4 Autonomiutredningen 4.1 Kommittédirektiv Dir 2007:
4.3 Regeringens proposition Prop 2009/10:
Regeringen anser att autonomiutredningen lyfter fram flera intressanta vinklar på hur
högskolesektorn skulle kunna utvecklas i framtiden. Dock menar regeringen att utredningen lämnar alltför många frågetecken när det gäller omorganisation vilket snarare innebär vidare utredningar än en genomförd reform i de spår utredningen föreslår i sitt betänkande.230 Därför skiljer sig den
proposition som regeringen lägger till Riksdagen på flera punkter från det förslag som
autonomiutredningen lägger fram i sitt betänkande. Målet med propositionen är fortsatt att öka högskolornas självständighet gentemot staten, dels för att öka möjligheten att konkurrera nationellt och internationellt men även för att minska den politiska styrningen av högskolesektorn.
Regeringen väljer dock, till skillnad mot autonomiutredningen, att denna förändring och utökning av autonomin för högskolorna kan ske inom myndighetsformen offentlig förvaltningsmyndighet.231 Anledningarna till de förändringar som regeringen anser som nödvändiga för att skapa bättre förutsättningar för högskolesektorn kan delas in i tre delar:
För det första anser regeringen att ökad frihet är viktig med hänsyn till universitetens och högskolornas särskilda roll i samhället. För det andra ser regeringen ökad frihet som ett sätt att åstadkomma hög kvalitet i verksamheten. För det tredje behöver universitet och högskolor enligt
227 SOU 2008:104, s 233f 228 SOU 2008:104, s 234
229 Proposition (2009/10:149), En akademi i tiden - ökad frihet för universitet och högskolor 230 Prop. (2009/10:149), s 21
regeringens mening ökad frihet för att kunna både samverka och konkurrera effektivt i dagens globaliserade och föränderliga värld.232
Högskolan har under en lång tid varit centrum för kunskap och för att fortsättningsvis vara den viktiga aktören i samhällets utveckling anser regeringen att högskolan måste stå utan en alltför djup statlig styrning för att istället ge ett ökat självbestämmande över högskolornas egen verksamhet.233 Med en högskola som har en större möjlighet att själv bestämma över den egna verksamheten kan verksamheten anpassas till de lokala behov som finns för att möta den nationella och internationella konkurrensen vilket i sin tur leder till ökad kvalitet.234 Högskolorna blir en allt viktigare aktör i samhällsutvecklingen och för att kunna ta till vara på den kunskap som finns och produceras inom högskolan måste det skapas goda förutsättningar för samverkan med det omgivande samhället.235
Dessa förändringar motiverar regeringen med den globala utveckling som skett i världen och som till stora delar medverkat till en ökad betydelse för Asien och Latinamerika, och därmed finns risken för ett framtida minskat inflytande för Europa och USA.236 Regeringen menar att en stark utbildning och forskning kan bidra till att hantera de kommande förändringarna. Den reglering av högskolesektorn som fanns innan reformen ansågs skapa problem istället för att underlätta en fristående utbildning och forskning som samtidigt kan samverka med det omgivande samhället. Därutöver måste högskolorna få förutsättningar för att kunna möta den nationella och
internationella konkurrensen om resurser, personal och studenter.237
Alla förändringar som regeringen föreslår i propositioner ska göras genom förändringar i nuvarande myndighetsform, främst genom en minskning av högskolesektorns reglering. Parallella utredningar som genomförts ligger till grund till förändringar som även kommer påverka högskolesektorn så som möjlighet för utländska medborgare att bli utnämnd till rektor eller ledamot i en
högskolestyrelse.238 Reglering ska endast ske där staten har ett intresse och behov av att reglera och därmed styra verksamheten, grundtanken ska vara självständighet och därmed måste det finnas särskilda skäl för varje reglering.239 Eventuell reglering bör enbart ske inom högskolans
232 Prop. (2009/10:149), s 15 233 Prop. (2009/10:149), s 15 234 Prop. (2009/10:149), s 15f 235 Prop. (2009/10:149), s 16 236 Prop. (2009/10:149), s 14 237 Prop. (2009/10:149), s 14 238 Prop. (2009/10:149), s 21 239 Prop. (2009/10:149), s 23
kärnverksamhet, något regeringen preciserar med att garantera kvalitet i forskning och utbildning, rättssäkerhet för studenter men även ansvarsutkrävande.240 Utöver de statliga regleringarna ges högskolan själv ett stort ansvar för att vidare reglera verksamheten för att anpassas efter de behov och förutsättningar som högskolan besitter.
Även i regeringens proposition återfinns förslaget att regleringen av högskolornas interna
organisation långtgående ska förändras. Det bör enbart regleras att det ska finnas en styrelse som ska ha insyn i högskolans verksamhet därutöver ska det finnas en rektor och en ställföreträdare för rektor.241 Då högskolan är statligt finansierad och bedriver en högst samhällsviktig verksamhet bör rektor fortsatt anställas efter beslut av regeringen och inte som autonomiutredningen anför, av styrelsen.242 Meningen med denna regleringsändring är att skapa förutsättningar för varje högskola att själva utforma organisationen till de förutsättningar som finns, dock finns fortsatt krav på minst ett kollegialt organ med majoriteten av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta ledamöter, som lägst avlagd doktorsexamen243, för att upprätthålla kvaliteten i utbildning och forskning.244 Något som fortsatt regleras är studenternas rätt till att vara representerade på de platser i högskolan där beslut eller beredning sker som kan komma att påverka studenterna i viss mån.245
Autonomiutredningen lyfte fram förslag att lärosäten skulle kunna starta gemensamma
beslutsorgan. Detta är något som regeringen tar fasta på och anser bör utredas vidare eftersom det kan bidra till en ökad samverkan mellan lärosäten med gemensamma utbildningar eller intressen.246
Även befattningsstrukturen i högskolan bör enligt regeringen göras om liknande det förslag som autonomiutredningen lägger. Skillnaden mellan utredningens förslag och det som regeringen lägger är att regeringen reglerar att det ska finnas professor, som är den högsta lärarkategorien, samt lektor.247 Utöver dessa två lärarkategorier är det upp till högskolan att inrätta egna lärarkategorier och karriärvägar.248 Regeringens avsikt med att ge högskolan en större möjlighet att själv inrätta egna lärarkategorier är densamma som att ge högskolan möjlighet att själv bestämma om den interna organisationen, att ge en större flexibilitet och möjlighet att skapa en attraktiv arbetsplats.
240 Prop. (2009/10:149), s 23 241 Prop. (2009/10:149), s 30 samt s 48 242 Prop. (2009/10:149), s 47 243 Prop. (2009/10:149), s 34 244 Prop. (2009/10:149), s 31 245 Prop. (2009/10:149), s 38 246 Prop. (2009/10:149), s 49f 247 Prop. (2009/10:149), s 57 248 Prop. (2009/10:149), s 54
Den nationella och internationella konkurrensen innebär även konkurrens om resurstilldelning för högskolan, både från staten och externa finansiärer. För att skapa möjligheter för snabbare beslut och möjligheter till samverkan lägger regeringen förslag till vissa ekonomiska förändringar i högskolan. Bland annat bör regleringen för högskolor att ta emot donationer ses över för att
underlätta för extern finansiering av forskning och utbildning.249 Även möjligheter för högskolor att starta bolag eller liknande för att förvalta samverkansprojekt eller forskningsresultat bör undersökas vidare.250 Högskolor bör kunna starta sådan verksamhet utan att behöva söka tillstånd hos
regeringen något som kan vara en tidskrävande process vilket kan vara till nackdel för projekt. En annan del i att skapa en attraktiv högskola är att ge möjligheten för högskolor att hyra ut bostäder till studenter och gästforskare.251
249 Prop. (2009/10:149), s 87 250 Prop. (2009/10:149), s 89 251 Prop. (2009/10:149), s 93
5 Analys
Framställningen här ovan har försökt visa på att det finns olika syn på autonomi i svensk högskola men även vilka effekter autonomi för med sig. I följande kapitel diskuteras autonomi i förhållande till forskningsfrågorna men även i relation till de analysramar som används och som rör uppsatta mål inom EUA:
1 Akademiska frågor (besluta om betyg, kursplan och undervisningsmetod; besluta om områden, omfattning, mål och metoder för forskning)
2 Finansiella frågor (förvärva och fördela finansiering, besluta om studieavgifter, ackumulera överskott [...])
3 Organisatoriska strukturer (upprätta universitetets strukturer och statuter, ingå avtal, välja beslutande organ och personer)
4 Personalpolitik (ansvar för rekrytering, lönesättning och befordran)
Högskolan bör med andra ord få rättigheten att besluta om frågor som rör det rent akademiska som undervisning, metod, kursplaner men även finansiella frågor som kan röra rätten att göra överskott på verksamheten eller ta emot donationer. Även högskolans organisatoriska utformning ska vara en fråga som högskolan själv ska besluta om, högskolan ska även få rätten till en fri anställningspolitik som till exempel kan röra lönesättning och anställningar.
Utöver användning av de mål som EUA satt upp används det system som Susan Gerard Marton lyft fram för att söka klassificera SOU, Prop. och Dir. i förhållande till varandra. Detta görs till att börja med genom att se hur dokumenten står sig gentemot de sju uppställda nyckelorden som är intern organisation/styrning, resurser, anställda, antagning, kursplan, forskning samt utvärdering. Av denna framställning baserad på nyckelorden görs sedan en gemensam bedömning av vardera dokument för att klassificera dem i ett av de tillstånd som uppkommer i figuren som bygger på högskolans syfte och styrning.
5.1 Diskussion
Den svenska högskolesektorn har genomgått stora förändringar sedan 1400-talet och grundandet av Uppsala universitet. Från en utbildning riktat mot, och till för, en elit för att serva staten med nödvändiga tjänstemän till att idag vara en bred utbildning där regeringen tidigare haft som mål att 50 procent av en årskull ska genomgå högskoleutbildning. Till exempel har antalet studenter i högskolan har ökat från ca 150 000 studenter 1978 till mer än det dubbla, ca 370 000, år 2010.
Även högskolans koppling till staten har genomgått förändringar över tiden.Reformen 1977 går stick i stäv med egentligen samtliga fyra mål som nu är uppsatta av EUA då flera beslut rörande verksamheten togs på en central nivå, som beslut angående utbildningslinjer och tillsättning av professorer. De senare årens förändringar som högskolan genomgått innan autonomireformen har i mångt och mycket varit förändringar som gått i linje med de fastställda målen som antagits av EUA. Detta gäller främst möjligheten för högskolor att efter 1993 års reform i större grad själva bestämma om utbildningens utformning och kursplaner men även hur resurser ska fördelas inom högskolan.
Själva begreppet autonomi och speciellt den institutionella autonomin som används skulle kunna klassificeras som en liberal idé utifrån händelseutvecklingen i Sverige, något som även Unemar-Öst visar på i sin avhandling. Det var den borgerliga regeringen som först skapade en mindre reglerad sektor i och med reformen 1993. Vid maktskiftet 1994 började Socialdemokraterna sakteligen återinföra en viss reglering av högskolan. Autonomiutredningen visar även i SOU 2008:104 att det under Regeringen Persson lades fram tre betänkande på en mer autonom högskolesektor men som dåvarande regering valde att avslå. När Alliansen vann valet 2006 och regeringen Reinfeldt för första gången formerades tog det inte lång tid innan blickarna åter vändes mot högskolan.
I kommittédirektiv (2007:158) som regeringen beslutade om för autonomiutredningen beskrivs en relativt tydlig bild av vilka förändringar regeringen önskar se. I betänkandet (SOU 2008:104) som autonomiutredningen efter ca ett år lade fram ges förslag om att högskolan ska bilda en ny
offentligrättslig associationsform. En privaträttslig associationsform avvisas och är något som enbart bör användas för kommersialisering av forskningsprojekt eller samarbeten med andra aktörer. Enligt betänkandet bör kopplingen till staten minska och högskolan få en större frihet att formera den egna organisationen med undantag för att organisationen måste nå upp till fem minimikrav, bl.a. att det måste finnas minst ett kollegialt beslutsfattande organ. Som ett steg i att tillföra resurser till högskolesektorn föreslås Akademiska Hus AB tillfalla högskolorna gemensamt.
Flera av de förslag som autonomiutredningen lade fram ansåg regeringen som värdefulla men ofullständiga. Med anledning av detta ansåg regeringen att det bör komma till fler utredningar och ordentliga konsekvensanalyser innan det till exempel blir tal om att införa en ny offentligrättslig associationsform. Regeringen valde därför i sin proposition (2009/10:149) att föreslå för riksdagen att högskolan fortsättningsvis ska vara en förvaltningsmyndighet men istället minska regleringarna inom den befintliga myndighetsformen. Högskolorna föreslogs bli helt fria att formera den interna
organisationen förutom att det ska finnas ett organ där en majoritet av ledamöterna är representanter för kollegiet. Därutöver ska det finnas rektor och rektors ställföreträdare, en styrelse med en
ordförande som utses av regeringen samt att lektorer och professorer är de enda fastslagna
lärarkategorierna. Frågor som mottagande av donationer, bildande av aktie- eller holdingbolag eller liknande grenar för kommersialisering av forskning avser regeringen att utreda vidare. Möjligheter för högskolan att ingå avtal etc. är något som tankesmedjan Bruegel föreslår som en lösning för att öka konkurrenskraften hos högskolorna i Europa. Regeringens proposition godkändes av Riksdagen och autonomireformen trädde i kraft 1 januari 2011.
Det finns många olika definitioner av begreppet autonomi. Till att börja med går det att dela upp begreppet i två delar. Dels gällande den akademiska friheten och dels gällande den institutionella autonomin. Den akademiska friheten behandlar vikten av en forskning och undervisning fristående från påverkningar från både stat och andra aktörer. Det ska stå forskare och lärare fritt att själv välja till exempel problem samt forsknings- och undervisningsmetod. Den institutionella autonomin å sin sida rör i mångt och mycket hur verksamheten styrs och regleras. I kapitlet om begreppet autonomi lyfts flera olika definitioner på vad den institutionella autonomin innebär och bör innehålla fram. Trots detta råder det överlag en samlad syn på vilka delar av högskolans verksamhet som innefattas av begreppet institutionell autonomi, något Gadd och tankesmedjan Bruegel visar på men det är även något som återfinns i den metod som hämtats från Marton. Den akademiska friheten och den institutionella autonomin är integrerade i varandra vilket kan visas i att forskning och undervisning kan bli mer eller mindre beroende av en part, privat eller offentlig, om den institutionella autonomin ökar eller minskar. Diskussionen kommer främst kretsa kring den institutionella autonomin men eftersom dessa två är så pass tätt kopplade kommer det även resoneras kring den akademiska friheten och vilka effekter som skulle kunna påverka den.
I forskningen om autonomi i högskolan som presenterats i ovanstående kapitel råder det en relativt samstämmig syn om att en ökad autonomi kan vara positivt för högskolans verksamhet. I den forskning som tankesmedjan Bruegel lägger fram finns en korrelation mellan högskolans möjlighet att själv besluta om resurstilldelning ut i verksamheten, anställning och lönesättning och en högre prestation av forskningen. Det ska dock göras tydligt att den faktor som har absolut störst inverkan på högskolans möjlighet att öka kvaliteten är ökade anslag för verksamheten. Vad Bruegel menar är att ett ökat anslag till högskolan alltid kommer främja en högre kvalitet. Däremot kan faktorer som
resursfördelning ut i verksamheten, fri lönesättning och rätten att besluta om anställning bidraga till att ytterligare öka kvaliteten i verksamheten.
Korrelationen för forskningens prestation som Bruegel visar på och målen som EUA satt upp har flera likheter. Enligt målen från EUA ska högskolan besluta om frågor som rör högskolans
organisatoriska, finansiella, akademiska och anställningsfrågor. Vad EUA tar upp men som inte är en primär faktor i Bruegels forskning är rätten att själv besluta om den interna organisationen. Bruegel menar visserligen att det finns en negativ korrelation mellan högskolan som en offentlig myndighet och forskningsprestation vilket skulle kunna tolkas som att det åtminstone bör till färre regleringar och en minskad byråkrati inom högskolan. Bruegel väljer dock inte att gå så långt att förespråka en förändring av organisationsformen för högskolan utan förändringar bör istället ske i de faktorer som uppvisar en positiv korrelation.
Även Gadd lyfter upp olika faktorer som påverkas av högskolans autonomi vilket även de i stort överensstämmer med målen från EUA och vad som redovisats av Bruegel. Här återfinns de akademiska frågorna att besluta om utformning av kurser och kursplaner, de finansiella om hur resurser ska fördelas inom högskolan, de organisatoriska om rätten att besluta över den egna organisationen samt rätten att själv anställa personal.
De delar som lyfts fram för att öka prestationen i högskolan är i stort sett desamma även fast det råder vissa skillnader mellan det som presenteras. Det har däremot inte förekommit några tydliga tecken på att privaträttsliga högskolor skulle prestera bättre än offentliga, en slutsats om även autonomiutredningen kom fram till och därför avskrev införande av en privaträttslig
associationsform för högskolan. Vad som har kommit fram i de texter som bearbetats är att högskolan har så pass många regleringar att det får en negativ inverkan på deras möjligheter att skapa förutsättningar för att anpassas sig till det omgivande samhället. Även den ökade
bryåkratiseringen har påverkat högskolan i den mån att mindre tid kan läggas på kärnverksamheten, forskning och utbildning. Bruegel lyfter fram att högskolan ska arbeta med vad de är bra på, vilket är forskning och utbildning medan kommersialisering bör överlåtas till andra parter som är
specialiserade på detta. Förutom att det innebär att kommersialisering av forskningsprojekt bör ske i fristående bolag bör det även gå att applicera på byråkratisering vilket bör minska för att
De förändringar i den svenska högskolan som föreslogs får naturligtvis inverkan på högskolans utformning när det lämnas öppet att högskolorna själva ska få reglera den interna organisationen, lärarkategorier tas bort utom professor och lektor samt att någon form av kollegialt organ ska finnas för att fatta beslut som rör forskning och utbildning. Även om det kan överensstämma med
gemensamma mål kan det ge upphov till en splittrad svensk högskolesektor. Prestationen för den svenska högskolan borde enligt forskningen öka med de förändringar som genomförts i och med autonomireformen. Detta dels för att det ökar konkurrensen för högskolesektorn men även för att det ger en möjlighet att varje lärosäte självt kan anpassa organisationen och verksamheten till de förutsättningar som finns.
När det gäller associationsform valde autonomiutredningen att avfärda införande av en privaträttslig associationsform med argumentet att det inte är säkert att en sådan associationsform innebär
förbättringar bara för att det fungerat på andra högskolor som Chalmers Tekniska Högskola och Högskolan i Jönköping. När det gäller lärarkategorier finns det risker att släppa regleringen då det kan skapa svårigheter med olika kategorier vid olika högskolor och önskan om en ökad rörlighet av lärare. Rörligheten för både lärare och studenter är ett problem och för att lättare kunna utbyta forskning och utveckla högskolan kan skilda lärarkategorier istället riskera att skapa ytterligare hinder. Autonomiutredningen lyfter till exempel fram att det säkerligen ligger i sektorns intresse att ha en liknande utformning av lärarkategorier men den regleringen bör ske inom sektorn och inte av staten. För den svenska högskolesektorn finns det stora skillnader i förutsättningar för interaktion med det omgivande samhället. Med mindre toppstyrda och rigida strukturer ges varje lärosäte en reell möjlighet att kunna anpassa organisationen och verksamheten till de potentiella samarbeten som kan finnas omkring högskolan. Detta är dock något som måste ske utan att högskolan skapar beroende av en extern part.
När dessa tre dokument som ligger till grund för analysen bearbetats har de sju nyckelord och den tabell som Marton utformat för att kunna jämföra och klassificera förslagen i relation till varandra använts. De nyckelord som används i denna tabell är något som i stora delar även överensstämmer med den forskning som hänvisats till tidigare och som diskuterats här ovan. I tabellerna här nedan finns det vissa skillnader mellan undersökningsmaterialet, dir., prop., SOU. Kommittédirektivet är något svårt att använda i en analys då det, av naturliga skäl, inte presenterar en helhetssyn av förändringarna i sektorn även fast det går att skönja åt vilket håll regeringen anser att reformen bör gå - en sektor med så få regleringar som möjligt men med säkerställda möjligheter för staten att
styra. Därmed är det främst förslaget som nämns i SOU men även regeringens proposition som slutsatserna berör.
Autonomiutredningen lyfter fram, i relation till propositionen, relativt långtgående förändringar med en minskad reglering av högskolesektorn. För att underlätta framställningen redovisas de sju nyckelorden var för sig.
Tabell 3 Presentation av regleringar rörande intern organisation/styrning
Kommittédirektiv Dir. 2007:158 Självständiga lärosäten SOU 2008:104 Prop. 2009/10:149 Intern organisation /styrning - starkt begränsad reglering - Möjligt ny privaträttslig myndighetsform - Ny myndighetsform med minskade regleringar
- Endast fem minimikrav på organisationen - Möjligt för särlösningar
- Nuvarande myndighetsform - Minskad politisk styrning
med ökad möjlighet för högskolan att besluta om verksamheten
- Ska finnas styrelse, rektor, stf rektor samt minst ett (1) kollegialt organ
- Studentinflytande
I det första nyckelordet som berör reglering av den interna organisationen föreslår
autonomiutredningen inrättande av en ny offentligrättslig associationsform för att komma ifrån de