Skatteverkets ställningstaganden

När Skatteverket avgör ett ärende med handlingar från Irak eller Syrien använder de sig av sina så kallade ställningstaganden. Skatteverket grundar sina beslut på dessa ställningstaganden och när ett beslut överklagas och tas upp av förvaltningsrätten åberopar Skatteverket dessa. Det händer även att förvaltningsrätten och i vissa fall kammarrätten hänvisar till ställningstagandena. Innan jag går in på frågor kring vad ett ställningstagande är, vad det kommer ifrån, huruvida det är en rättskälla och i så fall vilket rättskällevärde det har och vad dess egentliga innebörd är redogör jag kort för de ställningstaganden som gäller irakiska och syriska handlingar.

I ställningstagandet för Irak redogörs det för situationen i landet. Det framgår att Irak i modern tid har härjats av väpnade konflikter. Den folkvalda regeringen som styr Irak hotas sedan år 2014 av islamiska staten (IS) som tagit kontroll över delar av landet.

Handlingar som utfärdas av irakiska myndigheter är i regel ifyllda för hand och även i övrigt av enkel beskaffenhet. Förfalskningar av födelsebevis, dödsbevis och irakiska ID-handlingar är vanligt förekommande. Det förekommer i stor utsträckning olikheter i irakiska handlingars grundformulär och legaliseringsstämplar vilket gör det omöjligt för Skatteverket att avgöra handlingarnas formella riktighet. Mot bakgrund härav är det för närvarande inte möjligt att genom ett summariskt förfarande avgöra om en uppvisad

32

handling från irakiska myndigheter är tillförlitlig. Irakiska handlingar styrker därför inte b.la. en civilståndsuppgift.⁴¹

Även i ställningstagandet för Syrien redogörs det för situationen i landet. Det framgår att inbördeskriget i Syrien har hållit på i 8 år och att den syriska regimen på grund av kriget har förlorat kontrollen över stora delar av landet. I och med kriget har korruptionen ökat och landet rankas idag som ett av världens mest korrupta länder av Transparency International. Eftersom regimen tappat kontrollen över stora delar av landet har regimen också tappat kontrollen över myndigheterna i dessa delar.

Skatteverket kan därför inte avgöra om en syrisk handling är utfärdad av en behörig tjänsteman på den angivna myndigheten. Det är för närvarande inte möjligt att genom ett summariskt förfarande avgöra om en uppvisad handling från syriska myndigheter är tillförlitlig. Syriska handlingar styrker därför inte b.la. en civilståndsuppgift.⁴²

Uttrycken i ställningstagandena känns igen från rättsfallsredogörelserna från förvaltningsdomstol. Men vad är egentligen ett ställningstagande? Och var kommer informationen ifrån? På Skatteverkets hemsida kan följande läsas.

Skatteverkets ställningstaganden innehåller en redogörelse för Skatteverkets uppfattning i rättsliga frågor. De är styrande för Skatteverkets verksamhet men vägledande för allmänheten.⁴³

Ett ställningstagande är således en redogörelse för Skatteverkets uppfattning i rättsliga frågor. I ställningstagandena hänvisas det till olika källor där information som återfinns i ställningstagandena kommer ifrån. Det handlar b.la. om statistik från Transparency International⁴⁴, Migrationsverkets uppfattning i motsvarande frågor⁴⁵, Norsk landinfo⁴⁶ och domar från kammarrätten⁴⁷. Skatteverkets uppfattning är därmed väl grundad, speciellt eftersom de grundas på kammarrättens uppfattning dit Skatteverkets beslut, efter förvaltningsrättens avgörande, kan överklagas. Detta är intressant att stanna upp

41 SKV:s ställningstagande om irakiska handlingar.

42 SKV:s ställningstagande om syriska handlingar.

43 SKV ”Ställningstaganden”.

44 Se SKV:s ställningstagande om syriska handlingar, avsnitt 3.1 första stycket och SKV:s ställningstagande om irakiska handlingar, avsnitt 3.1 första stycket.

45 Se SKV:s ställningstagande om syriska handlingar, avsnitt 3.1.1 första stycket och SKV:s ställningstagande om irakiska handlingar, avsnitt 3.1 andra och tredje stycket.

46 SKV:s ställningstagande om syriska handlingar, avsnitt 3.1.2 första stycket.

47Se SKV:s ställningstagande om syriska handlingar, hela avsnitt 3.3 och SKV:s ställningstagande om irakiska handlingar, hela avsnitt 3.33.3.

33

lite vid. Som vi har sett ovan hänvisar ibland Kammarrätten till Skatteverkets ställningstaganden.⁴⁸ Uppfattningen som framförs i ställningstagandena är i sin tur till viss del grundade på domar från Kammarrätten vilket gör att det blir en slags rundgång i hänvisningarna. Ställningstagandena hänvisar till domar från Kammarrätten och Kammarrätten hänvisar till ställningstagandena i nya domar. Det vore kanske smartare av Kammarrätten att i så fall hänvisa till sina egna avgöranden istället för Skatteverkets ställningstaganden med tanke på rättskällehierarkin (där praxis kommer före doktrin, se diskussionen i nästa stycke). Emellertid finns det andra intressanta källor som Skatteverket hänvisar till i sina ställningstaganden vilket gör att när Kammarrätten i sin tur hänvisar till dessa talar det snarare för en stark enhetlighet i hela förvaltningsprocessen.

Det är intressant att undersöka om ett ställningstagande är en rättskälla och i så fall vad det har för rättskällevärde. Det är enkelt att konstatera att ett ställningstagande varken är grundlag, lag, författning eller förordning. Det är heller inte ett förarbete. Ett ställningstagande innehåller praxis, men det är inte praxis i sig. Närmast till hands är att det är någon slags doktrin. Men det är svårt att bedöma ett ställningstagande som något som ingår i gruppen av rättskällor. Pålsson verkar dock mena att Skatteverkets ställningstaganden följer tillsammans med doktrinen i rättskällehierarkin, alltså långt ner.⁴⁹ Pålsson verkar alltså mena att ett ställningstagande ändå kan klassificeras som en rättskälla. Skatteverket själva skriver i en vägledande text om rättskällor och lagstiftningens hierarki⁵⁰ att deras ställningstaganden inte utgör föreskrifter och därmed inte är bindande.⁵¹ Detta uttalande går mer att koppla till uttalandet om att ställningstagandena är styrande för Skatteverkets verksamhet. Men Skatteverket verkar ändå klassificera ställningstaganden som en rättskälla. Sammanfattningsvis kan i alla fall sägas att om ställningstagandena är att anse som rättskällor är de långt nere i rättskällehierarkin.

Uttalandet som Skatteverket gör om att ställningstagandena är styrande för Skatteverkets verksamhet men inte bindande är intressant. Att ställningstagandena är

48 Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3632-16.

49 Påhlsson s. 408.

50 Texten är skriven för skatteområdet, men jag tolkar det som att de två första avsnitten i texten är generellt hållna.

51 SKV ”Rättslig vägledning, rättskällor och lagstiftningens hierarki”.

34

styrande för verksamheten innebär, för en handläggare, att om man får ett ärende där en person åberopar en handling från Syrien eller Irak gör man ett avslag. I beslutet skriver man att på grund av situationen i landet är tillförlitligheten liten för dokument därifrån och hänvisar till ställningstagandet. Någon egen bedömning av aktuella handlingar görs inte. Den egentliga innebörden av ett ställningstagande är således att det är bevisvärdering i sig. I och med ställningstagandet är bevisvärderingen av handlingar från aktuellt land redan gjord och Skatteverket sparar både tid och pengar på att slippa göra en bevisvärdering av åberopade handlingar i varje enskilt fall.

Ett sådant arbetssätt fungerar på Skatteverket eftersom det är massärenden som handläggs och förfarandet präglas av enkelhet och snabbhet. Men frågan är hur det blir när förvaltningsrätten och kammarrätten börjar hänvisa till dessa ställningstaganden.

Enligt min mening är svaret ganska enkelt och det är att när domstolen hänvisar till dessa ställningstaganden kan man anta att de ansluter sig till den bevisvärdering som Skatteverket gjort i sina ställningstaganden. Som exempel kan nämnas ett rättsfall jag redovisar för ovan. Det är förvaltningsrätten i Jönköpings dom i mål nr 5555-18.

Förvaltningsrätten hänvisar uttryckligen till Skatteverkets ställningstagande om irakiska handlingar och nämner därefter:

Förvaltningsrätten anser i likhet med Skatteverket att de handlingar som [sökanden] har lämnat in inte räcker för att med tillräcklig styrka visa att hon ingått äktenskap och att äktenskapet är giltigt i Irak.⁵²

Ställningstagandena verkar därmed inte endast underlätta för Skatteverket utan likaså för överrätterna vilket också kan kopplas samman med diskussionen om rundgången i hänvisningarna några stycken upp.

En fråga som fortfarande står obesvarad är vad det får för konsekvenser att Skatteverkets ställningstaganden är bevisvärdering i sig. För det första kan det sägas att ställningstagandena egentligen är en naturlig konsekvens av Skatteverkets dagliga arbete. Förvaltningsmyndigheter arbetar med massärenden och för att underlätta handläggningen utfärdas både allmänna råd och ställningstaganden. Det finns alltså inte utrymme att göra en djupgående utredning i det enskilda fallet trots att det finns en lagstadgad utredningsskyldighet i 23 § förvaltningslagen (2017:900) (FL).

52 Förvaltningsrättens domskäl, femte stycket.

35

Ställningstagandenas enkelhet kontra Skatteverkets utredningsskyldighet verkar dock inte utgöra något problem just eftersom att förvaltningsmyndigheternas handläggning ska präglas av enkelhet och snabbhet, något som är till förmån för sökanden.⁵³

Bevisvärdering är inte något som är exklusivt förbehållet domstolar utan även förvaltningsmyndigheter arbetar dagligen med bevisvärdering. En konsekvens det får är det som jag redan tagit upp under avsnitt 5.2.1. Där kom jag fram till att bevisvärderingen är fyrkantig och det leder till en låsningssituation för sökanden. Denna fyrkantiga bevisvärdering kommer av att ställningstagandena som säger att handlingar från aktuella länder har lågt bevisvärde är styrande för Skatteverkets dagliga verksamhet. Trots att ställningstagandena enligt Skatteverket inte är bindande verkar det inte finnas utrymme för andra bedömningar. Frågor som uppstår av detta är hur länge ett ställningstagande kan gälla och vad som kan få Skatteverket att ändra eller helt få dess verkan att upphöra. Det enkla svaret är att det i så fall måste till en ändring i förvaltningsdomstolarnas praxis kring dessa handlingar och i så fall måste en förändring av ländernas situation gå att se. Ett sådant läge verkar inte idag vara nära förestående.