Resultat och sammanfattande diskussion

Följande avsnitt presenterar sammanfattat uppsatsens resultat, det vill säga vad som framkommit under bearbetningen av materialet. Sammantaget visar materialgenomgången i avsnitten ovan att den statliga styrningen har ökat och utifrån det material som studerats är styrningen genom riktade statsbidrag till stor del också baserad på misstro, eller snarare att en betydande del av materialet visar på att styrningen är misstrobaserad. Om man återgår till tabell 1 som presenteras i avsnitt 2.2.3. och de parametrar som finns där för att visa på en indikation på misstrobaserad styrning, så finns flera av dem närvarande i den statliga styrningen av skolan genom riktade statsbidrag.

Materialet återspeglar en tydlig misstrobaserad styrning då det förkommer uppföljning av användningen av de riktade bidragspengarna, det vill säga huruvida kommuner använt statsbidragen ändamålsenligt, och kvalitetsmätning utifrån mallen av det systematiska kvalitetsarbetet. Som tidigare också berörts i korta ordalag under introduktionen till teoriavsnittet så är inte utvärdering eller liknande verktyg så som tillsyn och uppföljning något som i sig är fel eller problematiskt. Det är snarare mängden och hur tillsynen och uppföljningen i sig används och praktiseras som kan skapa problematik. Vad gäller de riktade statsbidragen är det uppenbart – framförallt gällande formuleringarna i det material som presenterades rörande de två exempel som givits ovan med likvärdighetsbidraget och bidraget för lärarassistenter – att det ligger ett stort fokus kring styrning genom tillsyn1_{. Instruktionerna}

för hur bidragen söks handlar således inte enbart om hur bidragen kan sökas och vad för kriterier som krävs för att få tillgång till dem utan en markant del av instruktionerna handlar 1 _{Det är i relation till det övriga materialet som de sammantagna resultaten och slutsatserna ska ses, med andra ord är det en}

sammansatt bild av det material som bearbetats samt de två bidragen som exempel. De två bidragen har således i sig själva inte använts för att dra några absoluta slutsatser.

36

om tillsyn och uppföljning. Det är flertalet ”påminnelser” om att ”gör ni inte exakt så här – då händer det där”. Det är med andra ord ingen styrning som, i alla fall till synes, har sin utgångspunkt i tilltro till de kommunala huvudmännens förmåga till skolutövning. Ett exempel är att det utifrån materialet tycks vara ett övervägande fokus på statliga mål snarare än kommunala. I relation till riktade statsbidrag hade möjligtvis ett fokus på att kommunerna har olika förutsättningar varit ett tecken på att det snarare finns inslag av tillitsbaserad styrning, eller åtminstone varit en bit på vägen till tillitsbaserad styrning av den kommunala skolverksamheten.

Statskontoret sammanfattar hur att den ökade statliga styrningen har lett till mer administration, ”Ju mer styrning, desto fler krav, och desto mer administration” (2019:2, 90). Efterkontroller som exempelvis uppföljning, utvärdering och tillsyn har ökat, där ”kvalitet är den bärande idén” (ibid., 93). Det är också en del av misstrobaserad styrning där omfattande administration och avrapportering är en av de faktorer som kan ses som utmärkande för styrformen. Statskontoret lyfter således att kvalitet används som en bärande faktor för hur utvärdering ska ske och varför den sker, vilket också går att se med det systematiska kvalitetsarbete som huvudmännen med åren fått allt mer omfattande krav kring att utfärda. De facto har det systematiska kvalitetsarbetet kommit att bli en av de viktigaste granskningssystem som finns i dagens skolverksamhet (Ivarsson Westerberg & Svensson 2019, 60).

Man kan alltså utifrån materialet urskilja att det inte tycks existera särskilt mycket kontroll genom tillit så som Niemann (2016) bland annat formulerar den tilltrobaserade styrningen. Förtroende för professioner och deras normer tycks inte heller vara särskilt förekommande eftersom exempelvis förvaltningscheferna i landets storstadsregioner redan år 2017 lämnade förbättringsförslag till utbildningsdepartementet gällande de riktade statsbidragen utan att något av deras förslag, åtminstone inte ännu, fått se dagens ljus. Ett genomsyrat förtroende i alla styrkedjans led tycks inte heller existera vilket också blir tydligt när man tittar på Skolverkets hemsida och deras formuleringar gällande likvärdighetsbidraget (se avsnitt 4.2). Ett genomsyrat förtroende för de kommunala huvudmännens förmåga att bedriva skolverksamhet hade troligtvis inte, enligt dessa två teoretiska renodlingar misstro och tillit, sett ut som den gör idag om styrningen i huvudsak hade varit tillitsbaserad. Å andra sidan kan det tyckas svårt att visualisera hur ett tydligt och renodlat användande av tillitsbaserade formuleringar på exempelvis Skolverkets hemsida skulle se ut. Så även om den totala

37

avsaknaden av tillitsbaserade skrivelser är intressant ska det tilläggas att bristen på tillitsbaserade formuleringar egentligen inte utesluter att någon form av tillit ändå existerar. Det som Montin (2018, 49) formulerar, att inflödesstyrningen ersatts av utflödesstyrning, kan inte heller sägas vara något som direkt kunnat urskiljas under materialbearbetningen. Inflödesstyrning, det vill säga styrning genom regler och resurser, är fortfarande en stor del av styrningen av skolan (Edström Fors 2020, 70-71) rent generellt. Å andra sidan är denna uppsats huvudsakliga syfte att undersöka fallet med den statliga styrningen genom de riktade statsbidragen och just styrningen med de riktade statsbidragen kan kanske inte sägas vara annat än ett övervägande fokus på utflöde, det vill säga vad som är mätbart genom att titta på resultat och effekter. De riktade statsbidragens syfte tycks med andra ord till stor del ha ett fokus på resultat och resultaten måste redovisas till den grad att det blir en administrativ börda för många kommuner. Vissa väljer till och med att avstå från att söka eftersom ”ändamålet inte uppväger den administrativa bördan” (Storstadsregionerna 2017, 2).

Ett annat intressant exempel som dock inte är en del av den direkt misstrobaserade styrningen men som på sätt och vis blir en del av den mer generella styrningen av kommunal skolverksamhet är SKR:s egna granskningssystem Kolada som också tidigare nämnts i avsnitt 2.2. Det blir på sätt och vis paradoxalt att kommunernas intresseorganisation som ju finns till för att främja deras och regionernas intressen, själva har skapat ett verktyg för att jämföra och efterkontrollera verksamheten samtidigt som SKR lyfter och problematiserar den statliga styrningen av kommunerna och hur den ser ut. Man skulle kunna påstå att SKR själva blir en del av den problematik som redogjorts för i den här uppsatsen genom att de själva adderar ytterligare en variant av efterkontroll. Syftet med Kolada beskrivs dock som både kontrollerande och som i syfte att lära och förbättra (Ivarsson Westerberg & Svensson 2019, 62). Men generellt är lärande utvärdering och kontrollerande utvärdering svårt att kombinera och Montin menar att ”lärande lätt kan övergå till kontroll” (2015, 69). Om vi återgår till tabell 1 så kan dock inte de riktade statsbidragen och hur de används i kommunerna direkt sägas vara utsatta för någon variant av rangordning utifrån det empiriska materialet som bearbetats. Däremot kan de kommunala skolverksamheterna ses som indirekt utsatta för rangordningssystem genom exempelvis Kolada. Huruvida det går ”bra” för vissa kommunala skolverksamheter kan möjligen också vara beroende av mängden riktade statsbidrag man har kapacitet att söka, och därmed hur mycket medel man har för att bedriva god skolutveckling.

38

Montin beskriver att det under 1990-talets mitt fanns en närmast fientlig inställning gentemot kommunerna från statligt håll, och att detta bland annat resulterade i att den finansiella styrningen av kommunerna förflyttades då ansvaret för kommunala frågor försvann från Civildepartementet hamnade hos Finansdepartementet (Montin 2015, 64). Om man återgår till de formuleringar som nämnts i avsnitt 4.3 på Skolverkets hemsida så skulle man dock kunna påstå att denna närmast hotfulla inställning fortfarande existerar med återkommande formuleringar om återbetalning och efterkontroll i olika former. Man kan i relation till det fråga sig vad som är produktivt för politikens mål när man kräver tillbaka pengar som har som syfte att uppfylla dessa politiska mål. Borde man inte istället hjälpa kommunerna om man märker att dessa mål inte uppfylls istället för att kräva återbetalning eller utföra omfattande efterkontroll?

Vidare menar Edström Fors att den komplexa styrning som idag råder gällande skolan gör att det uppstår problem med ansvarsutkrävande när staten börjar styra för att upprätthålla exempelvis likvärdighet (2020, 71-72). Här är likvärdighetsbidraget ett intressant exempel eftersom det är just ett bidrag gjort för att upprätthålla likvärdighet. Edström Fors ställer sig frågande kring vem eller vilka som har det egentliga ansvaret för skolan när utföraransvaret är kommunalt och finansieringen till stor del består av kommunal inkomstbeskattning samtidigt som det finns mycket långtgående lagar, läroplaner och förordningar som regleras statligt och ett antal riktade statsbidrag som också tillkommer från statligt håll ”(…) var ska medborgaren söka och utkräva ansvaret i denna komplexa styrning?” (ibid., 72). Och nog är det vad Niemann menar, att balansen i hela styrkedjan rubbas om det inte finns ett genomsyrat förtroende i styrkedjans alla led (2016, 52-53). Man skulle utifrån Niemanns resonemang kunna påstå att förtroendet har missbrukats eftersom förtroende är villkorat och måste förvaltas (ibid., 12-13).