DEL I Förutsättningar
Kapitel 3. Regler och riktlinjer om miljöbedömning
Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas (MB 6 kap. 11 §)15. I detta kapitel beskrivs dels formella krav på miljöbedömning av den nationella transportplanen dels allmänna riktlinjer för vad som bör ingå i en miljöbedömning. Kapitlet ger därmed en kunskapsmässig bakgrund till del 2 Miljöbedömningen, som specifikt behandlar genomförandet och resultaten av miljöbedömningen i åtgärdsplaneringen.
3.1. Behovsbedömning
Behovsbedömning innebär avgörandet om den nationella transportplanen ska miljöbedömas eller inte. Om genomförandet av en plan eller program, som upprättas eller ändras av en myndighet eller
kommun och som krävs i lag eller annan förordning, kan antas medföra betydande miljöpåverkan krävs en miljöbedömning. Frågan om betydande miljöpåverkan kan avgöras på olika sätt, t.ex. generellt av lagstiftaren eller för ett visst fall av den planerande myndigheten. Den nationella åtgärdsplanen ska enligt reglerna anses medföra betydande miljöpåverkan16.
Regeringen har i sitt uppdrag till trafikverken om åtgärdsplaneringen förutsatt att den nationella transportplanen ska antas ge en betydande miljöpåverkan, dvs. att planen styr kommande projekt på ett sådant sätt att kravet på miljöbedömning aktiveras. Det är dock trafikverkens ansvar att formellt ta ställning i frågan om miljöbedömning ska genomföras17.
3.2. Avgränsning
Syftet med avgränsning är att koncentrera arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen på de miljöfrågor som är mest relevanta för den nationella transportplanen (MB 6 kap. 12, 13 §§).
Avgränsning handlar om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla samt dess omfattning och detaljeringsgrad. Innehållet regleras i MB 6 kap. 12 §, medan miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ska avgränsas utifrån vad som är rimligt med hänsyn till olika aspekter som nämns i MB 6 kap. 13 §. Avgränsningen bygger i första hand på befintligt underlag.
15 Sedan den 21 juli 2004 finns bestämmelser i miljöbalken 6 kap. om miljöbedömning. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Ytterligare underlag utgörs av förarbeten, Naturvårdsverkets utkast till handbok samt vägledningsdokument från europeiska kommissionen.
16 Verksamheter och åtgärder som anges i bilaga 1 eller 3 i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivning.
17 Det finns oklarheter i reglerna om detta, men noggrann hantering minskar risken för omtag i kommande planeringsprocesser på grund av formfel. Om en miljöbedömning inte genomförs som skulle ha genomförts kan sannolikt planen eller programmet överklagas till kommissionen varvid planen eller programmet kan komma att upphävas.
Förarbetena till miljöbalken anger att den betydande miljöpåverkan som ska identifieras och beskrivas i princip inkluderar: ”… effekter på kort, medellång och lång sikt.” Vilka tidsgränser som ska sättas för olika effektbedömningar beror på vad som är relevant och rimligt18.Eftersom miljöeffekter av investeringar och åtgärder kan sträcka sig längre än till planperiodens slut, ska miljöbedömningen behandla effekter så långt det är relevant och rimligt även efter 2021.
Betydande påverkan ska inte bara identifieras och beskrivas utan också bedömas, dvs. utvärderas i förhållande till berörda intressen, bl.a. allmänhetens intresse och politiska mål. En uttömmande redovisning är dock orimlig med den mångdimensionella bild planen har.
3.3. Miljöbalkens krav på innehåll i
miljökonsekvensbeskrivningen (MKB)
Detta avsnitt beskriver översiktligt de beskrivningar och bedömningar som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Kursiverad text anger lagkrav enligt miljöbalken.
· Planens innehåll och huvudsakliga syfte (MB 6 kap. 12 §).
Uppdraget om åtgärdsplanering visar planens inriktning. Åtgärdsplanen omfattar såväl sektorsåtgärder, drift och underhåll, åtgärdsområden och nyinvesteringar.
· Planens förhållande till andra planer och program (MB 6 kap. 12 §).
Detta syftar på politiska mål och strategier, internationellt och nationellt, liksom regioners
strukturfondsprogram, tillväxtavtal, miljöpolicy, kommunala översiktsplaner m.fl. planer och program som kan stödjas/styras av eller påverka åtgärdsplanen. Detta ger underlag för att identifiera
samverkande/motverkande åtgärder av betydelse för åtgärdsplanens genomförbarhet, men också för att uppmärksamma t.ex. samverkande och kumulativa effekter.
· Hur miljömål beaktas i planen (MB 6 kap. 12 §).
För transportsektorn gäller såväl de transportpolitiska miljömålen som de nationella miljökvalitetsmålen.
· Beskrivning av miljöförhållandena i områden som kan påverkas betydligt med
uppmärksamhet på områden av särskild betydelse för miljön och relevanta befintliga miljöproblem (MB 6 kap. 12 §).
Befintliga underlag ska användas för att sammanfatta viktiga egenskaper i dagens miljö, mot bakgrund av tänkbara åtgärder i planen. Det ska vara en riktad beskrivning, ett relevant urval av
18 Prop. 2003/04:116 sid. 65.
miljöförhållanden där planen kan spela roll, inte en allmän bild av miljön i Sverige. Särskilt värdefulla och sårbara miljöförhållanden som kan komma att påverkas av planens genomförande ska beskrivas.
· Den betydande positiva och negativa miljöpåverkan som kan antas uppkomma av planens
genomförande ska identifieras, beskrivas och bedömas19. Rimliga alternativ ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Miljöns sannolika utveckling om planen inte genomförs ska beskrivas (MB 6 kap. 12 §).
Det är den ”betydande” påverkan som ska bedömas vilket innebär att fokus ska ligga på de miljöaspekter som planen kan ha en väsentlig påverkan på.
Det finns två huvudfunktioner hos alternativ enligt bestämmelserna, dels en genomförandeinriktad, dels en metodmässig. Alternativ behandlar således olika sätt att uppnå den avsedda inriktningen hos infrastrukturplaneringen genom åtgärdsplanen och jämförelser mellan skissade alternativ är en metod för att utvärdera miljömässiga vinster och förluster. Så småningom utkristalliseras en plan - en mix av åtgärder som anses på bästa sätt främja det angivna syftet. Övriga varianter representerar ett urval mer eller mindre rimliga alternativ, vars miljömässiga följder också ska beskrivas på rimligt sätt så att valen blir begripliga i beslutsprocessen. I mkb:n summeras de viktigaste slutsatserna om alternativs miljöpåverkan och motiven för att välja bort dem.
· Beskrivning av miljöns sannolika utveckling om planen inte genomförs (MB 6 kap. 12 §).
Utgångspunkten för att bedöma den nationella transportplanens miljöpåverkan är bedömningen av hur omgivningen hade tett sig för det fall planen inte hade kommit till, det så kallade nollalternativet. Detta omfattar såväl positiv som negativ påverkan som kan antas ske om åtgärdsplanen inte skulle ha funnits.
· Beskrivning och bedömning av betydande miljöpåverkan av planen och av rimliga alternativ
(MB 6 kap. 12 §).
Planens och områdenas karaktär påverkar slutsatser om vad som är betydande påverkan eller inte. Även effekternas karaktär påverkar bedömningen av vad som är betydande. Det kan handla om effekternas omfattning, totaleffekter, sannolikhet, varaktighet, frekvens, reversibilitet,
gränsöverskridande m.m.20.
19 Observera att det inte bara är sådan påverkan som man vet kommer att uppkomma utan även sådan betydande påverkan som kan antas uppkomma.
20 Miljöpåverkan avser såväl sekundära, kumulativa, samverkande, permanenta och tillfälliga, positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt (Prop. 2003/04:116 s. 65.).
Betydande miljöpåverkan till följd av åtgärdsplaneringen ska bedömas med avseende på olika miljöaspekter21 och deras inbördes samspel/förhållanden. Diskussioner om vad som är relevanta miljöaspekter och vad begreppen står för, utgör en viktig grund vid identifiering, beskrivning och bedömning av miljöpåverkan. På detta sätt skapas förståelse för frågorna och förutsättningar för integration av miljöaspekter i planeringen.
· Beskrivning av åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande
negativ miljöpåverkan samt åtgärder som ska vidtas för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen medför22 (MB 6 kap. 12 §).
De miljöinsatser som föreslås i planen ska sammanfattas, men också vilka miljöinsatser som bör tillkomma men som inte omfattas av planen. Miljöinsatser som inte omfattas av planen kan vara sådana som föreskrivs eller genomförs av andra myndigheter eller andra aktörer. Miljöinsatser i form av miljöåtgärder som finansieras i planen är till exempel bullerskydd, viltpassager, restaurering eller skapande av biotoper.
· Sammanfattning av hur bedömningen gjorts och eventuella problem i samband med att
uppgifterna sammanställdes. Beskrivning av hur miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i planen. Skäl som ligger bakom val av olika alternativ (MB 6 kap. 12 §).
Nationella och regionala bedömningsgrunder som kan ge stöd för att utvärdera planens konsekvenser är t.ex. indikatorer som används av myndigheter vid utvärderingen av hur miljömål klaras, grunder för att bedöma det faktiska miljötillståndet eller liknande. Urvalet bör utgå från vilken inriktning planen har och vilken slags förändringar det kan ge upphov till. Det bör även beskrivas i mkb:n vilken typ av kompetens som använts. Redogörelsen ska inkludera tekniska brister eller brist på kunskap.
· Redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning den betydande
miljöpåverkan som genomförandet av planen medför (MB 6 kap. 16 §).
Trafikverken, och regeringen som beslutsmyndighet - har ansvar för att skaffa sig kunskap om den
betydande positiva och negativa miljöpåverkan som planens genomförande faktiskt medför. Detta ska
göras för att myndigheterna tidigt ska få kännedom om sådan betydande miljöpåverkan som tidigare inte identifierats, så att lämpliga miljöåtgärder för avhjälpande kan vidtas.
· En icke-teknisk sammanfattning ska fogas till mkb:n (MB 6 kap. 12 §).
Sammanfattningen ska precis som mkb:n vara bred men samtidigt enkel och tydlig.
21 I MB 6 kap. §12 anges en rad miljöaspekter. Det är den betydande miljöpåverkan på dessa aspekter ska identifieras, beskrivas och bedömas i första hand.
3.4. Samråd om planförslag och mkb
När det finns ett utkast till plan med miljökonsekvensbeskrivning ska denna offentliggöras för samråd med berörda myndigheter och allmänheten. Planansvariga ska göra informationen tillgänglig om var planen med mkb finns att tillgå, samt hur och inom vilken tid synpunkter kan lämnas. Synpunkter som inkommer ska beaktas dvs. tas under övervägande, och hur detta görs ska sedan redovisas i en särskild sammanställning till beslutet. Trafikverkens ställningstagande till behovsbedömning och avgränsning ska redovisas. Det kan ske genom ett beslut, vartill kan hänvisas i kungörelse om granskning av förslag till plan med mkb.
Naturvårdsverket handlägger samråd om gränsöverskridande betydande miljöpåverkan. Sådant samråd avser förslaget till plan med mkb och kan initieras av Sverige - då sådan påverkan förutses - eller av annat land som bedömer att påverkan kan uppstå där. Sådant samråd tar i vart fall ett par månader och får därför ske även under regeringens remiss av förslagen. Eventuella synpunkter som leder till behov av revideringar får då behandlas i samband med remissen.
3.5. Uppföljning
Den beslutande myndigheten - trafikverken, länen och regeringen som beslutsmyndighet - har ansvar
för att skaffa sig kunskap om den betydande positiva och negativa miljöpåverkan som planens genomförande faktiskt medför(MB 6 kap. 18 §). Detta ska göras för att myndigheterna tidigt ska få
kännedom om sådan betydande miljöpåverkan som tidigare inte identifierats, så att lämpliga miljöinsatser för avhjälpande kan vidtas.