utomlands
2.1 Inledning
Detta kapitel innehåller en beskrivning av de allmänna principer som gäller för bistånd till enskilda utomlands enligt folkrätten, in-ternationella konventioner, förvaltningslagen och instruktionen för utrikesrepresentationen. Vidare redogörs för innehållet i 1973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.
och UD:s regelverk på området. En mer detaljerad beskrivning av vissa bestämmelser i 1973 års lag finns i de kapitel som behandlar särskilda frågeställningar, som t.ex. bistånd till svenska medborgare som är bosatta utomlands, bistånd i brottmål, bistånd till brotts-offer m.fl.
2.2 Sammanfattning
Enligt folkrätten har staterna vissa rättigheter att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelse-landet (”jus protecionis”). Det kan gälla både t.ex. att skydda de egna medborgarna mot godtyckliga frihetsingrepp och att se till att deras egendom åtnjuter skydd. Innan en stat tillgriper åtgärder på diplomatisk väg ska alla lokala rättsmedel ha uttömts.
I Wienkonventionen om konsulära förbindelser finns allmänna regler om konsulär verksamhet, bl.a. vad gäller rätten för en konsul att besöka en landsman som är frihetsberövad .
I förvaltningslagen och instruktionen för utrikesrepresenta-tionen finns bestämmelser om utlandsmyndigheternas allmänna skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet.
I 1973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet finns allmänna normer om ekonomiskt bistånd. Mer de-taljerade regler finns i de föreskrifter som UD har utfärdat med stöd av lagen. UD har också lämnat allmänna råd om hur reglerna
Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands SOU 2001:70
54
ska tillämpas. Enligt nuvarande regler kan s.k. allmänt ekonomiskt bistånd lämnas antingen som tillfälligt ekonomiskt bistånd för hemresa eller sjukvård m.m. eller i form av periodiskt understöd till svenskar som är bosatta utomlands och som inte kan försörja sig på annat sätt. Dessutom kan ekonomiskt bistånd lämnas till försvarare m.m. i brottmål utomlands samt till brottsoffer.
Utlandsmyndigheterna bistår också med rådgivning (”hjälp till självhjälp”) m.m.
2.3 Bistånd till enskilda – allmänna principer
2.3.1 Folkrätten ger staterna rätt att bistå sina medborgare i utlandet
Folkrätten ger staterna vissa rättigheter att utöva skydd, dvs. att bistå sina medborgare i utlandet på olika sätt. Till staternas ”grund-rättigheter” enligt folkrätten hör deras jus protectionis, dvs. rätten att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares in-tressen i vistelselandet. Denna rättighet återspeglas i Wienkonven-tionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i Wienkon-ventionen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10).
Rätten att ge diplomatiskt skydd tillkommer staten. Det är alltså staten som avgör om den vill ingripa eller inte till förmån för en enskild medborgare.
En utlänning är underkastad vistelselandets lagstiftning och ad-ministrativa och exekutiva makt. Men landets maktutövning mot utlänningar måste visa respekt för en ”civiliserad” eller ”inter-nationell standard”. En utlänning får inte frånkännas rättskapacitet.
Det innebär att han eller hon måste ha rätt att ingå avtal och göra gällande anspråk på grund av avtal, att gifta sig, göra upp ett testa-mente osv. Utlänningens person ska fredas genom polisiärt skydd mot angrepp från enskilda, men anspråket riktar sig också mot statsorganen. Utlänningens personliga frihet måste respekteras.
Vidare ska utlänningars egendom åtnjuta skydd.
För att en stat ska kunna intervenera för att ta tillvara sina egna medborgares intressen i en annan stat krävs att den som påstår sig vara kränkt i princip måste ha uttömt alla lokala medel enligt rätts-ordningen i vistelselandet. Myndigheterna i det landet måste först få tillfälle att själva ställa saken till rätta. Om det är uppenbart att det i själva verket inte finns några effektiva rättsmedel, t.ex. på
grund av att myndigheterna saknar vilja att agera, brukar dock kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel inte upprätthållas.
Enligt folkrätten utformar staterna själva sina lagar om med-borgarskap. De bestämmer alltså självständigt vilka som har deras medborgarskap. Enligt Haagkonventionen den 12 april 1930 för lösanden av konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) kan en person, som har dubbelt medborgarskap, anses som med-borgare av båda staterna. Staterna får inte lämna diplomatiskt skydd åt sina medborgare gentemot en annan stat, i vilken de också är medborgare. En annan sak är att de ofta brukar försöka hjälpa sådana personer på något annat sätt.
2.3.2 Bestämmelser om konsulär verksamhet i Wienkonventionen om konsulära förbindelser
Wienkonventionen om konsulära förbindelser innehåller vissa all-männa regler om konsulär verksamhet. Reglerna är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskick-ning. Det konsulära skydd som kan lämnas med stöd av bl.a. Wien-konventionen om konsulära förbindelser skiljer sig från det diplo-matiska skydd som en stat utövar med stöd av sin ”jus protectio-nis”. Det konsulära skyddet avser enbart åtgärder som gäller skyddet av en enskilds person, inte hans eller hennes egendom.
De konsulära uppgifterna anges utförligt i artikel 5. Där framgår att de konsulära uppgifterna bl.a. består i att utfärda pass och vi-seringar och att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. Med medborgare avses både fysiska och juridiska personer. Uppräkningen i Wienkonventionen är inte uttömmande.
Till de konsulära uppgifterna räknas också alla andra uppgifter, som inte är förbjudna i den mottagande staten eller som denna stat motsätter sig. Med den mottagande staten avses den stat, där ambassaden eller konsulatet är verksamt.
I artikel 36 fastslås en konsuls rätt att besöka och kommunicera med anhållna, häktade eller fängslade landsmän inom konsulatets distrikt. Artikeln ålägger också verksamhetslandets myndigheter att på den anhållnes, häktades eller fängslades begäran, utan dröjs-mål underrätta konsulatet om frihetsberövandet .
Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands SOU 2001:70
56
2.3.3 Bestämmelser i förvaltningslagen om myndigheternas skyldighet att hjälpa enskilda medborgare
Förvaltningslagen (1986:223) innebär vissa skyldigheter för ut-landsmyndigheterna när det gäller att hjälpa enskilda svenska med-borgare i utlandet. Enligt förvaltningslagen ska alla myndigheter ge allmänheten service på ett aktivt sätt så att det blir lättare för de enskilda att ha med myndigheterna att göra. Bestämmelserna gäller även för utlandsmyndigheterna vid kontakter med både svenska och utländska medborgare. Det kan t.ex. gälla upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. Tillämpningen av reglerna om service och samverkan ska anpassas till vad omständigheterna kräver.
Av 4 § förvaltningslagen följer att en utlandsmyndighet är skyldig att lämna råd och vägledning i ärenden som rör myndig-hetens verksamhetsområde. Det innebär t.ex. att den kan ange de förhållanden som är relevanta i sammanhanget.
2.3.4 Bestämmelser i instruktionen för
utrikesrepresentationen om utlandsmyndigheternas skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet Utlandsmyndigheterna har en allmän skyldighet att ta tillvara Sveriges intressen och svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. De ska även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt skydda deras intressen. Det framgår av för-ordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR).
Vad som menas med skälig omfattning får avgöras från fall till fall. Med svenska medborgare likställs svenska juridiska personer, dvs. företag och organisationer m.fl. Flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige har också rätt att få hjälp.
Utrikesrepresentationen utgörs dels av utlandsmyndigheterna, dels av honorärkonsulaten. Med utlandsmyndigheter avses be-skickningar (ambassader), representationer vid internationella or-ganisationer och karriärkonsulat.
I IFUR finns också bestämmelser om vad utlandsmyndigheterna ska göra i krissituationer. Om en naturkatastrof inträffat, ska de genast undersöka om någon svensk medborgare avlidit eller
skadats eller om någon svensk egendom skadats. De ska också underrätta UD. I krigs- eller krissituationer ska de hålla kontakt med och bistå svenska medborgare, svenska fartyg och luftfartyg samt svenska företag inom verksamhetsområdet.
Utlandsmyndigheterna är skyldiga att vidta åtgärder inte bara på grund av bestämmelser i författningar eller enligt instruktioner eller på framställningar från enskilda. De är också skyldiga att på eget initiativ gripa in. En utlandsmyndighet eller en tjänsteman kan dock inte uppträda som personligt ombud eller fullmäktig för en enskild part. De har inte heller någon allmän skyldighet att lämna råd i enskildas angelägenheter.