Frågan om svensk ratifikation av ILO:s konvention nr 94 har tidigare varit föremål för ett antal utredningar. Nedan följer en beskrivning av innehållet i dessa.
2.4.1 Proposition 1950 nr 188
Första gången frågan om en ratifikation aktualiserades var i anslutning till att konventionen och rekommendationen hade antagits av ILO.
Inför frågan om ratificering inhämtade Delegationen för det inter-nationella socialpolitiska samarbetet, dvs. dåvarande ILO-kommittén, yttrande från Socialstyrelsen, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Samtliga yttrade att de ansåg att det inte fanns något behov av att ratificera konventionen och den tillhörande rekommendationen då konventionen saknade intresse för svenskt vidkommande eftersom arbetstagares villkor redan säker-ställdes genom att kollektivavtal gällde i princip över hela den svenska arbetsmarknaden.47 Delegationen instämde i denna bedömning och anförde även att det fanns föreskrifter i konventionen, främst artikel 4, som var främmande för svenska förhållanden. Något behov av en svensk ratificering ansågs därför inte föreligga. I propositionen anslöt sig departementschefen till delegationens uppfattning.48 Konven-tionen ratificerades därför inte av Sverige i samband med antagandet.
2.4.2 Rapport på uppdrag av ILO-kommittén 1996
Frågan aktualiserades nästa gång 1993 inom ramen för den svenska ILO-kommitténs arbete. De fackliga organisationerna i kommittén drev frågan om en svensk ratificering av ILO:s konvention nr 94.
Bakgrunden var bl.a. byggandet av Öresundsbron som befarades medföra social dumpning av anställningsvillkor. Det fanns från kom-mitténs sida en tanke om att en ratifikation av konventionen skulle kunna motverka social dumpning.
47 Prop. 1950 nr 188, s. 9.
48 Prop. 1950 nr 188, s. 9 f.
På uppdrag av ILO-kommittén gjordes en undersökning av Sveriges förutsättningar att ratificera konventionen. Resultatet av undersökningen redovisades i en rapport 1996.49 Rapporten inne-håller inte några förslag, i stället framhålls några frågor som särskilt oklara. Det är frågan om huruvida Sverige som medlem i EU har befogenhet att ratificera konventionen, frågan om konventionens förhållande till direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utsta-tionering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (utstationeringsdirektivet)50 och konventionens tillämpning på gräns-överskridande upphandlingar av varor.
ILO-kommittén inhämtande också yttranden från ett antal orga-nisationer och myndigheter.51 Arbetstagarsidan i form av LO och Tjänstemännens centralorganisation (TCO) förespråkade ratifi-kation av konventionen medan bl.a. SAF motsatte sig ratifiratifi-kation.
Representanter för myndigheter såsom Sjöfartsverket och Arbets-marknadsstyrelsen (AMS) var tveksamma till en ratifikation av konventionen och framhöll vissa upphandlingsrättsliga problem.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) bedömde att EU-rättens regler om fri rörlighet inte innebar något hinder mot att en medlemsstat i EU kräver att lagstiftning om minimilöner eller allmängiltigförklarade kollektivavtal ska gälla för alla som utför arbete i landet. NOU ansåg vidare att det inte krävdes någon ändring i den svenska upphandlingslagstiftningen för det fall konventionen skulle ratificeras.
2.4.3 NOU:s utredning 1997
Efter att NOU tillfrågats om en ratificering av ILO:s konvention nr 94 var förenlig med upphandlingsdirektiven i samband med ILO-kommitténs utredning av frågan utredde NOU frågan på nytt.
Myndigheten vände sig då till kommissionen som inkom med ett svar på tjänstemannanivå.52 Svaret kan inte anses utgöra kommissionens
49 MariAnne Olsson, ILO:s konvention nr 94, Rapport om ratifikationsförutsättningar den 4 april 1996.
50 Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationer-ing av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, EGT L 18, 21.1.1997, s. 1–6.
51 MariAnne Olsson, ILO:s konvention nr 94, Rapport om ratifikationsförutsättningar den 4 april 1996, s. 5 f.
52 DG XV/B3.
officiella ståndpunkt i frågan. I svaret förklarade tjänstemännen att en konvention vars tillämpningsområde faller inom gemenskapens behörighetsområde kan ratificeras av medlemsstaten men att det kräver att gemenskapsinstitutionerna bemyndigar medlemsstaten att göra det.53 Dessutom krävs att konventionen är förenlig med EU-rätten. I den senare frågan uttrycktes tveksamhet bl.a. på grund av svårigheter att förena konventionens krav på påföljder vid brott mot en arbetsklausul med upphandlingsdirektivens uttömmande reglering om påföljder och på grund av svårigheter att förena konventionens krav på arbetsklausuler med utstationeringsdirektivet och dess hårda kärna. NOU rapporterade detta till ILO-kommittén.
2.4.4 SOU 2006:28
Frågan aktualiserades åter i slutbetänkandet av Upphandlings-utredningen 2004, SOU 2006:28. Utredningen undersökte, som de formulerade sitt uppdrag, om det fanns några rättsliga hinder mot att Sverige ratificerade och tillämpade konventionen.
I betänkandet jämfördes konventionen med fördraget, utsta-tioneringsdirektivet och 2004 års upphandlingsdirektiv. Det kon-staterades att det fanns vissa spänningar mellan dessa, bl.a. lyftes att upphandlingsdirektiven syftar till att undanröja hinder för den fria etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster, medan kon-ventionens krav innebär att det är de arbetsvillkor som gäller där arbetet utförs som ska tillämpas. Upphandlingsutredningen menade att EG-domstolen har accepterat inskränkningar i friheten att till-handahålla tjänster om inskränkningarna motiveras av ett allmänt intresse och har godtagit att nationella bestämmelser om minimilön omfattar alla som utför arbete inom värdlandets territorium. EG-domstolen har dock inte, menade utredningen, tagit ställning till om konventionens krav på villkor som inte är mindre förmånliga än vad som följer av lag, kollektivavtal eller skiljedom (vilket i princip enligt utredningen avser mer än lönevillkor på miniminivå) också kan godtas.54 I utredningen angavs dock att betydelsen av skillnaderna mellan EG-rätten och konventionen inte ska överdrivas.
53 Nämnden för offentlig upphandling, dnr 36/96-21, Ratificering av ILO-konvention (nr 94) av 1949 angående arbetsklausuler i kontrakt där offentlig myndighet är part, 1997-11-25.
54 Det bör observeras att betänkandet lämnades före domen i Laval-målet C-341/05.
När det gäller frågan om Sverige i förhållande till EU har befogen-het att ratificera konventionen ansåg sig utredningen inte kunna dra någon mer bestämd slutsats annat än att det föreföll uteslutet att Sverige skulle ha exklusiv befogenhet att ingå internationella avtal inom hela det materiella område som konventionen täcker.
Sammanfattningsvis ansåg Upphandlingsutredningen 2004 att det vid tiden för betänkandet fick anses osäkert om de krav konven-tionen ställer var förenliga med gemenskapsrätten. Utredningen tog inte ställning till om en ratifikation var lämplig utan angav att utred-ningen utgick ifrån att den frågan skulle komma att behandlas i ett annat sammanhang. Utredningen uttalade samtidigt att en ratifika-tion av ILO:s konvenratifika-tion inte är det enda sättet att åstadkomma att villkor motsvarande vad som gäller enligt svenska kollektivavtal ska tillämpas när arbete utförs inom ramen för offentlig upphandling.
Samma resultat kan uppnås genom att införa krav på villkor av sådant slag i de svenska upphandlingslagarna, under förutsättning att lagstiftaren anser att kravet är förenligt med EU-rätten.55
2.4.5 Senare behandling av frågan
Frågan om möjligheten att ratificera konventionen har inte utretts i Sverige sedan 2006 års betänkande förrän den nuvarande utredningen fick sitt tilläggsuppdrag. Riksdagen har dock flera gånger tillkänna-gett för regeringen som sin mening att konventionen bör ratificeras (bet. 2005/06:AU3 och rskr. 2005/06:174 samt bet. 2010/11:AU10 och rskr. 2010/11:299).
Det kan även nämnas att frågan om ILO:s konvention nr 94 och dess förenlighet med EU-rätten även togs upp under förhandlingarna om de nya upphandlingsdirektiven. I samband med förhandlingarna 2012 begärde Sverige ett yttrande av rådets rättstjänst i frågan om möjligheten att ta med konventionen i direktivet genom att lägga till denna konvention i bilagan X tillsammans med ILO:s åtta kärn-konventioner. Något officiellt yttrande lämnades inte. Inte heller togs konventionen in i bilagan.
55 SOU 2006:28, s. 365.