I följande avsnitt besvaras studiens huvudsakliga syfte och frågeställning. Hur kan de riktade statsbidragen till den kommunala skolverksamheten förstås utifrån teori om misstro- och tillitsbaserad styrning? Vad får styrningen för konsekvenser? I mångt och mycket har detta förhoppningsvis redan redogjorts för i föregående avsnitt, så detta avsnitt kan också ses som ett avsnitt för att tillslut knyta an till denna uppsats i sin helhet. Resultaten som framkommit
39
av studien sätts i ett större sammanhang och bredare perspektiv. Vidare presenteras förslag på framtida närliggande forskning.
5.1. Avslutande diskussion
Resultaten som presenteras i den här uppsatsen visar att styrningen av skolan genom riktade statsbidrag starkt präglas av misstro och svaret på den huvudsakliga frågeställningen är således att de riktade statsbidragen till den kommunala skolverksamheten är starkt präglad av misstrobaserad styrning.
En utmärkande konsekvens som denna misstrobaserade styrning får är att det skapas en ojämlikhet kommuner emellan då inte alla kommuner har kapacitet att administrera de riktade bidragen. En ytterligare konsekvens, och i många fall en direkt följd av ojämlikhetsproblematiken, är att regeringens politiska mål de facto inte uppfylls i de kommuner som inte har administrativ kapacitet nog att söka bidragen eller i de fall där kommuner i efterhand blir återbetalningsskyldiga. Styrningen, genom dess form, kan därmed sägas bli helt tandlös i de kommuner som saknar rätt förutsättningar att söka eller hantera bidragen och i dessa fall framstår både styrobjekt och styrsubjekt som förlorare i slutändan. Summa summarum, om det inte kommer några pengar till kommunerna eller om pengar måste ges tillbaka, hur ska då Regeringens politiska mål ha en chans att uppfyllas?
En brasklapp gällande, den till synes bristfälliga, tilliten i styrningen bör dock tilläggas. Som Montin skriver så har Sverige historiskt sett en överlag starkt pragmatisk och konsensusorienterad förvaltningskultur gällande relationen mellan stat och kommun (2015, 59). Ifall en sådan, övergripande, konsensusorienterad förvaltningskultur kan ses som en i grunden tillitsbaserad relation mellan stat och kommun (t.ex. på ett interpersonellt plan) så är detta inte någonting som skulle fångas av den här uppsatsens metod. Lika omätbart med den här uppsatsens metod är huruvida den till synes väldigt ”hårda” och disciplinerande styrningen som identifierats (t.ex. genom krav på återbetalning) i den här uppsatsen lika gärna kan bidra till att erodera ett eventuellt sådant samförståndsorienterat förhållande mellan stat och kommun. Resultatet från den här uppsatsen ska därmed inte tolkas som att styrningen genom riktade statsbidrag till skolan nödvändigtvis är fullständigt och enbart präglad av misstro. Distinktionen mellan misstro och tillit är således något som bör ses inom denna
40
kulturella ram som råder, alltså inom den redan existerande samförståndsorienterade relationen mellan stat och kommun.
Med det som bakgrund kan man ändå mena att utformningen av de riktade statsbidragen och den problematik och konsekvenser som de riktade statsbidragen medför till kommunerna tydligt präglas av misstro. Den misstrobaserad styrningens konsekvenser – i kontexten riktade statsbidrag – är dels att all den administration som styrningen innebär medför att styrningen i sig blir ineffektiv. Det finns säkert de som skulle kunna mena att det rentav är slöseri med skattemedel eftersom det är medborgare som i slutändan står för de kostnader som ineffektivitet i offentlig sektor ofta medför.
Att det inte finns några tydliga förklaringar till varför man fortsätter med de riktade statsbidragen i samma omfattning är också ett intressant resultat. Det kan ses som problematiskt att inte heller Riksrevisionen funnit något styrdokument som ger en samlad bild av varför de riktade statsbidragen bör användas (2017:30) och inte heller några djupgående motiveringar i regeringens svar på deras kritik (2017/18:217). Mot bakgrund av den ojämnlikhetsproblematik som genomsyrar kritiken mot de riktade statsbidragen känns det något magstarkt att regeringen i sin skrivelse rent ut menar att de riktade statsbidragen syftar till att komma till de huvudmän som mest behöver dem.
En spekulativ förklaring till varför man fortsätter med den stora mängden riktade statsbidrag som styrmedel trots åratal av kritik är på grund av att medborgare till stor del håller regeringen ansvarig för skolpolitiken, inte sin hemkommun. Väljare håller således regeringen ansvarig för skolan och därmed är det en möjlig anledning till att flera regeringar ”dragit åt svångremmen” genom misstrobaserad styrning gentemot den kommunala skolverksamheten. Det uppstår dock en problematik med den demokratiska aspekten gällande ansvarsutkrävande eftersom ansvarsutkrävandet på sätt och vis blir otydligt i den rådande situationen med vad man egentligen skulle kunna kalla någon variant av dubbelt huvudmannaskap. För vem ska vi som väljare hålla ansvarig gällande skolan när staten bestämmer hur pengarna till skolan ska fördelas och vilka satsningar som ska göras samtidigt som kommunerna ska utföra dessa krav och samtidigt förhålla sig till lokala behov?
Det kan också finnas och ha funnits en vilja hos utbildningsministrar och regeringar att själva sätta avtryck på historien som ”den som ordnade upp den svenska skolan” genom att fortsätta
41
med diverse specifika satsningar som i slutändan blir riktade statsbidrag. Sundström formulerar en intressant aspekt i linje med detta, att det finns en distinktion mellan politikens innehåll och form. Med andra ord är politikens innehåll viktigare än dess form, och ”det är oftast på den här typen av innehållsliga utfästelser som politiker vinner – och förlorar – val” (Sundström 2014, 85). Det kan exempelvis rent politiskt innehållsligt handla om att höja kunskapsnivåerna hos eleverna i skolan (ibid.). Denna aspekt är intressant eftersom det delvis skulle kunna förklara oviljan, eller kanske snarare ointresset, från politiskt håll att ändra på formen – det vill säga de riktade statsbidragen till skolan – då man med politiska mål och utfästelser ofta har innehållet i fokus snarare än formen.
Slutligen kan alltså konstateras att styrningen genom riktade statsbidrag i nutid präglas av misstro. Konsekvenserna av detta är långtgående, framförallt för kommunerna men också för medborgare. Hur ska vi få en likvärdig skola om inte ens kommunerna som ska se till att utföra denna likvärdighet själva behandlas likvärdigt? Vad som i framtiden kommer att ske är svårt att sia om, men onekligen tycks det som Niemann skriver stämma, att det behöver tas ett helhetsgrepp om styrningen i staten (2016). Om den inrättade Tillitsdelegationen kan föra processen framåt mot en mer balanserad och tillitsbaserad styrning inom såväl kommunal-, regional- och statlig förvaltning får framtiden utvisa.
5.2. Förslag på framtida forskning
Den framtida forskning på det här ämnet som jag personligen skulle vilja ta del av skulle röra problematiken och konsekvenserna från styrningen genom de riktade statsbidragen på mikronivå. Intervjustudier med exempelvis kommunala tjänstemän skulle kunna besvara många närliggande frågeställningar som den här uppsatsen inte är kapabel att fånga, exempelvis hur de själva uppfattar statens hållning gentemot deras verksamhet och huruvida de känner sig misstrodda eller inte i sin yrkesroll. Vid en stratifiering av en sådan intervjustudie baserat på kommunstorlek så skulle man även kunna få insyn i den orättviseproblematik som speglats i materialet och är vanligt förekommande i kritiken mot de riktade statsbidragen. Slutligen vore det intressant att få insyn i hur tjänstemän känner sig i sin yrkesroll och om det finns någon underliggande, mer implicit och svårfångad, tillitsrelation mellan tjänstemän i offentlig förvaltning, som inte framgår i denna dokumentorienterade uppsats.
42