6. Analys
6.2 Strukturers påverkan på användningen av styrsystemet
En anledning till att förändringar sker i styrsystem kan vara att individer besitter en reflexiv förmåga och kan kritiskt granska det nuvarande styrsystemet (Englund, Gerdin & Burns, 2011). I Region Örebro län uttrycker sig ledningen kritiskt till system de hade tidigare där planer för frågor som rör social hållbarhet inte fanns samlade och därav kunde resultera i pappersprodukter för många medarbetare i organisationen. Det tyder på att en reflexiv förmåga finns vilken kan vara bidragande till att användningen av styrsystemet för social hållbarhet ser ut som den gör idag. En annan anledning till förändring som tas upp av Englund, Gerdin och Burns (2011) är en yttre påverkan på de sociala strukturerna. Agenda 2030 beskrivs som grunden till programmet för hållbar utveckling, och att ett högre politiskt beslut tas om hållbarhet kan då ha haft en påverkan på strukturerna hos ledningen i en politiskt styrd organisation som Region Örebro län.
Burns och Scapens (2000) pratar om en formell förändring vilket innebär att en grupp med större inflytande över organisationen introducerar nya regler i form av styrmedel eller styrsystem. Programmet för hållbar utveckling togs fram av en del personer inom staben för hållbar utveckling och i samband med det blev organiseringen inom arbetet med social hållbarhet tydligare och det blev mer formellt styrt, vilket kan kopplas till att då en formell förändring genomförts. Vidare menar Burns och Scapens (2000) att en informell förändring, en förändring i tankesättet, behöver ske för att de formella förändringarna ska bli lyckade. Att ledningen då arbetar med utbildningar, lärande och andra typer av styrning för att påverka värderingar och kunskap tyder på att de även genomför en informell förändring. Den formella förändringen kan kopplas till införandet av att göra social hållbarhet målstyrt och att införa etik- och uppförandekoder kopplat till social hållbarhet. Medan den informella förändringen kan kopplas till arbetet som sker inom den informella styrningen. Vid en formell förändring, som programmet för hållbar utveckling är, menar Almqvist och Skoog (2006) att det är viktigt att involvera chefer i utformningen av styrsystemet för att ta del av deras kunskaper och idéer för att sedan kunna utforma lämpliga mått. Detta har Region Örebro län gjort genom att sätta samman en strategigrupp som arbetar med hållbarhetsfrågor i styrsystemet på så sätt att de lyfter in, reviderar samt utvecklar indikatorer. Genom att arbeta med styrsystemet på ett sådant sätt infinner sig både en formell och informell förändring, vilket är att föredra vid implementering av nya styrmedel (Almqvist & Skoog, 2006).
44
Flera respondenter i ledningen anser att arbetet att styra mot social hållbarhet endast är påbörjat. Strateg för hållbar utveckling lyfter till exempel fram mognadsgraden de har i att styra mot social hållbarhet, där hon menar att det inte endast handlar om vad som anses vara viktigt och inte, utan att kunskap och mognad påverkar hur resurssatta vissa frågor är. Detta resonemang stärks av Englund, Gerdin och Burns (2011) som menar att bristande kunskap begränsar individer i att kunna förändra ett befintligt styrsystem. Strateg för hållbar utveckling berättar att hon tror att de ibland lever kvar i de system de har och att det inte bara är att ställa om. Detta kan förstås ur synen att förändring är en process som sker över tid och de rutiner som växer fram påverkas av de befintliga rutiner som råder (Burns & Scapens, 2000).
Att det framkommer kritik mot det formella styrsystemet och mot hur programmet för hållbar utvecklingen är skrivet tyder ytterligare på att individerna i ledningen har det Englund, Gerdin och Burns (2011) beskriver som en reflexiv förmåga. Det kan då antas att det i framtiden kommer ske ytterligare formella förändringar i styrsystemet och att användningen av formell styrning därmed kommer utvecklas.
6.2.2 Signifikansstrukturer
Signifikansstrukturer kan beskrivas som människors referensram och kunskap som används i interaktioner med varandra (Conrad, 2005) samt som människors sätt att skapa mening och förstå det som sägs (Macintosh & Scapens, 1990). De respondenter som tillhör staben för hållbar utveckling har alla en lång bakgrund inom arbete med social hållbarhet vilket kan ha influerat hur de talar om styrning mot social hållbarhet i intervjuerna. De har tidigare inte arbetat med dagens målstyrning för social hållbarhet vilket kan bidra till att mer informella uttryck i och med social hållbarhet används av dem. Andra respondenter inom ledningen har bakgrund inom ekonomi eller chefspositioner vilket kan bidra till att deras signifikansstukturer enklare relaterar till begrepp inom den mer klassiska formella styrningen. Detta då den formella styrningen har en historia av att relateras till mer finansiellt orienterade frågor (Langfield- Smith, 1997).
Skillnaden i signifikansstrukturer mellan ledningen kan framgå vid diskussioner angående deras åsikter om styrsystemet i relation till social hållbarhet. Jämställdhetsstrategen uttrycker att styrningen inte är särskilt socialt hållbar, framförallt i jämställdhetsfrågor, vilket stärks upp av hållbarhetschefen som nämner att de “inte riktigt har fått till jämställdheten”. Andra personer inom ledningen har inte lyft fram detta som ett lika tydligt problem. En sådan uppfattning kan grunda sig i skillnader i signifikansstrukturer, där erfarenhet och kunskap gör att vad som innebär att styra mot social hållbarhet förstås på olika sätt. Däremot har alla respondenter en historia av att ha arbetat inom offentliga organisationer och flertalet har länge arbetat inom Region Örebro län. Social hållbarhet innefattar bredare samhällsfrågor som folkhälsa (Elkington, 1997) och infrastruktur (Dyllick & Hockerts, 2002). Detta är något som en offentlig organisation som Region Örebro län har ansvarat för under en lång tid vilket kan vara en bidragande orsak till att social hållbarhet ändå upplevdes som ett gemensamt begrepp av samtliga respondenter, även om den exakta synen på begreppet kan skilja sig mellan vissa.
45
6.2.3 Legitimitetsstrukturer
Legitimitetsstrukturer syftar bland annat till de värderingar som råder som i sin tur avgör vad som är viktigt och inte viktigt (Macintosh & Scapens, 1990). Hos individerna i ledningen kan det identifieras olika legitimitetsstrukturer i frågan om vilken typ av styrning som behövs och som fungerar för att kunna implementera social hållbarhet. Dessa legitimitetsstrukturer anses även överensstämma med vissa av signifikansstrukturerna som identifierats, där de individer i ledningen som uttrycker sig att vara mest positivt inställda till formella styrmedel har en bakgrund inom ekonomi eller i olika chefspositioner. Enligt struktureringsteorin reproducerar individer sina tidigare strukturer i en strävan efter en ontologisk trygghet (Macintosh & Scapens, 1990), vilket kan vara en anledning till att de som har historia inom ekonomi och chefsarbete upplevs ha en positiv inställning till den formella styrningen. Verksamhetscontrollern lyfter ett flertal gånger fram uppföljningen som viktig för att arbetet med social hållbarhet ska hända. Chef för verksamhetsstöd är också positivt inställd till formella styrmedel. Hon lyfter fram ett tydligt system som gör att saker inte ramlar mellan stolarna vid förfrågan om vad som anses vara viktigt för att implementera social hållbarhet. Andra individer inom ledningen lyfter fram att den formella styrningen underlättar och också behövs för att få resultat av hållbarhetsarbetet men upplevs vara mer positivt inställda till den informella styrningen.
I frågan om informell styrning är alla respondenter inom staben för hållbar utveckling särskilt positiva till dess användning. Det framgår bland annat att hållbarhetschefen anser att det som sker runt omkring programmet för hållbar utveckling, är något som gör att social hållbarhet får spridning. Liknande resonemang för jämställdhetsstrategen som menar att det är förarbetet, att prata och förankra, som avgör om en plan kommer att följas. Strateg för social hållbarhet lyfter fram informella styrmedel, som arbete med vision och värdegrund, då hon anser att det är särskilt passande för mjuka frågor som social hållbarhet. Även detta kan relateras till att individer reproducerar sina tidigare strukturer (Macintosh & Scapens, 1990). Det är dock inte endast staben för hållbar utveckling som uttrycker att informella styrmedel behövs för att kunna implementera social hållbarhet. Planerings- och uppföljningschefen är positiv till effekten av deras månadsbrev och menar att de på så vis kan arbeta med att styra mot social hållbarhet på olika sätt.
Den formella styrningen är den enda av de två styrformerna där det framgår någon form av kritik från ledningen. Nästintill alla respondenter uttrycker att de finns svårigheter med att mäta social hållbarhet och hållbarhetschefen berättar att det till stor del beror på att de saknar erfarenhet i att mäta social hållbarhet på ett bra sätt. Detta stärker upp Crutzen, Zvezdov och Schalteggers (2017) resonemang om att formella styrmedel kan bli mindre populära på grund av svårigheterna i att mäta, som kommer till följd av okunskap inom organisationen. De som uttrycker mer kritik än andra mot den formella styrningen återfinns i staben för hållbar utveckling. Jämställdhetstrategen uttrycker exempelvis skepticism angående huruvida social hållbarhet ens är möjligt att styra mot med klassiska styrningsmetoder. Det diskuteras även av strategen för hållbar utveckling att mätningen av social hållbarhet är mer krävande än mätningar av mer kvantifierbara frågor. Det lyfts även fram kritik angående att mätningarna är
46
relativt små i förhållande till organisationens storlek, då uppdrag ofta är formulerade att en verksamhet per förvaltning ska ansvara för ett specifikt uppdrag.
Legitimitetsstrukturerna hos ledningen blir också påverkade av vad som skrivs in i verksamhetsplanen, i olika etik- och uppförandekoder och i programmet för hållbar utveckling. De kan också bli påverkade av att gemensamma värderingar formuleras och sprids i organisationen. Enligt Macintosh och Scapens (1990) kan styrsystem bidra till att förmedla vad som är acceptabelt och inte samt vilka konsekvenser det leder till. Även om ledningen är med och formulerar och tar fram dessa formella och informella styrmedel för att påverka medarbetarna i organisationen, kan de även bidra till att ledningen får en mer gemensam bild över vilka normer som gäller i fråga om styrning mot social hållbarhet i organisationen. Detta kan förklara varför de individer som framstår vara mest positiva till formella styrmedel också uttrycker fördelarna med informella styrmedel och vice versa.
6.2.4 Dominansstrukturer
Dominansstrukturer syftar till hur människan använder sig av olika resurser för att utöva makt i sociala interaktioner (Macintosh & Scapens, 1990). Genom Region Örebro läns IT-system Stratsys har ledningen möjlighet att föra ned uppdrag på förvaltningarna och verksamheterna och på så sätt fördela ansvarsskyldigheten. Ett sådant system för ansvarsfördelning ses som en auktoritativ resurs att utöva makt genom (Macintosh & Scapens, 1990; Conrad, 2005). Detta genom att systemet gör det möjligt att föra ned uppdrag och praxis för social hållbarhet, så att dessa samordnas och social hållbarhet implementeras. Utifrån intervjuerna framgår det till stor del att det är viktigt att kunna fördela ned ansvaret. Verksamhetscontrollern uttrycker vidare att ansvarsfördelningen bidrar till att det inte blir valfritt att arbeta med social hållbarhet. Vid intervjuerna har det framkommit att det som finns med i verksamhetsplanen måste arbetas med och följa upp. Verksamhetsplanen blir därav ett styrmedel som ledarna kan använda som en maktresurs tillsammans med Stratsys för att implementera social hållbarhet. Vidare uttrycker hållbarhetschefen att Stratsys underlättar väldigt mycket för dem som tjänstepersoner då det möjliggör att lättare få en insyn i arbetet i organisationen. Stratsys blir även en maktresurs utifrån denna aspekt då den möjliggör insyn i det arbete som sker i organisationen för social hållbarhet vilket gör det lättare för ledningen att styra.
47