I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av de säkerheter som ställs under processen enligt minerallagen (1991:45) för att starta en ny gruva (undersökningstillstånd, provbrytning och bearbetnings-koncession). Eftersom detta regelverk delvis överlappar regelverket enligt miljöbalken har utredningen funnit det meningsfullt att be-skriva även detta system.
6.1 Minerallagen
Minerallagen syftar till att möjliggöra samhällets försörjning av nöd-vändiga metaller och mineral. Lagen gäller undersökning och bearbet-ning av fyndigheter på egen eller annans mark av ett antal i lagen an-givna mineraliska ämnen, som benämns koncessionsmineral. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. undersökningstillstånd, och bearbet-ningskoncession.
Inom Sveriges geologiska undersökning (SGU) finns en organisa-torisk enhet som benämns Bergsstaten och som har till uppgift att handlägga ärenden som rör prospektering och utvinning av mineral.
Bergsstaten leds av bergmästaren, som beslutar i frågor enligt mineral-lagen.1 Bergsstaten ansvarar för sina beslut och ansvarar för sin verk-samhet inför SGU:s ledning.
Tillsynen över efterlevnaden av minerallagen och av villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen utövas av Bergmästaren2.
1 13 § förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.
2 15 kap. minerallagen.
Säkerheter enligt minerallagen SOU 2018:59
82
6.2 Säkerheter vid undersökningstillstånd
Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt, i för-hållande till markägaren och andra prospektörer, att kartlägga berg-grundsgeologin inom det aktuella området med syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den är beskaffad, dess storlek och even-tuella brytvärdhet. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten.
Bergmästaren beslutar om undersökningstillstånd. Ett undersök-ningstillstånd är förenat med villkor om att tillståndshavaren, innan undersökningsarbeten påbörjas, ska ställa ekonomisk säkerhet som ska täcka ersättning till mark- och sakägare för skada eller intrång som kan uppstå.3 Av arbetsplanen som ska tas fram i samband med tillståndsansökan ska det framgå hur ersättning av eventuella skador och intrång som undersökningsarbetet kan medföra ska betalas. Upp-gift om vilken form av säkerhet prospektören har för att fullfölja ut-betalning av eventuell ersättning och om storleken på säkerheten ska också anges.
Hur storleken på säkerheten ska beräknas är inte reglerat i mineral-lagen eller i dess förarbeten. Säkerhet som inte kan godtas av fastig-hets- och sakägare som berörs av undersökningsarbeten ska på begäran av denne prövas till utformning och storlek av länsstyrelsen.
Vid skada eller intrång orsakade av undersökningsarbeten kan ersättningsanspråket på begäran prövas av Bergmästaren om tillstånds-havaren och fastighets- eller sakägaren inte är överens om storleken på ersättningen.
Eftersom säkerheten vid undersökningstillstånd inte berör statens risk behandlas den inte vidare i detta betänkande.
6.3 Säkerheter vid provbrytning
I vissa fall kan det vara nödvändigt att inom ramen för ett under-sökningstillstånd också provbryta en del av en eventuell fyndighet för att kunna avgöra förutsättningarna för utvinning och vidareförädling.
Minerallagen ställer inga krav på särskilda säkerheter vid provbryt-ning som sker utan samband med bearbetprovbryt-ningskoncession. Däremot
3 2 kap. 10§ minerallagen.
SOU 2018:59 Säkerheter enligt minerallagen
är provbrytning tillståndspliktig B-verksamhet enligt miljöprövnings-förordningen vilket kan innebära krav på säkerhet enligt miljöbalkens regler.
6.4 Säkerheter vid bearbetningskoncession
I minerallagen (4 kap. 6 §) föreskrivs att en innehavare av bearbet-ningskoncession ska åläggas att ställa säkerhet för vissa inledande återställningsåtgärder i samband med att koncessionen upphör. Det gäller främst rivning av byggnader som inte längre behövs och att se till det finns nödvändiga stängsel till skydd för allmänheten. Den närmare omfattningen av åtgärderna bestäms när koncessionen upphör.
Bergmästaren beslutar om säkerhetens storlek i samband med beslutet om bearbetningskoncession. Storleken bestäms relativt scha-blonmässigt och uppgår normalt till några hundra tusen kronor. An-talet sådana ärenden är relativt litet. Under perioden 2000–2017 vari-erade antalet beviljade bearbetningskoncessioner mellan en och sju stycken per år.4 Av minerallagen framgår vidare att länsstyrelsen får bestämma att ytterligare säkerheter ska ställas om det visar sig att den ställda säkerheten är otillräcklig. Det är dock ovanligt att sådana beslut fattas.
Säkerheten ställs till Bergmästaren. Säkerheten har normalt formen av en deposition av det fastställda beloppet i kontanta medel ställd till Bergsstaten. Säkerheten ställs normalt senast när anmälan om på-börjad gruvdrift görs. Det totala beloppet för deponerade säkerheter enligt minerallagen uppgick vid utgången av år 2017 till 6,6 miljoner kronor.
Säkerheten ska finnas under hela perioden fram till dess bearbet-ningskoncessionen upphör. Den löper alltså parallellt med den nor-malt betydligt större säkerhet som ska ställas enligt miljöbalken. Ett skäl för att det finns två olika säkerhetssystem är att de har olika syfte. Säkerheten enligt minerallagen avser inte skador på miljön, utan är inriktad på andra nödvändiga återställningsåtgärder.
I detta sammanhang finns anledning att också erinra om att Natur-vårdsverket och SGU5 har tagit upp frågan om hur avfallshanterings-kostnaderna behandlas när beslut fattas om bearbetningskoncession.
4 Statistik från Bergmästaren.
5 Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (2017a).
Säkerheter enligt minerallagen SOU 2018:59
84
En förutsättning för att en bearbetningskoncession ska meddelas är att det finns en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras eko-nomiskt. I de riktlinjer som för närvarande tillämpas för denna pröv-ning ingår inte att hänsyn tas till avfallshanteringskostnaderna. Det finns därför en risk för att en verksamhet kan få både bearbetnings-tillstånd och bearbetnings-tillstånd enligt miljöbalken trots att projektet inte är eko-nomiskt bärkraftigt om man inkluderar de totala avfallshanterings-kostnaderna. Detta ökar riskerna för konkurs och därmed risken att staten får stå för kostnaderna för avfallshanteringen. I rapporten från Naturvårdsverket och SGU föreslås därför att avfallshanteringskost-naderna ska inkluderas vid prövning av en fyndighets brytvärdhet när beslut om en bearbetningskoncession ska fattas.
Utredningen återkommer med förslag beträffande denna typ av säkerhet i avsnitt 117.