslut blir problematiskt ur ett formellt rättssäkerhetsperspektiv. Utifrån ett formellt rättssäkerhetsperspektiv ska lagen tillämpas lika för alla (Birkhed 2002), således bör det inte finnas så stora skillnader i
avslagsfrekvens. Att, som försäkrad, bli tilldelad en erfaren utredare borde inte innebära att man löper en större risk att få ett negativt beslut. Samtidigt borde inte heller den försäkrade ha bättre förutsättningar för ett positivt beslut om hen blir tilldelad en mindre erfaren utredare, det är inte rättssäkert.
5.2.3 Kvalitetssäkring
Något som utredarna beskriver som viktigt för en rättssäker
myndighetsutövning är kvalitetssäkringarna. De utförs av anställda på Försäkringskassan som är specialister på socialförsäkringen men de kvalitetssäkrar inte alla beslut som tas, utan endast negativa beslut samt
beslut som tas vid bedömningen mot normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden, till exempel när man har haft sjukpenning i 180 dagar. Försäkringsutredare 6 säger att kvalitetssäkring av alla negativa beslut är en ny rutin samt att det inte sker några kvalitetssäkringar på beviljanden innan bedömningen mot normalt förekommande arbeten.
Eftersom kvalitetssäkringar medför en extra rättssäkerhetsmekanism och alla negativa beslut kvalitetssäkras, kan man dra slutsatsen att negativa beslut är mer formellt rättssäkra än positiva beslut, åtminstone innan bedömningen mot normalt förekommande arbeten. På motsvarande vis riskerar positiva beslut innan bedömningen mot normalt förekommande arbeten att bli mindre rättssäkra eftersom de inte kvalitetssäkras.
Försäkringsutredare 4 var inne på detta:
[...] sen finns det försäkringsutredare som jobbar med de digitala som ska gå igenom systemet. Deras principer är typ bara att bevilja och då blir det ju inte rättssäkert sen när det kommer till en annan handläggare som gör en annan bedömning. Eller om man till exempel är sjuk men frisk när man ansöker så är det ungefär samma saker, att man ska beviljas sjukpenning. [...] Där brister Försäkringskassan otroligt mycket. Det handlar om kompetens hos handläggarna (Försäkringsutredare 4).
Med andra ord, faktumet att positiva beslut innan bedömningen mot normalt förekommande arbeten inte kvalitetssäkras möjliggör mindre rättssäkra beslut från försäkringsutredarnas sida.
5.2.4 Handlingsutrymmets inverkan på rättssäkerheten
När det kommer till frågor om det handlingsutrymme som
försäkringsutredarna har i sin yrkesroll så menar utredarna att de har ett väldigt litet handlingsutrymme och vissa hävdar att de inte har något alls “Vi har inget handlingsutrymme” (Försäkringsutredare 2). Flera av utredarna sa att deras handlingsutrymme är litet och måste vara det för att
besluten ska vara rättssäkra. Försäkringsutredare 1 sa följande om fördelarna med ett litet handlingsutrymme i deras arbete “Fördelen är ju att det är ju litet för att vi ska göra samma beslut, vi ska göra likadant och handlägga på samma sätt såklart. Det måste vara fyrkantig annars så funkar det inte.” Uppsatsförfattarna ponerade att skillnaderna i avslagsfrekvensen berodde på att utredarna har någon grad av handlingsutrymme. Som tidigare nämnt så bekräftades detta inte av utredarna, utan de menade att skillnader i
avslagsfrekvens beror på den enskilda utredarens kompetens. En aspekt av deras handlingsutrymme är den grad av frihet de har från extern kontroll (Evans & Hupe 2019). Eftersom positiva beslut innan bedömningen mot normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden inte kvalitetssäkras så innebär det att utredarna har frihet från extern kontroll i vissa avseenden. Om det är kompetensen hos utredarna som medför skillnader i
avslagsfrekvens så kan denna aspekt av handlingsutrymme vara det som möjliggör att kompetensen kan påverka utfallet av besluten.
Det finns även en viss grad av handlingsutrymme i handläggningsprocessen av sjukpenningärenden i allmänhet och i ärenden som avser psykisk
sjukdom i synnerhet. Försäkringsutredare 5 sa följande “En del som jag ser som ett handlingsutrymme är förvaltningslagen, som säger att vi ska utreda ett ärende efter dess beskaffenhet.” Utredarna ska alltså utreda ärenden i den omfattning ärendet kräver och, bland andra, sa försäkringsutredare 4 att sjukpenningärenden som avser psykisk sjukdom är mer utredningskrävande och tar längre tid på grund av att “Det är inte lika konkreta linjer.”
Försäkringsutredarna gör egna tolkningar av när ett ärende är utrett efter dess beskaffenhet med sitt handlingsutrymme och det är svårt enligt försäkringsutredare 3:
När kan jag säga att utredningsskyldigheten är uppfylld och jag kan gå vidare i processen och ta ett beslut eller göra en bedömning på den
informationen jag har? Det där är svårt, där är det mycket erfarenheten tänker jag (Försäkringsutredare 3).
Eftersom sjukpenningärenden som avser psykisk sjukdom är mer
utredningskrävande på grund av dess abstrakthet och försäkringsutredarna ska utreda ärenden efter dess beskaffenhet, vilket ses som
handlingsutrymme enligt försäkringsutredare 5, kan slutsatsen dras att försäkringsutredarna har ett mindre begränsat handlingsutrymme vid sjukpenningärenden som avser psykisk sjukdom. Abstraktheten i ärendena medför att handlingsutrymmet vidgas eftersom det inte finns några konkreta riktlinjer, vilket kan göra det svårare att veta när ärendet är utrett efter dess beskaffenhet. När handlingsutrymmet vidgas kan det leda till att utredarna fattar beslut på olika sätt, vilket innebär brister ur ett formellt
rättssäkerhetsperspektiv. Därav kan man argumentera för att utredarna är mindre rättssäkra vid ärenden som avser psykisk sjukdom men å andra sidan kan man argumentera för motsatsen då utredarna ofta utreder mer när
ärendet avser psykisk sjukdom.
5.2.5 Coronapandemins inverkan på rättssäkerheten
Eventuella rättssäkerhetsbrister vid positiva beslut innan bedömningen mot normalt förekommande arbeten går även att tyda i andra aspekter av
handläggningsprocessen. Den rådande coronapandemin har inneburit konsekvenser för sjukförsäkringens verksamhet, bland annat har det lett till begränsade möjligheter att komplettera läkarintyg i syfte att inte överbelasta vården. Detta framstår som en naturlig konsekvens av en pandemi men försäkringsutredare 6 menar att det påverkar handläggningen av
sjukpenningärenden negativt:
Personligen tror jag att det kommer bli mycket fusk och bedrägerier, tyvärr. […] När du inte har tillräckligt mycket underlag för att gå till beslut går de flesta på beviljande, tyvärr. Vi är tvungna, vi vill inte överbelasta vården.
[...] Det räcker med minsta förkylningssymptom för att personen ska få beviljat sjukpenning, tyvärr (Försäkringsutredare 6).
Försäkringsutredare 6 tror alltså att begränsade möjligheter till
komplettering av läkarintyg leder till fusk och bedrägerier. Hen menar att de flesta utredarna väljer att bevilja ansökan om sjukpenning när underlaget inte är tillräckligt om det inte går att komplettera underlaget samt att de försäkrade kan utnyttja detta. När försäkringsutredare 6 fick frågan om vad hen tror att det beror på så motiverades det så här:
F63: Om jag kommunicerar4 så bör den försäkrade inkomma med nya synpunkter, det vill säga ett nytt läkarintyg för det mesta. Ett nytt läkarintyg innebär ett nytt möte med en läkare, ännu mer belastning på våra läkare. Det börjar om från början. Det hade varit lättare för mig att komplettera ett läkarintyg än att kommunicera den försäkrade.
I5: Kompletterar ni på andra sätt, genom telefonsamtal för att få en berättelse från de försäkrade?
F6: Jag brukar göra en telefonutredning om jag behöver ytterligare
information men det är inte det bästa sättet och vi är fullt medvetna om det. Jag är medveten om att den försäkrade kommer att göra sitt bästa för att få sjukpenning beviljat så att säga. Jag kan inte tro 100% på det den försäkrade säger.
Försäkringsutredare 6 menar vidare att en kommunicering sannolikt hade inneburit ytterligare belastning på vården. Istället kan utredaren välja att komplettera underlaget med den försäkrade själv men försäkringsutredare 6 menar att även det kan innebära dilemman. Hen säger att det finns anledning
3 ”F6” står för försäkringsutredare 6.
4 Enligt 25 § Förvaltningslagen (SFS 2017:900) ska en myndighet underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet innan myndigheten fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt. Detta benämns som en kommunicering av försäkringsutredarna.
att ifrågasätta sanningshalten i informationen den försäkrade lämnar eftersom den försäkrade är part i ärendet. Utredarens utsaga framstår dels som en försvårande omständighet för handläggningsprocessen, dels som en potentiell rättssäkerhetsbrist. Faktumet att utredarna fattar beslut på
underlag som inte är kompletta och inhämtar kompletterande information från en subjektiv part kan knappast ses som gynnande ur ett
rättssäkerhetsperspektiv. Däremot är det en mycket speciell situation och de tillfälliga reglerna framstår som rättvisa och rimliga utifrån
omständigheterna eftersom de tillämpas lika för alla. Således framstår de tillfälliga reglerna om begränsade möjligheter till komplettering av läkarintyg som materiellt rättssäkra utifrån Birkheds (2002) redogörelse.
5.2.6 Kommunikationen med de försäkrade
Som tidigare nämnt så menar flera utredare att ett litet handlingsutrymme är gynnande ur ett rättssäkerhetsperspektiv för att utredarna blir mer objektiva i sin bedömning till följd av det begränsade handlingsutrymmet.
Försäkringsutredarna berättade även att majoriteten av kontakten med de försäkrade sker över telefon. Försäkringsutredare 6 svarade såhär på frågan om hur kontakten sker med de försäkrade “Telefonsamtal för det mesta. Jag tror 90 procent sker via telefon.” Fysiska möten med de försäkrade är alltså sällsynt inom handläggningsprocessen av sjukpenningärenden. Jacobsson, Seing & Hollertz (2019) menar att den begränsade klientkontakten
legitimeras av Försäkringskassan med organisationsberättelser om rättssäkerhet och utfallsrättvisa. Rättssäkerhet har, som sagt, varit ett återkommande tema i intervjuerna och försäkringsutredarna kom ofta in på rättssäkerhet trots att ingen specifik fråga om rättssäkerhet hade ställts vilket stämmer överens med de organisationsberättelser om rättssäkerhet som Jacobsson, Seing & Hollertz (2019) nämner.
Att begränsa fysiska möten och istället samtala över telefon menar dock försäkringsutredare 4 inte påverkar rättssäkerheten “Jag kommer inte basera rätten till ersättning för någon beroende på om jag har träffat personen eller inte. Det är inte rättssäkert och det är inte så det går till.” Det går givetvis inte att generalisera och hävda att alla försäkringsutredare agerar på detta sätt i praktiken. Jacobsson, Seing & Hollertz (2019) menar dock att Försäkringskassans version är förskönad och att i verkligheten begränsas klientkontakten i syfte att underlätta för fattandet av negativa beslut eftersom det fysiska mötet med den försäkrade uteblir.
Begränsad klientkontakt kan, som i exemplet tidigare, innebära att gå från fysiska träffar till digitala men kan också innebära mindre klientkontakt. I ett tidigare citat nämnde försäkringsutredare 6 att telefonutredningar med de försäkrade kan vara problematiska eftersom de försäkrade kommer göra allt för att få sjukpenning. Därav menar försäkringsutredare 6 att hen inte kan lita fullt ut på vad de försäkrade säger. Med det i åtanke går det att förstå begränsad klientkontakt som mer rättssäkert om man utgår från att försäkrade ljuger eller överdriver. En begränsad klientkontakt kan även underlätta för fattandet av negativa beslut eftersom underlaget från de försäkrade inte behöver tas ställning till då det uteblir. Enligt
försäkringsutredare 6 så gör försäkrade allt för att få sjukpenning, vilket innebär att underlaget från den försäkrade skulle stödja ett positivt beslut.
5.2.7 Sammanfattning och avslutande reflektioner om rättssäkerhet i relation till handläggningsprocessen
Sammanfattningsvis kan skillnaderna i frekvensen av negativa beslut innebära brister ur ett formellt rättssäkerhetsperspektiv eftersom lagen inte tillämpas lika. Vidare är kvalitetssäkringar viktiga för en rättssäker
handläggningsprocess men eftersom alla beslut inte kvalitetssäkras riskerar vissa beslut att bli mindre rättssäkra. Denna frihet från extern kontroll
innebär att utredarna har någon grad av handlingsutrymme, men de säger att deras handlingsutrymme är litet och måste vara det för att bibehålla
rättssäkerheten. Utredarna använder även sitt handlingsutrymme för att avgöra när ett ärende är utrett efter dess beskaffenhet. Eftersom
sjukpenningärenden som avser psykisk sjukdom är mer utredningskrävande och inte har så tydliga riktlinjer innebär det att handlingsutrymmet vidgas vilket kan leda till brister ur ett formellt rättssäkerhetsperspektiv.
Begränsade möjligheter till komplettering av läkarintyg under pandemin kan även påverka rättssäkerheten då sjukförsäkringen blir lättare att utnyttja. Utredarna tvingas inhämta kompletterande information från den försäkrade som är en subjektiv part som utredarna inte kan lita på fullt ut vilket även kan påverka rättssäkerheten.
Tidigare i texten citeras försäkringsutredare 4 som sa att hen tycker att sjukförsäkringen och de processer Försäkringskassan använder sig av är mer utformade för fysiska åkommor än för psykiska sjukdomar. Utredaren menar bland annat att det är problematiskt att ha ett beslutsstöd för psykiska sjukdomar eftersom det inte är lika konkreta riktlinjer samt att vissa
sjukdomar inte är specificerade i beslutstödet. Dessutom citeras
försäkringsutredare 1 och 2 som nämner att undantagsregeln särskilda skäl är mer aktuell för fysiska åkommor eftersom det är svårt att tillämpa undantagsregeln på psykiska sjukdomar. Detta i kombination med utredarnas utsagor om läkarnas svårigheter med att beskriva
funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar vid psykiska sjukdomar ger en målande bild av problematiken kring handläggningsprocessen av sjukpenningärenden som avser psykiska sjukdomar. Utifrån utredarnas utsagor kan man få intrycket av att sjukförsäkringen utformades för fysiska åkommor och sedan har psykiska sjukdomar klämts in. Ur rättssäkerhetens formella mening ska det vara lika rättstillämpning för alla (Birkhed 2002). Eftersom sjukförsäkringens regelverk tillämpas likvärdigt på både fysiska
åkommor och psykiska sjukdomar så kategoriseras de tillsammans i juridisk mening och skiljs därför inte åt. Med det i åtanke så vidhålls den formella rättssäkerheten. Det kan dock argumenteras för att det blir på bekostnad av den materiella rättssäkerheten. Det blir nämligen svårt att motivera varför beslut om sjukpenning vid psykiska sjukdomar är rimliga och rättvisa när läkarna har svårt att skriva godtyckliga läkarintyg, när det inte finns samma typer av bedömningsinstrument, när det är svårt att mäta och gradera besvär och när det inte finns kunskap för att bedöma om den försäkrade kan återgå till sitt arbete inom ett år.