1. Inledning
3.2 Tillverkning
3.2.1 Miljöpolitiken
3.2.1.1 Inledning
En stor del av EG:s miljöpolitik och miljölagstiftning är inriktad på att begränsa påverkan på människors hälsa och miljön av utsläpp från tillverkning. I detta avsnitt skall
undersökas i vilken utsträckning gemenskapslagstiftningen kräver eller åtminstone tillåter ett livscykelperspektiv i tillverkningsprocessen.
Det torde vara i tillverkningsledet de bästa förutsättningarna finns att anlägga ett fullständigt livscykelperspektiv på produktens miljöpåverkan. Tillverkningen kan sägas utgöra den omvandlingsprocess i vilken råvaror, andra ingående komponenter och transporter genom tillförsel av energi och teknik övergår i något som skall hanteras som en produkt. Här är det möjligt att anlägga ett strategiskt miljöperspektiv på de ingående komponenterna genom en konsekvent efterfrågan på så bra alternativ som möjligt, på omvandlingsprocessen genom att använda teknik och material som är optimalt ur miljösynpunkt och på den färdiga produktens miljöpåverkan i senare led genom dess utformning och innehåll av ämnen. Viktiga fördelar ur genomförandesynpunkt är att anläggningar för tillverkning av produkter ofta är stora och därmed lätt identifierbara, inte alltför många och dessutom redan i stor utsträckning föremål för diverse tillståndskrav. Det finns m.a.o. redan en struktur som skulle kunna utnyttjas för att underlätta genomfö- randet av en integrerad produktpolicy.
EG:s miljölagstiftning är generellt utformad som minimilagstiftning. Medlemsstaterna har rätt att införa och tillämpa strängare nationella regler under förutsättning att det inte strider mot fördraget i övrigt. I den belysningen kan det tyckas överflödigt att analysera miljölagstiftningen – den hindrar ju inte att man nationellt inför en integrerad produktpo- licy. Men utredningen syftar till att undersöka vilket stöd det finns i EG-lagstiftningen för
114 KOM (2002) 508 slutlig. Förslaget är ett exempel på att artikel 175 kan utgöra grund för miljökrav på
56
ett livscykelperspektiv på produkters miljöpåverkan, och hur detta kan utvecklas. Det är alltså av intresse att undersöka om det finns några krav i miljölagstiftningen som kan tolkas som krav på livscykelperspektiv, och vilket stöd man i övrigt kan finna för ett sådant förhållningssätt. Inte minst kan detta ha betydelse i en situation där principen om den inre marknaden står mot principen om miljöskydd och förebyggande åtgärder. Om ett miljödirektiv ger stöd för en typ av restriktion, i ett ärende rörande en särskild verksam- het, kan man knappast underkänna den enbart med hänvisning till en generell princip om fri rörlighet för varor.
Miljölagstiftning kan kategoriseras på olika sätt med avseende på reglernas funktion. Att samla in och sprida kunskap är lika viktigt ifråga om verksamheters miljöpåverkan som när det gäller farliga ämnen. I detta avseende tillhandahåller EG-rätten bland annat regler om beslutsunderlag inför prövning av större projekt och allmänna bestämmelser om rätt till miljöinformation. Reglering av verksamheters miljöpåverkan är en annan typ av åtgärd gemenskapen intresserat sig för. Bestämmelser om miljökvalitet är ett
ytterligare sätt att, visserligen indirekt men dock, påverka de miljökrav som ställs på verksamheter.
3.2.1.2 Utredning av miljökonsekvenser
Rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt har till syfte att förse de ansvariga myndigheterna med relevanta uppgifter så att de kan fatta beslut om ett projekt med fullständig kännedom om projektets
sannolika betydande miljöpåverkan.115 För att åstadkomma detta skall medlemsstaterna
säkerställa att projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan på miljö och hälsa innan tillstånd ges. (Krav på faktisk begränsning av verksamhetens miljöpåverkan får verkställas med stöd av annan lagstiftning.)
Det är projektets miljöpåverkan som skall bedömas. Direktivets definition av ”projekt” är ”utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten”. De projekt som anges i bilaga I och II är i huvudsak olika typer av industriverk- samheter och infrastrukturprojekt. Utredningen och bedömningen brukar vanligen omfatta miljöpåverkan under uppförandet och den framtida driften av den planerade verksamheten. Miljöpåverkan vid avveckling kan behöva utredas enligt bilaga II p. 13.116
En integrerad produktpolicy är inte i första hand inriktad på miljöpåverkan av projekt utan av produkter. Men miljöpåverkan i tillverkningen är naturligtvis en viktig del av produktens miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Det är alltså av intresse i sig vilket stöd direktivet ger för utredning och bedömning av direkt miljöpåverkan från uppförande och drift av verksamheten. Denna kunskap utgör en av grunderna för tillståndsmyndighe- tens möjlighet att i sin del av processen medverka till genomförandet av en integrerad produktpolicy. Den skulle också kunna utgöra en viktig grund för tillverkare och
användare i senare led, inklusive konsumenter, att tillämpa en sådan, på frivillig väg eller med stöd av andra styrmedel. Med ett lite vidare perspektiv på frågan är det också intressant att undersöka om, och i så fall vilket, stöd direktivet ger för utredning och
115 Direktivet är senast ändrat genom direktiv 97/11/EG. 116 Avveckling av kärnkraftverk omfattas av bilaga I.
57
bedömning av miljöpåverkan i andra led. Beträffande tidigare led är frågan i vilken utsträckning direktivet ger stöd för att utnyttja information som redan finns, och vilket stöd det ger för att ta fram ny utredning. För miljöpåverkan i senare led är det fråga om att utreda hur produkten kan utformas för att orsaka så lite sådan som möjligt.
Det finns inte anledning att här gå in på en detaljerad redovisning av vilka krav direkti- vet ställer när det gäller utredning av miljökonsekvenser av uppförande och drift av ett projekt – detta torde vara väl bekant för den som har anledning att ta del av denna rapport. Men man kan konstatera att en MKB skall omfatta såväl direkta som indirekta effekter beträffande relevanta miljöfaktorer. Indirekta effekter skulle språkmässigt kunna inbegripa effekter även i andra led än det nu aktuella, t.ex. att de råvaror som används orsakar miljöproblem vid utvinningen eller att det som produceras så småningom orsakar markförorening på en avfallsdeponi. Direktivet skulle alltså kunna tokas som att det innehåller ett generellt krav på att effekter i andra led skall utredas. Direktivet eller dess ingress ger dock inte något stöd i övrigt för en sådan tolkning, varför det ligger nära till hands att anta att den inte heller är avsedd. I vissa specifika frågor tycks det dock finnas anledning att beakta andra hanteringsled.
Innehållet i MKB:n, som det beskrivs översiktligt i artikel 3, anger att bedömningen bland annat skall omfatta effekter på materiella tillgångar. Bland de kriterier som anges i bilaga III kan nämnas utnyttjande av naturresurser. Det är alltså tydligt att frågor om
hushållning med material och naturresurser kan och skall beaktas i MKB:n. En annan
fråga är huruvida även miljöpåverkan vid utvinning eller beredning av material och naturresurser kan ingå i bedömningen av ett projekt i senare led. Direktivet ger ett visst stöd för en tolkning i sådan riktning. I bilaga IV nämns särskilt, som en egen punkt vid sidan av bedömningen av utsläpp och andra störningar, att miljöeffekterna av utnyttjande av naturresurser skall bedömas. Det är svårt att se vilken miljöpåverkan utnyttjande av naturresurser kan ha i den aktuella verksamheten som inte kommer till uttryck i utsläpp eller andra störningar. Sådan påverkan torde inträffa i tidigare led, i form av dels
ianspråktagande av resursen som sådan, dels miljöpåverkan vid utvinning och beredning. Allvarliga miljöeffekter i tidigare led p.g.a. utnyttjande av naturresurser i det aktuella projektet kan alltså uppfattas utgöra sådana indirekta effekter som skall utredas. (Vi känner dock inte till något rättsfall eller någon annan rättskälla som ger stöd åt en sådan tolkning.)
Att i det aktuella fallet göra en egen utredning av miljöpåverkan i tidigare led skulle vara överflödigt om sådan gjordes fortlöpande under produktens utveckling från vaggan till nu aktuellt hanteringsled. I vissa frågor borde det också i princip vara möjligt att utnyttja miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som utgör tidigare produktions- led för att göra en uppsummering av miljöpåverkan, t.ex. för energiproduktion, råvaruut- vinning eller framställande av basmaterial för den nu aktuella tillverkningen. För sådana verksamheter krävs nämligen ofta miljökonsekvensbeskrivningar enligt EG-rätten. Men direktivet säkerställer inte att sådan information går att få fram i senare skeden. MKB:n skall göras tillgänglig i den egna tillståndsprocessen, men någon allmän offentlighetsprin- cip finns inte i detta avseende. Dessutom har inte heller alltid miljökonsekvensbedöm- ningar för tidigare led upprättats. Direktivet omfattar endast verksamheter som normalt är stora och mycket störande för miljön. Nationella bestämmelser kan omfatta fler
58
verksamheter, men detta är till mindre nytta för en företagare som importerar en stor del av sina insatsvaror.
Vad gäller senare hanteringsled är det tydligt att avfallsledet på något vis skall beaktas i MKB:n. Alstrande av avfall är ett av kriterierna i bilaga III p.1 för att avgöra om ett projekt kan få betydande miljöpåverkan. Enligt bilaga IV skall typ och mängd av restprodukter uppskattas. Dessutom skall de mer betydande miljöeffekterna av bortskaf- fande av avfall redovisas. Det senare bör, om det skall ha någon rimlig innebörd, omfatta såväl transport som hantering av avfallet.
Det är, som sagt, projektets påverkan på miljön som skall bedömas. I detta måste ingå att bedöma vilka föroreningar och andra störningar som kan uppkomma på grund av användning av produkter i verksamheten, om detta har betydelse för verksamhetens miljöpåverkan. I bedömningen ingår att överväga alternativ. Om ett tillsatsämne eller smörjmedel orsakar miljöproblem av någon betydelse i form av utsläpp av förorening från verksamheten bör man rimligen kunna begära utredning om huruvida produkten kan ersättas med något alternativ som inte orsakar problem.
Däremot torde det inte vara möjligt att med stöd av MKB-direktivet ställa krav på utredning om substitution av ämnen eller om alternativ produktutformning om syftet är att begränsa produktens miljöpåverkan i andra hanteringsled (möjligen bortsett från avfallsfrågan). Det som skall utredas är, som sagt, inte påverkan på miljön av de produkter som eventuellt kommer att produceras.
3.2.1.3 Miljökrav i tillverkningen
Rådets direktiv 96/61/EG (IPPC-direktivet) syftar till att genom samordnade åtgärder förebygga och begränsa föroreningar till luft, vatten och mark från vissa angivna verksamheter. (Det finns också andra direktiv med motsvarande syften och i stora delar likartade tillämpningsprinciper.)
Syftet, så som det beskrivs i ingressen och i artikel 1, är att begränsa föroreningar som
härrör från de aktuella verksamheterna. Detta ger knappast utrymme för att beakta
miljökonsekvenser i tidigare led, eller produktrelaterade miljökonsekvenser som inte resulterar i utsläpp från verksamheten. Direktivets definition av uttrycket ”utsläpp” talar i samma riktning: Utsläpp är direkt eller indirekt utsläpp från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen m.m.
Begreppet ”bästa tillgängliga teknik”, som det definieras i direktivet, kan dock i viss mån uppfattas som att det inte enbart är ”utsläpp från anläggningen” som skall beaktas. Enligt bilaga IV skall tillämpningen av bästa teknik inkludera överväganden om bl.a. användning av ämnen som är mindre skadliga, energieffektivitet, hushållning med råvaror, användning av avfallssnål teknik och främjande av återvinning av ämnen och avfall. Frågan är om sådana åtgärder enligt direktivet enbart kan vidtas i syfte att begränsa utsläppen från den aktuella verksamheten eller om avsikten är att de också skall vidtas i syfte att begränsa verksamhetens (produktens) miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv.
Det är möjligt att tillämpa principen om utbyte av farliga ämnen med det begränsade syftet att minska utsläppen från den aktuella verksamheten. Eftersom direktivets uttryckliga syfte är begränsat på detta sätt kan man knappast komma till någon annan slutsats än att det är denna tolkning som bör tillämpas. Direktivet ger stöd för att farliga
59
ämnen bör bytas ut om de kan ersättas med sådana som är mindre farliga, och detta leder till att utsläppen från den aktuella anläggningen begränsas. Däremot ger inte heller detta direktiv stöd för en generell substitutionsprincip för att t.ex. åstadkomma en produkt med mindre farliga egenskaper.
Även om hushållning med råvaror är en aspekt som skall beaktas ryms en ren spar- samhetsaspekt knappast inom direktivets syfte. Att begränsa mängden råvaror för att begränsa miljöpåverkan i tidigare hanteringsled eller för att spara resurser till framtiden torde m.a.o. inte innefattas i de skyldigheter direktivet ställer upp. Hushållning med råvaror (inklusive vatten) kan begränsa utsläpp och avfall från verksamheten genom att man undviker onödigt spill. Hushållning kan också eventuellt begränsa utsläppen på så sätt att det går åt mindre energi i processen och vid transporter inom verksamheten. Det torde snarare vara sådana åtgärder som kan komma ifråga. Liknande resonemang måste föras angående överväganden om energieffektivitet. Effektiviseringen måste ta sikte på de interna processerna, inte i detta sammanhang på att slutprodukten skall vara energieffek- tiv.
Syftet att minska utsläppen från verksamheten inbegriper alltså åtgärder som gäller avfall. Men det som skall motverkas och begränsas är utsläpp från källor inom anlägg- ningen. Det som åsyftas bör därför vara att mängden avfall som uppkommer i verksamhe-
ten skall reduceras, bl.a. genom att man använder avfallssnål teknik. Avsikten kan inte
vara t.ex. att produkten skall utformas på ett sådant sätt att avfallshanteringen underlättas i senare led. Ytterligare kriterier för bästa tillgängliga teknik enligt bilaga IV är främjande av återvinning och återanvändning av ämnen som används i processen och, i förekom- mande fall, av avfall. Dessa kriterier skulle kunna tolkas som att det skulle vara möjligt att ställa produktrelaterade krav för att främja sådana syften generellt. Men även här är det mer i linje med direktivets syfte att uppfatta kraven så att ämnen och avfall som hanteras respektive uppkommer inom anläggningen kan återanvändas i den egna verksamheten.
IPPC-direktivet kan alltså knappast tolkas så att det ger stöd för åtgärder som syftar till att minska produkternas miljöpåverkan i andra hanteringsled än det aktuella. Tillämp- ningsområdet kan i detta avseende liknas vid den snäva tillämpningen av miljöskyddsla- gen för att begränsa miljöpåverkan från verksamheten jämfört med det något vidare tillämpningsområdet för miljöbalken där syftet är att minimera miljöstörningar mer generellt. Men även om dessa begränsningar finns utgör direktivet ett ganska kraftfullt stöd för åtgärder som syftar till att begränsa miljöpåverkan från tillverkning av produkter. Definitionen av bästa teknik tillsammans med kriterierna i bilaga IV ger anvisning om att man skall ta ett helhetsgrepp för att begränsa störningarna från verksamheten.
Man kan dock även dra slutsatsen att direktivet inte syftar till att åstadkomma ”så mycket miljöskydd som möjligt”. Det är riktigt störande verksamheter som omfattas, och de ämnen som anges i bilaga III, för vilka gemenskapen skall fastställa utsläppsgränsvär- den, är sådana som är mycket skadliga.117 Det är alltså, som också diskuterades i avsnitt
117 IPPC-direktivet kompletteras, som sagt, av ett ganska stort antal direktiv som är inriktade på särskilda
verksamheter och typer av utsläpp. Även enligt dessa direktiv finns gemensamma utsläppsgränsvärden och listor med ämnen för vilka utsläpp bör begränsas. Även andra direktiv kan ha betydelse för tillåtligheten av utsläpp av föroreningar.
60
2.3, riktigt stora problem som regleras på gemenskapsnivå medan medlemsstaterna själva får reglera övriga frågor, i den mån det ryms inom fördraget.
Liksom när det gäller MKB-direktivet är det intressant att reflektera över möjligheten att utnyttja den tillståndsprövning som sker som grund för information till senare hanteringsled. Slutsatsen blir densamma. Också här gäller att tillståndsansökan skall göras tillgänglig för allmänheten, men det finns inga krav enligt detta direktiv på att ansökan eller tillståndet skall vara offentligt även senare.
3.2.1.4 Miljökvalitet
Miljökvalitetsnormer har naturligtvis inte någon direkt inverkan på produkters utformning i ett livscykelperspektiv. Men indirekt kan de ha betydelse för hur stor miljöpåverkan som kan tillåtas, särskilt i tillverkningsledet. Eftersom gränsvärden för miljökvalitet skall upprätthållas har de betydelse för hur stora utsläpp som kan tillåtas av sådana ämnen som omfattas av eller påverkar miljökvalitetsnormer.
De två mest omfattande regleringarna på området är rådets direktiv 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenom- rådet.118 Inte minst det senare kan få stor betydelse för vilka utsläpp som kan tillåtas från
tillverkningsindustri. Enligt direktivet skall alla ytvatten ha en god ytvattenstatus, enligt kvalitetskriterier som skall fastställas, senast 15 år efter direktivets ikraftträdande. Motsvarande gäller för grundvatten. Utsläpp till vatten av ämnen som kan äventyra kvalitetsmålen måste alltså begränsas. Det är inte bara fråga om kemisk status hos vattnet utan det skall också motsvara ekologiskt god status. Till direktivet har antagits en lista över prioriterade ämnen, för vilka förorening skall minska eller, för vissa av dem, upphöra.
I detta sammanhang kan även nämnas rådets direktiv 79/409 och 92/43 om bevarande av vilda fåglar respektive livsmiljöer och vilda djur och växter. I områden som avsätts som Natura 2000-områden enligt dessa direktiv får inte planer och projekt utföras som kan skada livsmiljöerna. Detta kan ha betydelse för utvinning av råvaror men också tillverkning som medför skador eller störningar i livsmiljöerna.
3.2.1.4 Rätt till miljöinformation
Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation har offentliga myndigheter i gemenskapen skyldighet att lämna ut sådan miljöinformation till medborgarna som finns hos myndigheten ifråga. Medlemsstaterna får dock föreskriva att skyldigheten inte omfattar organ när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Detta skulle innebära att ett företag i senare hanteringsled som vill tillämpa en integrerad produktpolicy inte har säkert stöd av detta direktiv för att få ut t.ex. domar med redovisning av miljökonsekvenser och tillståndsbe- slut för tilltänkta leverantörer av insatsvaror i syfte att göra en bedömning av tillverkning-
118 Det senare reglerar alltså även en mängd andra frågor. Det kan diskuteras huruvida de kvalitetsmål och
kvalitetsnormer som skall tas fram enligt direktivet har samma rättsliga status som andra miljökvalitets- normer. I detta sammanhang finns dock inte anledning att vidareutveckla dessa särdrag; det som är föremål för diskussion är i vilken mån direktiven ger stöd för en integrerad produktpolicy.
61
ens miljöpåverkan. (Det finns dock inget hinder för medlemsstaterna att tillämpa mer generösa regler).
3.2.2 Den inre marknaden
Att begränsa miljöpåverkan från verksamheter och åtgärder inom det egna landet är i stor utsträckning en nationell angelägenhet, kompletterad med vissa minimiregler antagna inom ramen för EG:s miljöpolitik. Men principen om fri rörlighet och sekundärrätt antagen med stöd av artikel 95 i EG-fördraget kan ha betydelse för tolkningsutrymmet för såväl nationella som gemensamma miljöregler som rör tillverkningsledet, och även användningsledet. Huvudprincipen är, som sagt, att produkter som får importeras till och saluföras i en medlemsstat, respektive uppfyller relevanta krav på teknisk harmonisering, skall åtnjuta samma frihet i alla andra medlemsstater.
Men olika miljödirektiv stadgar en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att begränsa utsläpp av föroreningar från tillverkning och att skydda viktiga natur- och miljövärden. Sådana åtgärder måste naturligtvis kunna genomföras även om de, direkt