Lag om klimatdeklaration för byggnader: Syfte, tillämpning och konsekvenser ur ett företags- och samhällsekonomiskt perspektiv

INOM

EXAMENSARBETE TEKNIK,

GRUNDNIVÅ, 15 HP

STOCKHOLM SVERIGE 2021 ,

Lag om klimatdeklaration för byggnader

Syfte, tillämpning och konsekvenser ur ett företags- och samhällsekonomiskt perspektiv ANNA EDORSON

KTH

SKOLAN FÖR ARKITEKTUR OCH SAMHÄLLSBYGGNAD

Titel Lag om klimatdeklaration för byggnader -

Syfte, tillämpning och konsekvenser ur ett företags- och samhällsekonomiskt perspektiv Författare Anna Edorson

Institution Fastigheter och byggande TRITA nummer TRITA-ABE-MBT-21316 Handledare Eva Liedholm Johnsson

Nyckelord Klimatdeklaration, Klimatberäkning, Livscykelanalys, Hållbart byggande

Sammanfattning

Bakgrunden till denna studie är proposition 2020/21:144 som överlämnades till Sveriges riksdag den 18 mars 2021, där regeringen initierar en ny lagstiftning som förväntas träda i kraft den 1 januari 2022. Lagen medför en skyldighet för byggherrar att upprätta och registrera en klimatdeklaration för varje ny bygglovspliktig byggnad som uppförs, där mängden växthusgasutsläpp från byggskedet måste beräknas och redovisas för att byggnaden slutligen ska kunna tas i bruk.

Studien har en fastighetsjuridisk utgångspunkt men behandlas ur ett företags- och samhällsekonomiskt perspektiv med syfte att undersöka lagens syfte, tillämpning och konsekvenser ur ett marknadsmässigt perspektiv, samt för att analysera korrelationen mellan lagkravets ikraftträdande och konsekvenser för enskilda branschaktörer av olika storlek. Studien utförs genom en kombination av tre vetenskapliga metodologier som tillsammans utgör ett empiriskt underlag för vidare analys.

Studiens resultat visar på att lagens ikraftträdande kommer att medföra konsekvenser för samtliga aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen, och enskilda branschföretag kommer bli tvungna att implementera kostnadsdrivande anpassningsåtgärder för att uppfylla det nya lagkravet. Detta riskerar särskilt att orsaka problem för de aktörer som inte redan arbetar aktivt med klimatfrågan, och riskerar även särskilt att drabba mindre företag. Detta kan i sin tur orsaka ogynnsamma konkurrensförhållanden på en marknad influerad av oligopolliknande tendenser, vilket även kan medföra samhällsekonomiska effekter, exempelvis i form av stagnation på bostadsmarknaden.

I kontrast till detta framhäver dock klimatkalkyler som integrerar ekonomiska och ekologiska

nyttoeffekter att införandet av lagen om klimatdeklaration för byggnader på längre sikt kan anses

utgöra en lönsam investering ur både ett företags- och samhällsekonomiskt perspektiv.

Title Act on climate declaration for buildings -

Purpose, application and consequences from a business and socio-economic perspective

Author Anna Edorson

Department Real estate and construction management TRITA number TRITA-ABE-MBT-21316

Supervisor Eva Liedholm Johnsson

Keywords Climate Declaration Act, Climate calculation, Life cycle analysis, Sustainability

Abstract

The background of this study is proposition 2020/21:144 which was submitted to the Swedish Parliament on March 18

2021, where the government initiates a new law that is expected to enter into force on 1

of January 2022. The law entails an obligation for property developers to prepare and register a climate declaration for each new building subject to a building permit, where the carbon footprint from the construction must be calculated and reported in order to take the building into use.

The study has a legal outset towards applicable law but is mainly treated from a business and socio-economic perspective in order to examine the law’s purpose, application and consequences from a corporate view, and to analyze the correlation between the legal requirements and consequences based on company size. The study is carried out through a combination of three scientific methodologies which together form an empirical basis for further analysis.

The essence of the study shows that the new legal requirements will affect all different organisations within the construction and real estate industry, and will demand cost-driven adaptation measures to meet the new legal requirements. This is particularly likely to cause problems for those companies who have not already implemented an eco-friendly strategy for sustainability and climate awareness, and will also most likely particularly affect smaller companies in a negative way. This in turn can cause unfavorable conditions of competition in a market influenced by oligopol tendencies, with socio-economic effects, such as stagnation in the housing market, as a result.

In contrast, climate calculations that integrate economic and ecological benefits emphasize that the

introduction of the Climate Declaration Act for buildings in the longer term could be seen as a

profitable investment from both a business and socio-economic perspective.

Förord

Detta examensarbete är författat inom avdelningen för Fastighetsvetenskap som tillhör institutionen för Fastigheter och byggande på Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm.

Avhandlingen motsvarar 15 högskolepoäng och genomfördes under våren 2021 som ett avslutande moment för att erhålla titeln teknologie kandidat inom Fastighetsutveckling motsvarande 180 högskolepoäng.

Jag vill rikta ett stort tack till samtliga som har varit involverade i detta arbete. Tack till avdelningsansvarig Peter Ekbäck och min handledare Eva Liedholm Johnsson på Kungliga Tekniska Högskolan. Tack till er som tillägnat tid för intressanta ämnesdiskussioner, till er som har besvarat min enkätundersökning, och tack till Mälarvillan AB för byggteknisk vägledning. Ett särskilt stort tack till mina arbetsgivare och kollegor på Lilleby Bostad AB för att jag har fått möjligheten att genomföra detta examensarbete tillsammans med er, och för att ni bidragit med värdefulla insikter och erfarenheter.

Anna Edorson

Stockholm, Juni 2021

Innehållsförteckning

1. Inledning 4

1.1 Bakgrund och problemformulering 5

1.2 Syfte och frågeställningar 6

1.2 Avgränsning 6

1.3 Disposition 6

2. Metod 6

2.1 Lag- och dokumentgranskning 7

2.2 Pilotprojekt 7

2.3 Marknadsundersökning 7

2.4 Analys av resultat 8

3. Klimatdeklaration i en institutionell kontext 8

3.1 Det klimatpolitiska ramverket 9

3.2 Byggnader ur ett livscykelperspektiv 10

3.3 Bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan 12

4. Lagens tillkomst, framväxt och utveckling 14

4.1 Lagens tillkomst och framväxt 14

4.1.1 Utredning och betänkande 14

4.1.2 Remissutlåtande och lagrådsremiss 17

4.1.3 Proposition, motion och riksdagsbeslut 19

4.1.4 Lagtextens utformning 20

4.2 Lagens långsiktiga utveckling 22

4.2.1 Tidplan för införande av gränsvärden 22

4.2.2 Tillkommande moduler i klimatdeklarationen 23

5. Arbetsprocessen vid upprättande av en klimatdeklaration 25

5.1 Myndighetsinformation och teoretisk vägledning 25

5.1.1 Planering, omfattning och avgränsning 25

5.1.2 Dataunderlag och resurssammanställning 26

5.1.3 Klimatberäkning och redovisning 27

5.2 Generisk och produktspecifik klimatdata 27

5.2.1 Boverkets generiska klimatdatabas 28

5.2.2 Metod för framtagandet av generisk klimatdata 29

5.2.3 Miljövarudeklarationer (EPD) 30

5.3 Presumtiva kostnadsberäkningar för upprättande av en klimatdeklaration 31

5.3.1 Företagsekonomisk kostnadsberäkning 31

5.3.2 Samhällsekonomisk kostnadsberäkning 32

5.4 Upprättande av en förenklad klimatdeklaration för en byggnad 33

5.4.1 Metod och resultat 34

5.4.2 Reflektioner 36

6. Marknadsundersökning 38

6.1 Urval och frågeställningar 38

6.2 Felkällor och mätfel 39

6.4 Resultat 40

6.4.1 Del 1 40

6.4.2 Del 2 41

6.4.3 Del 3 43

7. Analys av lagens syfte, tillämpning och konsekvenser 46

7.1 Syftet bakom införandet av lag om klimatdeklaration för byggnader 46 7.2 Tillämpning av lag om klimatdeklaration för byggnader 47 7.3 Konsekvensanalys vid införandet av lag om klimatdeklaration för byggnader 51

7.3.1 Företagsekonomisk konsekvensanalys 51

7.3.2 Samhällsekonomisk konsekvensanalys 53

8. Slutsats 56

Referenser 57

Begrepp och förklaringar 61

Bilaga 1. Företagslista 62

Bilaga 2. Enkätundersökning 63

1. Inledning

I detta kapitel introduceras ämnets bakgrund och problemformulering följt av studiens syfte och frågeställningar, avgränsningar samt disposition.

1.1 Bakgrund och problemformulering

Under hösten år 2007 publicerade regeringen resultatet av en omfattande klimat- och sårbarhetsutredning som utförts av Miljödepartementet i SOU 2007:60 Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter. I utredningen framförs en analys av Sveriges tänkbara klimatutveckling under de kommande 100 åren, tillsammans med regionala och lokala konsekvenser för olika sektorer och områden. I betänkandet konstateras att den globala medeltemperaturen kan antas stiga med 1,8-4,0 grader fram till år 2100, och temperaturhöjningar i Sverige och Skandinavien beräknas stiga mer än det globala genomsnittet med en ökning med 3-5 grader fram till år 2080. Den globala uppvärmningen är ett resultat av den växthuseffekt som genereras av omfattande globala växthusgasutsläpp, vilket i sin tur till stor del orsakas av mänsklig aktivitet. Detta gör den globala uppvärmningen oundviklig, men däremot kan temperaturökningar begränsas med hjälp av kraftfulla globala utsläppsminskningar. (SOU 2007:60, s.12).

Den globala uppvärmningen orsakar olika typer av klimatförändringar över hela världen, exempelvis i form av extremtemperaturer, kraftiga stormar samt översvämningar, vilket medför förödande konsekvenser för såväl vår planet som för alla dess invånare och ekosystem. I klimat- och sårbarhetsutredningen anförs ett monetärt värde till några regionala och lokala konsekvenser inom olika sektorer och områden i Sverige, vilket särskilt belyser de samhällsekonomiska effekterna av den globala uppvärmningen mellan år 2010-2100. Översvämningar, ras, skred och erosion beräknas kosta samhället 100-240 miljarder kronor, ökade skadekostnader för jord- och skogsbruk samt rennäring uppgår till 135-370 miljarder kronor, skador följt av vind och stormar beräknas till 50-110 miljarder kronor och skadekostnader för dricksvattenförsörjning och fiskenäringen förväntas uppgå till 60-140 miljarder kronor. I relation till detta beräknas skadekostnaderna för hälsoeffekter, byggnadskonstruktioner, uppvärmnings- och kylbehov i Sverige uppgå till svindlande 750-1 050 miljarder kronor. (SOU 2007:60, s.16-28).

Enligt uppgifter från Boverket utgörs en femtedel av Sveriges inhemska växthusgasutsläpp av bygg- och fastighetssektorn, vilket år 2018 uppgick till 17,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

(Boverket.se, 2021). Detta tyder på att bygg- och fastighetsbranschen ännu inte vidtagit tillräckligt kraftfulla utsläppsbegränsande åtgärder för att minimera klimatpåverkan, men det finns goda möjligheter till att ändra på den saken. Mot bakgrund av detta har regeringen i mars 2021 överlämnat en proposition till riksdagen angående införandet av en ny lag, som kräver att byggherrar redovisar mängden koldioxidekvivalenter som genereras vid uppförande av en byggnad. Om förslaget röstas igenom i Sveriges riksdag den 22 juni 2021 kommer lagen om klimatdeklaration för byggnader att träda i kraft den 1 januari 2022.

Lagförslagets ikraftträdande kommer att medföra konsekvenser för de flesta aktörer som på ett eller

annat sätt är verksamma inom bygg- eller fastighetssektorn, och enskilda branschföretag kommer bli

tvungna att genomföra kostnadsdrivande anpassningsåtgärder för att uppfylla det nya lagkravet. Detta

riskerar särskilt att orsaka problem för de aktörer som inte redan arbetar aktivt med klimatfrågan, och kommer antagligen drabba mindre företag i högre utsträckning än större företag på marknaden. Detta kan i sin tur orsaka ogynnsamma konkurrensförhållanden på en redan oligopolliknande marknad.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna vetenskapliga studie är att undersöka lagförslagets syfte, funktion och konsekvenser ur ett företags- och samhällsekonomiskt perspektiv, samt att analysera korrelationen mellan organisatoriska anpassningsåtgärder och företagsstorlek. Studien kommer att belysa lagkravet ur ett förklarande, beskrivande samt utvärderande perspektiv och kommer att appliceras på den svenska bygg- och fastighetsmarknaden. För att uppnå studiens syfte kommer följande frågeställningar utgöra en grundläggande utgångspunkt för denna rapport:

1. Vad är syftet till införandet av lagen om klimatdeklaration för byggnader?

2. Vad blir lagens funktion, tillämpningsområde och färdplan?

3. Vilka konsekvenser får lagens ikraftträdande på den svenska bygg- och fastighetsmarknaden, och föreligger någon korrelation mellan organisatoriska anpassningsåtgärder och företagsstorlek?

1.2 Avgränsning

Lagstiftningens tillämpning, funktion och följdeffekter kommer primärt avgränsas till företag vars kärnverksamhet är fastighetsutveckling och/eller byggverksamhet. Konsekvenser för statliga, kommunala och juridiska verksamheter samt privatpersoner kommer begränsas eller uteslutas helt.

Studien kommer vidare att begränsas till att undersöka införandet av lagen om klimatdeklaration för byggnader, även om kompletterande följdändringar också sker i annan speciallagstiftning som exempelvis Plan- och bygglagen (2010:900).

1.3 Disposition

I kapitel ett introduceras den bakgrund samt problemformulering som utgör grunden för studiens

ämne, följt av en redogörelse av studiens syfte, frågeställningar samt avgränsningar. I kapitel två

presenteras den vetenskapliga metodologi som valts ut för att genomföra en adekvat studie med

hänsyn till dess ändamål, och i det tredje kapitlet placeras lagen om klimatdeklaration för byggnaden i

en institutionell kontext med syfte att skapa en grundläggande förståelse för befintliga

hållbarhetsrelaterade mål och utvecklingsstrategier från en global till en branschspecifik nivå. Det

fjärde kapitlet innehåller resultatet av en lag- och dokumentgranskning som utreder lagens tillkomst,

framväxt och utveckling och i kapitel fem presenteras arbetsprocessen vid upprättande av en

klimatdeklaration. I det sjätte kapitlet presenteras resultatet av den enkätundersökning som syftar till

att utforska nuvarande marknadssituation, och i kapitel sju analyseras sammantaget resultat med

utgångspunkt i studiens inledande frågeställningar. Avslutningsvis besvaras studiens frågeställningar i

en sammanfattande slutsats tillsammans med förslag till vidare forskning kring ämnet, vilket

presenteras i kapitel åtta.

2. Metod

I detta kapitel presenteras den vetenskapliga metodologi som valts ut med syfte att genomföra en adekvat studie med hänsyn till dess ändamål.

Studiens metodologiska angreppssätt syftar till att genomföra en adekvat studie med hänsyn till dess ändamål, vilket i detta fall impliceras av tre explicita frågeställningar. En vanligt förekommande vetenskaplig metodik är att inleda undersökningen med en litteraturstudie, som innebär att ett urval av relevant litteratur lokaliseras, presenteras och utvärderas i förhållande till undersökningens frågeställningar. En litteraturgenomgång kan utgöra tillräckligt underlag för att uppfylla undersökningens syfte, men om nödvändig information för att besvara frågeställningarna fortfarande saknas kan behov av kompletterande metodik föreligga. Genom ett metodmässigt övervägande beslutas då kring de metodologiska angreppssätt som bör utgöra grunden för de empiriska undersökningar som är nödvändiga för att tillgängliggöra efterfrågad information. Den empiriska datainsamlingen kan vidare presenteras objektivt i relation till undersökningens frågeställningar, för att sedan utgöra underlag för vidare analys och diskussion. (Hörte, 2010, s.6-7).

Den metodologiska ansats som valts ut med syfte att genomföra denna studie utgörs av en kombination av kvalitativ och kvantitativ empirisk datainsamling, i form av en lag- och dokumentgranskning, ett pilotprojekt samt en marknadsundersökning. Dessa metoder presenteras närmare nedan.

2.1 Lag- och dokumentgranskning

Inledningsvis används en kvalitativ metod i form av en lag- och dokumentgranskning av ett systematiskt urval offentliga publikationer, som i huvudsak utgör förarbeten till lagen om klimatdeklaration för byggnader. Genom att studera dessa rättskällor redogörs för de motiv som ligger till grund för lagförslaget, vilket uppfyller studiens förklarande syfte. Resultatet av metoden presenteras objektivt i kapitel fyra. Vidare granskas även den myndighetsinformation från Boverket som redan nu publicerats på deras hemsida, främst med fokus på lagens definitioner och förfaranden, vilket kommer att ligga till grund för studiens beskrivande syfte. Resultatet av denna undersökning presenteras närmare i kapitel fem.

2.2 Pilotprojekt

Som komplement till en lag- och dokumentgranskning genomförs en empirisk undersökning i form ett pilotprojekt, för att därigenom uppfylla studiens beskrivande syfte. I pilotprojektet upprättas en förenklad klimatdeklaration genom att omvandla teori till praktisk kunskap, och projektet genomförs i samarbete med bostadsutvecklingsbolaget Lilleby Bostad AB. Vägledning och utförande baseras huvudsakligen på den myndighetsinformation som publicerats på Boverkets hemsida, och en närmare beskrivning av projektets tillvägagångssätt, avgränsning samt resultat presenteras i kapitel fem.

2.3 Marknadsundersökning

Utöver den kvalitativa lag- och dokumentgranskningen och den empiriska undersökningen används en

kvantitativ metod som underlag för att uppfylla studiens utvärderande syfte. Målet med

undersökningen är att skapa en övergripande bild av marknadens synpunkter på lagförslaget, och kommer dessutom utgöra underlag för att analysera korrelationen mellan verksamheters strategianpassning och storlek. Marknadsundersökningen genomförs i form av en digital enkätundersökning med slutna svarsalternativ som distribueras genom direktutskick till 70 utvalda mottagare. Undersökningen består av 15 flervalsfrågor i tre delar som behandlar företagets befintliga hållbarhetsarbete, kunskap kring lagförslaget samt företagets rutin- och kompetensutveckling kopplat till lagkravet. Undersökningens urval, utformning och utfall presenteras närmare i kapitel sex.

2.4 Analys av resultat

Med stöd av resultatet från de tre ovan beskrivna metoderna kommer de sammanvägda resultaten

slutligen utgöra underlag för en analys av lagens syfte, tillämpning och konsekvenser, vilket

presenteras i kapitel sju. Analysen kommer att redogöra för en slutlig bedömning av lagkravets

funktion och verkningsgrad, samt en ekonomisk lönsamhetsuppskattning där kostnader i relation till

finansiell nytta begrundas på både företags- och samhällsmässig nivå. Med stöd av de resonemang

som framförs i denna analys presenteras en sammanfattande slutsats i kapitel åtta, där studiens

primära frågeställningar kortfattat besvaras.

3. Klimatdeklaration i en institutionell kontext

I detta kapitel placeras lagen om klimatdeklaration för byggnader i en institutionell kontext med syfte att skapa en grundläggande förståelse för befintliga hållbarhetsrelaterade mål och utvecklingsstrategier från en global till en branschspecifik nivå.

3.1 Det klimatpolitiska ramverket

Det klimatpolitiska ramverket är en form av strategisk processtyrning som har en direkt- eller indirekt inverkan i alla led, från individer till nationer, lokalt som globalt. Nulägesanalys, vision och målsättning är en vanligt förekommande trestegsraket som ideligen resulterar i föreskrifter och förordningar med syfte att främja en hållbar utveckling. År 2015 antog stats- och regeringschefer från alla världens länder en plan för att främja en långsiktigt hållbar utveckling i form av 17 globala hållbarhetsmål, vilket även är känt som Agenda 2030 i symbolik med den tidpunkt då världens ledare har beslutat att målen ska vara uppfyllda. Syftet med Agenda 2030 är att alla länder ska verka för att skapa en mer rättvis, hållbar och bättre värld genom att bland annat utrota fattigdom och hunger, skapa fredliga, inkluderande och trygga samhällen samt bekämpa klimatförändringar. För att specifikt bekämpa klimatförändringar som orsakas av global uppvärmning inrättades även ett internationellt klimatavtal i Paris under 2015, mer känt som Parisavtalet, som befäster en målsättning om en global temperaturökning på långt under två grader och en strävan efter en begränsning till 1,5 grader. Detta ska uppnås genom kraftfulla insatser för att begränsa utsläppen av växthusgaser. (Naturvårdsverket.se, 2021).

Med utgångspunkt i de globala målen inrättas i sin tur klimatfrämjande utvecklingsstrategier på interparlamentarisk och nationell nivå, där Sveriges hållbarhetsmål är väl förankrade med de mål som upprättas och fastställs inom Europeiska Unionen, EU. På en interparlamentarisk nivå har EU exempelvis fastställt en grön tillväxtstrategi med en konkret handlingsplan för främjande och finansiering av hållbar tillväxt, där det omdebatterade ämnet Taxonomi är en huvudrollsinnehavare.

Taxonomin är ett gemensamt klassificeringssystem för miljömässigt hållbara verksamheter inom kapitalmarknadsunionen, som möjliggör identifiering, differentiering och diversifiering av klimatmässigt hållbara investeringar. På en global och interparlamentarisk nivå är administrativa styrmedel viktiga instrument för att navigera inom det klimatpolitiska ramverket. (Regeringen.se, 2021).

Även på en nationell nivå införs administrativa och ekonomiska styrmedel för att förändra samhällsbeteenden och öka takten i förändringsarbetet mot hållbar och klimatfrämjande utveckling.

Den 1 januari 2018 trädde exempelvis sveriges klimatlag (2017:720) ikraft, vilket utgör ett

grundläggande ramverk för nationell klimatpolitik. Av propositionen till lagen (prop. 2016/17:146)

framgår att Sverige ska vara ledande i arbetet med att förverkliga internationella målsättningar samt

förbli en internationell förebild genom sitt klimatarbete. Enligt 2 och 3 §§ Klimatlagen ska regeringen

bedriva ett långsiktigt klimatpolitiskt arbete för att minska utsläppen av koldioxid och andra

växthusgaser, vilket ska baseras på vetenskapliga och relevanta studier och överväganden och framgå

av nationella klimatmål. Ett av de klimatmål som fastställts av Sveriges riksdag är att Sverige ska vara

klimatneutralt senast år 2045, och därefter ska negativa utsläpp uppnås. Utöver detta övergripande mål

finns ett antal etappmål för den s.k. ESR-sektorn (utsläpp som omfattas av EU:s

ansvarsfördelningsförordning) samt branschspecifika klimatmål och direktiv. (Proposition

2016/17:146 s.23). Inom samhällsutveckling och fastighetsbranschen utgörs administrativa styrmedel exempelvis av Plan- och Bygglagen (2010:900, PBL) och Miljöbalken (1998:808) som syftar till att främja en hållbar samhällsutveckling genom ett antal olika hänsynsregler med skydd för enskilda, allmänna och miljörelaterade intressen. Utöver detta framgår lagkrav som reglerar byggnaders energianvändning av Lagen om energideklaration för byggnader (2006:985) samt föreskrifter om energi- och vattenanvändning av Boverkets byggregler (BFS 2011:6).

De finansiella klimatpolitiska styrmedel som har appliceras direkt vid källan för utsläppen under byggskedet är energi- och koldioxidskatter samt EU:s handelssystem för utsläppsrätter, EU ETS.

Genom att införa energi- och koldioxidskatt begränsas det marknadsmisslyckande som följer av de negativa externa effekter som producenter och konsumenter av varor och tjänster förorsakar genom utsläpp av växthusgaser. Marknadsmisslyckandet uppstår när marknadspriset inte motsvarar samhällets verkliga kostnad för produktion och konsumtion, och genom att höja marknadspriserna genom dessa finansiella styrmedel internaliseras den externa effekten genom att bättre avspegla samhällets kostnad, vilket minskar långsiktiga effektivitetsförluster. (Boverket, Rapport 2018:23, s.29).

Det nationella klimatfrämjande arbetet får i sin tur effekter inom det svenska näringslivet, där klimatfrågan under senaste åren blivit allt mer integrerad i både branscher som helhet och inom enskilda företag. I samverkan med regeringsinitiativet Fossilfritt Sverige har till exempel nyckelaktörer inom bygg- och anläggningssektorn i mars 2018 undertecknat den färdplan som ligger till grund för en unik kraftsamling inför en klimatneutral och konkurrenskraftig bransch 2045.

Färdplanen har utgångspunkt i en inkluderande process med över 100 branschaktörer utspridda över hela värdekedjan, och har resulterat i en gemensam viljeriktning och vision om en marknad som värdesätter klimatsmarta lösningar och innovationer. Färdplanen inkluderar 26 explicita uppmaningar till politiker, beställare och övriga aktörer inom bygg- och anläggningssektorn där det bland annat efterfrågas ambitiösa och långsiktiga lagkrav utifrån Sveriges klimatmål, införande av krav på att deklarera byggnaders och byggprodukters klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv samt funktionsbaserade upphandlingskrav som premierar innovativa lösningar med låg klimatpåverkan.

(Byggföretagen, Färdplan för fossilfri konkurrenskraft inom bygg- och anläggningssektorn, 2018).

3.2 Byggnader ur ett livscykelperspektiv

“Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse.”

- Miljömålsberedningens betänkande, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47).

Figur 1. En illustration av en byggnads livscykel från utvinning av naturresurser till sluthantering vid demontering. (Jenny Lilja/Infab/Tictac/Boverket 2019) (CC BY-ND 4.0)

Ett livscykelperspektiv syftar till att skapa en helhetsbedömning av en produkts miljöpåverkan från utvinning av resurser, till användning och slutskede. Genom att utföra en livscykelanalys (LCA) kan en byggnads miljöpåverkan beräknas under hela dess livscykel, vilket synliggör i vilket skede av byggnadens livscykel en viss miljöpåverkan är som mest påtaglig, och som i sin tur utgör ett tillförlitligt beslutsunderlag för att projektera och bygga med lägre miljöpåverkan genom konsekventa materialval och konstruktionslösningar. Utgångspunkten för en byggnads livscykel är dess beståndsdelar som utgörs av förädlade råvaror och naturresurser, den energi som förbrukas under byggnadens driftskede, samt material- och resurshantering vid rivning av byggnaden när den uppnått sin fulla livslängd, vilket illustreras i figur 1 ovan.

Genom att tillämpa den europeiska standarden EN 15978 Hållbarhet hos byggnadsverk - Värdering av byggnaders miljöprestanda samt SS-EN 15978:201 LCA av byggnader kan en enhetlig beräkning av en byggnads klimatpåverkan redovisas genom en livscykelanalys, vilket underlättar för tolkning av resultatet. Inom standarden delas byggnadens livscykel in i ett byggskede, användningsskede och slutskede, som i sin tur delas in i ett antal informationsmoduler som beskriver olika aktiviteter och processer inom respektive skede, vilket framgår av tabell 1 nedan.

Tabell 1. Skeden och informationsmoduler som ingår byggnadens livscykel enligt europeisk standard. (Boverket/Anna Edorson, 2021).

En LCA tas vanligtvis fram i fyra steg, men metodvalet bör anpassas efter syftet med analysen. Först

och främst bör analysens mål och omfattning definieras, genom exempelvis frågeställningar eller en

kravspecifikation. I nästa steg upprättas en resurssammanställning, baserat på en inventering av energi

och material som används inom respektive informationsmodul, och deras genererade

växthusgasutsläpp. I det tredje steget relateras dataunderlaget från resurssammanställningen till olika

miljöproblem kopplat till ett antal miljöindikatorer, exempelvis klimatpåverkan från koldioxidutsläpp

som genererats vid tillverkning av betong. I det sista steget tolkas resultatet i korrelation till

undersökningens frågeställningar, vilket beskriver byggnadens miljöpåverkan under hela dess

livscykel. För att få ett tillförlitligt jämförelsematerial är det viktigt att LCA:n baseras på en

funktionell enhet, där byggnadens grundläggande krav motsvarar likvärdiga funktioner avseende

energiprestanda, ljudförhållanden, byggnadstyp etc. Vidare bör LCA-beräkningen avgränsas likvärdigt

med hjälp av enhetliga systemgränser, för att tydliggöra vilka informationsmoduler som inkluderas

respektive exkluderas från analysen. En svårighet vid bedömning av en byggnads livscykel är den tidsmässiga avgränsningen, där framtida ombyggnader i form av standardhöjande åtgärder metodmässigt kan anses utgöra en ny analysperiod med nya värden. Ju längre analysperioden varar, desto mer ökar osäkerheten för alternativa scenarier, men en allmänt vedertagen beräkningsperiod för en byggnads livscykel uppgår till 50-60 år. Även den geografiska avgränsningen har stor betydelse för analysens resultat, då bland annat tillverkningsprocesser och elproduktionsmetoder kan skilja sig väsentligt globalt. Den underlagsdata som analysen baseras på bör därför vara representativ för den inhemska marknaden anpassat efter byggnadens geografiska placering. Miljöpåverkan under en byggnads livscykel är dessutom avgränsad till viss del för att underlätta genomförandet, genom att processer med minimal miljöpåverkan utesluts från beräkningen. Exempel på dessa undantag är tillverkning av maskiner som används vid materialtillverkning, avvikelser från normala driftsförhållanden samt personalens upphov till miljöpåverkan genom transport till och från arbetsplatsen. Beroende på omfattning och omvärldsfaktorer kan en LCA för en byggnad vara en komplex och tidskrävande process, men i dagsläget finns ett antal nationella och internationella metodstandarder och digital verktyg för att underlätta arbetet. Huvudsaken är att det finns en genomgående transparens gällande metodval och avgränsningar. Ett fiktivt exempel på förhållandet mellan olika byggnadsdelars klimatpåverkan i ett flerbostadshus redovisas i nedanstående figur.

(Boverket.se, 2019).

Figur 2. Ett fiktivt exempel på olika byggnadsdelars klimatpåverkan i ett flerbostadshus. (Tictac/Infab/Boverket, 2021) (CC BY-ND 4.0)

En LCA kan tillföra värdefull information i många avseenden, och för att få en bättre förståelse för olika användningsområden kan tidigare LCA-studier för olika inhemska byggnader och byggsystem vara ett bra sätt att undersöka olika tillämpningsområden. Analysens syfte ställer varierande kvalitetskrav och frihetsgrad, varför det är viktigt att tidigt definiera motiven till dess genomförande.

Några anledningar till att upprätta en LCA för en byggnad kan vara att möta miljökrav från olika intressenter, att minimera kostnader genom ökad kunskap om resursflöden samt för att upprätta ett tillförlitligt underlag för att underbygga beslut om miljöförbättrande åtgärder. (Boverket.se, Livscykelanalys, 2019).

3.3 Bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan

Att uppskatta en byggnads miljöpåverkan genom en livscykelanalys ger en helhetsbedömning utifrån

ett antal olika miljöindikatorer, som kategoriseras som till exempel klimatpåverkan, försurning,

stratosfärisk ozonnedbrytning etcetera. Miljöindikatorerna kvantifierar bidragande faktorer till

miljöpåverkan och baseras huvudsakligen på statistik från Statistiska Centralbyrån (SCB:s miljöräkenskaper), men har även beräknats i relation till ett livscykelperspektiv. Några av Boverkets miljöindikatorer illustreras i figur 3 nedan.

Figur 3. Boverkets miljöindikatorer som bidrar till miljöpåverkan. (Boverket 2021) (CC BY-ND 4.0)

Bygg- och fastighetssektorn utgör en betydande del av samhällets totala miljöpåverkan, där sektorn står för mellan 5 till 35 procent av miljöpåverkan från svensk produktion inom ovanstående miljöindikatorer. Sett till klimatpåverkan i form av specifikt växthusgaser uppgick sektorns totala växthusgasutsläpp under 2018 till 17,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar cirka 20,6 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser samma år. Sett ur ett tioårsperiod uppgår den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser från bygg- och fastighetssektorn till drygt 18 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år, och närmare 70 procent av utsläppen kommer från inhemsk produktion vilket framgår av tabellen nedan. (Boverket, Miljöindikatorer, 2021).

Tabell 2. Totala utsläpp av växthusgaser från bygg- och fastighetssektorn mellan åren 2008-2018. (Boverket/SCB 2021) (CC BY-ND 4.0)

4. Lagens tillkomst, framväxt och utveckling

I detta kapitel presenteras resultatet från en systematisk lag- och dokumentgranskning med syfte att studera lagens tillkomst, framväxt och utveckling.

4.1 Lagens tillkomst och framväxt

4.1.1 Utredning och betänkande

Under hösten 2017 tilldelas Boverket ett regeringsuppdrag med syfte att utreda ett lämpligt verktyg för att synliggöra byggnaders klimatpåverkan, vilket i juni 2018 slutligen sammanställdes i Rapport 2018:23 Klimatdeklaration av byggnader - förslag på metod och regler. I betänkandet belyser Boverket de brister och konsekvenser som nuvarande system föranleder, och vidare analyseras och presenteras alternativa lösningar tillsammans med presumtiva konsekvenser av dessa. Sammantaget resulterar utredningen i förslaget om införande av obligatorisk klimatdeklaration för byggnader, med syfte att identifiera och kvantifiera effekter på klimatet samt för att bidra till ett ökat lärande om livscykelanalyser och medvetenhet kring byggnaders klimatpåverkan. (Rapport 2018:23, s.11-12).

Av betänkandet framgår att det föreslagna lagkravet endast bör tillämpas vid nyuppförda byggnader, och därmed ej omfatta befintliga byggnader till skillnad från exempelvis energideklarationer. I likhet med energideklarationssystemet föreslås dock det nya lagkravet följa de undantag från redovisningsskyldighet som framgår av energiprestandadirektivet, med hänsyn till att de byggnader som undantas kravet sannolikt inte bidrar till väsentlig klimatpåverkan då dessa antas vara av mindre och enklare konstruktion. Mot bakgrund av detta föreslår Boverket i Rapport 2018:23 s.43 att följande byggnader bör undantas från kraven på klimatdeklaration:

1. Byggnader som huvudsakligen används för andakt eller religiös verksamhet 2. Industrianläggningar och verkstäder

3. Bostadshus som används eller är avsedda för användning a) Mindre än fyra månader per år, eller

b) under en begränsad del av året, om energianvändningen beräknas vara mindre än 25 procent av en helårsanvändning

4. Tillfälliga byggnader som är avsedda att användas i högst två år

5. Ekonomibyggnader med ett lågt energibehov som är avsedda för jordbruk, skogsbruk och därmed jämförlig näring.

6. Fristående byggnader med en total användbar golvarea som är mindre än 50 kvadratmeter 7. Byggnader som är avsedda för totalförsvaret och som på grund av byggnadens utformning

eller den verksamhet som bedrivs där är av hemlig natur.

Vidare föreslår Boverket att motsvarande särskild dispens från redovisningsskyldighet av

energiprestanda även lämpligen bör gälla för klimatdeklarationer, samt att de föreslagna lagkraven

inledningsvis endast bör omfatta byggnader som utgörs av flerbostadshus och lokaler, för att därefter

inkludera småhus och övriga byggnadstyper två år senare. (Rapport 2018:23, s.43).

När det gäller innehåll och metodologi konstateras att en komplett livscykelanalys för en byggnad enligt den europeiska standarden EN 15978:2011 är en omfattande och komplex process, vilket i dagsläget sällan genomförs rutinmässigt till följd av brist på resurser, data och drivkraft. Mot bakgrund av anser Boverket att det är av central betydelse att klimatdeklarationens obligatoriska innehåll till en början förläggs på en nivå där flertalet aktörer har möjlighet att tillämpa en okomplicerad metodik för att genomföra uppgiften, samt att reglerna kan införas relativt omgående. I utredningen föreslår Boverket därför att det obligatoriska innehållet initialt bör omfatta livscykelns byggskede, det vill säga modulerna A1-A5 enligt den europeiska standarden EN 15978:2011. Vidare föreslås att de byggnadsdelar som ska redovisas begränsas till bärande konstruktionsdelar, klimatskärm och innerväggar inklusive garage och källare, vilket med stöd av tidigare studier bedöms täcka in upp till 90 procent av klimatpåverkan för modul A1-A3. Installationer som ventilation, vatten och avlopp, el samt hissar utgör dock föremål för att inkluderas i ett nästa steg, med motivet att dessa komponenter anses utgöra 10-30 procent av klimatpåverkan kopplat till modul A1-A3 för nybyggda hus. Även om det obligatoriska innehållet begränsas i en implementeringsfas finns alltså incitament för att utöka lagstadgat innehåll över tid. (Rapport 2018:23, s.46-47).

För varje modul som inkluderas i klimatdeklarationens obligatoriska innehåll, det vill säga modul A1-A5 som utgör livscykelns byggskede, framhäver Boverket tanken med att modulen bör inkluderas i ett introducerande skede samt förslag till hur klimatpåverkan inom modulen kan reduceras. Modul A1-A3 behandlar byggnadens produktskede, vilket generellt utgör en majoritet av byggnadens klimatpåverkan över den totala livscykeln. De utsläppsreducerande åtgärder som främst kan aktualiseras i detta skede är materialreduktion och resurseffektiv utformning, tillsammans med konsekvent material- och produktsubstitution. Transporter av byggmaterial från fabrik till byggnadsplatsen ingår i modul A4, och även om detta generellt utgör en mindre andel av den totala klimatpåverkan under byggskedet så riskerar detta enligt Boverket att öka väsentligt i samband med ett ökande modulbyggande. De primära faktorer som har en reducerande effekt på klimatpåverkan inom denna modul är kortare transportavstånd från fabrik till byggnadsplats och alternativa transportslag, men även fyllnadsgrader och densiteter för material har en direkt påverkan då omfattande mängder skrymmande material, exempelvis isoleringsmaterial, genererar fler antal lastbilstransporter per tonkilometer. Med stöd av standarden EN 15978:2011 ska modul A4 inkludera samtliga transporter av byggprodukter och arbetsmaskiner till byggnadsplatsen, däremot inkluderas ej transport av människor. (Rapport 2018:23, s.47-51).

Den sista modulen inom byggskedet utgörs av bygg- och installationsprocessen, modul A5, vilket avser den klimatpåverkan som är kopplat till energikrävande processer i samband med uppförande av byggnaden och som utgörs utgörs av:

1. Produktion och transport (till byggplatsen) av det material som blir till spill på byggplats 2. Transport till avfallshanteringsplatsen och avfallshantering av det material som blir till spill

på byggarbetsplatsen.

3. Avfallshantering av emballage och annat avfall som uppstår på byggplatsen i övrigt.

4. Alla energikrävande processer kopplade till själva uppförandet av byggnaden.

I utredningen föreslår Boverket dock att de komponenter som förväntas ingå i klimatdeklarationens

obligatoriska innehåll initialt bör begränsas till punkt 1 och 4, som till viss del kan beräknas med

schablonmässig data. Avseende klimatpåverkan i relation till mängden avfall som uppstår på

byggplatsen utgör detta enligt Boverket marginella värden som kräver omfattande scenarioanalyser

för materialspecifik avfallshantering för att redovisas korrekt. Med hänsyn till beräkningsmodellens

komplexitet föreslår Boverket därför att punkt 2 utgör föremål för ett senare tillägg snarare än att inkluderas i det introducerande skedet. Med skäl av att övrigt avfall samt emballagehantering, vilket anges i punkt 3, fångas upp i modul A1-A3 anses inte heller denna punkt utgöra nödvändigt innehåll inom modul A5. Boverket menar på att huvudmotivet till att inbegripa denna modul är att stimulera forskning och innovation kopplat till lättillgängliga utsläppsreducerande åtgärder inom detta segment.

De aktiviteter och omständigheter som särskilt går att beakta med hänsyn till klimatpåverkan under bygg- och installationsprocessen är bland annat graden av prefabricering och måttbeställning av material, energieffektivitet hos byggbodar, markförhållanden som påverkar behovet av markbearbetning samt energikrävande aktiviteter till följd av faktorer som bland annat byggtid och årstid. (Rapport 2018:23, s.52-54)

I utredningen diskuteras även hur byggnadsdata lämpligen inhämtas inom respektive modul, och sammantaget menar Boverket menar på att byggnadsdata lämpligen kan inhämtas från ekonomiska kalkylprogram och digitala modeller, exempelvis Building Information Modeling (BIM). För att underlätta en homogen digital mängdning för en bred målgrupp har ett resursregister bestående av gemensamma benämningar på material, komponenter, bränslen med mera tagits fram inom det strategiska innovationsprogrammet Smart Built Environment (SBE) med inriktning på livscykelanalyser. Resursregistret testas för närvarande som ett pilotprojekt inom SBE och intentionen är att erbjuda ett tillgängligt och gemensamt register som går att koppla till kalkylprogram eller digitala modeller för att på ett effektivt sätt kunna utföra mängdberäkningar av byggnadsdata.

Däremot poängterar Boverket att uppdraget ska kunna genomföras effektivt trots avsaknad av avancerade digitala hjälpmedel, och påvisar att tidigare livscykelanalyser av olika byggsystem successivt kan utnyttjas som ingångsdata som endast kräver smärre värdejusteringar gällande exempelvis ytor och materialtjocklekar. Vidare kan den ekonomiska kalkyl som i regel upprättas tillsammans med bygghandlingar i ett relativt tidigt skede användas för att upprätta en preliminär klimatkalkyl som sedan revideras baserat på de ändringar som inträffar under byggskedet. (Rapport 2018:23, s.48)

Vid inhämtning av data om transporter som ingår i modul A4 baseras beräkningarna enligt internationell praxis på scenarioanalyser snarare än verkliga värden, och enligt Boverkets bedömning bör därför generiska scenarier för transporter upprättas och tillgängliggöras i en nationell databas för att möjliggöra en enkel klimatberäkning av modul A4 i ett introducerande skede. För att uppmuntra till reduktionsåtgärder och klimatberäkningar baserade på reell data föreslår dock Boverket att ett särskilt krav införs. Kravet går ut på att transporter till byggplats avseende transportavstånd, transportslag och bränslen för de tre material och komponenter som utgör störst viktmässig alternativt volymmässig andel av ingående byggnadsdelar (inklusive eventuella prefabricerade moduler och byggelement) alltid måste klimatredovisas med produktspecifik data. (Rapport 2018:23, s.51-52).

Även för klimatberäkningar inom modul A5 bör enligt Boverket generiska scenarier användas, men gärna i kombination med verklig data som uppmätts på byggplatsen. Den generiska datan för spillmängder beräknas i regel i ekonomiska kalkyler genom schabloniserade procentpåslag kopplat till materialbehov, varvid klimatpåverkan kopplad till produktionen av detta procentuella påslag redan omfattas av modul A1-A3. Mängden indata för energikrävande processer i uppförandefasen är ofta mycket omfattande, även om stora mängder data kan baseras på erfarenhetsvärden från typaktiviteter, och bör enligt Boverkets bedömning redovisas genom konservativt framräknad generisk data.

(Rapport 2018:23, s. 54-55).

När det gäller enheter och beräkningsmodeller framhäver Boverket att klimatpåverkan bör redovisas i enlighet med det internationella måttet Global Warming Potential (GWP), där enskilda växthusgaser multipliceras med en specifik GWP-faktor för att därigenom kunna jämföra deras sammantagna bidragandefaktor till växthuseffekten proportionerligt genom enheten koldioxidekvivalenter (Co

e).

Enheten kan med fördel användas med hänsyn till riktlinjerna för nationell rapportering av växthusgasutsläpp till klimatkonventionen (IPCC, 2006) där denna beräkningsmetod inkluderar den sammantagna effekten av växthusgaser och inte enbart koldioxid. Vidare anser Boverket att byggnadens bruttoarea (BTA) lämpligen bör användas som areaenhet vid beräkning, och att byggnadens klimatpåverkan i deklarationen ska redovisas i enheten kilo koldioxidekvivalenter per kvadratmeter bruttoarea (kg Co

e / m

BTA), även om en byggherre internt kan välja att beräkna klimatpåverkan i enheter som exempelvis A

eller BOA/LOA. Eftersom att det huvudsakliga motivet bakom införandet av de nya reglerna är att synliggöra byggskedets klimatpåverkan bedöms behov av systematiska gränsvärden inte föreligga ett introducerande skede. Däremot menar Boverket att lagförslagets långsiktiga genomslagskraft förutsätter att gränsvärden införs på sikt, för att därigenom skapa drivkraft att implementera utsläppsreducerande åtgärder. (Rapport 2018:23, s.38, 45).

Boverket föreslår även att skyldigheten att upprätta och registrera klimatdeklarationen ska åläggas byggnadsägaren, och att registreringen ska ske i en nationellt register i nära anslutning till att byggnaden färdigställts men senast sex månader efter att ett slutbesked eller interimistiskt slutbesked har meddelats. Vidare föreslås att ansvarig myndighet för registersamling och tillsyn ska vara Boverket. Tillsynen omfattar regelbundna kontroller att klimatdeklarationen upprättats samt stickprovskontroller av deklarationens innehåll. (Rapport 2018:23 s.62-64).

Sammanfattningsvis visar Boverkets utredning på att brister föreligger i nuvarande lagstiftning, och att det krävs kraftfulla kompletteringsåtgärder om Sverige ska uppnå de ambitiöst uppsatta nationella- och globala klimatmålen. Deras förslag till ett lämpligt verktyg för att synliggöra byggnaders klimatpåverkan resulterade i förslag till ny lagstiftning gällande obligatorisk klimatredovisning vid uppförande av byggnader. Enligt deras bedömning skulle lagkravet dämpa de marknadsmisslyckanden som grundar sig i asymmetrisk information mellan olika aktörer på marknaden, vilket på sikt förmodas minska utsläppen av växthusgaser inom bygg- och fastighetssektorn. Med hjälp av införandet av redovisningskrav hoppas de även på att stimulera en ökad forsknings- och innovationsaktivitet inom segmentet, för att påskynda nödvändiga beteendeförändringar bland marknadens aktörer.

4.1.2 Remissutlåtande och lagrådsremiss

Med utgångspunkt i Boverkets rapport om Klimatdeklaration för byggnad - förslag på metod och

regler upprättade Finansdepartementet promemorian DS 2020:4 Klimatdeklaration för byggnader i

februari 2020. Promemorian remitterades till 158 instanser, varav remissvar inkom från 104 av dessa

tillsammans med fyra spontana yttranden. Allmänt uttrycktes en positiv inställning till lagförslaget,

och flera av de som avstyrker förslaget vill snarare se en utökning av klimatdeklaratoinens

obligatoriska innehåll. Vissa instanser är dock bekymrade över den stora kostnadsökning inom

byggandet som förslaget ger upphov till, och riktar kritik mot att klimatdeklarationens koncentration

till byggskedet kan bidra till en missvisande bild av en byggnads klimatpåverkan över hela dess

livscykel vilket i sin tur kan leda till suboptimering och snedvriden konkurrens mellan olika

byggmaterial och konstruktioner. Promemorian sammanställdes tillsammans med remissutlåtanden i

Lagrådsremiss - Klimatdeklaration för byggnader som överlämnades av regeringen till Lagrådet den 10 december 2020. (Lagrådsremiss, 2020, s.20).

Ett flertal remissinstanser uttrycker att det nya lagkravet skulle få en högre verkningsgrad genom att omfatta byggnadens hela livscykel, samtidigt som ett explicit fokus på byggskedet riskerar att ge upphov till suboptimeringar och missvisande resultat. Detta eftersom utsläppsreducerande åtgärder i byggskedet riskerar att förflytta klimatpåverkan till användnings- och slutskedet, vilket skulle resultera i en misslyckad funktionalite av lagkravet. Regeringen föreslår att risken motverkas genom informations- och vägledningsinsatser, och anför att byggherrarnas långsiktiga ägarintressen medför att byggnadens egenskaper och beständighet inte bör påverkas negativt till följd av den föreslagna avgränsningen i deklarationens obligatoriska innehåll. Regeringen står därmed fast vid förslaget, i likhet med majoriteten av remissinstanserna. (Lagrådsremiss, 2020, s.33).

Avseende lagkravets omfattning uppmärksammar några utav instanserna att betydande klimatpåverkan även kan uppstå vid om- eller tillbyggnad, och ifrågasätter varför lagförslagets omfattning är begränsad till nyuppförda byggnader. Regeringen belyser att krav på klimatredovisning vid större om- och tillbyggnadsprojekt kan övervägas på längre sikt, men att komplexitet och kunskapskrav utgör hinder för att utöka kravets omfattning i ett implementeringsskede. Vidare framför regeringen betydelsen av en inledningsvis okomplicerad kravställning för att undvika alltför stora kostnadsökningar för byggherren, särskilt med hänsyn till små- och medelstora företag. I motsats till vad några remissinstanser anför bedömer regeringen däremot att det ej föreligger behov av att upprätta ett allmänt beräkningsverktyg för att tillgodose en ändamålsenlig tillämpning av bestämmelserna, men de ger Boverket i uppdrag att upprätta en nationell databas för generisk klimatdata för att underlätta genomförandet. (Lagrådsremiss, 2020, s.25, 32-33).

Vidare diskuteras om ansvarsskyldigheten bör åläggas fastighetsägaren eller byggherren, som i många fall båda utgörs av en juridisk person. Nackdelen att ålägga fastighetsägaren skyldigheten är att de ofta har en begränsad tillgång till information om en byggnads beståndsdelar och uppförande, och följaktligen en begränsad möjlighet till att göra aktiva val i byggprocessen vilket motverkar deklarationens huvudsakliga syfte. Byggherren har i större utsträckning incitament och kunskap för en ökad drivkraft till klimatsmarta lösningar och långsiktigt lärande av upprepade byggprojekt. Mot bakgrund av detta anser regeringen att byggherren uteslutande bör ansvara för att upprätta och överlämna deklarationen till ansvarig myndighet. (Lagrådsremiss, 2020, s.25).

En punkt i Boverkets utredning som regeringen i sin promemoria reviderar är förslag till de byggnader som lämpligen bör undantas redovisningsskyldighet, med stöd av multipla remissinstanser. Dels anförs att byggnader som är ägnade för totalförsvarsändamål som ej av hemlig natur eller av betydelse för landets säkerhet också bör omfattas av deklarationsskyldigheten, samt att undantagsgränsen för mindre byggnader bör överstiga den föreslagna gränsen på 50 kvadratmeter för att undvika orimliga kostnader i mindre projekt. I remissvaren varierar yrkanden till lämplig arealgräns mellan 100 - 3 000 kvadratmeter, men med beaktande av klimatdeklarationens ändamål anför regeringen slutligen att gränsen bör uppgå till 100 kvadratmeter. (Lagrådsremiss, 2020, s.35-38).

Gällande situationer där byggherren försummar sin redovisningsplikt inför ett slutbesked ska

kommunen ha möjlighet att utfärda ett interimistiskt slutbesked med stöd av 10 kap 36 § PBL, menar

regeringen, vilket innebär att byggnaden får tas i bruk samtidigt som incitament att slutföra

klimatdeklarationen kvarstår. Några instanser hävdar att förslaget leder till en utökad arbetsbelastning

för kommunen i form av tillsynsuppgifter, handläggningstid och medföljande administration.

Regeringen avstyrker yttrandet mot bakgrund av att kommunen har möjlighet att ta ut en taxa för interimistiska slutbesked, samtidigt som regeringen bedömer att någon betydande ökning i arbetsbelastning för kommunen inte föreligger. (Lagrådsremiss, 2020, s.42).

Vidare bedömer regeringen att behov av sanktion föreligger för att systemet ska bli verkningsfullt, samt för att motverka att klimatdeklarationen innehåller felaktiga uppgifter. I det ursprungliga lagförslaget finns möjlighet för tillsynsmyndigheten Boverket att ompröva en ingiven klimatdeklaration om den anses innehålla betydande avvikelser, och att ett reviderat värde ska baseras på Boverkets beräkningar. Boverket har dock riktat kritik mot förslaget, och menar att det är byggherren som bör förpliktas att lämna in en reviderad version om den avvikande klimatdeklarationen ogiltigförklaras. Regeringen undanröjer Boverkets förslag med hänsyn till att den enskilde byggherren inte bör åläggas en alltför betungande uppgift, och föreslår istället att incitament för att byggherren ska inge en kvalitativ klimatdeklaration bör åstadkommas genom sanktionsavgifter.

I förslaget föreskrivs även att regeringen bör få meddela särskilda föreskrifter om sanktionsavgifter, samt att tillsynsmyndighetens beslut om att underkänna en klimatdeklaration samt utfärdande av sanktionsavgift bör förenas med överklaganderätt till allmän förvaltningsdomstol. Behov av övrig överklaganderätt anses ej föreligga. (Lagrådsremiss, 2020, s.47-48).

Vidare anför regeringen att lagen bör träda i kraft den 1 januari 2022 mot bakgrund av att systemets funktionalitet förutsätter att tekniska lösningar, som exempelvis ett klimatdeklarationsregister och nationell databas för klimatdata, har etablerats och implementerats. Vidare anser regeringen att skyldigheten att upprätta en klimatdeklaration endast avser bygglovsansökningar som inlämnas till kommunen efter denna tidpunkt, då det anses olämpligt att redan pågående byggprojekt ska behöva ställas inför nya krav. (Lagrådsremiss, 2020, s.52-53).

Sammanfattningsvis är majoriteten av remissinstanserna positivt inställda till lagförslaget, och bedömer att klimatdeklarationens huvudsakliga ändamål har en bidragande effekt till ökad kunskap och beteendeförändringar inom byggsektorn. Den huvudsakliga kritik som anförts mot förslaget är deklarationens koncentration till byggskedet vilket anses kan bidra till suboptimeringar och snedvriden konkurrens, deklarationens verkningsgrad med hänsyn till avsaknad av gränsvärden samt risken för alltför omfattande kostnadsökningar för byggherrar. Regeringen bestrider dock i huvudsak remissinstansernas yrkanden och belyser vikten av ett inledningsvis okomplicerat förfarande, men framför att kraven kommer att utökas över tid för att öka lagens verkningsgrad.

Lagrådets yttrande om regeringens lagförslag föranledde vissa språkliga och redaktionella ändringar, genom bland annat förtydligad ordalydelse med syfte att förhindra oavsedda konsekvenser framförallt med hänsyn till utfärdande av sanktionsavgift. I övrigt lämnas förslagen utan erinran. (Prop.

2020/21:144, s.98-99).

4.1.3 Proposition, motion och riksdagsbeslut

Den 18 mars 2021 överlämnar regeringen slutligen proposition 2020/21:144 till riksdagen.

Propositionen överensstämmer till stor del med ursprungligt lagförslag med hänsyn till utformning och innehåll, och återger även de yttranden som inkommit från remissinstanser och Lagråd.

Sammantaget föreslår regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om klimatdeklaration för byggnader samt regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900). (Prop.

2020/21:144, s.4).

Propositionen är för närvarande föremål för civilutskottets betänkande (2020/21:CU23) där beredningen planeras pågå till den 10 juni, för att sedan övergå i en kammardebatt den 21 juni med slutgiltigt riksdagsbeslut den 22 juni. Under beredningen har riksdagsutskottets ledamöter möjlighet att framföra motioner, och i nuläget har två motioner inkommit.

I den första motionen, undertecknad Carl Oskar Bohlin m.fl (M), framhävs att partiet generellt ställer sig positiva till regeringens ansats till att införa redovisningskrav för klimatpåverkan, mot bakgrund till bygg- och fastighetssektorns betydande inhemska växthusgasutsläpp. Däremot anförs att förslaget riskerar att belasta en redan hårt reglerad byggbransch, vilket kan leda till ökade kostnader och administrativ tidsåtgång som redan ligger i överkant. Dessutom menar ledamöterna att dessa faktorer riskerar att drabba mindre aktörer hårdare relativt sett, då större företag kan dra nytta av skalfördelar, vilket kan medföra betydande konsekvenser för en bransch som redan är utsatt för konkurrensproblem. Sammantaget anförs att partiet ställer sig bakom förslaget under förutsättning att byggandet av småhus, oavsett om det sker inom ramen för näringsverksamhet eller inte, bör undantas redovisningskravet med motivet att kostnaderna för att genomföra en klimatdeklaration för småhus inte är proportionerlig mot deras klimatpåverkan i jämförelse med flerfamiljshus. (Motion 2020/21:3956).

I den andra inkomna motionen, undertecknad Roger Hedlund m.fl (SD), ges förslaget att riksdagen avslår propositionen och istället beslutar att regeringen ska ge lämplig myndighet i uppdrag att skapa riktlinjer för gränsvärden kopplat till klimatcertifiering, vilket ska fungera som en informativ utgångspunkt för frivillig klimatcertifiering på marknaden. Utgångspunkten i motiveringen till förslaget riksdagsbeslut är partiet anser att de negativa effekterna överväger den miljömässiga nyttan, med hänvisning till kritiska yttranden från vissa remissinstanser. De negativa effekter som särskilt framhävs är förseningar och ökade kostnader i byggprocessen, ökad administration, ökat antal interimistiska slutbesked samt svårare handläggning av bygglovsärenden vilket anses obefogat då kravet inte leder till en konkret klimatnytta. Vidare anförs att kravet i förlängningen anses bidra till ökade fastighets- och bostadspriser samt en tydlig risk att utvidgas till privatpersoner föreligger.

Partiet hävdar att en frivillig miljöcertifiering troligen bidrar till effektivare miljönytta, där en tredjepartsgranskning inverkar till en kvalitetssäkring av byggnadens miljöprestanda. (Motion 2020/21:3963).

4.1.4 Lagtextens utformning

I proposition 2020/21:144 föreskrivs det slutliga förslaget till lag om klimatdeklaration för byggnader som beskriver lagtextens utformning och omfattning. Lagförslaget består av 19 paragrafer och behandlar lagens syfte och tillämpningsområde, skyldigheter och undantag, klimatdeklarationens innehåll och omfattning samt register, tillsyn och överklagande.

Lagens syfte är att minska klimatpåverkan när byggnader uppförs, och grundprincipen är att lagen ska tillämpas vid uppförande av nya byggnader som inte är undantagna från denna regel, enligt 1 och 2

§§. I lagen förtydligas även vad som avses med begrepp som klimatpåverkan och växthusgaser i 3 §.

Enligt 4 § åläggs byggherren skyldighet att upprätta och ge in deklarationen till

registreringsmyndigheten, och i paragrafen hänvisas till den föreslagna lagändringen i 10 kap. 34 §

PBL om att en byggnadsnämnd kan meddela ett slutbesked för en byggnad först efter att

klimatdeklarationen har inlämnats alternativt att byggherren har påvisat skäl för att skyldigheten inte

ska föreligga. I 5 § anges de byggnadsverk som undantas från denna skyldighet, vilka är:

● Byggnader med tidsbegränsade bygglov som inte är avsedda att användas i mer än två år

● Bygglovsbefriade byggnadsverk

● Byggnader för industri- eller verkstadsändamål

● Ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring

● Byggnader med en bruttoarea på under 100 kvadratmeter

● Byggnader som är avsedda för totalförsvaret och byggnader av betydelse för Sveriges säkerhet

Utöver detta föreligger enligt 6 § ingen redovisningsskyldighet för privatpersoner som uppför bygglovspliktiga byggnader utanför ramen för näringsverksamhet.

Klimatdeklarationen ska enligt 7 § innehålla uppgifter om byggnaden, vilken fastighet som byggnaden tillhör, byggherrens organisationsuppgifter samt byggnadens redovisade klimatpåverkan.

Uppgifterna om klimatpåverkan från byggnaden ska omfatta de aktiviteter som ingår i byggskedet i en livscykelanalys, vilket uttryckligen framgår av 8 § och utgörs av:

1. Råvaruförsörjning i produktskedet 2. Transport i produktskedet

3. Tillverkning i produktskedet

4. Transport i byggproduktionsskedet, och

5. Bygg- och installationsprocessen i byggproduktionsskedet

Enligt 9 § har även regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som ska ingå i deklarationen samt vilka data som ska användas för att beräkna klimatpåverkan. Vidare ska registermyndigheten enligt 10 § föra ett register över klimatdeklarationer, och får behandla personuppgifter enligt bestämmelser i 12-14 §§.

Enligt 15 § får regeringen meddela en tillsynsmyndighet med uppdrag att utöva tillsyn över att skyldigheter och föreskrifter fullgörs, och enligt 16 § har tillsynsmyndigheten rätt att begära ut väsentliga upplysningar och handlingar från byggherren. Om tillsynsmyndigheten beräknar ett värde av klimatpåverkan som väsentligt avviker från det deklarerade värdet får byggherren enligt 17 § inom en viss tidsfrist lämna en förklaring till avvikelsen, och om byggherren inte lämnat en skälig förklaring till avvikelsen har tillsynsmyndigheten rätt att registrera det beräknade värdet istället för det deklarerade. Enligt 18 § har tillsynsmyndigheten då rätt att ta ut en sanktionsavgift om särskilda skäl föreligger. Beslut enligt 17 och 18 §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol med stöd av 19 §, men övriga beslut är ej förenade med överklaganderätt.

Avseende förslag till lagändring i plan- och bygglagen föreskrivs att lydelsen av 10 kap. 34 § PBL ska utökas till att även omfatta en uttrycklig skyldighet för byggherren att ge in en klimatdeklaration eller gjort sannolikt att sådan skyldighet inte föreligger innan byggnadsnämnden får lämna slutbesked för att en byggnad ska kunna tas i bruk.

Lagen om klimatdeklaration för byggnader och relaterad lagändring föreslås träda i kraft den 1 januari

2022 och kan ej tillämpas retroaktivt, den gäller alltså endast för byggnader för vilka

bygglovsansökan inlämnas till byggnadsnämnden efter detta datum.

4.2 Lagens långsiktiga utveckling

Under sommaren 2019 fick Boverket i uppdrag av regeringen att ta fram en färdplan för den fortsatta utvecklingen av klimatdeklarationer, huvudsakligen med hänsyn till det obligatoriska innehållets omfattning och införandet av systematiska gränsvärden för klimatpåverkan. Uppdraget resulterade i Rapport 2020:13 Utveckling av regler om klimatdeklaration för byggnader - förslag på färdplan och gränsvärden som publicerades i juni 2020. Syftet med färdplanen är att ge bygg- och fastighetsbranschen goda förutsättningar att anpassa sin verksamhet när det gäller bland annat kompetensuppbyggnad samt produkt- och affärsutveckling, genom en tydlig och transparent strategisk målsättning. Sammantaget lämnar Boverket förslag på införande av administrativa styrmedel i form av nya regler om gränsvärden för klimatpåverkan samt informativa styrmedel i form av utökade krav på redovisning av klimatpåverkan från och med år 2027, vilket kommer att beskrivas mer utförligt i detta avsnitt. (Rapport 2020:13, s.11-13)

4.2.1 Tidplan för införande av gränsvärden

Med begreppet gränsvärde avses ett högsta eller lägsta krav som ställs på en byggnads klimatutsläpp.

Syftet med att införa gränsvärden är att öka styrningen mot att klimatförbättrande åtgärder vidtas, vilket i sin tur är en förutsättning för att Sverige ska kunna uppnå nationella- och internationella klimatmål. Boverkets förslag till tidplan för införande och successiv stegring av gränsvärden för en byggnads klimatpåverkan i byggskedet (modul A1-A5) illustreras i nedanstående figur, där preliminär tidpunkt för införande är beräknat till år 2027 och regelförändringar föreslås äga rum år 2035 respektive 2043 vilket bör föregås av en noggrann utvärdering som bör inledas ungefär tre år tidigare.

(Rapport 2020:13 s.35)

Figur 4. Preliminär tidplan för succesivt införande av skärpta gränsvärden avseende en byggnads klimatpåverkan. (Rapport 2020:13, s.35)

Boverkets färdplan har utvecklats i korrelation med nationella klimatmål samt bygg- och

anläggningssektorns färdplan för klimatneutralitet, där deras bedömning är att effektiviserade

genomförandestrategier och högre precision med stor sannolikhet har uppnåtts till år 2027 tack vare

digitalisering och kompetensuppbyggnad. Även om flera större aktörer skulle ha möjlighet att hantera

systematiska gränsvärden innan år 2027, belyser Boverket att en översyn och eventuell

vidareutveckling av metodanvisningar och kompletterande uppgifter i den nationella klimatdatabasen

behöver genomföras innan kraven skärps. (Rapport 2020:13 s.37-39).

4.2.2 Tillkommande moduler i klimatdeklarationen

Förutom införande av gränsvärden föreslår Boverket i sin färdplan att klimatdeklarationens obligatoriska innehåll kompletteras med ytterligare byggnadsdelar och moduler från och med år 2027.

För att inkludera byggnadens hela livscykel inkluderas moduler från både användnings- och slutskedet i enlighet med den europeiska standarden SS-EN 15978. De moduler med prioriterat införande bör enligt Boverket inkludera modul B2, B4 och B6 i användningskedet samt modulerna C1-C4 i slutskedet mot bakgrund av att dessa moduler vanligen anses utgöra en betydande andel av en total klimatpåverkan under en byggnads livscykel. Boverket anför vidare att vederbörande moduler inkluderas i liknande nordiska och europeiska planerade regleringar, samt att tillkommande delar inte bedöms utgöra en avsevärt betungande arbetsbörda då Boverket avser att tillhandahålla den scenariedata som ska användas. Utöver tillkommande moduler planerar Boverket även att införa krav på en separat deklaration avseende biogen kolinlagring och nettoexport av lokalproducerad el, med syfte att synliggöra en byggnads positiva klimatpåverkan vilket enligt Boverket utgör värdefull statistisk information i relation till nationella klimatmål. En sammanfattning av tilltänkt kompletteringskrav framgår av nedanstående figur. (Rapport 2020:13, s.42-43).

Figur 5. Boverkets förslag till kompletterande obligatorisk information som är tänkt att införas år 2027. Grön färg representerar de moduler som ingår i ett implementeringsskede från år 2022, och orange färg visar de moduler som är tänkt att ingå från och med år 2027. (Rapport 2020:13, s.42).

Vid införande av redovisningskrav för en byggnads användningsskede krävs att en homogen beräkningsperiod ansätts för att säkerställa en kvalitativ klimatredovisning. Boverket föreslår att beräkningsperioden sätts till 50 år, med hänsyn till att denna period är internationellt vedertagen i bland annat EU-kommissionens system Level(s).

Sammanfattningsvis finns alltså starka incitament för att vidareutveckla kravet på upprättande av

klimatdeklarationer, och enligt Boverkets förslag kommer systemgränser och utökat obligatoriskt

innehåll träda i kraft tidigast år 2027. I nedanstående tabell presenteras en sammanfattande översikt.

Tabell 3. Sammanfattande tabell över tillkommande systemgränser och moduler enligt Boverkets färdplan (Rapport 2020:13, s.41).

5. Arbetsprocessen vid upprättande av en klimatdeklaration

I detta kapitel redogörs för arbetsprocessen vid upprättande av en klimatdeklaration, följt av presumtiva kostnadsberäkningar på både företags- och samhällsekonomisk nivå. Vidare omvandlas informationen till en praktisk tillämpning genom upprättande av en förenklad klimatdeklaration.

5.1 Myndighetsinformation och teoretisk vägledning

Att ta fram en klimatdeklaration ska enligt regeringens lagförslag vara en relativt okomplicerad process, och för att underlätta genomförandet har regeringen gett Boverket i uppdrag att lansera informations- och vägledningsunderlag i form av en digital handbok som planeras att publiceras under hösten 2021. Boverket har redan under våren publicerat grundläggande och lättillgängligt informationsunderlag angående lagkravets innebörd och konsekvenser, och de har även lanserat en preliminär generisk klimatdatabas som är tillgänglig via deras hemsida, som planeras att färdigställas den 1 juni 2021. I detta avsnitt beskrivs de moment som ingår i framtagandet av en klimatdeklaration, uteslutande med vägledning från Boverkets hemsida. Nedanstående figur illustrerar den stegvisa arbetsprocess och arbetsfördelning som inkluderas i framtagandet av en klimatdeklaration.

Figur 6. Illustration över de sju processteg som ingår i arbetsprocessen med att ta fram en klimatdeklaration, samt vilka aktörer som berörs inom respektive moment. (Boverket/Infab 2021) (CC BY-ND 4.0).

5.1.1 Planering, omfattning och avgränsning

Enligt Boverket bör arbetet med att ta fram en klimatdeklaration integreras redan i byggprocessens

planeringsstadie för att underlätta insamling av nödvändiga uppgifter, samt för att utöka

valmöjligheterna bland alternativ utformning och byggteknik. Det krävs ingen certifiering eller

ackreditering för att ta fram underlag eller upprätta en klimatdeklaration, men arbetet underlättas av

en relevant kompetens inom området. Klimatdeklarationen ska redovisa den klimatpåverkan som

uppstår i byggskedet, det vill säga modulerna A1-A5 i en byggnads livscykel, vilket framgår av figur

7 nedan. Det ska upprättas en klimatdeklaration per byggnad, vilket innebär att en projekt med ett

flertal byggnader kommer att resultera i multipla klimatdeklarationer. Om det exempelvis uppförs ett

fristående garage i samband med ett flerbostadshus ska även denna byggnad klimatdeklareras,

förutsatt att garagets bruttoarea överstiger 100 kvadratmeter. Vidare avgränsas klimatdeklarationens

omfattning till byggnadsverkets klimatskärm, bärande konstruktionsdelar och innerväggar, vilket

enligt Boverkets definition avser byggnadsdelar bestående av ett eller fler skikt som isolerar det inre

av en byggnad från omvärlden avseende temperatur, ljud och fukt, tillsammans med de byggnadsdelar

som förutom sin egen tyngd även bär andra typer av laster samt väggar innanför klimatskärm som inte

är bärande. Således omfattas ej markarbeten, installationer, fast inredning eller invändiga ytskikt

initialt. (Boverket.se, Klimatdeklaration av byggnader, 2021).