Tillämpning av lag om klimatdeklaration för byggnader

I detta avsnitt analyseras lagförslagets funktion, omfattning och tillämpning med utgångspunkt i lagens förarbeten samt resultat av pilotprojekt och enkätundersökning, vilket har presenterats i föregående kapitel. De resonemang som framförs syftar till att ifrågasätta lagförslaget och uppfylla studiens beskrivande ändamål, det vill säga en beskrivning av lagkravets innebörd, i relation till ett företagsekonomiskt och organisatoriskt perspektiv.

Enligt lagens förarbeten och övergripande myndighetsinformation bör arbetet med att framställa en klimatdeklaration integreras tidigt i projektprocessen, men skyldigheten att registrera deklarationen infaller inte förrän byggnaden färdigställts och senast sex månader efter att ett interimistiskt slutbesked meddelats. Mot bakgrund av detta kan lagförslagets funktion ifrågasättas, då byggherrens möjlighet att påverka materialval och konstruktionsmetoder i slutskedet i praktiken är obefintligt.

Detta skulle motverkas om det förelåg en kompletterande skyldighet för byggherren att lämna in en preliminär klimatberäkning i samband med bygglovsansökan, i och med att man då indirekt framtvingar en medvetenhet kring den tilltänkta byggnadens klimatpåverkan medan det fortfarande finns en chans att påverka resultatet. Å andra sidan visar resultatet från pilotprojektet som utförts i denna studie att det är svårt att i förväg upprätta en tillräckligt verklighetsförankrad resurssammanställning, framförallt med hänsyn till transporter samt energikrävande processer i uppförandeskedet som i hög utsträckning kan påverkas av omvärldsfaktorer som exempelvis

2Jämförelse mellan prefabricerat armerat betongelement (0,2475 kg Co2e/kg) och sågad vara u 16% barrträ (0,0863 kg Co2e/kg)

väderförhållanden och oförutsedda händelser. Lagkravets funktion initierar dock ett erfarenhetsmässigt kunskapsfrämjande och uppmanar till löpande projektutvärdering ur en hållbarhetssynpunkt, vilket i sin tur genererar skarpare beställarkrav och klimatförbättrande metodval i framtida projekt. I ett implementerade skede kan således lagkravets nuvarande utformning anses uppfylla en ändamålsenlig funktion.

Vidare har synpunkter kring lagens funktion lyfts i en av de två motioner som inkommit under civilutskottets betänkande, där det framhävs att lagkravets negativa effekter överväger den miljömässiga nyttan. Utgångspunkten i motiveringen är att det istället bör införas tydligare riktlinjer kring frivilliga klimatcertifieringar, för att kunna uppnå en effektiv miljönytta utan att påtvinga branschaktörer ökad administration och kostnad genom lagreglering. Resultatet från enkätundersökningen visar på att olika typer av hållbarhetscertifieringar är vanligt förekommande inom bygg- och fastighetsbranschen, där mikroföretag är den enda urvalsgruppen som angett att de inte aktivt arbetar med hållbarhetscertifieringar. En bidragande orsak till detta kan antas vara mikroföretagens begränsade möjlighet att tillsätta de resurser som krävs för att uppnå de högt uppsatta certifieringskraven, vilket även bevisligen ger upphov till kreativa lösningar då detta är den enda urvalsgruppen i enkätundersökningen som angett att de arbetar med alternativa certifieringar. Av enkätens resultat kan det alltså vidare konstateras att samtliga av de tillfrågade inom resterande urvalsgrupper arbetar med olika typer av hållbarhetscertifieringar i nuläget, vilket är ett positivt besked, men uppenbarligen uppnås inte tillräckligt önskvärd effekt med hänsyn till branschens fortsatt höga växthusgasutsläpp. Sammantaget talar detta för att ytterligare drivkrafter, som detta lagförslag, faktiskt krävs för att reducera branschens klimatpåverkan och för att på sikt uppnå en konkurrenskraftig klimatneutralitet.

Resultatet från enkätundersökningen visar även att en del mindre företag inte är införstådda med lagkravets innebörd och vad som kommer att förväntas av deras organisation vid lagens ikraftträdande, medan medelstora- och stora företag anger att de är helt eller delvis införstådda med kravets tillämpning. Vidare anger mindre företag att de ej, eller endast delvis, upplever att de blivit informerade om det nya lagkravet, vilket även kan tänkas vara en bidragande orsak till att det är den enda urvalsgruppen som svarat att det verkar krångligt att upprätta en klimatdeklaration. Det ska dock belysas att Boverket avser att publicera ytterligare informationskampanjer, bland annat i form av en digital handbok under hösten 2021, vilket sannolikt kommer att precisera lagens funktion och tillämpning och leda till minskad kunskapsbrist.

Gällande företagens hantering vid genomförande av klimatdeklarationer framgår av enkätundersökningen att det finns ett tydligt samband mellan strategiutveckling och företagsstorlek.

Bland de stora företagen anger nästan samtliga svarande att det antingen finns eller just nu utvecklas en strategi för att upprätta klimatdeklarationer, medan över 70 procent av mikroföretagen anger att de ännu inte har påbörjat en strategiutveckling. Detta, tillsammans med korrelationen mellan företagsstorlek och tidigare hållbarhetsarbete, visar på att större företag har ett övertag när det gäller verksamhetsanpassning till det nya lagkravet. Vidare framgår att över 40 procent av respondenterna inom samtliga företagsstorlekar avser att anlita en konsult för att upprätta klimatdeklarationer, medan drygt varannan svarande inom de stora företagen avser att nyttja interna resurser. Det är ett ostridigt faktum att lagkravet kommer att medföra en ökad arbets- och kostnadsbelastning som drabbar mindre företag hårdare än större relativt sett, vilket kan leda till negativa konsekvenser för en bransch som redan är utsatt för konkurrensproblem. Detta framhävs även i en av de motioner som inkommit till riksdagen under civilutskottets beredning, där det lösningsförslag som presenteras är undantagande av deklarationsskyldighet för småhus. Å ena sidan skulle detta kortsiktigt gynna mindre aktörer,

samtidigt som kostnaderna för att genomföra en klimatdeklaration för småhus inte är proportienlig mot deras klimatpåverkan i jämförelse med flerfamiljshus. Å andra sidan kan detta resonemang innebära att problemet snarare skjuts fram i tiden istället för att hanteras omedelbart, eftersom en klimatneutral bransch förutsätter att även eftersläntrande och mindre aktörer (som dessutom inte fångas upp av taxonomin) har ett klimatfrämjande arbetssätt som leder till beteendeförändringar genom hela värdekedjan. Om man ser på fenomenet utifrån en normalfördelningskurva med företag som har en låg klimatmedvetenhet i ena änden och företag med en hög klimatmedvetenhet i den andra änden, kan införandet av lagkravet förflytta kurvan mot en generellt högre klimatmedvetenhet, vilket tvingar eftersläntrarna att agera i hög utsträckning medan de som ligger redan ligger framkant inte påverkas nämnvärt. Med utgångspunkt i detta tankesätt krävs ett särskilt kraftfullt agerande från eftersläpande aktörer för att uppnå en generellt högre klimatmedvetenhet. Mot bakgrund av detta kan det föreligga behov av ytterligare vägledning och statliga hjälpmedel, kanske även initialt i form av subvention, för att jämna ut snedvridna förutsättningar företag sinsemellan.

När det gäller lagförslagets omfattning och avgränsning föreslår regeringen i proposition 2020/21:144 att lagen om klimatdeklaration för byggnader bör utgå från en klimatberäkning ur ett livscykelperspektiv, men att det obligatoriska innehållet bör avgränsas till modul A1-A5 i ett implementeringsskede. Det huvudsakliga argument som anförs till detta är vikten av ett inledningsvis okomplicerat förfarande för att undvika alltför stora kostnadsökningar, framförallt för mindre byggherrar. Däremot riskerar avgränsningen att ge upphov till kontraproduktiva effekter genom suboptimering och snedvriden konkurrens mellan olika byggmaterial och konstruktioner, då klimatredovisningen inte tar hänsyn till byggnadens klimatpåverkan över hela dess livslängd.

Exempelvis riskerar byggnadens tekniska livslängd att få en mindre betydelse i sammanhanget, framförallt för byggherrar som inte arbetar med förvaltning och långsiktiga kassaflödesmodeller, när utsläppsreducerande åtgärder endast hänförs till byggskedet. Ur ett helhetsperspektiv kan lagförslagets avgränsning därför ifrågasättas mot bakgrund av dess ändamål. I enkätundersökningen tillfrågades företagen vilka moduler de avser att inkludera i sina klimatberäkningar generellt, det bör däremot beaktas att en ouppmärksam respondent kan förväxla frågan med vilka moduler de avser att inkludera i deklarationen. Av resultatet framgår att störst andel inom samtliga företagsstorlekar kommer att begränsa klimatberäkningen till modul A1-A5, men många företag har även ambitionen om att inkludera byggnadens hela livscykel i beräkningen. Sammantaget påverkas lagens verkningsgrad tveklöst av dess avgränsning till byggskedet, men detta måste beaktas i relation till möjliga alternativ.

Att inkludera fler moduler skulle innebära ytterligare en påtaglig administrativ och kostnadsmässig börda för byggherrar, vilket med bakgrund av tidigare konstaterande skulle få negativa effekter på en redan oligopolliknande bransch. Ur ett långsiktigt perspektiv kan det därför anses mer fördelaktigt att skapa incitament för branschaktörer oavsett storlek att kunna genomföra en förenklad men kvalitativ klimatberäkning, än att riskera lagkravets verkningsfullhet och beskaffenhet, särskilt när det dessutom finns en uttalad avsikt att utöka lagkravets omfattning över tid.

Avseende deklarationens obligatoriska innehåll föreslår regeringen att klimatberäkningen bör avgränsas till att endast omfatta bärande konstruktionsdelar, klimatskärm samt innerväggar, då tidigare studier visar på att dessa delar omfattar upp till 90 procent av byggnadens klimatpåverkan i byggskedet. Däremot uppskattas klimatpåverkan från till exempelvis byggnadens installationer utgöra upp till 30 procent av byggnadens växthusgasutsläpp i byggskedet, vilket kan anses motsvara en betydande del i relation till målet om netto noll i utsläpp. Att utöka deklarationens innehåll skulle dock ske på bekostnad av ett förhållandevis simpelt förfarande vid upprättande av deklarationen, menar regeringen i lagens förarbeten. Med utgångspunkt i pilotprojektet som genomförts inom ramen för denna studie föreligger dock viss motsättning kring detta påstående. Den största utmaningen som

upplevdes var kartläggning av de komponenter som skulle inkluderas inom respektive byggnadsdel, samt redovisningsskyldighetens utbredning, exempelvis i form av gränsdragning kring

“bagatellartade” byggnadsmaterial som spikar och spackel. Utöver detta fanns inga särskilt komplicerade moment som skulle försvåras av att inkludera fler byggnadsdelar, exempelvis markarbeten eller installationer, men det är tydligt att det krävs tydliga riktlinjer och instruktioner för att underlätta genomförandet. Mot bakgrund av detta föreligger behov av förtydligande instruktioner kring det obligatoriska innehållets omfattning, men genomförandet hade enligt denna bedömning inte försvårats avsevärt genom att inkludera fler byggnadsdelar så länge det finns underlagsdata att tillgå.

En grundläggande förutsättning för lagkravets funktion och tillämpning är Boverkets tillhandahållande av den generiska klimatdatabasen. Framtagandet av den generiska datan har enligt information från myndigheten baserats på miljövarudeklarationer i kombination med inhemska marknadsförutsättningar, där tillförlitliga beräkningsmodeller har tagits fram i samverkan med externa referensgrupper och sakkunniga experter. Till skillnad från produktspecifik data, som redovisar respektive produkts miljöpåverkan över hela dess livscykel, används ett numerärt påslag i form av en konservativ faktor vid framtagande av generisk data samtidigt som värdet avser en produktgrupp snarare än att fungera som en unik produktspecifikation. Av pilotprojektet framgår att det konservativt framräknade värdet som representerar mängden växthusgasutsläpp för ett visst material inom respektive modul i regel uppgår till 1,25, vilket medför att en klimatberäkning som enbart är baserad på generisk data får ett 25 procent högre värde (och därmed ett sämre klimatbetyg) än klimatberäkningar som är baserade på produktspecifik data. Syftet med detta konservativa påslag är att främja användandet av produktspecifik data, då förhoppningen är att byggherrar strävar efter att minimera klimatpåverkan trots avsaknad av lagstadgade gränsvärden. Enligt studiens enkätundersökning strävar respondenter inom samtliga företagsstorlekar att uteslutande använda produktspecifik data i största möjliga mån, och stora andelar anger att de kommer att kombinera generisk och produktspecifik data. Hur väl klimatberäkningarna överensstämmer med verkligheten är svårt och tidskrävande att avgöra, men det kan konstateras att den generiska klimatdatabasen i sin helhet utgör en kvalificerad gissning - vilket uppfyller funktionen med hänsyn till dess ändamål.

Sammanfattningsvis är det sannolikt att tillämpning av lagen om klimatdeklaration för byggnader kommer att skapa ytterligare drivkraft för att branschaktörer ska vidta utsläppsreducerande åtgärder, vilket kan anses utgöra ett nödvändigt komplement till dagens frivilliga certifieringssystem. Även om lagkravets avgränsade omfattning, med motivet att undvika alltför stora kostnadsökningar, begränsar dess verkningsgrad på kort sikt så genereras en generellt högre klimatmedvetenhet som uppmanar byggherrar till att införa skarpare beställarkrav och klimatförbättrande metodval i framtida projekt.

Klimatdeklarationens innehåll, som initialt begränsas till att inkludera de byggnadsdelar som anses utgöra störst klimatpåverkan, upplevdes som ett diffust moment i den praktiska tillämpningen på grund av otydliga riktlinjer kring materialspecifikationens gränsdragingar. Detta bör förtydligas i löpande myndighetskommunikation för att undvika risken för missförstånd och felberäkningar. Vidare kan det konstateras att ett tydligt samband mellan strategiutveckling och företagsstorlek kan påvisas, där större företag har ett klart övertag när det gäller informationshantering och kompetensförsörjning.

Slutligen kan det fastläggas att Boverkets tillhandahållande av en klimatdatabas är en grundläggande förutsättning för lagkravets funktion, där en konservativ uppräkningsfaktor med i genomsnitt 25 procent är ett bra instrument för att initiera upprättande och användande av produktspecifik klimatdata.