R EGELVERK AV RELEVANS FÖR AMFIBISKA HUS

I flera propositioner har klimatfrågan behandlas och ett behov av anpassning till ett förändrat klimat diskuterats. Regeringen anser att förebyggande klimatanpassningsarbete ska integreras i den fysiska planeringen och vid upprättning av detaljplan redovisa åtgärder för

klimatanpassning (Boverket, 2009). Sverige arbetar främst med att motarbeta

klimatförändringar genom minskade koldioxidutsläpp men Boverket lyfter vikten att klimatanpassning bör ske inom alla områden exempelvis nybebyggelse (Boverket, 2009).

Boverket klasserar klimatanpassning i byggande och planerade som:

åtgärder som genomförs i syfte att förebygga, undvika och minimera negativa effekter av klimatförändringar… Exempel på klimatanpassningsåtgärder för ny bebyggelse är att utveckla och anpassa fysisk planering och byggregler till framtida

klimatförändringar och extrema väderfenomen (Boverket, 2009).

Sektorsmyndigheterna ansvarar för att skapa kunskapssammanställningar vilket ligger som underlag för länsstyrelsen olika initiativ för de statliga hushållningsintressena. Ifall underlag saknas från sektorsmyndigheterna skall underlag som länsstyrelsen bedömer lämpligt användas emellertid har länsstyrelsen inge obligatoriskt utredningsansvar (Boverket, 2009).

I dagsläget saknas klimatdata med god geografisk upplösning och begränsad statistisk osäkerhet vilket resulterar i svårigheter att ta hänsyn till klimatförändringar vid projektering och byggande (Boverket, 2009). Föreskrifters säkerhetsnivåer som bygger på analyser av klimatdata från senaste decenniet används istället (Boverket, 2009). I

byggnadsverksförordningen står ”byggnader ska vara projekterade och utförda så att den

påverkan de sannolikt utsätts för under bygg- och bruksskedet inte leder till att byggnaden rasar eller får oacceptabla deformationer” (Boverket, 2009). En byggnads beräknade livslängd är enligt Boverkets konstruktionsregler 50år för konstruktion som kan inspekteras och

underhållas, ifall det inte är möjligt beräknas livslängden till 100år (Boverket, 2009).

Boverket (2020) redogör att ”En grundläggande utgångspunkt är att ny bebyggelse i så stor utsträckning som möjligt ska lokaliseras till områden som inte riskeras att översvämmas”. Det finns undantag i utgångspunktenstillämpning ifall översvämningsrisken kan hanteras på ett acceptabelt sätt, kan platsens specifika förutsättningar beaktas (Boverket, 2020).

Översvämningsrisk bedöms efter två olika kategorier: Sannolikhet för översvämning samt negativa konsekvenser en förväntad översvämning kan resultera i (Boverket, 2020). En förutsättning att lämpligt beslut tas är att kommuner skapar sig en uppfattning om situationen (Boverket, 2020). Kvantitativt beräkna översvämningsrisk på sikt är komplext och förenat med osäkerhet då det krävs att kombinera sannolikheten för flera olika oberoende företeelser exempelvis kraftiga skyfall sammanfaller med höga vattenstånd i vattendrag, sjöar eller hav (Boverket, 2020). Boverket (2020) redogör ”I enklaste fallen krävs ingen djupare utredning eller avancerade analyser för att avgöra om sannolikheten för översvämning är så pass låg att planerad markanvändning kan ses som lämplig med avseende på risken för översvämning”.

Länsstyrelsen kan upplysa kommunen om lågpunktsanalyser under planprocessen. En del sjöar eller vattendrag har översvämningskartering där nivån för beräknat högsta flöde kan användas som riktmärke (Boverket, 2020). Ifall bedömning är gjord för beräknad maximal nivå är sannolikheten så låg att ingen ytterligare utredning krävs med avseende på

vattendraget eller sjön. Dessa områden kan kräva bedömning angående översvämningsrisk till följd av skyfall och möjlighet att avvattna området (Boverket, 2020). Vissa

översvämningskarteringar förekommer stora osäkerheter och okritiskt användning av nivå vid ett visst scenario kan resultera i en underskattning av översvämningsrisken (Boverket, 2020).

Vid bedömning för översvämningsrisk bör aspekten om det finns lokala platsspecifika förhållanden som har betydelse för översvämningar i förhållande till nationella och regionala underlag beaktas (Boverket, 2020). Markens vattenmättnadsgrad på och runt planområdet påverkar sannolikheten för översvämningar då endast en del av nederbörden kan absorberas av marken innan vattenmättad uppnås (Boverket, 2020). I större delen av Sverige beräknas årshögsta nivå för grundvattenytan höjas till följd av ökad nederbörd (Boverket, 2020). En översvämnings varaktighet varierar, extrema högvatten vid kusten brukar vara mellan några timmar till uppemot ett dygn medan översvämningar till följd av höga vattenstånd i sjöar och vattendrag kan variera mellan flera dygn till veckor (Boverket, 2020). Översvämningar orsakat av skyfall kan vara relativt korta perioder men om regnvattnet hamnar i sänkor eller instängda områden kan varaktigheten bli lång (Boverket, 2020).

Boverket (2020) skriver att vid planering av nybebyggelse är det inte tillräckligt med att bebyggelse klarar översvämningssituationer även omkringliggande mark inom planområdet bör bedömas. Ifall infrastruktur som exempelvis vägar utanför planområdet riskeras

översvämmad kan det resultera till att hindra tillfarten till området (Boverket, 2020). Vid översvämning finns krav att räddningstjänst måste ha möjlighet att ta sig till och från

byggnaden och området (Boverket, 2020). Särskilt höga krav bör ställas på bebyggelse där det finns personer som kan förväntas ha svårt att evakuera på egen hand exempelvis sjukhus, bostäder och skola (Boverket, 2020).

3.8.2 Lokalisering av bebyggelse 3.8.2.1 Miljöbalken

Miljöbalkens krav har ingen påverkan på detaljplans antagande eller lovgivning dock omfattar kraven faktiska byggnadsåtgärder exempelvis schaktning (Boverket, 2009). Frågor eller problematik med markens beskaffenhet som inte behandlas i detaljplanen eller lovet kan uppkomma ses som överraskning under genomförandet, därför är det av betydelse att kommen tidigt samråder och samverkar med berörd myndighet som har markområdets tillsynsansvar (Boverket, 2009). Enligt miljöbalken skall kommunen, tillsynsmyndigheten samt exploatören samarbeta om lämpliga utredningar och åtgärder som krävs för att marken ska kunna användas enligt planen (Boverket, 2009). Det är centralt att identifiera

bebyggelseutveckling och lokalisering av infrastruktur och verksamhet ur ett långsiktigt perspektiv för att bland annat minimera skadepåverkan från risker som kan undvikas (Boverket, 2020). Lämplig lokalisering är förebyggande åtgärder mot kostsamma åtgärder senare i skeden och vid lämplighetsprövning bedöms endast hela området och inte enskilda fastigheter (Boverket, 2020). Boverket (2020) redogör för hur ”Inom befintliga

tätortsområden kan kommunen bli tvungen att använda platser för bostäder där det finns en riskbild… För att detta ska vara möjligt krävs ofta reglering av byggnadsverkens placering och utformning för att användningen ska bli lämplig”. Vid lokaliseringsprövning är syftet att göra bedömning markens lämplighet för vilken typ av bebyggelse där aspekter som

exempelvis vattenförhållanden och risken för översvämningar tas upp (Boverket, 2020).

3.8.2.2 Plan- och bygglagen

Enligt Plan- och bygglagen bygger kommunal planering i stor utsträckning på politiska bedömningar vilket resulterar i svårigheter för kommunala tjänstepersoner och politiker att hävda att hänsyn ska tas till potentiella klimatförändringar (Boverket, 2009). Denna problematik gäller särskilt vid kortsiktiga kommunalekonomiska förhållanden och behov vilket kan resultera i att bebyggelse försätter planeras på mark som inte anses lämpligt ur ett klimatsynpunkt (Boverket, 2009).

Plan- och bygglagstiftningen innehåller samhällets processregler för byggande och planering och gäller vid nyuppförande samt ändring av byggnadsverk och är ett effektiv verktyg vid klimatanpassning av nybebyggelser dock är inte PBL utformad för skydda befintliga byggnader från framtida klimatförändringar (Boverket, 2009). 1 januari 2008 genomfördes författningsändringar i PBL, 2 kap. 3§, 4 kap. 9§ och 12kap. 1§ vilket innebär att hänsyn ska tas till risken för bland annat översvämningar vid planläggning och lokalisering av bebyggelse (Boverket, 2009). Klimathänsynskrav finns i kap. 2 och kap. 3 PBL samt 2 §BVL där

planerad eller uppförd bebyggelse avråds om marken är eller förutses bli olämplig till följd av exempelvis översvämning (Boverket, 2009).

Vid planläggning eller i tillståndsbeslut gett tillstånds till bebyggelse på mindre eller direkt olämplig mark enligt PBLs krav så kan de tekniska egenskapskraven i viss utsträckning kompensera (Boverket, 2009). Det innebär att kommuner måste sköta tillsynsuppgiften så byggherren uppfyller sitt åtagande och uppfylla kraven. Plan- och bygglaget är inte utformad för att skydda bebyggelse för klimatförändringar (Boverket, 2009). Vid planering av

detaljplan är det 5 kap. PBL som anger vad som måste och fås reglera, bestämmelserna är svåra att överblicka och det råder osäkerhet om vad som är lämpligt och möjligt att reglera i bindande planer (Boverket, 2009). Planbestämmelser som exempelvis ”källare eller golv ska byggas med vattentät betong, att färdigt golv i bottenvåningens bostäder inte får understiga en viss nivå, översvämningsskydd ska anordnas på nya byggnader” saknar stöd i PBL och riskeras att beaktas som en nullitet (Boverket, 2009). Kommuner kan inte reglera åtgärder i byggnader genom detaljplan däremot framgår av byggregler hur risk för exempelvis skador från översvämningsvatten kan förebyggas (Boverket, 2009).

Utifrån kraven i 2kap. PBL har kommunen en skyldighet att utföra en lokaliseringsprövning vid framtagande av detaljplaner (Boverket, 2009). Byggnaders lokalisering ska vara lämplig från beskaffenhet-, läges- och behovsperspektiv. Boverket (2018) redogör för hur

”Planläggning och prövning av lov och förhandsbesked ska syfta till att mark- och

vattenområden används på det lämpligaste sättet med hänsyn till dessegenskaper, läge och behov”. Mark kommuner avsett använda till bebyggelse ska ha naturliga förutsättningar för det som avses i 2kap PBL skall uppfyllas vilket resulterar i att extraordinära åtgärder ska inte vara nödvändiga att behöva vidtas (Boverket, 2020). Kommuner har mandat att tolka

samhällets behov av att exploatera mark genom planeringsansvar men kan ofta ha anknytning till regionala eller nationella mål och intressen exempelvis bostadsbyggande eller

klimatomställning (Boverket, 2020).

3.8.2.3 Översiktsplaner

Lokaliseringen av bebyggelse kan kommun styra främst genom översiktsplanering (Boverket, 2009). Kommuner i Sverige skall planera utifrån ett hållbarhetsperspektiv vilket innebär att konflikter och riskkällor tidigt måste identifieras utifrån ett riskperspektiv (Boverket, 2020).

Underlag som framkommer beaktas sedan i detaljplanen samt översiktsplanen, kommunen tar sedan ställning ifall särskilda klimatanpassningsåtgärder krävs för planområdet ska anses lämpligt (Boverket, 2009). Boverket (2009) skriver ”I områden som hotas av 100-års flöden bör ingen tillkommande bebyggelse tillåtas…”och i områden där översvämning beräknas ske mer sällan än vart hundrade år bör mer robusta byggnader exempelvis enstaka villor och fritidshus uppföras. Bostadsområden med flerbostadshus kan uppföras ifall kommunen kan ordna tillfälliga skyddsåtgärder (Boverket, 2009). Riskobjekt och viktiga samhällsfunktioner exempelvis sjukhus, vårdhem, skolor bör lokaliseras i områden som klarar av 10 000 års flöden (Boverket, 2009).

3.8.2.4 Detaljplaner

I detaljplanerna kan strandskyddet upphävas så länge detaljplanen är giltig eller ersätts av en ny (Boverket, 2020). Då kommuner är beslutsfattare angående planer, lov och förhandsbesked och kan riskera skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagens bestämmelser (Boverket,

2020). För att en kommun ska anses vara ansvariga enligt skadeståndslagen krävs att

kommunen vid beslutet gjort sig skyldig till fel eller försummelse inom preskriptionstid på tio år från försummelsen eller felet begåtts (Boverket, 2020). I tak med kunskapsunderlaget ökar om nuvarande och framtida vattennivåer, markförhållanden etc. som framtages riskerar kommuner framtida skadeståndsanspråk ifall detaljplaner, bygglov eller förhandsbesked strider mot dessa (Boverket, 2009).

3.8.3 Strandskydd

Strandskyddet är generellt skydd som gäller via alla kuster, sjöar och vattendrag i Sverige och skyddat område är under normala förutsättningar 100meter från strandkanten (Boverket, 2020). Länsstyrelsen har befogenhet att utöka strandskyddet upp till 300meter ifall behov finns att säkerställa något av strandskyddet syften och inom strandskyddet är det förbjudet att bland annat uppföra, ändra eller förbereda för byggnader (Boverket, 2020). Dispens från strandskyddet går att få ifall det finns ett särskilt skäl (Boverket, 2020). Boverket (2020) skriver att två av själen som anges i miljöbalken är ”behöver användas för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse” och ifall platsen är belägen i ett område för

landsbygdsutveckling kan dispens ges ifall byggandet ”Bidrar till utveckling av landsbygden”

(Boverket, 2020) . Vid framtagandet av nya detaljplaner där strandskyddet upphävs inom naturreservat är det länsstyrelsen som beslutar (Boverket, 2020). Vid översiktsplaner

representerar länsstyrelsen staten och lämnar ett granskningsyttrande över planförslaget med avseende om bebyggelse är olämplig med hänsyn till exempelvis översvämningar (Boverket, 2009).

3.8.4 Exempel på regelverk utomlands

Intresset för amfibiska hus ökar i USA men en godkännandeprocess av amfibiska hus som översvämningssäkert har mötts av motstånd och ännu inte godkänts av amerikanska

myndigheter. I nuläget prioriterar den amerikanska federala räddningsbyrån, FEMA flyttning av invånare boende i översvämningsriskzoner istället att anpassa bebyggelsen efter rådande förutsättningar (English, Klink, & Turner, 2016). FEMA nekar hushåll anslag från den nationella översvämningsförsäkringsprogrammet, NFIP som önskar att bygga ett nytt

amfibiskt hus på grund av FEMAs bedömning att byggteknikens flytförmåga inte är tillräcklig bevisad vid en översvämning (English, Klink, & Turner, 2016). Kommuner riskerar att förlora sin goda relation med NFIP ifall bygglov utfärdas till amfibiska hus och ett godkännande från NFIP är av betydelse för villaägare i USA då banker kräver översvämningsförsäkring för att bevilja bostadslån till bostäder i samhället med översvämningsrisk (English, Klink, & Turner, 2016).

4 Resultat och analys

I detta avsnitt beskrivs en sammanfattning och analys av intervjustudien.

4.1 Myndighetsperspektiv