Styrning genom misstro : En fallstudie om statlig styrning av skolan genom riktade statsbidrag  

Statsvetenskapliga institutionen

Styrning genom misstro

En fallstudie om statlig styrning av skolan genom riktade

statsbidrag

Josefina Wallin

Självständigt arbete, 30 hp

Masterprogram i statsvetenskap med inriktning mot offentlig politik och organisation (120 hp) Vårterminen 2020

Handledare: Jon Nyhlén

Styrning genom misstro

En fallstudie om statlig styrning av skolan genom riktade statsbidrag

Josefina Wallin

Sammanfattning

Riktade statsbidrag är öronmärkta för en specifik insats eller ändamål och för att få ta del av denna typ av bidrag måste kommuner och regioner själva ansöka om dem. Trots omfattande kritik mot riktade statsbidrag som allokeringsmedel har de riktade statsbidraget under senare årtionden ökat i både omfattning och antal. Flest riktade statsbidrag delas i dagsläget ut till insatser inom utbildningsväsendet. Denna uppsats är en teorikonsumerande dokumentstudie där tidigare forskning om tillits- och misstrobaserad styrning används som teoretiskt ramverk. Uppsatsen utreder frågan om hur styrning genom riktade statsbidrag kan ses utifrån dessa två styrningsformer och de konsekvenser som detta får. Uppsatsens resultat visar att styrningen genom riktade statsbidrag till skolverksamhet är präglad av misstro samtidigt som inga indikationer på tillitsbaserad styrning identifierades. Den misstropräglade styrningen genom riktade statsbidrag bidrar till att skapa ojämlikhet eftersom mindre kommuner har svårare att uppnå de administrativa krav som ställs för att få ta del av dessa bidrag och i längden blir därmed styrningen också ineffektiv.

Nyckelord

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.1. Syfte och frågeställning ... 3

1.2. Bakgrund ... 4

1.2.1. Kommunaliseringen av skolan ... 7

1.2.2. Styrningen av skolområdet i nutid ... 8

1.3. Avgränsningar ... 9 1.4. Disposition ... 9 2. Teori ... 10 2.1. Tidigare forskning ... 10 2.2. Styrning ... 12 2.2.1. Tillitsbaserad styrning ... 13 2.2.2. Misstrobaserad styrning ... 15 2.2.3. Sammanfattning ... 17 3. Metod ... 18 3.1 Enfallsstudie ... 18

3.2. Material och källkritik ... 19

3.3. Operationalisering ... 21

4. Analys och resultat ... 22

4.1. Problematiken rörande riktade statsbidrag ... 22

4.2. Motiv och syfte med riktade statsbidrag ... 27

4.3. Kontroll genom uppföljning, granskning och återbetalning ... 29

4.3.1. Statsbidrag för likvärdig skola 2020 ... 31

4.3.2. Statsbidrag för lärarassistenter 2020 ... 32

4.3.3. Sammanfattning av de två statsbidragen och teorianknytning ... 33

4.4. Resultat och sammanfattande diskussion ... 35

5. Slutsats ... 38

5.1. Avslutande diskussion ... 39

5.2. Förslag på framtida forskning ... 41

1

1. Inledning

Hur den svenska skolan fungerar, verkar och styrs har historiskt varit och är även i nutid ett återkommande debattämne. Debatter förs bland annat om friskolors vara eller icke vara, skolmåltider, lärarbrist, betygsnivåer, om kommunaliseringen av skolan i början på 1990-talet var ”rätt” – borde skolan kanske förstatligas igen? – och så vidare. Parallellt med dessa debatter har många skolreformer genomförts och mängden samt omfattningen av riktade statsbidrag till skolan har ökat sedan kommunaliseringen år 1991. Då kommunerna blev huvudmän över skolan var tanken att de riktade statsbidragen skulle vara få och avsikten var inte att de skulle vara särskilt förekommande (prop. 1989/90:41). Det nya statsbidrags- och utjämningssystem som inrättades innebar att de tidigare riktade bidragen (så kallade specialdestinerade statsbidrag) istället fördes över som generella statsbidrag till kommunerna (SKR 2016).

I dagsläget ser situationen annorlunda ut. I början av 2000-talet tillkom ett antal riktade statsbidrag och antalet bidrag har därefter ökat (SKR 2016). Ett riktat statsbidrag är ett bidrag som delas ut för en specifik insats eller ändamål. Kommuner och regioner får själva ansöka om dem för att få ta del av dem och riktade statsbidrag är en form av så kallad mjuk styrning eftersom konceptet bygger på frivillighet (Riksrevisionen 2017:30, 9). Syftet med riktade statsbidrag kan vara olika och kravställningar kan skilja sig åt för den sökande, både vad gäller uppföljning, redovisning och ansökan (SKR 2016, 2). Kommuner och regioner kan ansöka om riktade statsbidrag via Skolverkets e-tjänst. Hur många riktade statsbidrag som finns och omfattningen av dem kan variera från år till år. Kommunernas egen intresseorganisation Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) menar bland annat att ”det saknas en klar och enhetlig definition” om bidragen (ibid.).

SKR är således en av de aktörer som kritiserat de riktade statsbidragen till skolan och dessutom på senare år presenterat en egen modell över hur de anser att de statliga pengarna till skolan bör fördelas. De menar att cirka 50-75 procent av de statliga bidragen bör vara generella statsbidrag, 15-30 procent klustrade utvecklingsbidrag och riktade statsbidrag endast 5-10 procent (SKR 2020). I dagsläget utgörs de statliga bidragen av ungefärligt lika delar generella och riktade statsbidrag. SKR:s chefsekonom Annika Wallenskog har i SKR:s ekonomiblogg skrivit ett inlägg med rubriken ”det är en fortsatt röra kring statsbidragen” och menar att år 2019 ”kan nästan sägas vara någon form av rekord i ineffektivt resursutnyttjande

2

av statsbidrag” (Wallenskog, 2020). I inlägget ifrågasätts de riktade statsbidragens funktion och skribenten betonar SKR:s önskan om ökade generella statsbidrag istället för riktade. Systemet med de riktade statsbidragen är och har således varit föremål för både kritik och debatt.

Den statliga myndigheten Riksrevisionen, vars syfte är att granska den statliga verksamhetens effektivitet, har också ifrågasatt de riktade statsbidragen till skolans relevans i sin rapport ”Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov” (2017:30). Riksrevisionens kritik mot nyttjandet av riktade statsbidrag berör flertalet faktorer, varav en är att de är orättvisa. Mindre kommuner på landsbygden har enligt Riksrevisionen uttryckt svårigheter i att söka bidragen då det behövs ett omfattande administrativt arbete för att söka dem och att dessa resurser inte finns i alla landets kommuner. Tidsaspekten, det vill säga ledtiderna, har också framförts som problematiska då bidragen oftast ska sökas från och med årsskiftet det år de börjar gälla och regeringens höstbudget presenteras bara några månader innan det. I höstbudgeten kan förändringar förekomma och därefter gör Skolverket bedömningar och kravställningar utefter det. Det kan således ses som orättvist då stora kommuner som exempelvis Stockholm stad inte har samma problem att söka bidrag för kommande år med kort varsel som mindre kommuner på landsbygden, då dessa har mindre administrativ kapacitet än storstadskommuner. För kommuner som Stockholm blir de riktade statsbidragen snarare ”grädden på moset” (Riksrevisionen 2017:30, 29).

Annan kritik som lyfts fram är att de riktade statsbidragen är ineffektiva eftersom alla de öronmärkta pengarna inte används – just eftersom vissa kommuner inte har möjlighet att söka dem trots deras behov. SKR menar då exempelvis att generella statsbidrag till kommunerna vore mer fördelaktigt eftersom varje kommun står inför olika utmaningar och behov i skolan (SKR 2020). Också möjligheten till långsiktigt förändringsarbete med de riktade statsbidragen har ifrågasatts då vissa av dem endast delas ut ett fåtal år. Kommuner gör således satsningar som sedan måste avslutas relativt omgående då pengar som de tidigare fått för att exempelvis kunna utöka fritidshemsverksamheten eller liknande – helt försvinner – om inte kommunen själv har råd att finansiera satsningen utan den statliga pengen (ibid.).

En ytterligare problematik som ofta uppmärksammas i relation till riktade statsbidrag är frågan om huruvida de strider mot tanken om det kommunala självstyret, som är väl grundat i den svenska regeringsformen (RF 1974:152, kap. 1) och därmed kan komplicera det

3

kommunala ansvarsutkrävandet (Riksrevisionen 2017:30, 11). Skolkommissionen framför också i delbetänkandet ”Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklings-områden för kunskap och likvärdighet” (SOU 2016:38) att antalet riktade statsbidragen till skolan behöver ses över. De framhåller att det ökande antalet riktade statsbidrag inom skolområdet kan ha lett till att den statliga styrningen fragmenterats och att engagemang och kraft bör koncentreras till färre och mer långsiktiga mål för skolutveckling (ibid.).

Riktade statsbidrag till skolområdet är således ifrågasatta från flera håll, exempelvis från aktörer som SKR och den statliga granskningsmyndigheten Riksrevisionen. Den nuvarande civilministern Lena Micko (S) som ansvarar för statlig-, regional- och kommunal förvaltning har tidigare varit generaldirektör på SKR och dessutom varit en av dem som så tydligt kritiserat utformningen av bidrag till kommuner. Trots det kommer vissa av de riktade statsbidragen till skolan att öka i omfattning de närmsta åren enligt den fastslagna höstbudgeten för år 2019 (prop. 2019/20:1). Ett exempel på ett riktat bidrag som kommer att öka är det så kallade likvärdighetsbidraget som syftar till att nå ökad likvärdighet i skolan. Beloppet som idag ges i riktade statsbidrag, 9 procent av den regionala och kommunala sektorns intäkter, är nästan lika stort (10 procent) som det som ges för generella statsbidrag (Edström Fors 2020, 77). Det kan således ses en del av en outtalad – men ökad – form av statlig styrning av kommunerna eftersom de riktade statsbidragen består av precisa krav och mål som huvudmännen måste uppfylla för att få ta del av.

Man kan mot bakgrund av det som presenterats därför fråga sig varför staten fortsätter med de riktade statsbidragen till skolväsendet trots åratal av kritik och debatt. Då kommunerna är huvudmän för majoriteten av den offentliga skolverksamheten som bedrivs i landet borde staten möjligtvis vara mer lyhörd inför deras önskemål och synpunkter gällande huvudmannaskapets funktion. Ytterligare kan man fråga sig om staten verkligen litar på kommuners förmåga att sköta skolverksamheten.

1.1. Syfte och frågeställning

Syftet med denna uppsats är att undersöka hur styrning baserad på tillit och misstro tas i uttryck i den statliga styrningen av skolhuvudmän genom riktade statsbidrag. Syftet uppfylls genom att beskriva, tolka och förklara ett fall som utgörs av en ökad statlig styrning av hur kommunerna bedriver skolverksamhet genom riktade statsbidrag. Mot bakgrund av den kritik

4

mot de riktade statsbidragen som beskrivits ovan så tycks det också som att användandet av de riktade statsbidragen också präglas av ett misstrobaserat förhållningssätt från statens sida och att staten inte litar på att landets kommuner är dugliga i sitt utföraransvar över skolan. Den övergripande forskningsfrågan är därmed: hur kan riktade statsbidrag till den kommunala skolverksamheten förstås utifrån teori om misstro- och tillitsbaserad styrning? Hur blir konsekvenserna av styrningen?

Det utomvetenskapliga problemet i den här uppsatsen, alltså fallet som studeras, är de riktade statsbidragen till den kommunala skolverksamheten. Det inomvetenskapliga, det vill säga det som denna uppsats beskriver och tolkar, är hur man kan förstå denna statliga styrning utifrån teori om misstro- och tilltrobaserad styrning. Innan uppsatsen fortsätter med avstamp i frågeställningarna som nu presenterats och som senare kommer att besvaras följer en redogörelse för hur den svenska skolpolitiken sett ut historiskt, främst under 1900-talet men också innan dess. Följande avsnitt syftar därför till att sätta skolan och skolpolitiken i en historisk kontext genom ett axplock av skolpolitiska händelser och reformer som lett till där vi är idag.

1.2. Bakgrund

År 1842 infördes den allmänna folkskolan i Sverige då en så kallad folkskolestadga fastslogs (Richardson 2010, 50). Folkskolestadgan innebar att det skulle finnas minst en skola med en utbildad lärare i varje socken på landsbygden eller i varje stadsförsamling och att skolstyrelsen i varje skolas ledning skulle bestå av kyrkoherden som ordförande. Varje enskilt skoldistrikt var skyldiga att själva underhålla och uppbringa skollokaler. Folkskolestadgan slog fast principen om alla barns läroplikt – men inte skolplikt. De barn som hemundervisades var däremot skyldiga att få sina färdigheter kontrollerade genom att infinna sig i skolan. Den slog också fast att staten var skyldig att ansvara för lärarutbildning. Stadgan ledde också till att folkskolan, eftersom den var under kyrklig ledning, också fick en kyrkligt ideologisk profilering (ibid., 52-53).

Med folkskolestadgan följde uppbyggandet av en skolorganisation i flera efterkommande decennier som till slut resulterade i ett skolsystem som var uppdelat, med kommunal

5

folkskola och statliga läroverk. Detta parallella skolsystem kom sedan att bli en av de stora angelägenheterna i svensk skolpolitik ända fram till 1950-talet (Richardson 2010, 50-51). År 1903 höll Fridtjuv Berg, den dåvarande liberala ecklesiastikministern (utbildnings-minister), ett tal där han tog upp följande tre saker. Seklet skulle bli den ”allmänna tros- och tankefrihetens århundrade”, den allmänna rösträtten och demokrati skulle kräva djupgående folkbildning och som en del i folkets utbildning var värnplikten central. Dessa tre saker som Berg tog upp kom också att bli karaktärsdrag för hela 1900-talet (Lindensjö & Lundgren 2014, 35).

Som ovannämnt bestod den svenska skolan under 1900-talets början av två skolsystem. Ett av dem var folkskolan, vars syfte var att fostra ”för gud och fosterlandet” (Lindensjö & Lundgren 2014, 30). Det andra var lärdomsskolan, vars roll var att fostra läroverkselever att bli ”goda ämbetsmän i staten” (ibid). En av de mest centrala utbildningspolitiska frågorna i Sverige har handlat om hur dessa skolsystem skulle förenas genom en så kallad bottenskola och vilka elever som skulle bli utvalda att gå på läroverk eller få välja utbildning. Lindensjö och Lundgren betonar det enligt följande, ”Det är i besvarandet av bottenskolefrågan och senare differentieringsfrågan som begreppet jämlikhet genom utbildning formats och förändrats.” (ibid). Med andra ord ledde detta till att tanken om en skola för alla blev en betydande jämlikhetsfråga. Skolan hade tidigare bestått av två parallella sfärer, där folkskolan bestod av barn till arbetare och bönder medan de förmögnas barn gick i privatskolor. Resonemang fördes under sekelskiftets början kring att klassklyftan mellan barnen skulle utjämnas om alla barn oavsett bakgrund under någon del av sin skoltid gick i samma skola (ibid, 34).

År 1909 fortsatte vägen mot bottenskola då fyraåriga realskolor inrättades. Dessa var kommunala mellanskolor vilka byggde på den först sexåriga folkskolan (Lindensjö & Lundgren 2014, 36). År 1918 fortsatte utbildningsförändringarna genom ett inrättande av en skolkommission, då med socialdemokratiskt styre. I samma veva grundades en stark central ledning av landets skolväsende genom bildandet av Skolöverstyrelsen, som var en överstyrelse bestående av en yrkesskolavdelning och folkskoleavdelning. Året därpå tillkom en ny undervisningsplan för folkskolorna och det tidigare tvånget att utbilda eleverna i Luthers katekes avskaffades (ibid, 37). Från 1928 fick även flickor gå på läroverk, vilket de inte tidigare hade fått (Richardson 2010, 230).

6

Under 1930-talet och krigsåren präglades det svenska skolväsendet av en centralisering. ”Den kommunala skolförvaltningen byggdes upp och skolans ledning fick en fastare organisation” (Lindensjö & Lundgren 2014, 40). År 1936 blev folkskolan sjuårig med argumentationen att demokratiseringen av samhället ledde till ett behov av utbildade medborgare. Ändå kan man historiskt sett mena att 1930-talet var ett decennium utan särskilt många reformer (ibid, 42). Under krigsåren i början av 1940-talet fördes diskussioner om att skolan behövde förändras då skolan i sin utformning bevarade samhällets ojämlikhet (ibid, 46). Differentieringsfrågan som man redan vid sekelskiftet hade fört diskussioner om, fortsatte därmed att vara en central skolpolitisk fråga fram till år 1962 då omfattande beslut om grundskolans utformning gjordes (ibid, 56).

1960-talet kan beskrivas som ”de stora reformernas tid” vad gäller skolan (Lindensjö & Lundgren 2014, 86). Reformerna innebar en ny läroplan och ändringar av hela grundskolans organisation. Strävan mot decentralisering kan urskiljas under samma tid. Dessa reformer betraktas som en stark statlig styrning av skolan och den politiska styrningen blev mer och mer problematisk. Under 1970-talet började diskussionerna kring skolans decentralisering ta fart, det vill säga att skolan eventuellt skulle ligga under kommunernas ansvar samt att man önskade en översyn av dåvarande motsvarigheten till Skolverket, Skolöverstyrelsen (ibid, 81). Vid decenniets slut och under 80-talet påbörjades decentraliseringen då genomförande och utveckling av skolan blev kommunernas ansvar, även om det kom att dröja cirka tio år innan skolan helt kommunaliserades. I samma veva började också allt fler krav ställas om valfrihet och decentralisering (ibid, 86).

Strävan efter decentralisering pågick inte enbart i Sverige. Det handlade dels om att möjliggöra styrningen av ett ”alltmer omfattande utbildningssystem” (Lindensjö & Lundgren 2014, 95). Decentraliseringsvurmen kan också ses som en del av ett större sammanhang, där valfrihet stod i centrum. Diskussionerna, idéerna och tankarna om valfrihet förekom inte endast i Sverige, utan pågick i såväl Storbritannien som i USA. Skolan skulle bli effektiv och produktiv och valfrihet ansågs vara verktyget för att åstadkomma det (ibid., 95-96).

Begreppet jämlikhet, det vill säga enkel jämlikhet (som betyder likhet), låg delvis också till grund för hur den svenska skolan utvecklades under 1900-talet (Lindensjö & Lundgren 2014). Jämlikhet utvecklades under 1900-talets första hälft till att handla om ”strävan efter att ge alla

7

lika möjligheter” (ibid., 57). Dock undergräver tanken om enkel jämlikhet vissa liberala värden om exempelvis individens frihet som kom att får större bäring under 1900-talets sista decennier (ibid., 119-121). Jämlikhetsbegreppet är också det som rent teoretiskt ligger till grund för det senare begreppet likvärdighet som började uttryckas under 1970-talet. Att uppnå jämlikhet i termer av likhet och därmed lika möjligheter innebär egentligen att den som har större behov ska få mer resurser. Detta har senare lett till att, eftersom det med tiden gjorts alltmer anspråk om att skolan ska vara produktiv och effektiv, att skolan och dess utbildning ska ge lika värde – och alltså inte uppnå jämlikhet (ibid.). Under 1990-talet kom således utbildningspolitiken att präglas av diskussioner om fristående skolor och utvärdering, likvärdig utbildning, kommunernas frihet och ansvar samt valfrihet (ibid., 100).

1.2.1. Kommunaliseringen av skolan

Det är med regeringens proposition 1989/90:41 ”om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer” som den statliga regleringen av den svenska skolan bestämdes utgå år 1990. Efter många år med diskussioner och utredningar om huruvida skolan skulle vara kommunernas eller statens ansvar så kommunaliserades således skolan i Sverige år 1991.

I proposition 1989/90:41, ”om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer”, står det också att ”Kommunerna ska ha möjligheter och frihet att välja vägar och medel för att nå de nationella målen. En klarare fördelning av ansvaret för skolan mellan stat och kommun kan härigenom åstadkommas” (ibid., 5). Vidare förs resonemang om likvärdighet och att den förändrade styrningen i och med propositionen (mål- och resultatstyrning) inte behöver betyda att den behöver vara likformig bara för att den syftar till likvärdighet, ”Jag kan således inte se en organisatorisk likformighet som ett krav för en fortsatt likvärdig skola” (ibid., 8). Med andra ord menade den dåvarande skolministern Göran Persson och statsminister Ingvar Carlsson som undertecknat propositionen, att styrningen skulle vara mer anpassad efter lokala behov. Det är genom lokala bedömningar som man, enligt propositionen, kan få till den individualisering som krävs för en likvärdig skola (ibid.).

Propositionen slog fast att skolan skulle vara mål- och resultatstyrd och att utvärdering skulle vara en del av styrningen. Utvärderingen skulle vara direkt kopplad till måldokument och det

8

föreslås att sanktioner skulle kunna användas om man på lokal nivå inte uppfyller eller bortser från de nationella målen som ställts (prop. 1989/90:41, 9).

Antalet specialdestinerade statsbidrag få i början av det kommunala huvudmannaskapet men har under årens gång ökat. Tidigare, innan kommunerna tog över huvudmannaskapet, så fanns det ett antal specialdestinerade (riktade) statsbidrag. Den reform, det vill säga proposition 1989/90:41, som genomfördes vid 1990-talets början bidrog dock till att många av de tidigare riktade statsbidragen togs bort. Vid den tidpunkten ansåg både riksdag och regering att generella statsbidrag till kommuner och regioner överensstämde bättre med det kommunala självstyret. Kommuner och regioner skulle använda resurserna mer ändamålsenligt om de hade större eget ekonomiskt ansvar över verksamheten (Riksrevisionen 2017:30, 9). Således var tanken att det tidigare mycket omfattande system som existerade med många riktade statsbidrag skulle ändras, och antalet riktade statsbidrag skulle minska (Prop. 1989/90:41, 11). Implementeringen av kommunaliseringen kom dock inte att fungera som tänkt (SOU 2014:5, 18). Kommunerna saknade beredskap och kapacitet att sköta det nya ansvar som kommunaliseringen innebar. Kommunaliseringen har i efterhand visat sig medföra såväl försämrade studieresultat som försämringar för lärare och rektorer (ibid., 20-21), men det har regering och riksdag vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med. De har bland annat tydliggjort resultatkraven, kunskapsmålen och ansvarsfördelningen mellan kommuner, rektorer och lärare (ibid., 23-24). Andra menar att det under denna tid fanns en närmast fientlig inställning gentemot kommunerna från statligt håll. År 1994 skärptes den finansiella styrningen av kommunerna då man förflyttade ansvaret för kommunala frågor från Civildepartementet till Finansdepartementet (Montin 2015, 64).

1.2.2. Styrningen av skolområdet i nutid

Kommunaliseringen av skolan innebar ett starkare kommunalt självstyre i sin helhet samtidigt som kommunerna fick mer handlingsutrymme och mer ansvar över välfärdsområden efter decentraliseringsreformerna under 1990-talets början. Det kommunala självstyret stärktes också vid grundlagsrevideringen år 2010. Samtidigt har den delegerade beslutsmakten som lades åt kommunerna vid kommunaliseringen stegvis ”tagits tillbaka” genom att ramlagar har utökats, förordningar har tillkommit och lagar har reviderats. Det har också tillkommit detaljerade måldokument samtidigt som flera statliga granskningsmyndigheter inrättats. Som en del i detta har även riktade statsbidrag ökat (Edström Fors 2020, 70-71). Beslutskraften i

9

kommuner och regioner har därmed minskat – snarare än utökats – alltsedan decentraliseringsreformerna under 1990-talets början på grund av den ökade statliga styrningen, menar Edström Fors (2020, 71).

I dagsläget styr således riksdag och regering kommunerna genom ekonomi och regler, det vill säga ekonomisk styrning genom exempelvis riktade statsbidrag och regelstyrning genom lagar och förordningar. I övergripande ordalag syftar den statliga styrningen av kommuner till att garantera invånare i kommuner likvärdigt bemötande och likvärdig samhällsservice (Statskontoret 2018, 13). Man ska alltså som medborgare få likvärdig behandling oavsett var man bor i landet. Att styra genom ekonomi och regler har en stor genomslagskraft jämfört med andra typer av styrmedel (ibid., 21). Myndigheter styr kommuner genom bland annat föreskrifter och tillsyn (ibid., 39-40).

Under 2018 skedde ett antal förändrade regleringar med påverkan på kommuner och landsting, där flest förändringar gjordes inom utbildningsområdet. Vad de sammantaget resulterat i och är inriktade kring, är att kommuner och landsting får fler skyldigheter och större krav. Två exempel på de ökade kraven vad gäller skolan är att kommunala huvudmän nu har skyldighet att tillhandahålla fri skolskjuts även för elever i förskolan då förskolan blivit obligatorisk och att skolan har blivit skyldiga att från årskurs 8 anordna prao för alla elever (ibid., 17-18).

1.3. Avgränsningar

Flertalet avgränsningar har gjorts för att möjliggöra denna uppsats på grund av tids- och omfångskrav. Riktade statsbidrag förekommer inom fler samhällssektorer än bara utbildning, vilket innebär att en av avgränsningarna är att uppsatsen är inriktad på riktade statsbidrag till utbildningsområdet. Ytterligare en avgränsning är att uppsatsen fokuserar på riktade statsbidrag till grund- och gymnasieskola. Riktade statsbidrag till vuxenutbildning på kommunal nivå eller universitet är inte inkluderade i den här uppsatsens analys. Fokus ligger således på de kommunala huvudmännen som bedriver utbildning för elever under 18 år.

1.4. Disposition

I första avsnittet har inledning, syfte och forskningsfråga samt bakgrund presenterats. I nästkommande avsnitt redogörs för tidigare forskning och den teori som används och därefter

10

metod och material. Uppsatsens analys och resultat redovisas i avsnitt 4 och i avsnitt 5 presenteras slutsats och en avslutande diskussion samt förslag på framtida forskning. I det sista avsnittet, nummer 6, hittas källhänvisning.

2. Teori

2.1. Tidigare forskning

Trots att riktade statsbidrag till skolan varit föremål för debatt och diskussion är det ett relativt outforskat område inom den statsvetenskapliga forskningen. Därav finns det, enligt min vetskap, inte någon speciellt närliggande tidigare forskning att hänvisa till vad gäller det empiriska materialet, det vill säga hur styrningen av skolan genom de riktade statsbidragen kan ses utifrån styrningspraktiker som tillit och misstro. Tidigare forskning om styrning finns det däremot gott om. Detta avsnitt har därför som syfte att ge en förståelse för hur denna uppsats förhåller sig till tidigare forskning om styrning ur ett bredare perspektiv. De artiklar och böcker som nämns är till stor del centrala inom ämnesområdet.

Bland annat har Stig Montin skrivit om styrning inom äldreomsorgen i ”Från tilltrobaserad till misstrobaserad styrning – Relationen mellan stat och kommun och styrning av äldreomsorgen” (2015). I den lyfter Montin hur styrningen av den kommunala verksamheten har förändrats de senaste decennierna och karaktäriserar denna förändring som ett skifte till misstrobaserad styrning. Montin har även tillsammans med Vicki Johansson och Lena Lindgren skrivit boken ”Den kommunala statliga ämbetsmannen” (2018) i vilken de undersöker huruvida kommunala tjänstemäns funktion som den lokala demokratins tjänare förstärkts eller försvagats mellan åren 1980—2016. Vad de kommer fram till är att kommunala tjänstemän har kommit att anta en roll som ”kommunala statliga ämbetsmän” snarare än enbart kommunala tjänstemän samtidigt som tanken om det kommunala självstyret och därmed lokal demokrati kommit att försvagas. De lyfter bland annat att statens krav och behov av att främja av nationell likvärdighet kan göra möjligheterna att genomföra lokala politiska prioriteringar komplicerade (2018, 167).

Vidare har Patrik Hall i ”Makten över förvaltningen – Förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning” (2015) breddat förståelsen för vad som styr Sveriges förvaltning. I boken presenteras en undersökning av fem myndigheter under åren 1980—2005 och hur

11

myndigheterna under den angivna tidsperioden blivit alltmer striktare och starkare styrda av regeringen. Hall lyfter det faktum att det finns ett ekonomistyrningsverk i Sverige men inte ett styrningsverk och menar därmed att ”när man styr är det med ekonomi och inget annat” (Hall 2015, 10). Den argumentationen som Hall lyfter kommer ursprungligen från Göran Sundström som i ”Politik utan hemvist: utmaningar och utvecklingsbehov i förvaltningspolitiken” bland annat argumenterar för att ett styrningsverk borde inrättas (2014, 90). Göran Sundström har också skrivit antologin ”Granskningssamhället – offentliga verksamheter under lupp” (2019) tillsammans med Bengt Jacobsson och Jon Pierre. I den analyseras granskning i offentlig sektor och hur granskningen har förändrats de senaste 30 åren inom bland annat skolan. De ställer sig i frågande till hur granskning har kommit att bli en ”universalmedicin” mot diverse problem i offentlig sektor. I ett av kapitlen skriver Anders Ivarsson Westerberg och Jenny Svensson om hur tillsynen i den svenska skolan ökat – det har rentav skett en ”granskningsexplosion” med allt fler aktörer som granskar skolan sedan 1990-talet.

Ytterligare en som skriver om den statliga förvaltningspolitiken och hur den statliga styrningen av kommuner och regioner ökat, är Eva Edström Fors i ”Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet – en forskningsantologi” (2020, kap. 3). Edström Fors menar att den nuvarande styrningen är ineffektiv då den varken är sammanhållen eller träffsäker och att det finns en målkonflikt när man pratar om likvärdighet rent nationellt i förhållande till lokala behov och variationer, men också vad gäller nationell likvärdighet och kommunalt självstyre (ibid.). Vad gäller tillitsbaserad styrning så har Cajsa Niemann har skrivit om den tilltrobaserade styrning som råder inom regeringskansliet i rapporten ”Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen – kan Regeringskansliet visa vägen?” (2016) och föreslår i den att regeringskansliet bör visa vägen framåt för en fortsatt och framtida väg mot tillitsbaserad styrning i hela förvaltningen, såväl statlig som regional och kommunal. Vad Niemann mer djupgående menar med detta presenteras i avsnitt 2.2.1. Vad gäller den faktiska utformningen av det teoretiska ramverk om styrning som används i den här uppsatsen (som exempelvis tabell 1 under avsnitt 2.2.3) är det Montin och Niemanns texter som används.

12

2.2. Styrning

Styrning innebär att ett så kallat styrsubjekt försöker få ett styrobjekt att göra en viss sak eller på ett särskilt sätt (Sundström 2016, 149). I relation till den här uppsatsen så är styrobjektet kommunal skolförvaltning, medan styrsubjektet är staten som dels utgörs av regeringen (och dess departement) men också myndigheter eftersom de är dem som för den statliga styrningen vidare i styrkedjan.

Johansson, Lindgren och Montin har i sin bok ”Den kommunala statliga ämbetsmannen” (2018) slagit fast hur styrningspraktik och styrningsidéer i Sverige har förändrats från 1970-talet till nutid. Figuren nedan ger en överblick av hur denna förändring har sett ut.

Det har således från 1970-talet gått från centralisering till decentralisering men återigen skett en centralisering samtidigt som styrningspraktiker inspirerade av marknaden tagit allt större plats. Vad som också varit en del av de senare årens väg mot en centralisering inspirerad av marknadsidéer (management) är något som enligt forskning kan kallas för gransknings-samhället (Jacobsson, Pierre & Sundström 2019). Vad som menas med det är dels att begreppet granskning har blivit mer frekvent förekommande i svensk förvaltning, och syftar generellt på granskning av verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för (Montin 2015, 58). Innebörden av det är alltså att det under de senaste decennierna skett en ökning av tillsyn, utvärdering, revision och kvalitets- och rankingsystem inom offentlig sektor.

13

Flera nya tillsyns- eller utvärderingsmyndigheter har etablerats, exempelvis Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och Skolinspektionen. Just skolan har idag ett antal aktörer som granskar dem på både lokal-, nationell- och internationell nivå, varav Skolinspektionen är på nationell nivå. På lokal nivå är det exempelvis interkommunala granskningssamarbeten som så kallade ”Våga visa” – ett samarbete som sker mellan ett antal stockholmskommuner med syfte att öka måluppfyllelse och observera skolverksamheten. Det är de politiska nämnderna i respektive kommun i Stockholmsområdet som själva infört detta granskningssystem. Det är såväl offentliga, privata som frivilliga aktörer som granskar skolan (Ivarsson Westberg och Svensson 2019, 62-65). SKR, vilka räknas som en frivillig aktör (ibid.), har exempelvis ett eget granskningssystem vid namn Kolada där man som användare enkelt kan jämföra kvalitet, resultat och kostnader i kommunal skolverksamhet (SKR 2019). Det finns med andra ord många aktörer i dagsläget som granskar skolan på ett eller annat sätt.

Att en viss nivå av statlig granskning av kommunal verksamhet sker kan måhända ses som en självklarhet och behöver inte vara negativt i sig, exempelvis att offentlig verksamhet ska uppfylla lagmässiga krav eller att lokala politiska mål uppfylls (Montin 2015, 58). Forskare som exempelvis Stig Montin har dock beskrivit att den ökande granskningen och granskningens karaktär har inneburit ett skifte till mer så kallad misstrobaserad styrning. I den statsvetenskapliga litteraturen benämns ofta motsatsen till misstrobaserad styrning för tilltrobaserad eller tillitsbaserad. För att undersöka ifall de riktade statsbidragen kan betraktas som ökad statlig (misstrobaserad) styrning behövs först ett klargörande av vad tillits- och misstrobaserad styrning kan betyda.

2.2.1. Tillitsbaserad styrning

Tillit som styrform är något som diskuterats flitigt de senare åren inom förvaltningspolitiken och år 2016 tillsatte regeringen en delegation som kommit att kallas för Tillitsdelegationen. Syftet med delegationen och de betänkanden som de publicerat har varit att främja en mer tillitsbaserad styrning inom kommun och landsting. Tillitsdelegationen sammanfattar tillitsbaserad styrning med sju vägledande principer som de menar behövs för en mer tillitsbaserad styrning:

1. ”Tillit - Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva förväntningar.”

2. ”Medborgarfokus - Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter värde på.”

14

3. ”Helhetssyn - Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemensamt ta ansvar för helheten och samverka över gränser.”

4. ”Handlingsutrymme - Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande, men var också tydlig kring vem som har mandat att göra vad, och skapa goda förutsättningar för medarbetarna att klara sitt uppdrag.”

5. ”Stöd - Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalificerat professionellt, administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten.”

6. ”Kunskap - Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet.”

7. ”Öppenhet - Sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik.”

(SOU 2018:47, 23)

I någorlunda samma spår som Tillitsdelegationen beskriver Stig Montin tilltro som ”en relation mellan individer, organisationer och institutioner som påverkar interaktionen på ett stödjande sätt” (2015, 59). Tillitsbaserad styrning kan sägas bygga på New Public Governance-teorier (NPG), där antagandet är att styrning fungerar bäst genom professionella nätverk och deliberation. Med andra ord har man en tilltro till tjänstemännens och professionernas förmåga att utöva inre kontroll, det vill säga att den tilltrobaserade styrningen ”bygger på tillit till professioner och deras normer och etiska förhållningssätt” (ibid.).

När tilltron är stor kan makt och ansvar förflyttas till en lägre nivå i hierarkin, samtidigt som det inte ställs några krav på återföring av information om vad man gör tillbaka uppåt i hierarkin. Montin exemplifierar med läraryrket, att om tilliten skulle vara hög så skulle verksamheten inte behöva detaljregleras och efterkontrolleras huruvida de enskilda lärarna gör det rätta (2015, 60). Ett annat exempel som skulle kunna ses som en mer tillitsbaserad stat-kommunrelation är att man under 1980-talet minskade antalet riktade statsbidrag och statlig myndighetsreglering vilket Stig Montin omnämner som ett exempel på en ökad kommunal frihet (2015, 62).

Cajsa Niemann skriver i ”Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen – kan regeringskansliet visa vägen?” (2016) om hur regeringskansliets styrning visar på en stark tillit mellan politiker och tjänstemän och föreslår att hela förvaltningen borde sträva efter ett sådant tillitsförhållande. Detta tillitsbaserade styrningssätt är baserat på ett antal normer vilka

15

Niemann menar borde visa vägen för framtida styrning. För dem på regeringskansliet handlar det om att skapa kontroll snarare än att kontrollera (ibid., 59). Normerna är således de roller som intas i politikernas och tjänstemännens inbördes relation i regeringskansliet, och består av att politikerna ”tar ansvar” medan de respekterar hierarkin och expertisen, och tjänstemännen ger avlastning och råd (ibid., 15).

Enligt Niemann är det nödvändigt att ha tillitsbaserad styrning därför att det utan tillit eller förtroende inte är möjligt för varken tjänstemän eller politiker göra ett bra jobb (ibid., 48). Både uppåt och nedåt måste hela styrkedjan domineras av förtroende för att tillitsbaserad styrning ska fungera. Departement måste ha ett förtroende mellan sig och myndighetsledning, myndighetsledning måste ha förtroende för sina medarbetare och så vidare. Vad gäller den kommunala styrningen så behöver man ge och ha förtroende även till kommunerna. Medarbetarna i kommuner måste få goda förutsättningar, som till exempel tillräckligt med tid att utföra jobb, kompetens- och vidareutveckling och bra ledarskap. Balansen i hela styrkedjan som finns i så kallad tilltrobaserad styrning riskerar att störas om inte hela systemet domineras av förtroende och tillit (ibid., 52-53). Till skillnad från begreppet lojalitet är förtroende och tillit något som innebär ömsesidighet och beroende mellan två parter. Förtroendet är däremot villkorat eftersom det måste förvaltas, och det kan missbrukas och förbrukas av de två involverade parterna (ibid., 12-13).

2.2.2. Misstrobaserad styrning

Misstro å andra sidan, kan beskrivas som när ”aktörer inte riktigt litar på varandra, till exempel när överordnade myndigheter inte litar på att underordnade enheter gör det man kommit överens om” (Montin 2015, 59). Misstrobaserad styrning har tillkommit efter den så kallade New Public Management-vågen (NPM) som fick genomslag under 1990-talets början. NPM är en tvetydig styrningsfilosofi men som i sin helhet bygger på mål- och resultatstyrning. Idéerna inom NPM handlar om att tydligt skilja politik och förvaltning (Montin 2018, 51). Filosofins utgångspunkt är att förvaltningen borde delas in i hierarkiskt ledda ansvarsenheter samtidigt som chefer ska få ett större spelrum med mer ansvar och handlingsutrymme. Den politiska styrningen ska ange ekonomiska ramar, sätta mål och mäta resultat. Vidare bygger NPM på idéer om att offentlig verksamhet borde konkurrensutsättas, antingen internt eller externt (eller både och). Inflödesstyrningen, det vill säga styrning via regler och resurser, har ersatts med effekter och resultat. Det som ”kommer ut” från förvaltningen och som är mätbart är således viktigare än den interna inflödesstyrningen (ibid.,

16

49). Med andra ord är styrningen baserad på resultat och måluppfyllelse, det vill säga det som kommer från förvaltningen.

Samtidigt som NPM fick genomslag kom en annan styrningsutveckling som kallas för ”from government to governance”. Begreppet ”governance” kan beskrivas som styrning genom nätverk, vilka utmanar eller kompletterar den rådande styrningskedjan. Istället för hierarkisk styrning var grundtanken i governanceteorier alltså att nätverkspolitiska ordningar skulle tillsättas för att samordna (Montin 2018, 50).

Kortfattat står alltså NPM för marknadsstyrning och hierarkisk styrning medan governance kan sägas utgöras av nätverksstyrning. De verkar således åtskilda i teorin, men vad en ökad implementering av båda dessa två styrningsformer har lett till är att staten frångått att vara en styrande och producerande aktör och istället blivit mer övervakande och reglerande. Montin menar också att det har skett en maktförflyttning från de politiska institutioner som valts demokratiskt till andra typer av samhällsinstitutioner (ibid.).

Misstrobaserad styrning är således styrning via mål och resultat. Montin har formulerat detta enligt följande, ”det blir viktigare att visa att man gjort en viss sak än att visa om det man gjort var en bra sak” (2015, 71). Misstrobaserad styrning kan mycket kortfattat förklaras innebära ett stort fokus på exempelvis resultatmätning, tillsyn, uppföljning, kvalitetsmätning och rangordning. Den misstrobaserade styrningen har, som tidigare nämnt, också lett till allt fler utvärderingar. Under 1970- och 1980-talen så var utvärdering något som användes för förbättring av verksamheter (Lindgren 2014, 26). Idag ser det dock annorlunda ut då man har sett en ökning i den utvärdering som är kontrollinriktad, alltså sådan ”som görs i efterhand i syfte att övervaka att verksamheter följer lagar och föreskrifter samt att de har förväntad kvalitet och effektivitet” (ibid.).

Lindgren slår också fast att det numer finns större krav på effektivitet, kvalitet, uppföljning och utvärdering av regelefterlevnad inom kommunal verksamhet än hur det varit tidigare. Den statliga styrningen av kommunal verksamhet har således tilltagit (Lindgren 2014, 28). För att mer kraftfullt kunna styra exempelvis skolan i en viss riktning används riktade statsbidrag, som ofta är prestationsbaserade – det vill säga att man får bidraget om man gör en viss specifik satsning. Skolans resultat och effektivitet har därmed fått allt större betydelse men också har statens kontroll av att skolorna uppfyller de nationella målen ökat (ibid., 35-38).

17

Relationen mellan stat och kommun har således blivit mer komplex och spänd (Edström Fors 2020, 70) och intensiteten i utbildningspolitiska reformer har ökat (Lindgren 2014, 38).

2.2.3. Sammanfattning

Distinktionen mellan tillits- och misstrobaserad styrning är en teoretisk renodling. Ofta baseras styrning på båda delarna men sett över tid kan den ena styrformen vara mer framträdande och dominerande över den andra (Montin 2015, 61). För att kortfattat och enkelt konkretisera hur jag tolkat teori om misstrobaserad och tillitsbaserad styrning som redogjorts för ovan, så presenteras tabell 1 nedan för att ge en överblick över de definierande begrepp som karaktäriserar misstrobaserad eller tilltrobaserad styrning. Tabell 1 syftar till att tydliggöra analysen längre fram i uppsatsen. I avsnitt 3.3 presenteras ett antal analysfrågor som också använts för att möjliggöra en konkret analys. En annan anledning är för att man som läsare förhoppningsvis ska kunna få en kortfattad förståelse för hur de två begreppen tillit och misstro skiljer sig från varandra och vad som kan karaktärisera dem. Ytterligare bör poängteras att begreppen tillit och misstro i kontexten av denna uppsats bör ses som en relation mellan stat och kommun snarare än till exempel relationen mellan stat och medborgare, likt det som nämndes i början av kapitel två, alltså att tillit och misstro är den teoretiska renodling som görs för att förstå hur styrsubjekt (regering, departement, myndighet) styr styrobjekt (kommunal skolförvaltning).

Tabell 1. Definierande begrepp för tillits- och misstrobaserad styrning.

Tillit Misstro

Þ Ha kontroll – utan att kontrollera. Det vill säga det som Niemann (2016) kallar för inre kontroll och är kontroll genom tillit.

Þ Förtroende för professioner och tillit till professionernas normer och etiska förhållningssätt

Þ Genomsyrat förtroende såväl uppåt som nedåt i styrkedjan

Þ Goda förutsättningar för medarbetare inom förvaltningen. Exempelvis tillräckligt med tid,

kompetensutveckling, vidareutveckling och bra chefs- och ledarskap.

Þ Minskade riktade statsbidrag (Montin 2015)

Þ Kontroll genom exempelvis: Resultatmätning Tillsyn Uppföljning Kvalitetsmätning Rangordning Effektivitetsmätning

Omfattande administration och avrapportering

Þ Kortsiktighet: fokus på statliga mål snarare än kommunala

18

3. Metod

3.1 Enfallsstudie

Metodologiskt så är denna uppsats en kvalitativ teorikonsumerande fallstudie där teori används i syfte att analysera ett fenomen. En teorikonsumerande fallstudie är alltså möjlig att genomföra när det redan finns teorier innan som kan användas för att analysera ett eller flera fenomen (Esaiasson et. al 2007, 43). I denna uppsats utgörs fallet, på ett övergripande plan, av

ökad statlig styrning genom riktade statsbidrag till den kommunala skolverksamheten.

Det bör poängteras att huruvida den statliga styrningen genom de riktade statsbidragen har

ökat inte är föremål för analys i den här uppsatsen, utan anses vara ett historiskt faktum och

därmed som ”inbyggt” i fallet. Den ”ökning” i de riktade statsbidragen som åsyftas här utgörs av ökningen antalet riktade statsbidrag till skolan och den mängd pengar som dessa omfattar, så som beskrivet i avsnitt 1.2.2. Själva den inneboende graden av styrning kan också sägas ha ökat när pengar har skiftats från en större andel generella statsbidrag till riktade statsbidrag som är öronmärkta för specifika ändamål.

Denna studie är en så kallad enfallsstudie och även om Yin (2007, 42) framhåller att det i enfallstudier kan vara knepigt att definiera exakt var fallet börjar eller slutar så ter sig fallstudiemetodiken som ett passande val för denna uppsats. Detta eftersom ett så kallat ”fall” kan definieras att vara en enhet, händelse, program, beslut, organisationsförändringar eller implementeringsprocesser (ibid.). Ett fall behöver således inte vara ett ordagrant ”fall”, så som ett specifikt skeende eller en händelse, utan snarare kan ses som synonymt med ett fenomen. Det bör dock sägas att definitionen av vad ett fall är ofta är något som blir ett problem för många som gör fallstudier. Vad som krävs är en generell definition av fallet varpå det därefter också blir viktigt att klargöra exempelvis vilka aktörer som är en del av det direkta temat för fallstudien (ibid., 41-43). I förhållande till denna uppsats är de relevanta aktörerna således styrsubjekten och styrobjekten som redogjorts för i avsnitt 2.2.

Det som fallstudiemetodiken möjliggör är att exempelvis beskriva, tolka och förklara den statliga styrningen utifrån teori, det vill säga då man försöker klargöra och tolka varför vissa saker hänt eller sker och vad det fått för resultat och effekter (Yin 2007, 28). Teori är således till hjälp vid definitionen av forskningsdesign men också vid insamling av data – samt blir

19

”det huvudsakliga redskapet vid generaliseringen av fallstudiens resultat” (ibid., 53). Vidare fungerar fallstudiemetodiken väl tillsammans med forskningsfrågor som syftar till att besvara hur eller varför något exempelvis är som det är (ibid., 23). Hur- och varför-frågor är ofta också sådana forskningsfrågor som är av en mer förklarande art och därför passar att undersöka med fallstudie som metod (ibid., 23-24).

Eftersom syftet med uppsatsen i sin helhet är att förstå hur riktade statsbidrag till den kommunala skolverksamheten kan förstås utifrån teori om misstro- och tilltrobaserad styrning och vad det kan få för konsekvenser, är fallstudie som metod och design lämplig. Flera av skälen till varför metoden är lämplig är redan nämnda i styckena ovan men ytterligare ett skäl är det som är centralt i alla fallstudier: att man försöker belysa varför ett beslut har fattats, hur det genomförts och vad resultatet utmynnat i (Yin 2007, 30).

Med fallstudie som metod så är syftet och målet med denna uppsats alltså att beskriva, tolka och förklara den statliga styrningen med riktade statsbidrag utifrån teori om tillits- och misstrobaserad styrning, samt undersöka hur styrningen karaktäriseras av tillit och misstro och vad detta får för konsekvenser.

3.2. Material och källkritik

Insamlingen av uppsatsens empiri, det vill säga av materialet, har skett genom dokumentstudier som sedan analyseras utifrån det teoretiska ramverket. De insamlade dokumenten utgör således det empiriska material som används och analyseras och detta material kan delas upp i två delar. En del av empirin består av det så kallade ”utfallsmaterialet” – det vill säga empiri som beskriver och analyserar hur styrningen ser ut i realiteten – och en annan, mindre omfattande del, som består av material som förklarar syftet med styrningen. Den sistnämnda delen består av mindre material därför att det, enligt min vetskap, inte finns särskilt mycket material från centrala aktörer att inhämta gällande hur styrningen egentligen är tänkt att vara. Det nämns också exempelvis i Riksrevisionens rapport ”Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov” (2017:30), att inte heller de på Riksrevisionen fått några tydliga förklaringar eller besked kring varför de riktade statsbidragen ökar eller vad syftet faktiskt är.

20

Utfallsmaterialet består bland annat av rapporter från myndigheterna Statskontoret och Riksrevisionen. Annat utfallsmaterial är statliga offentliga utredningar (SOUer) och en skrivelse från storstadsregionernas skolchefer. Hur dessa rapporter beskriver problematiken med riktade statsbidrag är därmed centrala för hur uppsatsen kan förstås utifrån den teori som används.

Även material från Skolverkets hemsida används i analysen, som innefattar bland annat information till huvudmännen om syfte och användning av de riktade statsbidragen. Det är även på denna hemsida som själva ansökningsprocessen genomförs. Det är alltså till stor del den här informationen som når huvudmännen och det är därför intressant för att det är en direkt del av styrningen. Det är också på Skolverkets hemsida som detaljerad information om bidragen finns och är därmed intressant också ur ett mer faktamässigt perspektiv.

I analysen belyses även två riktade statsbidrag för att exemplifiera den typ av information och instruktioner som når huvudmännen och hur det är formulerat. Jag har (av omfångsskäl) inte inkluderat alla de riktade statsbidrag till skolverksamhet i analysen, utan valt det bidrag som är störst i ekonomiska termer (likvärdighetsbidraget) och ett som medialt uppmärksammades hösten 2019 (statsbidrag för lärarassistenter). Syftet med att belysa dessa två statsbidrag är att visa på hur formuleringarna ser ut kring de riktade statsbidragen – vad är det för information som staten officiellt ger till kommunerna? Informationen har hämtats på Skolverkets hemsida eftersom det är Skolverket som fördelar och beviljar bidragen. Förordningarna som ligger till grund för de riktade statsbidragen har också bearbetats.

Vidare utgörs materialet av både sekundär- och primärkällor. Rapporter från Riksrevisionen och skrivelsen från storstadsregionernas skolförvaltningschefer betraktas exempelvis som sekundärkällor eftersom deras materialinhämtning bestått av intervjuer och enkäter, och sådant som är återberättat är sekundärkällor (Esaiasson et. al 2007, 283). Regeringens skrivelse, alltså det material som formulerar styrningens syfte, är å andra sidan att betrakta som primärkällor. Primärkällor är förstås det mest eftersträvansvärda då man kan lita på dem mer än de som blivit återberättade (som sekundärkällor) (ibid.). Vad gäller de sekundärkällor som hänvisas till i denna uppsats så bedöms trovärdigheten dock vara hög, eftersom sekundärkällorna utgörs av dokument och skrivelser från myndigheter och andra aktörer som generellt brukar betraktas som trovärdiga.

21

Materialet är således det medel som används för att uppfylla kravet på resultatvaliditet, det vill säga att mäta det som man säger att man ska mäta – oftast i uppsatsens inledning (Esaiasson et. al 2012, 57). Det går förstås inte att utvärdera förrän uppsatsen är gjord. Graden av validitet i en uppsats utgörs alltså hur väl man besvarar den huvudfråga som uppsatsen inletts med samt att man faktiskt mäter det man syftat till att mäta (Bergström & Boréus 2005, 35). Validitet i sig behöver dock inte betyda att en studie är bra eftersom god reliabilitet också krävs. Reliabilitet är att studien är noggrant utförd genom att felkällor, det vill säga systematiska som osystematiska fel, är eliminerade (Esaiasson et. al 2012, 63, Bergström & Boréus 2005, 35). Reliabiliteten kan prövas genom att studien replikeras – det betyder alltså att någon annan ska kunna göra en likadan undersökning och därmed uppnå likadant resultat (Bergström & Boréus 2005, 37). Sammanfattningsvis betyder hög reliabilitet tillsammans med god begreppsvaliditet en god resultatvaliditet (Esaiasson et. al 2012, 63). Begreppsvaliditet och innebörden av detta tas upp i nästkommande stycke.

3.3. Operationalisering

För att konkretisera och möjliggöra analys av det material och den teori som presenterats, behövs ytterligare verktyg genom operationalisering. Dessutom behöver operationaliseringen stämma överens med teori för att uppnå god begreppsvaliditet (Esaiasson et al. 2012, 58). Begreppsvaliditet är ”överensstämmelsen mellan teoretisk definition och operationell indikator” (ibid., 57). För att uppnå god begreppsvaliditet finns därför ett antal analysfrågor som verktyg, det vill säga frågor som formulerats utifrån det teoretiska materialet och som sedan använts vid undersökningen av det empiriska materialet.

För att kunna analysera materialet, det vill säga (1) det (något begränsade) material som finns från regering och riksdag om hur de motiverar användandet av de riktade statsbidragen/styrningen och (2) utfallsmaterial, det vill säga empiriskt material som betonar effekterna och problematiken med de riktade statsbidragen – så har jag konstruerat analysfrågor baserade på uppsatsens teori och de nyckelord- eller meningar som teorin kan sägas innehålla (se tabell 1). Det bör återigen tilläggas att liknande forskning på tillit och misstro i relation till riktade statsbidrag enligt min vetskap inte gjorts tidigare, vilket gjort operationaliseringen lite mer knepig. Det finns alltså inga konkreta analysverktyg ämnade för undersökning av just riktade statsbidrag ”inbakade” i teori om tilltro- och misstrobaserad styrning. Vad analysfrågorna nedan syftar till är alltså att exemplifiera och tydliggöra hur teorin kan förstås i kontexten riktade statsbidrag/styrning. I analysavsnittets slutskede visas

22

sedan hur, vad och varför vissa av delarna i teorin överensstämmer med hur de riktade statsbidragen används. Så analysfrågorna ämnar visa om det utifrån det empiriska materialet går att utskilja hur styrningen genom riktade statsbidrag yttrar sig i termer av tillit och misstro.

Analysfrågor

1. Vad finns det för problematik med riktade statsbidrag?

2. Läggs det fram några tydliga argument kring varför styrningen ser ut som den gör? Det vill säga, motiveras de riktade statsbidragen?

3. Finns det indikationer på att den statliga styrningen av skolan genom riktade statsbidrag bygger på misstrobaserad styrning som exempelvis kontroll genom uppföljning, granskning och återbetalning?

4. Analys och resultat

I följande avsnitt presenteras studiens analys och resultat. Innan vi går vidare behövs dock en kortare introduktion för att få en förståelse för hur analysen är strukturerad. De analysfrågor som lagts fram ovan besvaras i de olika delkapitlen som följer. Analysfråga 1 besvaras i 4.1, analysfråga 2 besvaras i avsnitt 4.2 och analysfråga 3 i 4.3. Avsnitt 4.4 sammanfattar och diskuterar resultaten. Teorin är invävd i analysen eftersom teori är det verktyg som används för att förstå och tolka det material som används.

4.1. Problematiken rörande riktade statsbidrag

Delar av problematiken med riktade statsbidrag har tidigare förklarats i mer övergripande termer. Syftet med följande avsnitt är att redogöra för hur problematiken med riktade statsbidrag ser ut utifrån delar av det material som utgör denna dokumentstudie, men först kommer ett inledande stycke som förklarar lite mer grundläggande om hur styrningen rent övergripande ser ut.

Regelstyrning genom lagstiftande är det styrsätt som har störst effekt på kommunernas verksamhet, jämfört med andra styrmedel (Statskontoret 2018, 14). Under 2018 tillkom nya och betydande förändringar i lagar som ställer högre krav eller ger större skyldigheter på kommuner snarare än utvidgade befogenheter eller förenklingar. Flest förordningar och lagförändringar är relaterade till utbildningsområdet (ibid., 17). Under år 2018 gjordes totalt

23

61 stycken utredningar, utvärderingar eller rapporter som tog upp olika aspekter av den statliga styrningen av kommuner och regioner, och cirka en fjärdedel av dessa utredningar innehåller förslag till nya krav och tillkommande skyldigheter på regioner och kommuner (ibid., 45).

I Statskontorets rapport ”Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys” (2019:2) framhålls det att den generella omfattningen och utformningen av den nuvarande statliga styrningen ”minskar den samlade effektiviteten i statens styrning” (ibid., 81). Statskontoret konstaterar även att den statliga styrningen ökar i såväl detaljeringsgrad som i omfattning samt att styrningen är mer svårhanterlig för mindre kommuner än för större kommuner. Statskontoret lyfter å andra sidan i samma rapport att de kommunföreträdare som de samtalat med menar att regelefterlevnad och efterkontroll är något som de upplever börjat minska och att fokus i statens styrning går mer åt att bidra till verksamhetsutveckling (ibid., 83).

Vidare menar Statskontorets informanter att det i den kommunala sektorn finns en förståelse för varför staten behöver styra men riktar kritik mot hur styrningen går till, det vill säga utformningen av styrningen. Det som lyfts som mest problematiskt i den statliga styrningen av kommunerna är de riktade statsbidragen (2019:2, 83). Statskontoret lyfter huvudsakligen fram tre delar av den statliga styrningen vad gäller riktade statsbidrag som anses vara särskilt problematiska. En av de problematiska aspekterna är tidsramarna för bidragen, eftersom de riktade bidragen ofta leder till att kommunerna behöver göra brådskande omprioriteringar då beslut ifall nya statsbidrag kommer att tillkomma ofta fattas sent i förhållande till kommunernas arbete med budget- och planering inför kommande år. (ibid., 84). Den andra delen av problematiken är utformningen av bidragen. Exempelvis att riktade statsbidrag kan leda till att vissa kommuner ”känner sig tvingade att göra prioriteringar som de bedömer mindre ändamålsenliga.” (ibid., 83). Att bidragen inte är ändamålsenliga tar också Riksrevisionen tar upp i sin rapport ”Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov” (2017:30). Sist men inte minst är problematiken, enligt Statskontorets rapport ”Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys” (2019:2), mängden bidrag som ges. Här nämns dock inte om Statskontoret menar mängden bidrag rent generellt, alltså både riktade- och generella statsbidrag, eller om de menar mängden riktade bidrag relativt generella statsbidrag.

24

Hur som helst menar Statskontoret att konsekvenserna av den ökade statliga styrningen är många (2019:2, 81). Styrningen försvårar det politiska handlingsutrymmet i kommuner och upphäver också effekten av sitt syfte genom att styrningen inte bidrar till likvärdig service oavsett var i landet man är bosatt (ibid.). Den ökade statliga styrningen och de riktade statsbidragen leder också till särskilda svårigheter för mindre kommuner (ibid.) och det finns ett återkommande mönster att mindre kommuner inte tar del av riktade statsbidrag i samma omfattning som stora kommuner (SOU 2014:5, 27).

I en skrivelse till utbildningsdepartementet som sammanfattar synpunkter från storstads-regionernas förvaltningschefer eller motsvarade inom utbildningsområdet (Storstads-regionerna 2017, ”riktade statsbidrag inom utbildningsområdet”) beskrivs vilken problematik de uppfattar finnas med de riktade statsbidragen till utbildningsområdet och hur de ser på denna problematik. Skrivelsen utgår från en enkät som förvaltningscheferna besvarat under år 2016. De tar upp att de riktade statsbidragen är problematiska i flera aspekter. Dels beskrivs att villkor och regler försvårar processen för ansökan men även de krav som ibland finns för medfinansiering, det vill säga att kommuner själva måste vara med och medfinansiera för att få ta del av det riktade bidraget. Det lyfts även att bidragen är tids- och resurskrävande rent administrativt och att man ser en brist på långsiktighet. Olikvärdigheten mellan små och stora kommuner lyfts också som ett problem vad gäller likvärdighet kommuner emellan. (2017, 1-2) Vidare är arbetet och handläggningen av statsbidragen omfattande:

”Arbetet med statsbidragen handlar bland annat om att bevaka pågående och kommande statsbidragsansökningar, sätta sig in i vad bidragen innebär, bedöma möjligheten för kommunen att ansöka, göra ekonomiska kalkyler och konsekvensanalyser samt ta fram de uppgifter som krävs i ansökan, samordna ansökan som ofta påverkar flera verksamheter, samordna den kommunala beslutsprocessen kring ansökan, informera om beviljade medel, rekvirera medlen, följa upp och utvärdera samt redovisa hur pengarna använts.” (2017, 3)

Det framgår även av skrivelsen att vissa statsbidrag kräver mer tid och resurser än andra (Storstadsregionerna 2017, 3). Ytterligare citat som är intressanta ur denna skrivelse är ”Lyssna på kommunerna! Vi vet vad som behövs utifrån vårt systematiska kvalitetsarbete – och det kan se olika ut i olika kommuner” (ibid., 2) och ”Vi väljer ibland att avstå från att söka. Det kan bero på att vi anser att de pengar vi kan få för ändamålet inte uppväger den

25

administrativa bördan.” (ibid.) Vad förvaltningscheferna i storstadsregionerna föreslår som förbättringar till statsbidragssystemet är att utöka de generella statsbidragen samtidigt som man minskar mängden riktade statsbidrag då det skulle minska den administrativa bördan och minska ”ryckigheten i den statliga styrningen” (2017, 4). Andra förslag till förbättringar är en ökad tydlighet och förenklad administration, alltså enklare uppföljning, redovisning och ansökningsprocess. Ytterligare förbättringsförslag är att de riktade bidragen bör anpassas till lokala behov och förutsättningar (ibid.). Även om det inte nämns hur en sådan anpassning bör gå till så uttrycks det en tydlig önskan om större flexibilitet gällande bidragens utformning från förvaltningscheferna i storstadsregionerna.

I den statliga offentlig utredningen ”Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan” (SOU 2014:5), i vilken det i breda ordalag resoneras kring den statliga styrningen av skolan, hänvisas till Michael Powers bästsäljare ”The Audit Society” (1999). Vad som i SOU:n lyfts fram ur Powers bok är att granskningssamhället, som beskrivs som en bieffekt av resultatstyrning, leder till att styrningen blir dysfunktionell (2014:5, 311). De precisa resultatkrav som ibland praktiseras inom exempelvis skolområdet innebär att man, istället för att styra mot det som ur professionell synvinkel är mest centralt, styr mot det som enkelt kan mätas i siffror. Granskningssamhället och resultatstyrningen leder till att uppvisning av resultat blir en verksamhet i sig, separerad ”från det sakfrågeområde som styrningen avser” (ibid.). Styrningsformen gör att den inte får genomslag i organisationen eftersom resultatmålen sällan är relaterade till hur det fungerar i praktiken på operativ nivå. Denna poäng kan sägas utgöra ett liknande resonemang som det förvaltningscheferna i storstadsregionerna ovan resonerat kring. Det vill säga att det finns en omfattande problematik med de riktade statsbidragen vilket innebär att riktade statsbidrag som styrform kanske inte alltid får det önskade genomslaget i organisationen eftersom det som krävs för att få de riktade statsbidragen inte är möjligt att genomföra för alla kommuner. Med andra ord att resultatmålen inte alltid överensstämmer med samtliga kommuners behov.

I Tillitsdelegationens huvudbetänkande (SOU 2018:47/48) lyfts också problematik rörande riktade statsbidrag. I betänkandet föreslås att regeringen i de flesta fall borde använda sig av generella statsbidrag istället för riktade statsbidrag. I de fall där riktade statsbidrag ändå nyttjas så måste användandet av dem föregås av en noggrann analys gällande de effekter som de riktade statsbidragen kommer att ha på verksamhetsområdena som de riktar sig till. Tillitsdelegationen menar att användandet av riktade statsbidrag endast är önskvärt i relation

26

till nationella satsningar på verksamhetsutveckling (SOU 2018:47/48, 27). Delegationen menar, likt andra ovannämnda källor, att riktade statsbidrag leder till ökad detaljstyrning och administration eftersom staten kräver detaljerad uppföljning (ibid., 109). De menar att själva utformningen av de riktade statsbidraget ställer stora krav på kommuner eftersom både ansökningsprocessen, uppföljningen och återrapporteringen är tidskrävande. Den administrativa kostnaden för bidragsprocessen kan till och med vara högre än själva bidraget och mindre kommuner kan behöva anställa personer för att kunna administrera bidragen. Det kan således leda till en ineffektiv kommunal verksamhet då man aldrig vet ifall bidraget kommer att finnas kvar nästkommande år. Kortsiktiga satsningar kan också öka kostnader på lång sikt för kommuner då satsningar som exempelvis syftar till att höja lärarlöner eller öka bemanning ofta måste fortsätta efter att bidraget tagits bort (ibid., 110).

Riktade statsbidrag kan följaktligen skapa motsatta effekter för det som bidraget syftar till. Om bidragen istället var generella skulle vi, enligt Tillitsdelegationen, utnyttja det kommunala självstyrets fulla potential genom att användandet av pengarna blir mer anpassad efter lokala behov (SOU 2018:47/48, 309-310). Tillitsdelegationen menar således att generella statsbidrag bör vara huvudprincipen och att utökade generella statsbidrag skulle underlätta långsiktig planering för kommuner och landsting samt bidra till en bättre översyn av verksamhetens finansiering (ibid.), även om de samtidigt lyfter att:

”Riktade statsbidrag kan dock vara användbara som ett komplement när det gäller specifika investeringar hos kommuner och landsting där det finns ett tydligt nationellt intresse och en fördel med ett samlat agerande från kommuner och landsting. Investeringar i teknisk infrastruktur som att skapa ett gemensamt journalsystem för landsting är ett sådant exempel. Här finns det en tydlig win-win situation för landsting, stat och inte minst för medborgaren. För att få till sådana extra investeringar kan riktade statsbidrag fungera utmärkt. Sådana statsbidrag bör emellertid föregås av en noggrann konsekvensanalys och dialog med kommunsektorn.”

(SOU 2018:47/48, 310)

Det finns således flera aspekter som anses vara problematiska med de riktade statsbidragen. De kan också verka kostnadsdrivande, det vill säga att det kan vara svårt att fortsätta med en specifik satsning när det riktade bidraget upphört eftersom kommunerna inte har råd med det (Edström Fors 2020, 80). Edström Fors menar också