Örebro universitet Vårterminen 2012 Statskunskap, avancerad nivå, Självständigt forsknings- och utredningsarbete
Uppsats 15 hp
Autonomireformen
En analys av svensk högskolepolitik
av
Erik Pedersen
Handledare: Jan Olsson Seminariedatum: 2012-06-01
Abstract
The Autonomy Reform - An Analysis of Swedish Higher Education, Spring 2012, Tutor: Prof. Jan Olsson
The Swedish system for higher education has its origin in the 15th century and the founding of Uppsala University. Until the 20th century the Swedish system for higher education was elitist and
the education aimed to serve the state with qualified labor, but at this time the system started to transform into an education system available to all. Since the 1970’s until today the government has implemented three major reforms with different objectives. In addition to these major reforms minor
changes have taken place continuously. The higher education system has become more and less regulated by the government with these reforms and minor changes. In the autumn of 2006 a new liberal government formed in Sweden, Reinfeldt cabinet, and soon after it decided to analyse how the institutions for higher education in Sweden were regulated. This led to the autonomy reform which took place January 1st 2010. With this thesis I want to analyse the history of the Swedish system for higher education and the implications of the autonomy reform from a perspective of governmental authority and regulations but also using the theories of Governance and New Public Management. Subject for my analysis are three official documents, the directive (Dir. 2007:158), the
report (SOU 2008:104) and also the bill (prop. 2009/10:149). I will compare the proposed changes regarding regulations within these three documents and try to classify them relative to each other accordning to their degree of autonomy. The reform is influenced by the theories of Governance and
New Public Management with creation of markets for higher education and a higher degree of competition of students, personnel and resources. There is also a difference in governmental
regulations between the three subjects for my analysis.
Keywords: autonomy, governance, New Public Management, Swedish higher education, higher education, university, Bologna, regulations, authority.
Innehållsförteckning
Förkortningslista
1 Inledning
5
1.1 Problemformulering 5
1.2 Syfte och forskningsfrågor 6
1.3 Övergripande metod 7
1.4 Källkritik och avgränsning 8
1.5 Disposition 9
2 Bakgrund
10
2.1 Den svenska högskolans historia och utveckling 10
2.2 En internationell utblick 15
3 Teori
20
3.1 Begreppet autonomi 20
3.2 Styrningsdoktriner i offentlig verksamhet 21
3.3 Autonomi i den högre utbildningen 23
3.4 Förväntade effekter av autonomi 27
3.5 Analysram 29
4 Autonomiutredningen
34
4.1 Kommittédirektiv Dir. 2007:158 34
4.2 Självständiga lärosäten SOU 2008:104 35
4.3 Regeringens proposition Prop. 2009/10:149 45
5 Analys
49
5.1 Diskussion 49
6 Slutsatser och framtida forskningsproblem
65
6.1 Slutsatser 65
6.2 Framtida forskningsproblem 67
Tabeller
1. Undersökningsobjekt och indelning i University Autonomy in Twenty Countries utan inbördes ordning
2. Korrelation mellan budget, styrning av högskolan och prestation 3. Presentation av regleringar rörande intern organisation/styrning 4. Presentation av regleringar rörande resurser
5. Presentation av regleringar rörande anställda 6. Presentation av regleringar rörande antagning 7. Presentation av regleringar rörande kursplan 8. Presentation av regleringar rörande forskning 9. Presentation av regleringar rörande utvärdering
Figurer
1. Antal registrerade studenter per hösttermin 1977-2010
2. Klassificering av högskolans verksamhet i förhållande till staten
Förkortningslista
CABE - Central Advisory Board of Education CHE - Council on Higher Education
Dir. - Kommittédirektiv EU - Europeiska Unionen
EUA - European University Association EFTA - European Free Trade Association EHEA - European Higher Education Area HF - Högskoleförordningen
HL - Högskolelagen HSV - Högskoleverket
LOA - Lagen om offentlig anställning LOU - Lagen om offentlig upphandling SOU - Statens Offentliga Utredningar NPM - New Public Management
OECD - Organization for Economic Co-Operation and Development Prop. - Proposition
RF - Regeringsformen
SUHF - Sveriges Universitets- och Högskoleförbund UKÄ - Universitetskanslerämbetet
1 Inledning
1.1 Problemformulering
Det moderna högskoleväsendet tog sin början i och med starten av universitetet i Bologna på 1000-talet1 och den första svenska högskolan, Uppsala universitet, grundades 1477.2 Efter den högre utbildningens intåg i Sverige har utbildningen gått från att utbilda för statens behov till att bli en massutbildning där en ökad hänsyn tas till det omgivande samhället och omvärlden. Den svenska högskolan har sina rötter tillbaka till 1400-talet men det är först på 1900-talet som högskolesektorn genomgått en expansion av både antal lärosäten och antal studenter.3 Utbildningspolitiken och regleringen av högskolan är något som varit aktuellt för debatt under stora delar av 1900-talet, något som visar sig av de två reformerna av högskolesektorn som genomfördes 1977 och 1993. Även hittills under 2000-talet har högskolan och utbildningspolitiken varit ett ämne för debatt.
Den högre utbildningen är en viktig del för att öka kunskapsnivån i landet och därmed fortsätta bidra till samhällsutvecklingen. Utbildningspolitiken har länge diskuterats och gett upphov till ett antal stora reformer för högskolan. Det tidigare målet att hälften av en årskull ska genomgå högre utbildning har ersatts av strävan mot att Sverige ska vara en kunskapsnation. En stark högre utbildning och högskolesektor ansågs vara av vikt för att fortsätta samhällsutvecklingen och även som en del i att möta den internationella konkurrensen. Med alliansregeringens tillträde flaggades det för kommande förändringar i högskolesektorn.
I slutet av 2007 valde regeringen att tillsätta en utredning som skulle se över regleringen av
högskolesektorn. Anledningen till denna utredning var att regeringen ville se minskade regleringar av högskolesektorn och samtidigt se över vilka styrformer som kan passa till nya förutsättningar för sektorn.4 Utredningen presenterade sitt betänkande ungefär ett år senare och gav förslag på hur den gällande regleringen skulle ändras för att öka den s.k. autonomin i högskolan. De förändringar som föreslogs motiverades genom ökade möjligheter för att möta den internationella konkurrensen som ökat i och med globaliseringen samt för att öka kvaliteten i utbildning och forskning.
1 Universitetet i Bologna, http://www.eng.unibo.it/PortaleEn/University/Our+History/ (2012-04-17) 2 Uppsala universitet, http://www.uu.se/om-uu/upptack-uppsala/historia/ (2012-04-17)
3 Svenska lärosäten, http://www.hsv.se/densvenskahogskolan/universitetochhogskolor/adresslistabokstavsordning.
4.539a949110f3d5914ec800062390.html, (2011-12-12)
Förändringarna föreslogs samtidigt som regeringen gavs en tydlig möjlighet att fortsatt styra sektorn.
Med reformerna på 1900-talet och den reformprocess som startades 2007 har regleringen av högskolesektorn ökat och minskat om vartannat. Mellan dessa stora reformer har det även skett mindre förändringar av förutsättningarna för högskolan. Utbildning är av stor vikt för samhällets utveckling och med regeringens uttalade mål att Sverige ska vara en kunskapsnation har debatten om den svenska utbildningspolitiken fortsatt. I och med Sveriges medlemskap i EU har den svenska utbildningspolitiken i visst avseende färgats av den gemensamma europeiska politiken. Ett tydligt exempel på detta är den så kallade Bolognaprocessen där en del är att skapa ett gemensamt område för högre utbildning, European Higher Education Area (EHEA).5 Utöver detta har även högskolorna fått ett större ansvar för internationaliseringsarbetet för att anpassa sektorn till det omgivande
högskolelandskapet, något som tydligt visas med högskolesektorns ökade samarbeten med andra utländska högskolor.6
Det undersökningsmaterial som undersöks visar på en stor medvetenhet av omgivande förändringar i högskolelandskapet. Högskolesektorn har under en lång tid varit starkt kontrollerad av staten vad gäller krav på t.ex. organisatoriska inrättningar. Då högskolesektorn ses som en av grundpelarna för att bidra till en fortsatt stark samhällsutveckling är det intressant att studera hur omfattande
reformer påverkar högskolesektorn. Det är även intressant att studera begreppet autonomi och vilken definition det har tagit i reformarbetet och hur det står sig gentemot den forskning som finns. På senare tid har det även kommit nya styrningsdoktriner för den offentliga verksamheten, är det något som återspeglas i reformarbetet?
1.2 Syfte och forskningsfrågor
Den forskning som berör autonomi i den högre utbildningen kommer i stort fram till att autonomi egentligen består av två begrepp, den akademiska friheten och den institutionella autonomin där institutionell autonomi syftar på regleringen av sektorn. Båda dessa begrepp lever i ett
beroendeförhållande till varandra där främst den institutionella autonomin kan komma att påverka den akademiska friheten. Exempelvis kan högskolans beroende av externa parter komma att inverka på den akademiska friheten.
5 Bolognaprocessen och Sverige, http://www.regeringen.se/sb/d/9267/a/84318 (2012-04-17)
6 Högskoleverket, En högskola i världen - internationalisering för kvalitet, Rapport 2008:15 R, Stockholm:
Utöver begreppsdefinitionen av akademisk frihet och institutionell autonomi är det även intressant att undersöka hur den politiska styrningen förändrats över tid. Det finns olika styrningsdoktriner över hur den offentliga verksamheten ska styras, i och med att samhället har utvecklats har även nya doktriner för styrningen av den offentliga verksamheten blivit aktuella.
I denna uppsats undersöks begreppet autonomi och vilka olika föreställningar som finns kring dessa. Vidare undersöks autonomireformens kopplingar till olika teorier av styrning av den
offentliga verksamheten men även vad för effekter som autonomi för högskolan kan leda till. För att göra denna undersökning används följande frågeställningar.
- Vad är autonomi i högskolevärlden?
- Vad finns det för nya styrningsdoktriner med relevans för offentlig verksamhet?
- Finns det några skillnader i de förändringar som föreslås av svensk högskolepolitik genom kommittédirektiv, SOU och proposition med avseende på nivån av regleringar?
- Vilka argument för ökad autonomi förekommer i reformdebatten?
- Finns det kopplingar i undersökningsmaterialet till nya styrformer för den offentliga verksamheten?
1.3 Övergripande metod
Denna uppsats kommer behandla autonomi i högskolan och styrformer för offentlig verksamhet och då i synnerhet med avseende på den svenska högskolesektorn. Undersökningen kommer
genomföras som en text- och innehållsanalys av mitt undersökningsmaterial som består av
kommittédirektiv, Statens Offentliga Utredningar (SOU) och proposition. Dessa dokument kommer att granskas för att identifiera skillnader dem emellan vad gäller reglering av högskolesektorn. För att analysera dessa dokument utarbetas ett teorikapitel som belyser autonomi där främst Håkan Gadd, Autonomi och effektivitet i det svenska högskolesystemet7, Bauer et al. Transforming Universities8 samt Bruegel, en tankesmedja i Bryssel, som producerat rapporten Why reform
Europe’s Universities?9 används. Det resonemang som Bruegel presenterar i denna rapport återfinns
7 Gadd, Håkan, Autonomi och effektivitet i det svenska högskolesystemet, Åbo, Åbo Akademis Förlag, 2005 8 Bauer, Marianne, Askling, Berit, Gerard Marton, Susan, Marton, Ference, Transforming universities - Changing
Patterns of Governance, Structure and Learning in Swedish Higher Education, London, Jessica Kingsley Publishers
Ltd, 1999
och utvecklas i en längre rapport från Bruegel kallad Higher aspirations - an agenda for reforming European universities10. Till viss del undersöks även begreppet autonomi i en internationell
kontext. För att göra det har världens länder delats in utifrån en indelning av sju världsdelar där Antarktis räknats bort av uppenbara skäl och även Europa då autonomiutredningen berör den aspekten. Kvarvarande världsdelar är således Afrika (Sydafrika), Nordamerika (USA), Sydamerika (Argentina), Oceanien (Australien) samt Asien (Indien). Länderna som representerar vardera världsdel har valts ut slumpmässigt för att i minsta mån påverka undersökningen. I största möjliga mån har officiella utredningar använts. När det gäller Sydamerika slumpades Argentina fram, men på grund av svårigheter att hitta information på engelska har litteratur från Världsbanken använts istället.
Som bas för denna uppsats ligger fem forskningsfrågor. Fråga ett och två används som instrument medan det är med frågorna tre, fyra och fem som försöker besvaras i analyskapitlet. I analyskapitlet jämförs eventuella skillnader mellan undersökningsmaterialet och det förs även en diskussion kring dessa. För att granska undersökningsmaterialet och eventuella skillnader dessa emellan används två analysramar just för att analysera dokumenten. Dessa analysramar består av gemensamma mål uppsatta av det europeiska samarbetet mellan lärosäten, European University Association (EUA), samt analys av nivå av reglering som hämtas från Susan Gerard Marton och boken the Mind of the State11. Dessa analysramar kommer att presenteras mer ingående i kapitel 3.5 Analysram för att vara aktuella i betraktarens ögon när uppsatsen går vidare in på de tre dokumenten som är mitt undersökningsmaterial.
1.4 Källkritik och avgränsning
I uppsatsen används litteratur, avhandlingar och officiella dokument. En begränsad mängd litteratur och officiella dokument har valts som grundstomme för att sedan fylla ut med inspel från andra relevanta källor. Detta har gjorts för att anpassa arbetet till det gällande tidsutrymmet. De förarbeten som finns till autonomireformen är vad som här kallar för undersökningsmaterial och omfattas av kommittédirektiv, SOU och proposition. Det är dessa dokument som kommer att ligga till grund för min analys. Den valda litteraturen är nyanserad och ger en objektiv bild av aktuella diskurser och utveckling av högskolepolitiken.
10 Aghion, Philippe et al, Higher aspirations - An agenda for reforming European universities, Bryssel, Bruegel
Blueprint 5, 2008
1.5 Disposition
Till att börja med går uppsatsen igenom den svenska högskolans historia och utveckling på senare tid, främst inriktat mot de reformer som genomfördes på 1970- och 90-talen. Förutom att i
bakgrundskapitlet blicka tillbaka på den svenska högskolesektorns utveckling berörs även hur begreppet autonomi används runt om i världen, detta för att skapa en bild av hur autonomi i högskolan diskuteras i andra länder. Autonomi är ett komplext begrepp och för att visa på gällande forskning och teorier kring forskning används ett teoretiskt kapitel om autonomi. Detta kapitel berör begreppet autonomi och förväntade effekter men även vilka styrningsdoktriner som är aktuella för den offentliga verksamheten och i detta fall för högskolesektorn. Först efter teorikapitlet går uppsatsen vidare till undersökningen av undersökningsmaterialet som utgörs av, Dir., SOU och prop. Avslutningsvis diskuteras undersökningsmaterialet gentemot teori och frågeställningar i mitt analyskapitel.
2 Bakgrund
2.1 Den svenska högskolans historia och utveckling
Tore Frängsmyr berättar i sina böcker Svensk idéhistoria12 att det första svenska universitetet grundades i Uppsala på 1400-talet efter en period då flera svenskar åkt till andra länder i Europa för att studera vid de stora europeiska universiteten.13 Även Ingrid Unemar-Öst berättar i sin
avhandling Kampen om den högre utbildningens syften och mål14 om den svenska högskolans historia.
Under en lång period efter inrättandet av Uppsala universitet ända fram till 1900-talet sågs
utbildningarna som något exklusivt och skulle se till att hålla med utbildad personal till staten och då främst präster men senare även ämbetsmän.15 Den högre utbildningen hade som mål att bevara kulturer och traditioner för att på så sätt forma, och utbilda, goda samhällsmedborgare.16 Enligt Unemar-Öst, och även Håkan Gadd, var högskolans verksamhet i början fri från statlig inblandning förutom just formulering av utbildningsuppdraget men även tillsättning av professorer var en statlig angelägenhet.17 De första universiteten i Europa levde en tillvaro vid sidan av staten och staden vilket kan ha att göra med den ömsesidiga överenskommelsen att staten garanterade den
akademiska friheten om universitetet inte lade sig i politiken.18
Under hela 1900-talet har högskolesektorn ständigt varit aktuell och omdebatterad. Med två stora reformer av högskolesektorn på senare delen av århundradet förändrades högskolan från en elitutbildning till en massutbildning öppen för alla. Från att det enbart funnits några få högskolor i början av 1900-talet finns idag hela 47 högskolor med examensrätt varav 35 av dessa drivs i statlig regi.19 Sedan början av 1990-talet har svensk högskolesektor även sett en stor expansion av antalet studenter vilket Ylva Hasselberg, Vem vill leva i kunskapssamhället20, menar i stort har att göra med regeringens gamla mål att minst hälften av en årskull ska genomgå en högskoleutbildning.21 Denna
12 Frängsmyr, Tore, Svensk idéhistoria - Bildning och vetenskap under tusen år Del I, Natur och Kultur, Stockholm,
2010
13 Frängsmyr 2010, s 32ff
14 Unemar-Öst, Ingrid, Kampen om den högre utbildningens syften och mål - En studie av svensk utbildningspolitik,
Örebro, Örebro universitet, 2009
15 Unemar-Öst 2009, s 39 16 Unemar-Öst 2009, s 19
17 Unemar-Öst 2009, s 24 samt Gadd, s 31 18 Unemar-Öst 2009, s 24
19 Svenska lärosäten..., (2011-12-12)
20 Hasselberg, Ylva, Vem vill leva i kunskapssamhället? Essäer om universitet och samtiden, Hedemora, Gidlunds
förlag, 2009
expansion av sektorn var även en bakomliggande faktor till reformen 1993. En allt mer tillgänglig utbildning ledde till en allt större studentpopulation vilket förde med sig att studentpopulationen blev alltmer heterogen.22 I Högskoleverkets (HSV) årsrapport Universitet & Högskolor -
Högskoleverkets årsrapport 201123 visas att antalet registrerade studenter per hösttermin stadigt ökat från 1977 med cirka 150 000 studenter till 2010 med cirka 370 000 registrerade studenter.24 Antalet registrerade studenter är antalet studenter som de facto är registrerade på högskolan.
Figur 1 Antal registrerade studenter per hösttermin 1977-201025
Övergången till en massutbildning och ökningen av antalet högskolor förde med sig att allt fler aktörer ville vara inblandade i styrningen av utbildningen vilket var något som fick sin inverkan i reformen 1977.26 Förutom expansionen av högskolan menar Ulf af Trolle i sin bok Mot en
internationellt konkurrenskraftig akademisk utbildning27 att utredningen, och därefter reformen, hade tydliga influenser från 1960-talets starka sociala rörelser och deras krav på en mer
lättillgänglig utbildning.28
UTBILDNING PÅ GRUNDNIVÅ OCH AVANCERAD NIVÅ STUDENTERNA
De som är nybörjare i högskolan utgör en delmängd av alla som studerar i högskolan. Utöver de som kommer nya till högskolan består totalantalet studenter av dem som stannat kvar i studier och av dem som återkommer till studier efter en viss tids frånvaro från högskolan.
Höstterminen 2010 studerade drygt 369 000 personer på grundnivå och avancerad nivå vid svenska universitet och högskolor. Det är det högsta antalet studenter någonsin i hög-skolan och en ökning om två procent jämfört med hösttermi-nen innan – som då var en rekordtermin. Kvinnor utgjorde 59 procent av studentpopulationen och män 41 procent. Ungefär en tiondel av studenterna var inresande studenter, dvs. de till-hörde inte den svenska befolkningen.
Sett i ett längre perspektiv har antalet studenter ökat kraf-tigt under de senaste tjugo åren. Från hösten 1990 till hös-ten 2010 har antalet studenter mer än fördubblats, se figur 7. Under 1980-talet skedde ingen utbyggnad av högskolan, men under 1990-talet och i början av 2000-talet förändrades utbildningspolitiken och högskolan byggdes ut, vilket ledde till att antalet studenter ökade kraftigt. Under denna period inrättas också flera nya högskolor, och i dag finns minst en högskola i varje län. Antalet studenter ökade fram till och med 2003. Därefter minskade studentkullarna under några år, denna gång dock inte på grund av politiska beslut utan
färre personer valde helt enkelt att påbörja högskoleutbild-ning. De senaste fyra åren har antalet studenter återigen ökat.
Antalet kvinnor har ökat något mer än antalet män, vilket innebär att andelen kvinnor i studentpopulationen sakta har ökat under trettio års tid. De senaste tio åren har dock ande-len kvinnor hela tiden varit 59–60 procent.
De högskolestuderande är i alla åldrar, från de senare ton-åren upp till 90-årsåldern. Hälften av studenterna hösttermi-nen 2010 var 24 år eller yngre, och en fjärdedel vardera fanns i åldersspannen 25–30 år respektive 31 år eller äldre. Det var en betydligt större andel av kvinnorna än av männen som till-hörde den äldsta åldersgruppen. Många av kvinnorna över 31 år studerade på distans.
&,%2 /#( &,%2 345$%2!2 0± $)34!.3
Under 2000-talet har antalet som studerar på distans ökat. Läsåret 2009/10 studerade drygt 134 000 studenter i hög-skolan på distans, vilket kan jämföras med 36 000 läsåret 2000/01. Av de 134 000 distansstudenterna läsåret 2009/10 studerade 84 000 enbart på distans, medan 50 000 kombine-rade distans- och campusstudier under läsåret.
Det är inte bara antalet distansstudenter som har ökat – deras andel av samtliga studenter har också ökat. Läsåret 2009/10 utgjorde de som enbart studerade på distans en fem-tedel av den totala studentpopulationen. Räknar man också in de studenter som kombinerade distans- och campusstudier innebär det att nästan en tredjedel av samtliga studenter stu-derar på en distansutbildning.
Med distansutbildning avses utbildning där lärare och stu-denter i huvudsak är åtskilda i tid och/eller rum. Men insla-gen av distans och förekomsten av IT-stöd kan variera mycket mellan olika utbildningar. Dessutom närmar sig traditionell campusutbildning distansutbildning genom att olika former av nätbaserade stöd och moment i ökande utsträckning an-vänds även i campusutbildningen.
Figur 7. Antal registrerade studenter per hösttermin, 1977– 2010. (ÚSTTERMINEN STUDERADE mER STUDENTER ËN NÍGONSIN
TIDIG-ARE I HÚGSKOLAN
Basår
%N PERSON SOM INTE ËR BEHÚRIG TILL VISSA UTBILDNINGAR KAN GENOMGÍ EN KOMPLETTERANDE FÚRUTBILDNING SÍ KALLAT BASÍR "ASÍRET ËR INTE EN HÚGSKOLEUTBILDNING OCH GER DËRMED INGA HÚGSKOLEPOËNG MEN DEN SOM FULLFÚLJER DET HAR EN GARANTERAD PLATS PÍ VISSA BESTËMDA UTBILDNINGSPROGRAM
.ËR BASÍRET INFÚRDES FÚR CIRKA TJUGO ÍR SEDAN GAVS DET ENBART INOM OMRÍDENA TEKNIK OCH NATURVETENSKAP MEN INFÚRDES EN MÚJLIGHET FÚR LËROSËTENA ATT GE BASÍR SOM GER BEHÚRIGHET OCKSÍ FÚR ANDRA UTBILDNINGAR MED FÍ BEHÚRIGA SÚKANDE $ET lNNS OCKSÍ KRAV PÍ ATT DET SKA lNNAS ETT BEHOV PÍ ARBETSMARKNADEN AV PERSONER MED SÍDAN UTBILDNING -ED FÍ UNDANTAG HAR DOCK BASÍREN I HÚGSKO-LAN TEKNISK ELLER NATURVETENSKAPLIG INRIKTNING
!NTALET BASÍRSSTUDENTER HAR VARIT OMKRING PER LËSÍR $E SENASTE TVÍ ÍREN HAR DET DOCK SKETT EN BETYDANDE ÚKNING AV ANTALET BASÍRSSTUDENTER ,ËSÍRET STUDERADE PÍ EN BASÍRS-UTBILDNING OCH LËSÍRET VAR ANTALET BASÍRSSTUDENTER !NTALET MËN HAR ÚKAT PROCENTUELLT MER ËN ANTALET KVINNOR ,ËSÍRET VAR PROCENT AV BASÍRSSTUDENTERNA MËN OCH PROCENT KVINNOR "ASÍR GAVS VID UNIVERSITET OCH HÚGSKOLOR
5NGEFËR TVÍ TREDJEDELAR AV DEM SOM STUDERADE PÍ BASÍR HADE GÍTT VIDARE TILL HÚGSKOLESTUDIER LËSÍRET %N LIKA STOR ANDEL AV KVINNORNA SOM AV MËNNEN FORTSATTE ATT STUDERA MEN DET SKILJER MELLAN KÚNEN MED AVSEENDE PÍ VAD DE STUDERAR
"LAND MËNNEN VALDE PROCENT ATT FORTSËTTA PÍ EN UTBILDNING INOM DET NATURVETENSKAPLIGA ELLER TEKNISKA OMRÍDET "LAND KVIN-NORNA VAR DET EN BETYDLIGT LËGRE ANDEL PROCENT SOM VALDE EN TEKNISK ELLER NATURVETENSKAPLIG UTBILDNING TROTS ATT DE ALLRA mESTA LËST IN NATURVETENSKAPLIG ELLER TEKNISK KOMPETENS
22 Unemar-Öst 2009, s 19
23 Högskoleverket, Universitet & Högskolor - Högskoleverkets årsrapport 2011, Rapport 2011:8 R, Högskoleverket,
Solna, 2011
24 Högskoleverket, s 8 (2011:8 R) 25 Högskoleverket, s 19 (2011:8 R) 26 Unemar-Öst 2009, s 39
27 af Trolle, Ulf, Mot en internationellt konkurrenskraftig akademisk utbildning, Lund, Studentlitteratur, 1990 28 Unemar-Öst 2009, s 56 samt af Trolle 1990, s 63
Fram till de stora reformerna i högskolan var det professorerna på varje lärosäte som styrde
verksamheten. Anledningen till att professorsstyret avvecklades var att staten ville att varje lärosäte skulle ha starka lokala styrelser något som hade effekten att kollegiet fick ta ett steg tillbaka. Staten beslutade på 1960-talet att dels ge större möjligheter för styrelsen att besluta om den egna
verksamheten men det infördes under samma tidsperiod även ett rektorsämbete bestående av både en rektor och en universitetsdirektör.29 Det var även vid denna tidpunkt som
universitetskanslerämbetet (UKÄ) tillkom och som efter några omorganiseringar tillslut bildade HSV.30 UKÄ skulle till en början ansvara för planering av utbildning men även av
resursfördelning.31
Det dröjde dock inte alltför länge innan kritik kom till ytan som riktades mot utbildningens utformning men främst mot styrningen av högskolan som många ansåg var för centraliserad. Kritikerna menade att styrningen av högskolan måste ske på ett sätt som tillåter olikheter mellan lärosätena för att anpassa sig till den omgivning som de verkade inom. Unemar-Öst lyfter fram Svante Nordin, docent vid Lunds universitet, som formulerade det på detta sätt:
[...] vi skulle kunna lossa på den byråkratiska tvångströjan, vi skulle kunna tillåta mer av fri tillväxt, mer av lokala olikheter, mindre dirigering i varje detalj. Om de svenska lärosätena tilläts att utveckla sig i riktning mot sina egna ideal skulle mycket vara vunnet.32
Debatten om staten som huvudman för högskolor fortgår och är något som af Trolle undersöker där det återigen uppkommer en stark önskan om en mer decentraliserad styrning. Unemar-Öst menar att af Trolle väljer att gå lite längre då han menar att ett statligt ägande enbart är ett problem för den högre utbildningen som inte tillåter verksamheten att formas av lärosätet och de lokala
förutsättningarna.33 af Trolle går till och med så långt att han inte bara föreslår att högskolorna själva ska få möjlighet att ta så många beslut om verksamheten som möjligt utan även att besluten ska tas av den producerande nivån, med andra ord en återgång till en form av professorsstyre.34 Högskolereformen 1977 tog ett kraftigt steg mot en minskad institutionell autonomi för
högskolorna. Detta gjordes genom att staten beslutade om planering av utbildning och införande av
29 Gadd 2005, s 31
30Högskoleverkets historia, http://www.hsv.se/omhogskoleverket/vadgorhogskoleverket/historik.
4.539a949110f3d5914ec800058626.html (2011-12-13)
31 Gadd 2005, s 31 32 Unemar-Öst 2009, s 45 33 Unemar-Öst 2009, s 55f 34 Unemar-Öst 2009, s 56
rena utbildningslinjer som kom till för att utbilda arbetskraft till arbetsmarknaden, dessa idéer var dock inte långlivade utan redan lite mer än ett decennium senare utreddes högskolan igen.35
Fram till reformen 1993 var den svenska offentliga sektorn starkt påverkad av en ökad centralisering istället för en ökad decentralisering som snarare var trenden internationellt.36 I reformen återfinns delar av den debatt som kom till ytan på 1980-talet efter den, vad som ansågs, misslyckade reformen 1977. I 1993 års högskolereform, proposition (1992/93:169)37, sker en koncentration mot främst tre olika områden inom högskolan. Dessa områden är ökad
internationalisering, en ökad frihet för högskolorna vad gällde bland annat antagning av studenter och högskolans organisation, en tydligare forskningsanknytning i grundutbildningen men även ett delvis omgjort resurstilldelningssystem.38 Högskolereformen 1993 innebar även att statens
styrmedel av högskolorna till stor del knöts till resurstilldelningen kopplat till måluppfyllelse, alltså att resurser tilldelas efter antal studenter som klarar utbildningen, även rätten att fatta vissa beslut flyttades från stat till enskilt lärosäte.39 Det mest kontroversiella förslaget i reformen 1993 var att ombilda två högskolor, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, till stiftelser vilket skapade privata istället för offentliga huvudmän för dessa två högskolor.40 De aktuella områdena för reformen var något som regeringen tydligt redovisade för i och med princippropositionen 1992/93:1 Om universitet och högskolor - frihet för kvalitet41 som föregick 1993 års reform av högskolan.42 De förändringar i politiken som ledde fram till förändringarna i 1993 års reform berodde enligt Gadd på en önskan om en ökad produktivitet för samma resurser, strävan mot en jämlik fördelning av resurser inom den offentliga förvaltningen och besparingar i den offentliga förvaltningen.43
Efter att Socialdemokraterna kom i regeringsställning 1994 tillsattes en utredning som skulle se över effekterna av reformen 1993. Denna utredning resulterade i en proposition som tog ett litet steg tillbaka mot ett ökat statligt inflytande. Regeringen återfick rätten att utse ordförande i
högskolans styrelse och ett omgjort resursfördelningssystem som tog både forskning och utbildning i beaktning.44
35 Unemar-Öst 2009, s 118 36 Gadd 2005, s 3
37 Proposition (1992/93:169) Om högre utbildning för ökad kompetens 38 Prop. (1992/93:169), s 2ff
39 Gadd 2005, s 32
40 Proposition (1992/93:231) Om högskolor i stiftelseform - mångfald för kvalitet 41 Proposition (1992/93:1) Om universitet och högskolor - frihet för kvalitet 42 Prop. (1992/93:1), s 1f samt Prop.(1992/93:169), s 1ff
43 Gadd 2005, s 2 44 Gadd 2005, s 45
I och med expansionen av högskolesektorn har även vikten av högskolans internationella arbete ökat. En stor del av det internationella arbetet har bestått i att skapa kontakter vid andra lärosäten för erfarenhetsutbyte men även för utbyte av studenter, något som för svensk del inneburit kontakter med europeiska motparter. När den internationella arenan blivit viktigare att förhålla sig till har det även influerat den svenska högskolesektorn som att öka utbud av enstaka kurser och möjlighet att inom vissa ramar välja vad som ska ingå i den egna utbildningen till skillnad från de tidigare stela utbildningslinjerna.45 Det internationella arbetet är inte ett nytt påfund enligt Jonas Stier Högskolan bortom Bologna - internationaliseringen av högre utbildning46 utan något som pågått under en längre tid men skillnaden i dagsläget är att det framträder en mer tydlig definition av
internationalisering.
[...] en uppsättning aktiviteter, ideologier, policies och tjänster som syftar till att integrera
internationella och interkulturella dimensioner i lärosätenas undervisning, forskning och service.47
Även Unemar-Öst pekar på hur högskolesektorn influeras av det internationella samhället. Något som bland annat ses i att privata aktörer fått allt mer inflytande över utbildningen vilket i sin tur minskar inflytandet för staten. Med fler aktörer har det skapats ett mer marknadsekonomiskt tänkande som inneburit förändringar i resurstilldelning, ökad konkurrensen över resurser och det har även lett fram till fler samarbeten med det omgivande samhället.48 Unemar-Öst menar att högskolesektorn här blir inordnande i en marknad och ett kapitalistiskt system.
[...] utbredningen av ett kapitalistiskt system [...] där utbildningspolitiken och högre utbildning förstås som i allt högre grad styrd av detta systems marknadsekonomiska logik49
Unemar-Öst lyfter i sin avhandling även fram Adrianna Kezar som menar att ett ökat
marknadsekonomiskt tänkande gjort inträde även i utbildningspolitiken. Detta skulle kunna vara ett tecken på en ökad nyliberal inverkan vilket bygger på just den ökade kopplingen till det omgivande samhället men även i den ökade konkurrensen rörande resurser till utbildning och forskning. Något som influerar den liberala debatten om högskolan, eller offentlig verksamhet överlag, är
45 Unemar-Öst 2009, s 52f
46 Stier, Jonas, Högskolan bortom Bologna - internationaliseringen av högre utbildning, Lund, Studentlitteratur, 2007 47 Stier 2007, s 11
48 Unemar-Öst 2009, s 61 49 Unemar-Öst 2009, s 60
[...] tron att en svag stat är mer förmånlig än en stark stat och att tron på det som är privat är gott och det som är offentligt är dåligt [...]50
Ett annat tecken på en mer internationell inverkan på den svenska högskolepolitiken är det
europeiska samarbete som formulerat den så kallade Bolognaprocessen. Samarbetet har som mål att skapa en gemensam europeisk plattform för den högre utbildningen. Processen tog sin början i slutet av 1900-talet och kommer i dagsläget pågå ända till 2020 med främsta inriktningen att skapa en ökad rörlighet, anställningsbarhet samt ökad konkurrens- och attraktionskraft för hela Europa.51 De 29 länder som deltog i det första mötet under Bolognaprocessen 1999 var de dåvarande EU medlemsländerna, medlemmar av European Free Trade Association (EFTA) samt ytterligare ett antal länder i EU:s närområde.52
Den svenska högskolan har en lång historia och har genomgått flera förändringar främst på senare år. Utbildningen har till exempel gått från att vara en elitutbildning till att vara en massutbildning och även styrningen av högskolan är något som har varit föremål för flera förändringar. Den senaste stora reformen i det svenska högskolelandskapet är autonomireformen som tog sin början i slutet av 2007. En redogörelse i grova drag över den svenska högskolesektorns utveckling har presenterats och uppsatsen går vidare för att belysa begreppet autonomi i en internationell kontext.
2.2 En internationell utblick
Autonomi i högskolan är förutom att vara debatterat inom Sverige till viss mån även något som står som föremål för debatt i andra länder. Till exempel har redan nämnts de gemensamma mål som satts upp av ett flertal europeiska högskolor inom EUA och autonomiutredningen berör till exempel nyligen genomförda, eller pågående, reformer hos de svenska grannländerna men även Japan och Tyskland. Förutom dessa länder finns det även tecken som tyder på att det är aktuellt att vidare undersöka institutionell autonomi för lärosäten i andra länder. I slutet av 1990-talet undersökte Australien hur andra länders högskolesystem ser ut i University Autonomy in Twenty Countries53. Vid tidpunkten för denna undersökning som publicerades 1998 hade till exempel Nya Zeeland nyligen genomfört reformer för en mer autonom högskola och Sverige sågs även som ett av de länder som nyligen ökat autonomin.
50 Unemar-Öst 2009, s 62
51 Bolognaprocessen och Sverige, http://www.regeringen.se/sb/d/9267 (2011-12-14) 52 Stier 2007, s 21
53 Anderson, Don, Johnson, Richard, 1998, University Autonomy in Twenty Countries, Canberra, Department of
Tabell 1 Undersökningsobjekt och indelning i ‘University Autonomy in Twenty Countries’
utan inbördes ordning54
Anglo-Amerika Europa Asien
Australien Frankrike Kina
Kanada Tyskland Malaysia
Irland Italien Japan
Sydafrika Nederländerna Indonesien
Nya Zeeland Ryssland Singapore
Storbritannien Sverige Sri Lanka
USA Thailand
De anglo-amerikanska länderna sägs ha en tradition av en högre grad av autonomi i högskolan medan flera länder i Europa under 1900-talet genomfört reformer för att även de ska öka autonomin, något som även undersökningen kommer fram till.55 På den andra kanten lyfts de asiatiska universiteten upp som haft ett starkt inflytande från staten vilket kan ha att göra med att de är förhållandevis nya institutioner men det finns även där reformer i startgropparna.56 Utfallet på undersökningen av dessa 20 länder graderas i hur stort inflytande staten utövar i grad av hög, medium och låg. En gradering som föreföll i stort stämma in på länder i enlighet med den indelning som först gjordes. De anglo-amerikanska ansåg att staten hade en låg inverkan, de europeiska en medelinverkan och de asiatiska länderna ansåg att staten hade en relativt hög inverkan på
verksamheten i högskolan.57 Den australiensiska högskolesektorn är uppbygd av flera olika
utbildningsanordnare inom den högre utbildningen men samtliga åtnjuter en institutionell autonomi från statlig inblandning.58
Förutom att Australien har gjort en undersökning av autonomi har även Indien undersökt hur landets högskolor styrs. Den indiska undersökningen Autonomy of Higher Education Institutions59
54 Anderson et al., 1998, s 14 55 Anderson et al., 1998, s 22 56 Anderson et al., 1998, s 7f 57 Anderson et al., 1998, s 22ff
58 Australiens utbildningssystem, http://www.deewr.gov.au/highereducation/pages/overview.aspx (2012-01-20)
59 Biswas, Kanti, 2005, Report of the Central Advisory Board of Education (CABE) Committe on Autonomy of Higher,
presenterades i juni 2005 vars uppdrag var att se över möjligheterna att öka autonomin för högskolor.60 I Indien vid tidpunkten för denna undersökning hade staten ett stort inflytande i utformningen av högskolornas verksamhet genom exempelvis samordning av uppgifter men även genom planering av verksamheten.61 En orsak som låg bakom arbetet med undersökningen var det stora antalet institutioner i Indien där flertalet av dem tappat i konkurrenskraft på grund av de förändringar som skett i Indien och resterande del av världen. Målet var att undersöka hur konkurrenskraften kan ökas främst genom att stärka undervisningen. En deltanke var att en ökad decentraliseringen av styrningen över högskolan skulle kunna leda till bättre ekonomiska och akademiska resultat. Den definition av institutionell autonomi som Indien använde rör de akademiska, finansiella, organisatoriska och anställningspolitiska frågorna.62
Även i Sydafrika har autonomi i högskolan på senare år seglat upp för debatt. I slutet av 2006 släppte Council on Higher Education (CHE) rapporten Academic Freedom, Institutional Autonomy and the Corporatised University in Contemporary South Africa63 vilken behandlar statens inverkan på den högre utbildningen i Sydafrika. Debatten i Sydafrika tog fart då statens inflytande på
högskolan kunde börja påverka den akademiska friheten och den institutionella autonomin ansågs vara ett medel för att säkra en fortsatt akademisk frihet.64 Grunden för den Sydafrikanska debatten rör med andra ord hur en institutionell autonomi i första hand kan bidra till att stärka den
akademiska friheten. Även en större och bredare student- och fakultetspopulation som tydligare avspeglar varandra och demografin i landet blir viktiga. En del av att öka den institutionella autonomin är att söka finansiering av högskolornas verksamhet från andra parter än till störst del från den egna staten.65
För att undersöka situationen i Argentina har Higher Education in Latin America66 använts och då kapitlet om den högre utbildningen i Argentina skrivet av Julio César Theiler.67 Högskolesektorn i Argentina har under en lång period influerats av institutionell autonomi, något som tog sin början
60 Biswas, 2005, s 4 61 Biswas, 2005, s 11f 62 Biswas, 2005, s 19f
63 Bentley, Kristina, Habib, Adam, Morrow, Sean, 2006, Academic Freedom, Institutional Autonomy and the
Corporatised University in Contemporary South Africa, Pretoria: The Council on Higher Education
64 Bentley et al., 2006, s 1 65 Bentley et al., 2006, s 25f
66 Wit, Hans de, Jamarillo, Isabel Cristina, Gacel-Ávila, Jocelyne, Knight Jane, (red), 2005, Higher Education in Latin
America - The International Dimension, Washington: The World Bank
67 Theiler, Julio César, 2005, Internationalization of Higher Education in Argentina, I Higher Education in Latin
America - The International Dimension, red. Wit, Hans de, Jamarillo, Isabel Cristina, Gacel-Ávila, Jocelyne, Knight
redan första delen av 1900-talet. Utbildningen ska vara öppen för samtliga medborgare och högskolorna själva har rätten att anställa den personal de anser sig behöva. Högskolans autonomi var dock begränsad under militärjuntans regim men var något som studenterna krävde och något som kom tillbaka efter juntans fall i början av 1980-talet.68 Från 1995 kom nya regleringar vilka påtalade att högskolan ska åtnjuta både en akademisk frihet och institutionell autonomi som innebar att högskolan fick en större rättighet att besluta om verksamheten som utbildningsprogram och handha egna finansiella resurser.69 I det argentinska utbildningssystemet finns flera institutioner inom den högre utbildningen och även flera samordningsorgan med representanter för högskolorna som samordnar den högre utbildningen, däremot har staten ett relativt litet inflytande.70 I Argentina är det till en majoritet staten som finansierar den högre utbildningen även om cirka 20% kommer från andra håll.71
I rapporten An overview of Higher Education in the United States72 producerad av American Council on Education beskrivs den amerikanska högskolesektorn och kommande utmaningar. Den amerikanska högskolesektorn är i mångt och mycket influerade av Storbritannien och Tyskland. Utöver detta har även utbildningssystemet influerats av den gamle presidenten Thomas Jefferson som förespråkade en begränsad möjlighet för staten att styra. Det finns en stark tilltro till
marknaden som rationell aktör vilket gett upphov till konkurrens om studenter och finansiering.73 Förutom den offentliga utbildningen finns det två former av privata utbildningsanordnare, dels de som inte är vinstdrivande och dels de som är vinstdrivande. Den stora skillnaden mellan dessa två anordnare är att de vinstdrivande utbildningsanordnarna generellt inte utfärdar examen och i många fall inriktat mot yrkesförberedande kurser.74
Det finns dock skillnader i det amerikanska utbildningssystemet. Mycket av makten att styra över utbildningar är lämnat från den federala staten till delstaterna men hur mycket inflytande som delstaten utövar skiljer sig. Att den federala staten inte har ett direkt inflytande över utbildningen härrör till den amerikanska konstitutionen som inte nämner utbildning som en federal
angelägenhet.75 Till exempel kan det finnas lokala förtroendevalda och i vissa fall kan guvernören
68 Theiler, 2005, s 72 69 Theiler, 2005, s 73 70 Theiler, 2005, s 74f 71 Theiler, 2005, s 79
72 Eckel, Peter D., King, Jacqueline E., 2004, An overview of Higher Education in the United States: Diversity, Access,
and the Role of the Markeplace, Washington: American Council on Education
73 Eckel et al., 2004, Introduction 74 Eckel et al., 2004, s 2
eller den lagstiftande makten ha ett direkt inflytande över den utbildning som anordnas i delstaten genom att till exempel godkänna nya program. På motsatt ände av skalan finns det de delstater där någon liknande form av organ enbart är rådgivande. Det finns även de högskolor som genom konstitutionen har en autonomi från delstaten.76 I och med Andra Världskriget började den federala staten att finansiera utbildningen, något som idag utvecklats till att den federala staten är den största finansiären av den amerikanska utbildningen. Lärosäten har även möjlighet att motta och förvalta donationer som ett komplement till den federala finansieringen.77
Förutom att det från den federala nivån utgår finansiering till lärosäten utför den federala nivån även ackreditering av lärosäten. Ackrediteringen innebär att en utbildningsorganisation lever upp till ett verksamhets och organisatoriskt minimikrav.78 Högskolan åtnjuter dock en relativt stor frihet när det gäller utformning av utbildningsprogram eller fastställande av förkunskapskrav för
antagning av studenter.79 Högskolan har även en stor frihet att själv utforma den interna
organisationen men det finns i många fall gemensamma strukturella utformningar främst avseende hur högskolan styrs.80 Många högskolor vill att det statliga inflytandet på högskolan ska minskas än mer för att skapa en större frihet för högskolorna att öka effektiviteten i deras verksamhet något som bör komma genom lagstiftning för autonomi.81
Med förståelsen för högskolans historia och med en grov bild över förändringar i högskolan men även hur begreppet autonomi förhåller sig i ett internationellt sammanhang undersöks autonomi i högskolan för att sedan gå vidare till att närmre undersöka just den svenska autonomireformen.
76 Eckel et al., 2004, s 3 77 Eckel et al., 2004, s 5f 78 Eckel et al., 2004, s 4 79 Eckel et al., 2004, s 9 80 Eckel et al., 2004, s 11 81 Eckel et al., 2004, s 15
3 Teori
3.1 Begreppet autonomi
Det finns flera aspekter på autonomi och det är viktigt att till en början särskilja på den akademiska friheten som är rotad långt tillbaka i den akademiska världen och den institutionella autonomin. Håkan Gadd lyfter i sin avhandling fram två viktiga definitioner. Den akademiska friheten82 är möjligheten för enskilda individer att fritt bedriva sitt akademiska arbete medan den institutionella autonomin83 är kontrollen över den egna verksamheten. Gadd menar dessutom att den institutionella autonomin sammanfaller med regleringen av sex olika områden, något som liknar Susan Gerard Martons nyckelord. Dessa sex områden är:
A. Anställning av vetenskaplig personal, utseende av chefer och styrelse
B. Utformning av kurser och program samt meddelande examina i grundutbildningen C. Resursallokering och resursfördelning
D. Forskarutbildningens organisation
E. Antagning och urval av studenter till grundutbildning F. Beslut över den egna organisationen84
Även Bauer et al. visar på olika definitioner av akademisk frihet och institutionell autonomi. Bauer et al. väljer att använda sig av definition av akademisk frihet och institutionell autonomi som formulerats av Berdahl:
Academic freedom is that freedom of the individual scholar in his/her teaching and research to pursue truth wherever it seems to lead without fear of punishment or termination of employment for having offended som political, religious or social orthodoxy [...]. Institutional autonomy is the degree of freedom the university has to steer itself.85
Förutom de definitioner av autonomi som nämnts här ovan använder sig tankesmedjan Bruegel av ytterligare en definition. I sin blueprint Higher aspirations - an agenda for reforming European universities lyfter de fram en definition av autonomi där högskolan själv har rättighet att ingå kontrakt och där ledningen för högskolan har en större befogenheter att bestämma över
82 Gadd 2005, s 58 83 Gadd 2005, s 56 84 Gadd 2005, s 62 85 Bauer et al. 1999, s 75
verksamheten. Att högskolan är autonom innebär i detta fall, enligt rapporten, att högskolan är fri att bestämma över:
[...] its own curricula, choose fee levels, select students, select professors and other teaching staff and decide on remuneration levels (within the limits of its means), establish development plans, etc.86
I den litteratur som använts definieras autonomibegreppet i stort som detsamma även om det finns vissa skillnader mellan dessa definitioner. Grunden för den institutionella autonomin är dock att ge högskolan en större möjlighet att besluta över den egna verksamheten med mer eller mindre styrning från staten eller andra aktörer. Som tidigare skrivits hänger den akademiska friheten och den institutionella autonomin tätt ihop. Undersökningen kommer främst behandla den institutionella autonomin men kommer även att beröra den akademiska friheten då dessa är så tätt
sammankopplade.
3.2 Styrningsdoktriner i offentlig verksamhet
I boken Governance på svenska87 av Hedlund och Montin lyfts perspektiv upp som behandlar förändringar i styrningen av den offentliga verksamheten. Detta är något som ofta kallas från government till governance och kan i stort förklaras som en förflyttning från en central
styrningsform till en styrningsform med minskad politisk styrning till förmån för ökat samspel med andra aktörer.88
Hedlund et al. visar på olika beskrivningar av governance, alltså förhållandet mellan stat och
samhälle. Dessa beskrivningar menar att förskjutningen i den offentliga verksamhetens styrning kan härledas till en globalisering där nationalstatens betydelse minskar, en ökad federalisering där den regionala och lokala nivån erhåller en ökad betydelse, förändringar i resursfördelning, en mer marknadsorienterade offentlig sektor med minskad politisk styrning samt intåg av nya former för deltagande i demokratiska processer.89 Som ett exempelområde för nya former för styrning inom den svenska politiken lyfts skolpolitiken fram och då främst decentraliseringen av skolan till kommunal nivå men även med ökat antal privata friskolor.90 Som skrivits ovan är governance en
86 Aghion 2008, s 34
87 Hedlund, Gun, Montin, Stig (red.), Governance på svenska, Stockholm, Santérus Academic Press , 2009 88 Hedlund et al. 2009, s 8
89 Hedlund et al. 2009, s 10 90 Hedlund et al. 2009, s 11
styrform som betonar mer decentraliserade beslutsprocesser där beslutsmakten flyttas från staten till företag, myndigheter, EU men även intresseorganisationer.91 Även i boken Samhällsstyrning i förändring92 av Pierre och Sundström diskuteras begreppet governance. Pierre och Sundström pekar på att governance även ämnar skapa mer inkluderande processer och därigenom skapa större
legitimitet i arbetet än vad den representativa demokratin kan göra. Detta sker i mångt och mycket genom synergieffekter som kommer från samarbete mellan privat och offentlig verksamhet med de resurser, legitimitet och rykte som återfinns inom vardera sektor.93 Medan governance förespråkar en mer gemensam styrning står government för den politiska styrning där reglering sker genom lagar och förordningar som därigenom tvingar fram implementering av förändringar.
Förutom governance har på senare tid även New public management (NPM) växt fram som en ny styrform av offentlig verksamhet, något som Roland Almqvist avhandlar i boken New Public Management94 och som Hedlund et al. menar är en del av begreppet governance.95 Stephen P. Osborne anser däremot i boken The New Public Governance96 att governance är en
vidareutveckling av NPM och även den tidigare styrmodellen government.97
NPM är en teori som behandlar styrning av den offentliga verksamheten och har sina rötter på 1980-talet. Under denna tid diskuterades och implementerades flera förändringar i den offentliga förvaltningen främst avseende att idéer om organisationer och dess styrning i allt högre grad lånats in från näringslivet och privata företag.98 Till stora delar grundar sig NPM på förändringar i den offentliga verksamheten som riktar sig mer mot marknadsorienterade verksamheter och NPM har överlag många likheter med governance. NPM bygger, som governance, på flera idéer som till exempel att öka medborgarnas deltagande i politiska processer men även decentralisering av verksamheten och införande av mål- och resultatstyrning.99 En stor del av NPM är tanken om att organisationer bedriver sin verksamhet på en marknad i konkurrens med andra aktörer. Just denna konkurrensutsättning menar Almqvist kan ligga till grund för en ökad effektivitet i verksamheten. För att få effektiva verksamheter är konkurrens, eller åtminstone risken för konkurrens, på
91 Hedlund et al. 2009, s 11
92 Pierre, Jon, Sundström, Göran (red), Samhällsstyrning i förändring, Malmö, Liber, 2009 93 Pierre & Sundström 2009, s 9f
94 Almqvist, Roland, New Public Management - om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll, Malmö, Liber, 2009 95 Hedlund et al. 2009, s 10
96 Osborne, Stephen P. (red), The New Public Governance?: Emerging perspectives on the theory and practice of public
governance, London, Routledge, 2010
97 Osborne 2010, s 9 98 Almqvist 2009, s 10 99 Almqvist 2009, s 9f
marknaden betydligt viktigare än om huvudmannen är offentlig eller privat.100 Däremot finns det även de som anser att en ökad konkurrens och effektivitet i verksamheten skulle kunna skapa en negativ effekt, nämligen försämrad kvalitet.101 Även andra former av styrning och kontroll av verksamheten i NPM syftar till att öka effektiviteten i organisationen, något som bl.a. sker genom decentralisering och därigenom även att organisationen till större del tar till vara på den kompetens som finns hos de anställda oavsett nivå.102
Governance och NPM är två begrepp som båda står för nya former av styrning av den offentliga verksamheten. Även om det är två skilda begrepp och därtill med olika definitioner och synsätt på hur den offentliga verksamheten ska styras är det intressant att använda båda begreppen för att undersöka om det går att identifiera likheter till undersökningsmaterialet.
3.3 Autonomi i den högre utbildningen
I den forskning som finns om högskolans beroende gentemot stat eller andra organisationer finns det många olika definitioner på vad som krävs för att ett autonomt förhållande ska uppstå. De olika definitionerna kretsar dock kring styrningen av verksamheten och myndighetens möjlighet att besluta över den egna verksamheten.103 Fokus i detta kapitel, och i uppsatsen, är mot det som beskrivs som den institutionella autonomin. Även den akademiska friheten är en viktig del men kommer omnämnas som just akademisk frihet för att öka tydligheten.
I boken Transforming universities undersöks vilka förändringar som bör komma till i den svenska högskolesektorn för att anpassa högskolan till nya förutsättningar som kommer genom en ökad konkurrens med utgångspunkt från reformen 1993.104 Även om det finns många likheter i de reformer som skett i västvärldens högskolesektor på senare tid menar Bauer et al. att varje lands reform är karraktäristiska för den egna nationen.105
Innan reformen 1977 var högskolorna i stor mån styrda av dess professorer där staten hade som huvuduppgift att skydda högskolans möjlighet att bedriva sin verksamhet.106 Det
resurstilldelningssystem som fanns baserades helt och hållet på antalet antagna studenter och
100 Almqvist 2009, s 42 101 Almqvist 2009, s 40 102 Almqvist 2009, s 88f 103 Gadd 2005, s 59 104 Bauer et al. 1999, s 17 105 Bauer et al. 1999, s 45 106 Bauer et al. 1999, s 46
bortsåg från antal examinerade studenter något som Bauer et al. menar visar på starka och
självständiga högskolor.107 I slutet av 1950-talet med ökningen av antalet studenter valde staten att skilja på forskning och grundutbildning genom införande av lärarkategorien lektor, något som gav upphov till en för låg forskningsanknytning i utbildningen. Detta trots den bakomliggande
intentionen att öka kvaliteten i undervisningen med fler antal lärare.108
Med reformen 1977 skedde förändringar av högskolesektorn som till viss del innebar en starkare statlig styrning av verksamheten. Bland annat infördes en finansiering av ett visst antal platser till skillnad mot tidigare, antagningen till utbildning skedde centralt istället för lokalt.109 Det var även första gången som representanter för externa intressen fick möjligheter att vara representerade i högskolan för att skapa nya kontaktytor.110
Den institutionella autonomin har traditionellt sett varit begränsad i Sverige med ett centralt styrt och reglerat utbildningsväsende.111 Dock var tanken med reformen 1993 att öka den institutionella autonomin genom att öka ansvaret för styrelsen och rektor för högskolans verksamhet.112 Ett annat syfte med reformen var att med en konkurrenskraftig högskola skulle även Sveriges
konkurrenskraft som nation kunna öka och bidra till att förbättra den dåliga ekonomi som Sverige hade i början av 1990-talet.113
I genomgången visar Bauer et al. på de nya förutsättningarna och möjligheterna som gavs
högskolorna genom högskolereformen 1993. Högskolorna måste ta det ansvar de får för att bygga och utveckla en stark intern styrning.114 Några problem som identifierades i reformarbetet, eller åtminstone i implementeringen, var att förståelsen för reformen var låg hos personalen som på så sätt inte hade tillräcklig kunskap för vilka konsekvenser reformen gav.115 Trots att högskolorna allt sedan reformen 1993 fått en ökad institutionell autonomi med större möjligheter att besluta om sin egen verksamhet och även hur dess resurser ska användas till utbildning och forskning har staten fortsatt ett starkt inflytande i högskolans styrning. Då staten är den part som till störst del finansierar
107 Bauer et al. 1999, s 46 108 Bauer et al. 1999, s 46f 109 Bauer et al. 1999, s 53 110 Bauer et al. 1999, s 55 111 Bauer et al. 1999, s 96 112 Bauer et al. 1999, s 98 113 Bauer et al. 1999, s 254 114 Bauer et al. 1999, s 258 115 Bauer et al. 1999, s 268
högskolans verksamhet uppstår ett naturligt beroendeförhållande vilket i förlängningen skulle kunna påverka högskolans institutionella autonomi.116
Den svenska högskolesektorn har under en lång tid varit föremål för politiska motsättningar. Dock menar Gadd, vars avhandling tar upp utvecklingen i högskolesektorn under en lång period, att färgen på den sittande regeringen inte har haft avgörande betydelse utan idéerna om statens inflytande i högskolan har varit relativt samstämmig mellan socialdemokratiska och borgerliga regeringar.117 Den politiska diskussionen har på senare tid inneburit strukturella förändringar för sektorn som hängt ihop med övergripande samhällsförändringar. Ylva Hasselberg visar på att en av de viktigaste förändringarna i slutet av 1900-talet var införande av att sträva mot en effektiv
offentlig förvaltning. Något som även pågick i andra delar av Europa och som berörde i stort sett hela den offentliga förvaltningen.118 Förutom strävan att öka effektiviteten i den statliga
förvaltningen blev det även allt viktigare att se medborgarna som kunder vilket medfört en ökad diskussion om hushållning av resurser.119 Denna ökning av ett mer ekonomiskt perspektiv i den offentliga förvaltningen kommer till sist leda till en ren ekonomisk fråga, om utbud och efterfrågan vilket skulle kunna få konsekvensen att offentlig, likväl som privat, sektor kommer börja:
[...] konkurrera med den privata sektorn om att erbjuda kunderna det de efterfrågar till ett så lågt pris som möjligt.120
Vidare menar Hasselberg att den kollegialitet som varit synonym med svensk utbildningssektor egentligen är ett problem när det gäller användning av resurser. För att använda de resurser som finns mest effektivt borde inte kollegiet ha lika stort inflytande på resurser som idag, detta skulle få till följd att outputen som genereras av högskolorna skulle bli större i jämförelse med input till verksamheten.121
Gadd har som mål i sin avhandling att undersöka om det finns ett beroendeförhållande mellan autonomi och effektivitet i högskolan. Genom de analyser och diskussioner som Gadd för kommer han till slutsatsen att det finns ett beroendeförhållande mellan dessa faktorer. En ökad autonomi
116 Gadd 2005, s 35f 117 Gadd 2005, s 37 118 Hasselberg 2009, s 20 119 Hasselberg 2009, s 20 120 Hasselberg 2009, s 21 121 Hasselberg 2009, s 39
leder enligt Gadd till en ökad effektivitet i högskolan, främst avseende grundutbildning och forskningen.122 Något som innebär att staten bör minska de möjligheter de har att begränsa
högskolans autonomi genom HL, HF och målstyrning men även genom till exempel den tillsyn som HSV utövar.123 Gadd för även ett resonemang att beslut om en organisations verksamhet måste fattas nära berörda personer och organisation. Något som kan liknas vid subsidiaritetsprincipen, att beslut inom EU ska fattas på lägsta möjliga nivå. Detta anser Gadd är extra viktigt när det gäller samhällsorganisationer.124
Vidare pekar Bauer et al. ut några punkter som ses som kritiska för att en reform ska bli lyckad. Grundläggande för en lyckad reform är att den personal som påverkas måste vara införstådda i vilka de nya förutsättningarna är och vilka konsekvenser detta kan ge för verksamheten. Det räcker helt enkelt inte med att personer i ledande positioner har en djup förståelse. Utan en stark förankring riskerar en reform istället öppna upp högskolan för styrning av andra aktörer.125 En annan viktig ståndpunkt som lyfts fram är att staten måste låta reformer ta sin tid för att implementeras för att skapa ett lugn och en möjlighet för högskolorna att hitta den form som passar dem bäst, dock måste staten kunna reagera på förändringar i samhället som kan påverka högskolan direkt eller indirekt.126
Bauer et al. lyfter även fram punkter som enligt dem skapar den bästa högskolesektorn. Dels bör det ges möjligheter för en differentiering av sektorn. Att högskolor kan organiseras på olika sätt men även koncentrera verksamheten mot specifika delar skapar en mer konkurrenskraftig
högskolesektor.127 Högskolesektorn bör även vara utformad på ett sätt där stat, akademi och marknaden har ett inflytande över verksamheten. Det får dock inte innebära att en enskild part får ett dominerande inflytande på verksamheten.128 De lyfter även fram att en ökning av autonomi inte enbart innebär en decentralisering av makten över verksamheten. Det speglar även synen på högskolans roll i samhället vilket Bauer et al. menar kan skifta mellan vad som var gällande vid högskolans begynnelse, att utbilda för arbetsmarknaden eller att utbilda för kunskapen, vilket de menar är en mer utilitaristisk tanke.129
122 Gadd 2005, s 199 123 Gadd 2005, s 60 124 Gadd 2005, s 55 125 Bauer et al. 1999, s 269 126 Bauer et al. 1999, s 270 127 Bauer et al. 1999, s 271 128 Bauer et al. 1999, s 284f
3.4 Förväntade effekter av autonomi
Vad är det då som får regeringar och högskolesektorn runt om i världen att önska sig en ökad autonomi? När det gäller den akademiska friheten finns det en djup rotad kultur att forskare och undervisande personal ska få möjlighet att välja problem och lägga upp utbildningen som de själva finner bäst lämpat. Den akademiska friheten och den institutionella autonomin är tätt
sammankopplade. Åtminstone den institutionella autonomin och beroende till olika aktörer kan påverka den akademiska friheten. Som tas upp i de kapitel som rör den svenska autonomireformen återfinns även här en vilja om att värna om den akademiska friheten genom en ökad institutionell autonomi. I analyskapitlet berörs denna diskussion närmre men i detta kapitel är tanken att lyfta fram några förväntade effekter med en institutionell autonomi.
Med en stor och diversifierad högskolesektor i Europa finns det olika, önskade, effekter av
autonomi för högskolan. Då det finns en stor mängd lärosäten i Europa finns det såväl privata som offentliga lärosäten även om verksamheten oftast i någon mån påverkas av ett statligt inflytande.130 Att staten har ett inflytande oavsett lärosätets associationsform har naturligtvis en koppling till att verksamheten i mångt och mycket finansieras genom offentliga medel. Tankesmedjan Bruegel har undersökt konkurrensen mellan europeiska och amerikanska högskolor och har kommit fram till att investeringar i den amerikanska högskolesektorn uppgår till ca 3,3% medan investeringar generellt i Europa, i detta fall, enbart uppgår till ca 1,3% av BNP.131 Att investeringarna skiljer sig så markant åt kan naturligtvis ha en inverkan på den verksamhet som högskolan bedriver. I
budgetpropositionen som regeringen lägger fram hösten 2011 under Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning132 visas att Sverige de senaste 15 åren sett en resursurholkning till högskolesektorn där investeringarna inte ökat i samma takt som inflationen.133 Med färre resurser riskerar kvaliteten på verksamheten att försämras. Med färre, eller minskade, resurser finns inte möjligheten att konkurrera mot de länder som investerar mer i sin högre utbildning oavsett en ökad institutionell autonomi eller inte. Den undersökning som Bruegel gjort visar även att det är de äldre och etablerade lärosätena som presterar bäst verksamhet.134
Med en ökad institutionell autonomi bör högskolorna ges möjlighet att besluta över större delar av den egna verksamheten. Något som kan få till följd att anställningskategorier ändras för att anpassas
130 Aghion 2007, s 5 131 Aghion 2007, s 2
132 Proposition (2011/12:1), 2011, Budgetproposition 2012 Utgiftsområde 16: Utbildning och universitetsforskning 133 Proposition (2011/12:1), s 66
