Syftet med säkerheterna och målsättningen med

och målsättningen med efterbehandlingen 5.1.1 Nuvarande reglering

Miljöbalken

Det är två bestämmelser i miljöbalken som är relevanta för de säker-heter som ställs för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling:

dels 16 kap. 3 § där det finns en allmän möjlighet att kräva säkerhet för alla typer av verksamheter (inte bara gruvverksamhet), dels 15 kap.

35 § där en skyldighet att ställa säkerhet när det är fråga om depo-nering av avfall framgår.

När det gäller deponering av avfall har bestämmelserna i Sverige succesivt skärpts som en följd av skärpta krav inom EU-lagstift-ningen. Av 15 kap. 35 § miljöbalken framgår att ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall endast får ges om verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämp-lig åtgärd i syfte att säkerställa att resurser finns avsatta för att ta om hand avfallet.

Miljöbalkens krav på att en verksamhetsutövare ska ställa säkerhet för kostnaderna för att avhjälpa en miljöskada finns i 16 kap 3 § miljö-balken. Där framgår det att:

– Tillstånd får göras beroende av att den som avser att bedriva verk-samheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksam-heten kan föranleda.

– En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål.

– Säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.

– Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten.

Av författningskommentarerna³ framgår att huvudsyftet med kraven på att ställa säkerheter är att skydda samhället från risken att behöva svara för kostnader för efterbehandling.

3 Prop. 2006/07:95, s. 135.

Dagens gruvavfallsfinansieringssystem SOU 2018:59

58

Den ekonomiska säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten och ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Det finns inga närmare bestämmelser i miljöbalken om vad som ska avses med en betryggande säkerhet.

Av förarbetena framgår dock att för att en säkerhet ska kunna anses vara betryggande bör säkerheten bedömas med utgångspunkt i kostnaderna för efterbehandlingen och huvudsyftet med säker-heterna. Det bör således vara sannolikt att säkerheten kan uppfylla det syftet. Emellertid så framhålls också att:

Det är visserligen svårt att finna säkerheter som inte är kostsamma för verksamhetsutövaren och samtidigt ger full säkerhet för samhället. Ambi-tionen bör därför vara att till en rimlig kostnad för verksamhetsutövaren minimera risken [utredningens kursivering] för att samhället får bära avhjälpandekostnaden.

Utvinningsavfallsdirektivet

Av artikel 14 i utvinningsavfallsdirektivet framgår att innan verk-samhet som omfattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall i en avfallsanläggning inleds, ska den behöriga myndigheten kräva en finansiell säkerhet eller motsvarande. Medlemsstaterna ska fastställa förfaranden så att alla skyldigheter enligt det tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet har uppfyllts, inbegripet bestämmelser om åtgärder efter stängning.

Förfarandet ska också tillse att det alltid finns tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsan-läggningen, i enlighet med vad som beskrivs i den avfallshanterings-plan som utarbetats i enlighet vad som krävs i direktivet.

Utvinningsavfallsförordningen

Vid ansökan om tillstånd för gruvverksamhet enligt miljöbalken ska en verksamhetsutövare informera tillståndsmyndigheten om

inne-SOU 2018:59 Dagens gruvavfallsfinansieringssystem

hållet i den avfallshanteringsplan som krävs enligt utvinningsavfalls-förordningen.⁴ Av denna förordning framgår också att den som dri-ver en dri-verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall eller dridri-ver en utvinningsavfallsanläggning ska ha en avfallshanteringsplan.⁵

En avfallshanteringsplan ska beskriva hur man i en verksamhet

”vidtar avfallsförebyggande åtgärder, återvinner, bortskaffar eller på annat sätt fysiskt hanterar utvinningsavfall⁶ [utredningens kursivering]

samt hanterar faror för och konsekvenser av olyckor så att en hållbar utveckling främjas”.⁷ Bestämmelserna om avfallshanteringsplan gäller således bara utvinningsavfall och de utvinningsavfallsanläggningar (avfallsmagasin och avfallsupplag) som en verksamhetsutövare har.

5.1.2 Tillämpning av regelverket Redovisning i avfallshanteringsplanerna

Avfallshanteringsplanen kan sägas vara en teknisk beskrivning av hur verksamhetsutövaren avser att genomföra efterbehandlingen av av-fallsanläggningarna och utvinningsavfallet. Det finns emellertid inga bestämmelser om att efterbehandlingen av den övriga gruvverksam-heten ska dokumenteras på motsvarande sätt.

Naturvårdsverket och SGU⁸ har genomfört en analys av avfalls-hanteringsplaner för nitton olika gruvverksamheter och enligt myn-digheterna används avfallshanteringsplanerna i dag inte i tillräcklig utsträckning av verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Myn-digheterna pekar också på ytterligare brister och problem:

– Informationen är begränsad i förhållande till lagstiftningens krav om karakterisering, förebyggande och åtgärder för återvinning samt för stängning och återställning. Karakterisering av avfallet och kun-skap om avfallets egenkun-skaper behövs för att kunna bedöma vilka åtgärder som kan bli aktuella.

4 64 § utvinningsavfallsförordningen.

5 23 § utvinningsavfallsförordningen.

6 Enligt 4 § utvinningsavfallsförordningen är utvinningsavfall avfall som har uppkommit som en direkt följd av prospektering, utvinning eller bearbetning eller som en direkt följd av lagring av utvunnet material innan bearbetning av materialet har avslutats.

7 12 § utvinningsavfallsförordningen.

8 Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (2017a).

Dagens gruvavfallsfinansieringssystem SOU 2018:59

60

– Planerna utgör i vissa fall inte ett stöd i det löpande efterbehand-lingsarbetet och detta riskerar att försvaga betydelsen av avfalls-hanteringsplanerna. Myndigheterna lyfter dock fram att det finns verksamhetsutövare som använder avfallshanteringsplanen som det verktyg det är avsett att vara.

– Verksamhetsutövarnas uppdateringar av avfallshanteringsplanen brister. Enligt tillsynsmyndigheterna (länsstyrelserna) är det dock inte riktigt klart vilka förändringar det är som ska föranleda en uppdatering av planen. Bristen på effektiva sanktionsmöjligheter för tillsynsmyndigheten kan ha bidragit till att kravet på upp-datering av planerna inte har fått avsedd effekt ännu.

Sammantaget ser myndigheterna behov av att förbättra användningen av avfallshanteringsplanerna och åstadkomma en mer pålitlig tillsyn och egenkontroll. En förutsättning för detta är att planerna inne-håller rätt uppgifter, uppdateras regelbundet och följs av verksamhets-utövarna.

Konsultföretagen Ramböll AB och Ecoloop AB⁹ har på utredning-ens uppdrag gjort en analys av verksamhetsutövarnas redovisning i efterbehandlingsplanerna.

I detta sammanhang används begreppet efterbehandlingsplan för att beskriva efterbehandlingen av hela gruvverksamheten. Dessa efter-behandlingsplaner är alltså en bredare beskrivning av efterbehand-lingen än den redovisning som krävs enligt utvinningsavfallsförord-ningen. Analysen visar att efterbehandlingsplanerna är strukturerade på liknande sätt. Generellt har efterbehandlingsbehovet delats i olika poster enligt nedan:

1. Sandmagasin 2. Klarningsmagasin 3. Dagbrott

4. Underjordsgruva 5. Miljögråbergsupplag

6. Övrigt (eller reaktivt) gråbergsupplag 7. Industriområde

9 Ramböll och Ecoloop (2018).

SOU 2018:59 Dagens gruvavfallsfinansieringssystem

8. Malmupplag 9. Moränupplag

10. Kontrollprogram efter stängning 11. Åtgärder efter stängning

12. Utredningar och projektering/projektstyrning mm

Vilka poster som behandlas i respektive efterbehandlingsplan beror delvis på den specifika gruvverksamheten. Exempelvis finns inte dag-brott vid varje gruvverksamhet. Vissa poster beaktas alltid som ex-empelvis efterbehandling av sandmagasin, gråbergsupplag och indu-striområde medan posterna nr 9–12 inte alltid är inräknade.

Dessa avvikelser kan bero på att de inte är relevanta, är inräknade under andra poster eller bedöms tillhöra en annan del av verksamheten (ingår inte i efterbehandling). Det är, Enligt Ramböll och Ecoloop generellt svårt att bedöma om projektledning, eventuellt marksaner-ingsbehov, eller kontrollprogram finns inräknade i slutsumman.

Slutmål för efterbehandlingen

De beräknade kostnaderna och därmed säkerhetens storlek beror bland annat på vilka metoder som ska användas för att stänga avfalls-anläggningarna och återställa marken till tillfredsställande skick. För att vidta rätt åtgärder behöver bl. a. den framtida markanvändningen av området tydliggöras.

Vad gäller avfallshanteringsplanerna finns bestämmelser i utvin-ningsavfallsförordningen om att den framtida användningen av det område som påverkats av avfallsanläggningarna ska redovisas.¹⁰

Vid Naturvårdsverkets och SGU:s analys¹¹ av avfallshanterings-planer (se nedan) har det dock framkommit att förväntad framtida markanvändning i flera fall inte är helt klarlagt.

Länsstyrelser och Naturvårdsverket har i flera ärenden yttrat sig med invändningar mot att företagets beskrivningar inte är tillräckliga för att göra en bedömning av om efterbehandlingen kommer att bli tillfredställande.

10 25 § utvinningsavfallsförordningen.

11 Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (2017a).

Dagens gruvavfallsfinansieringssystem SOU 2018:59

62

Ramböll och Ecoloop¹² pekar på att kostnadsbilden för efterbe-handling av gruvor kan förändras om efterbeefterbe-handlingsmetoden och/-eller åtgärdsmålen förändras och skärps. Detta skulle kunna ske om strängare miljökrav ställs som exempelvis leder till att dyrare täck-ningsmetoder behövs.

Ett exempel på där en annan efterbehandlingsmetod än den av gruvbolagen föreslagna har använts, är Svärtträskgruvan. Gruvan har varit nedlagd i tio år och staten tog över ansvaret för efterbehandling efter att gruvbolaget gått i konkurs.

I fallet Svärtträsk har en komplicerad konstruktion, bestående av flera tätskikt, använts vid efterbehandlingen. Den totala kostnaden per kvadratmeter för att täcka gråbergsupplaget beräknas bli cirka 7 gånger högre än den genomsnittliga kvadratmeterkostnaden för kvalificerad täckning som gruvindustrin räknar med.

Om det inträffar exempelvis en dammolycka kan efterbehandlings-behovet, och därmed kostnaderna, förändras drastiskt om olyckan leder till omfattande skador.

Den typen av händelser beaktas inte i efterbehandlingsplanerna, utan är föremål för försäkringslösningar.

5.2 Säkerheterna storlek