§
§
§
§
§
Rapport 5332 • December 2003En integrerad
produktpolitik i EU
produktpolitik i EU
– något om de EG-rättsliga förutsättningarna
Annika Nilsson
Henrik Norinder
Katarina Olsson
Juridiska
institutionen
E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) Internet: www.naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5332-9.pdf
ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation
3
Förord
För att vidareutveckla den integrerade produktpolitiken, IPP, bör man belysa vilken potential dagens styrmedel har för att åstadkomma en förändring. Juridiska styrmedel kan skapa tydliga spelregler för marknadens aktörer och är därför en viktig drivkraft för företagens miljöarbete. En utgångspunkt bör vara att regelverket så långt som möjligt bör vara gemensamt inom EU.
Denna rapport undersöker och diskuterar i vilken utsträckning EG-rätten ger utrymme för åtgärder för att genomföra en integrerad produktpolitik. I rapporten söker man därmed svar på vilka möjligheter och hinder ställs av primär- och sekundärrätt för att lagstift-ningsvägen reglera produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Analysen görs inom följande av gemenskapens politikområden: inre marknaden, offentlig upphandling, miljöpolitiken och konkurrenspolitiken.
Denna rapport är framtagen av Annika Nilsson, Katarina Olsson och Henrik Norinder vid juridiska institutionen vid Lunds Universitet som en forskningsutredning på uppdrag av Naturvårdsverket. Författarna är ensamma ansvariga för rapportens innehåll, varför detta inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt.
Stockholm i november 2003 Naturvårdsverket
5
Innehållsföreteckning
Förord ... 3
1. Inledning ... 7
1.1 Bakgrund och syfte ...7
1.2 Vad är en integrerad produktpolicy? ...7
1.3 Utredningens närmare inriktning och omfattning...9
1.4 Disposition ...11
2 Utrymme och hinder för en integrerad produktpolicy inom några av EU:s politikområden... 13
2.1 Inledning ...13
2.2 Den inre marknaden...14
2.3 Miljöpolitiken ...21
2.4 Offentlig upphandling...27
2.5 Konkurrenspolitiken ...29
2.5.1 Inledning ...29
2.5.2 Närmare om reglernas uppbyggnad...33
2.5.3 Tillämpning av konkurrensreglerna...39
2.5.4 Konkurrensrätt, konkurrenspolitik och miljöhänsyn ...41
2.6 Sammanfattning ...43
3 Utrymme och hinder inom dagens sekundärrätt att begränsa produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv ... 45
3.1 Produktutformning...45
3.1.1 Teknisk harmonisering ...45
3.1.2 Miljöpolitiken ...54
3.2 Tillverkning ...55
3.2.1 Miljöpolitiken ...55
3.2.2 Den inre marknaden...61
3.3 Avfall ...62
3.3.1 Teknisk harmonisering ...62
3.3.2 Miljöpolitiken ...64
3.4 Offentlig upphandling...65
3.4.1 Inledning ...65
3.4.2 Miljölagstiftning och offentlig upphandling...66
3.4.3 Miljömärkning ...68
3.4.4 Fastställande av kontraktsföremålet...69
3.4.5 Urval ...69
3.4.6 Kontraktstilldelning ...71
3.4.7 Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ...71
3.4.8 Utförande av kontraktet ...76
3.5 Konkurrenspolitiken ...77
6
4 Möjliga vägar att utveckla en integrerad produktpolicy inom gemenskapen.... 89
4.1 Inledning ...89
4.2 Produktutformning...90
4.2.1 Information ...90
4.2.2 Produktkrav...91
4.2.3 Produktdesign ...93
4.3 Tillverkning ...93
4.4 Avfall ...94
4.5 Upphandling...95
4.6 Konkurrenspolitiken ...96
Referenser ... 987
1. Inledning
1.1 Bakgrund och syfte
Europeiska gemenskapernas kommission har lagt fram en grönbok om en integrerad produktpolicy.1 Denna har diskuterats inom gemenskapens institutioner och med berörda
parter.2 Även i Sverige förs en diskussion om en sådan politik.3
Denna rapport, som är utarbetad på uppdrag av Naturvårdsverket, syftar till att under-söka och diskutera i vilken utsträckning EG-rätten ger utrymme för åtgärder för att genomföra en integrerad produktpolicy. Vilket utrymme ger EG-fördraget och sekundär-rätten, och vilka hinder ställer den upp, när det gäller att bygga upp respektive vidareut-veckla instrument som gör det möjligt att på ett systematiskt sätt genom olika hanterings-led beakta och minimera produkters miljöpåverkan ”från vaggan till graven” i en s.k. integrerad produktpolicy? Syftet är vidare att lyfta fram några områden och frågor där Sverige kan agera inom EG för att stödja utvecklingen av en sådan gemenskapspolicy.
1.2 Vad är en integrerad produktpolicy?
En grundläggande fråga i sammanhanget är vad man menar med en integrerad produktpo-licy. Enligt kommissionens grönbok syftar en integrerad produktpolicy till att minska produkters miljöpåverkan genom hela livscykeln från utvinning av råvaror till tillverk-ning, distribution, användning och avfallshantering. Miljöaspekterna måste integreras i varje stadium av en produkts liv. En sådan politik kan naturligtvis formuleras mer eller mindre ambitiöst, men det är ett omfattande projekt om ambitionen skall genomföras fullt ut. Det är fråga om att integrera miljöhänsyn när det gäller:4
• hushållning med naturresurser som råvarutillgångar, energi och annat material, men också med biologiska resurser
• råvaruutvinning
• transporter av material, komponenter och färdiga produkter
• produktens utformning (innehåll av farliga ämnen, energiförbrukning m.m.)
1 KOM(2001) 68 slutlig.
2 Se t.ex. rådets slutsatser den 7 juni 2001, pressmeddelande 9116/01 och Europaparlamentets resolution den
17 januari 2002. Sammanfattningar av partsdiskussionerna hittas på
http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/2001developments.htm. Kommissionen har vidareutvecklat sin ståndpunkt i ett meddelande till rådet och Europaparlamentet den 18 juni 2003, KOM(2003) 302 slutlig.
3 Se bl.a. regeringens skrivelse 1999/2000:114 en miljöorienterad produktpolitik och Naturvårdsverkets
rapporter 5043 Producenters ansvar för varors miljöpåverkan och 5225 På väg mot miljöanpassade produkter.
4 Beskrivningen avser att illustrera komplexiteten i problemställningen. Den gör inte anspråk på att vara
8
• tillverkning • avfallshantering
Det handlar vidare om
• påverkan på människors hälsa • påverkan på biologisk mångfald • påverkan på luft, vatten och mark
vad gäller
• kortsiktiga och dramatiska effekter • långsiktiga effekter
• kumulativa effekter och synergieffekter • andra diffusa och indirekta effekter
En fungerande policy måste även ta hänsyn till
• produkternas eftersträvade funktion
• tekniska möjligheter/alternativ att åstadkomma dessa funktioner • ekonomiska aspekter
• möjligheten att jämföra olika alternativ och rangordna miljöprestanda med beaktande av samtliga relevanta av ovanstående komponenter
En ambitiös livscykelpolicy bör, enligt vår mening, syfta till att produkter skall vara så lite skadliga för människors hälsa och miljön som det är möjligt, på kort och på lång sikt. Stora och närliggande risker måste naturligtvis motverkas. Men det är även fråga om att motverka långsiktiga och diffusa risker som inte nödvändigtvis ger något klart utfall inom en relativt näraliggande framtid, åtgärda förhållanden som indirekt kan medföra problem och arbeta strategiskt för att minimera miljöriskerna genom att konsekvent byta ut ämnen, produkter och tekniker som orsakar negativ miljöpåverkan mot sådana som är mindre skadliga.
Men även om man förespråkar en ambitiös målsättning för en miljöanpassad produkt-policy gör man klokt i att vara försiktig när man utvecklar ett sådant system. De
erfarenheter som finns av livscykelanalyser visar, såvitt vi förstår, att resultatet kan bli mycket varierande beroende på vilka parametrar man väljer att ta med i analysen och vilka metoder man använder för beräkning och undersökning. En ”fullständig” utredning av en produkts samlade miljöpåverkan låter sig knappast göras. Man bör alltså lägga lite eftertanke på vilka förhållanden som skall ingå i systemet, och hur olika typer av miljöpåverkan skall utredas eller beräknas. Det är naturligtvis viktigt att så långt som möjligt undvika att från det offentligas sida styra utvecklingen i en riktning som senare visar sig vara mindre lämplig. Men hoten mot miljön är sådana att det inte är försvarligt att vänta med att vidta åtgärder tills ”helt säker” kunskap kan nås. Det kan då vara en klok politik att börja med sådana frågor där man är relativt säker på att tydliga positiva resultat kan uppnås, och frågor som har strategisk betydelse för genomförandet av ett systematiskt
9
livscykelperspektiv på produkters miljöpåverkan. Efterhand kan systemet byggas ut och vidareutvecklas.
En policy kan genomföras (mer eller mindre effektivt) med olika typer av åtgärder. Gemenskapen förespråkar att den integrerade produktpolicyn i stor utsträckning skall genomföras med frivilliga åtgärder. Enligt vår mening är detta en olycklig begränsning. Frivillighet är självfallet att föredra i alla situationer där det är möjligt att åstadkomma acceptabla resultat den vägen. Det är dock en aning naivt att utgå från att konsumentinfly-tande och företagens strävan efter goodwill automatiskt medför ett ökat tryck vad gäller tillgång till och användning av mer miljöanpassade produkter. Miljöhänsyn kan vara en drivkraft för företagen att utveckla sina produkter och för konsumenternas beslut att köpa en viss vara, men det finns också många andra drivkrafter, t.ex. ekonomi och funktion. Undersökningar har visat att det snarare är lagstiftningsåtgärder som ger effektiva incitament till produktutveckling. Med mjuka styrmedel kommer det förmodligen att finnas ett visst utbud av miljöanpassade produkter, men man kan inte på något vis garantera volymerna av dem i förhållande till traditionella produkter.5 Dessutom
förutsätter många ”mjuka” styrmedel en rättslig ram för att de skall kunna fungera tillfredsställande. Vill man utforma en effektiv strategi för en integrerad produktpolicy måste man kombinera olika instrument. Vi har också uppfattat vårt utredningsuppdrag så att det är utrymme och hinder för lagstiftningsåtgärder som skall studeras och diskuteras.
1.3 Utredningens närmare inriktning och omfattning
Den ovan beskrivna problemställningen är mycket omfattande och skulle utmärkt väl kunna ligga till grund för ett större forskningsprogram. Utgångspunkten är att miljökrav skall ställas på produkter på ett sådant sätt att deras miljöpåverkan ”från vaggan till graven” minimeras. Det innebär att en fullständig studie skulle innefatta samtliga hanteringsled från framtagning av råvaran till slutlig destruktion. Samtidigt måste man beakta att EG-politiken är uppbyggd av ett stort antal policyområden vilka i stor utsträckning utgår från olika målsättningar och strategier. Politiken för den inre
marknaden och fri rörlighet, konkurrenspolitiken, transportpolitiken, jordbrukspolitiken, politiken för internationell handel m.fl. politikområden påverkar utrymmet att ställa miljökrav i olika avseenden. Visserligen stadgas numera i artikel 6 i EG-fördraget att miljöhänsyn skall integreras i politiken på alla områden, men detta innebär självfallet inte att de centrala målsättningar som dessa andra politikområden skall arbeta för har upphört att ha betydelse. Det är uppenbart att det finns en risk för motsättningar mellan miljöpoli-tiken, i den vida bemärkelse som en integrerad produktpolicy innebär, och politiken på andra områden. Det är säkert möjligt att finna lösningar på hur de olika policyområdenas
5 Emtairah m.fl: Av vem skapas marknaden för miljöanpassade produkter? Underlagsrapport för
naturvårdsverket, juli 2002. OECD har nyligen i en rapport kommit fram till att frivilliga överenskommel-ser på miljöområdet sällan är effektiva: Voluntary Approaches for Environmental Policy: Effectiveness, Efficiency and Usage in Policy Mixes, publicerad i juni 2003
10
intressen kan balanseras mot varandra, men detta kräver omfattande analys- och utvecklingsarbete.
I denna rapport är utrymmet begränsat, varför även frågeställningarna måste begränsas kraftigt i förhållande till ovanstående problembeskrivning. Vi har ändå valt en ganska bred avgränsning för att ha möjlighet att inom ramen för utredningen koncentrera oss på viktiga strukturella frågor.
Rapporten är alltså inriktad på rättsliga förutsättningar att åstadkomma en integrerad produktpolicy. Ekonomiska och frivilliga styrmedel faller i princip utanför studien. Men även beträffande sådana styrmedel är det ofta nödvändigt (miljöskatter), eller åtminstone lämpligt (miljöledningssystem, miljömärkning), att skapa rättsliga ramar för åtgärdernas utformning och genomförande. Rättsliga åtgärder kan m.a.o. utgöras av såväl åtgärder av tvingande karaktär som ramverk för åtgärder av mer eller mindre frivillig karaktär. Dessutom kan rättsliga regleringar som syftar till andra mål än miljöskydd vara utformade så att de främjar eller hindrar en miljöanpassad produktpolicy. Även sådana aspekter belyses.
För att åstadkomma en integrerad produktpolicy måste man, som sagt, hitta effektiva och lämpliga lösningar på (åtminstone) två typer av problem. För det första måste man utveckla metoder (tekniska och med avseende på styrmedel) för att förverkliga ett ”från vaggan till graven-perspektiv” genom hela hanteringskedjan. För det andra måste man utveckla gemenskapens politik på olika områden så att den åtminstone inte hindrar, och helst stöder, ett sådant perspektiv. Vi har i denna utredning valt att göra följande avgränsningar vad gäller hanteringsled och politikområden:
De politikområden vi har valt att fokusera på är den inre marknaden inklusive offentlig upphandling, miljöpolitiken och konkurrenspolitiken. Dessa är centrala intresseområden för gemenskapen. De har också central betydelse för en generell diskussion om utrymmet att bygga upp och genomföra en integrerad produktpolicy. Fördragets bestämmelser om den inre marknaden anger ramarna för hur krav kan ställas rörande produktutformning inom gemenskapen. Gemenskapens policy för offentlig upphandling, som ju i grunden är ett instrument för den inre marknaden, har utomordentligt stor betydelse för genomföran-det av en integrerad produktpolicy. Miljöpolitiken har avgörande betydelse för hur ett livscykelperspektiv kan tillämpas vid tillståndsprövning och andra åtgärder som tar sikte på tillverkningsledet. Den kan också ha betydelse för hur produkter utformas ur
miljösynpunkt. Konkurrenspolitiken slutligen, är av intresse eftersom den påverkar utrymmet för samarbete mellan företag, något som anges som ett centralt instrument för genomförandet av gemenskapens produktpolicy i de officiella dokumenten. Även jordbrukspolitiken har stor betydelse när det gäller en integrerad policy för produkten ”livsmedel”, men denna produktkategori kräver särskild utredning och överväganden som inte ryms inom det begränsade uppdraget. Vi har därför valt att lämna detta politikområde utanför studien.
De led i produktionskedjan vi valt att behandla är produktutformning, tillverkning och avfallshantering, det senare begränsat till frågor som rör avfall i ett livscykelperspektiv. Användning av den färdiga produkten berörs endast kortfattat eftersom den diskussionen i stor utsträckning skulle bli densamma som rörande tillverkningsledet. Vi har valt att inte ta upp råvaruutvinning på grund av att den frågan idag i huvudsak är en nationell angelägenhet. Vi har vidare valt att inte behandla frågor om transporter. De ständigt
11
ökande fordonstransporterna genom Europa är, och kommer att bli, ett gigantiskt problem ur såväl miljö- som utrymmessynpunkt. Kraftfulla skatter eller avgifter skulle kunna motverka problemet men skulle samtidigt strida mot en av gemenskapens grundpelare, nämligen fri rörlighet för gods. Problemet kunde möjligen finna en lösning genom att gemenskapen tog krafttag för en samordning av Europas järnvägssystem och vidtog effektiva åtgärder för att öka användningen av detta transportsätt. Frågeställningen har visserligen stor betydelse för produkters miljöpåverkan, men en effektiv lösning på problemet måste i huvudsak sökas i en annan riktning än vad som anges i vårt utred-ningsuppdrag.
Det skall påpekas att rapporten är utarbetad av tre författare, som var och en svarar för sin del av rapporten. Annika Nilsson har författat avsnitten 2.1 - 2.3 (Inledning, Den inre marknaden och Miljöpolitiken) 3.1- 3.3 (Produktutformning, Tillverkning och Avfall samt 4.1 - 4.4 (Inledning, Produktutformning, Tillverkning och Avfall).6 Henrik Norinder
är författare till avsnitten 2.4, 3.4 och 4.5 (Offentlig upphandling).7 Katarina Olsson är
författare till avsnitten 2.5, 3.5 och 4.6 (Konkurrenspolitiken).8
1.4 Disposition
Utredningen behandlar alltså produktutformning och produktkrav, tillverkning och sammansättningen av avfall. De områden som behandlas är den inre marknaden, miljöpolitiken, offentlig upphandling och konkurrenspolitiken. Vi har övervägt hur rapporten bör disponeras med avseende på dessa olika områden. Offentlig upphandling är, som sagt, i grunden ett instrument för den inre marknaden varför det vore mer tematiskt korrekt att redogöra för sådana frågor under en underrubrik i de avsnitt som behandlar denna. Men vi har funnit det lämpligare att lägga upp framställningen så att de regler som reglerar miljöhänsyn mer generellt, d.v.s. miljökrav rörande produkter och den yttre miljön, behandlas före det mer specifika instrumentet upphandling.
Vi har vidare övervägt huruvida studien bör ha ett mer renodlat ”produktperspektiv”, d.v.s. att produkten och dess miljöeffekter i ett livscykelperspektiv ställs i centrum, eller om det är mer fruktbart att i första hand identifiera och diskutera viktiga hinder för en integrerad produktpolicy i ett mer punktinriktat perspektiv, d.v.s. med inriktning på särskilda problemområden relaterade till hanteringsled och politikområden. Vi menar att perspektiven i stort sett är parallella. För att åstadkomma en holistisk syn på hur
produkters miljöpåverkan skall minimeras i ett livscykelperspektiv är det nödvändigt att systematiskt undanröja hinder för att detta skall uppnås.
I kapitel 2 redogör vi, med utgångspunkt i EG-fördraget, för grundläggande gemen-skapspolitik på de områden som ingår i studien. Vi analyserar och diskuterar vilket utrymme och vilka hinder som finns inom de olika politikområdena för att ställa
6 Annika Nilsson är docent i offentlig rätt vid juridiska fakulteten, Lunds universitet, och är verksam inom
området miljörätt.
7 Henrik Norinder är universitetsadjunkt vid Institutionen för handelsrätt, Ekonomihögskolan vid Lunds
universitet och är verksam inom områdena offentlig upphandling, EG-rätt och konkurrensrätt.
8 Katarina Olsson är docent i civilrätt vid juridiska fakulteten i Lund och arbetar inom områdena
12
miljökrav på produkter, och hur olika gemenskapsintressen balanseras mot varandra inom respektive politikområde.
I kapitel 3 behandlar vi översiktligt den sekundärrätt rörande miljörelaterade krav på produkter, tillverkning och avfall som antagits inom de olika politikområdena, och analyserar och diskuterar utrymme och hinder inom ramen för gällande sekundärrätt att beakta produkters miljöpåverkan i olika hanteringsled.
I kapitel 4 slutligen lyfter vi fram några områden/frågor där vi uppfattar att det kan vara lämpligt att inrikta ansträngningarna för att införa/utveckla en integrerad produktpo-licy. Det är områden som vi uppfattar som särskilt strategiskt viktiga, där vi bedömer att det kan finnas större förutsättningar än på andra områden att få gehör inom gemenskapen för lagstiftningsåtgärder och/eller där vi uppfattar att åtgärderna är dels betydelsefulla, dels relativt enkla att vidta.
13
2 Utrymme och hinder för en
integrerad produktpolicy inom
några av EU:s politikområden
2.1 Inledning
I detta kapitel skall diskuteras vilket utrymme det finns inom gemenskapens övergripande politik för den inre marknaden, miljöpolitiken, offentlig upphandlingoch konkurrenspoli-tiken att genomföra en integrerad produktpolicy, och vilka hinder respektive politikområ-de ställer upp för politikområ-detta.
I diskussionen rörande miljölagstiftning i EU-sammanhang ligger fokus vanligen på vilka gemenskapsregler som finns, vad de egentligen betyder och, kanske framförallt, utrymmet att anta och tillämpa avvikande nationell lagstiftning. I det här aktuella sammanhanget är perspektivet alltså ett annat: I vilken utsträckning kan EG-fördragets bestämmelser användas för att ställa miljörelaterade krav inom gemenskapens ramar, särskilt med avseende på att bygga upp en integrerad produktpolicy, och i vilken
utsträckning motverkar regleringen av de olika politikområdena en sådan policy? Denna fråga synes inte ha behandlats i någon större utsträckning, i vare sig doktrin, officiella källor eller praxis. Men EG-fördraget och det övriga material som finns att tillgå ger viss vägledning.
Utgångspunkten för diskussionen i detta kapitel finner vi i EG-fördragets artikel 2. Gemenskapens uppgift är bland annat att främja en harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet, en hög nivå i fråga om sysselsättningen, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt, en hög grad av konkurrenskraft, en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet och en höjning av levnadsstandarden och livskvalite-ten. Dessa och övriga delvis ganska disparata mål skall uppnås genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union och genom att fullfölja den gemensamma politik eller verksamhet som avses i artiklarna 3 och 4. Även artikel 5 (subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen) och artikel 6 (miljöhänsyn skall integreras i alla politikområden) har generell betydelse för diskussionen.
Vår uppgift i de följande avsnitten är alltså att belysa dels i vilken mån en integrerad produktpolicy är förenlig med målen för det aktuella politikområdet, dels vilken kompetens gemenskapens institutioner har enligt EG-fördraget att vidta åtgärder i riktning mot en integrerad produktpolicy inom respektive område. I någon mån berörs även medlemsstaternas kompetens.
En del av den följande diskussionen behandlar frågor som i och för sig är ganska självklara för den som har baskunskaper rörande EG-rätten. Men det finns anledning att ta upp dem för att ge en fullständig bild av rättsläget, i detta sammanhang där syftet är att mer systematiskt belysa vilket stöd en integrerad produktpolicy har inom gemenskapen och vad detta stöd innefattar i fråga om ambitionsnivå och redskap för att förverkliga policyn.
14
2.2 Den inre marknaden
Frågan som skall diskuteras i detta avsnitt är vilket utrymme och vilka hinder det finns att lagstiftningsvägen genomföra en integrerad produktpolicy inom ramen för gemenskapens politik för att upprätta och utveckla den inre marknaden. Det är m.a.o. en fråga om vilken kompetens gemenskapen har att med stöd av artikel 95 anta sekundärrätt med produktre-laterade miljökrav.
Den inre marknaden framställs inte som ett mål i sig i EG-fördragets artikel 2, utan som ett medel att nå andra mål varav några är icke-ekonomiska. Trots detta är det uppenbart att uppbyggnaden av en inre marknad är en prioriterad fråga för gemenskapen. Enligt artikel 3 i fördraget skall gemenskapens verksamhet bland annat syfta till att ta bort hinder för den inre marknadens funktion, såsom förbud mot kvantitativa import- och exportrestriktioner, åtgärder med motsvarande verkan och andra hinder för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Politiken skall också åstadkomma harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning, i den utsträckning den gemensamma marknadens funktion kräver det. Även om den inre marknaden alltså anvisas som ett medel och inte som ett mål i sig är det uppenbart en central ambition att förverkliga detta ”medel” i så stor utsträckning som möjligt. (Möjligen föreställer man sig att förverkligandet av den inre marknaden med automatik medför att också de övriga målen förverkligas.)
Att införa en integrerad produktpolicy med harmoniserad lagstiftning torde inte i och för sig stå i strid med denna ambition. Har alla medlemsstater gemensam lagstiftning råder ju inga hinder i detta avseende för varors fria rörlighet. En annan fråga är dock i vilken utsträckning gemenskapen har kompetens att genomföra sådana åtgärder. Det är tveklöst så att gemenskapen har kompetens att vidta åtgärder som syftar till att ta bort
hinder för den inre marknadens funktion, eller för harmonisering av medlemsstaternas
lagstiftning i den utsträckning den gemensamma marknadens funktion kräver det. Men i detta sammanhang är det alltså inte den inre marknaden som är huvudsyftet, utan att begränsa produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv.
Vad den inre marknadens upprättande och funktion kräver är naturligtvis i grunden en tolkningsfråga. I den mån det råder konsensus inom gemenskapens institutioner, inklusive EG-domstolen, om att sådana regler behövs kan sekundärrätt för en integrerad produktpo-licy antas. Men man kan konstatera att det idag knappast råder konsensus om långtgående och omfattande gemenskapslagstiftning med miljökrav på produkter. De offentliga dokumenten andas snarare en viss skepsis mot lagstiftning. I vitboken ”Completing the Internal Market” framhåller kommissionen att harmonisering behövs i vissa avseenden, men att en strategi baserad på totalharmonisering skulle innebära en oflexibel överregler-ing som skulle kunna hindra innovationer. Vad som behövs är en strategi som förenar det bästa hos de båda metoderna ömsesidigt erkännande och harmonisering. Ett område där harmonisering kan behövas är grundläggande hälso- och miljöskyddsåtgärder. När harmonisering är ett lämpligt alternativ bör den dock, menar kommissionen, i framtiden i
15
större utsträckning ske genom europeiska standarder istället för genom detaljerad reglering i direktiv.9
Inom gemenskapen råder enligt artikel 28 i EG-fördraget ett principiellt förbud mot kvalitativa importrestriktioner för varor, och för åtgärder med motsvarande verkan. Domstolen har många gånger slagit fast att en produkt som får släppas ut på marknaden i en medlemsstat fritt får importeras till och släppas ut på marknaden också i övriga medlemsstater. Även rådet har uttalat och betonat en princip om ömsesidigt erkännande.10
Med utgångspunkt i dessa principer anses det inte nödvändigt för den inre marknadens upprättande och funktion att anta harmoniseringsåtgärder rörande alla upptänkliga frågor. Varor får ju i princip röra sig fritt mellan medlemsstaterna. Det finns dock några
situationer där harmoniseringsåtgärder enligt artikel 95 kan behövas för att främja den inre markanden.
Att det i princip råder fri rörlighet för produkter innebär inte att de nationella reglerna i olika medlemsstater måste vara likadana. Många länder har i och för sig likartade krav på varors funktioner, också vad gäller hälso- och miljökrav, men de regler som utvecklats är ofta olika. Produkter från olika medlemsstater har därför ofta olika teknisk utformning och standard. Detta innebär bl.a. att man inte kan utnyttja de fördelar stordrift kan ge för en rationell industri- och handelsutveckling där resurser kan allokeras dit de gör störst ekonomisk nytta. Detta anses motverka den ekonomiska tillväxten och ökad sysselsätt-ning, några viktiga prioriteringsfrågor för EU.11 Teknisk harmonisering kan i sådana
situationer bidra till att förbättra den inre marknadens funktion. Denna motivering kan säkert användas i vissa fall även för att harmonisera miljökrav på produkter. Men en integrerad produktpolicy syftar inte i första hand till att åstadkomma totalharmonisering och därmed följande stordriftsfördelar, utan snarare till att skapa förutsättningar för individuell anpassning av varje produkt och verksamhet för att begränsa dess miljöpåver-kan i ett livscykelperspektiv.
Andra situationer där harmonisering kan behövas för att åstadkomma eller förbättra den inre marknaden är sådana där nationella åtgärder som hindrar handeln mellan medlemsstaterna kan rättfärdigas med stöd av artikel 30 i EG-fördraget eller med stöd av ”rule of reason”.12 Drivkraften bakom harmoniseringsregler på miljöområdet är ofta just
att några medlemsstater har eller avser att införa regler som kan verka begränsande på handeln. Detta är förmodligen en orsak också bakom flera åtgärder för en integrerad produktpolicy.13 För att en nationell åtgärd skall vara tillåten på dessa grunder krävs att
den tar utgångspunkt i ett reellt miljöskyddssyfte och att den är ändamålsenlig, proportio-nell och den minst ingripande åtgärden som i rimlig utsträckning kan förverkliga syftet. Här finns inte utrymme att gå på djupet i diskussionen om utrymmet för nationella regler. En sådan nationell lagstiftningsåtgärd accepteras förmodligen om det är fråga om ett allvarligt problem för vilket det saknas gemenskapsreglering. Det är dock tveksamt om en nationell åtgärd som syftar till att begränsa långsiktiga och diffusa miljöeffekter av en produkt skulle accepteras av EG-domstolen om den inverkar menligt på handeln eller
9 White Paper from the Commission: Completing the Internal market COM (85) 310 final. 10 Se t.ex. rådets resolution av den 28 oktober 1999 om ömsesidigt erkännande, 2000/C 141/05.
11 COM(85) 310, Council resolution 7 December 1992 on making the Single Market work, 1992/C 334/01. 12 Kapteyn s. 777, Jans s. 13.
16
kommer i konflikt med andra gemenskapsregler. Domstolen skulle förmodligen inte ifrågasätta den nationella ambitionsnivån för miljöskydd.14 Men det är troligt att
domstolen skulle anse att en åtgärd som syftar till att begränsa sådan miljöpåverkan för vilken det inte går att säkert bedöma effekten av åtgärden, eller där den effekt som är möjlig att konstatera är liten, inte är ändamålsenlig och proportionell. Artikel 30 och ”rule of reason” kan alltså endast i begränsad utsträckning användas som grund för en nationell integrerad produktpolicy som medför begränsning av handeln med andra medlemsstater.
Enligt vår uppfattning är gemenskapens kompetens att införa en integrerad produktpo-licy med stöd av artikel 95 alltså begränsad till åtgärder som behövs för den inre
marknadens upprättande och funktion. Detta skulle alltså omfatta sådana frågor där medlemsstaterna redan har likartade regler som behöver samordnas och sådana frågor där miljövinsten med en reglering är tillräckligt uppenbar för att en medlemsstat skall vara berättigad att avvisa en produkt med stöd av ”rule of reason”. Dessutom betonas, som sagt, redan i kommissionens vitbok från 1985 att en viss återhållsamhet bör iakttas vad gäller lagstiftningsåtgärder.
Men argument från 1985 har kanske inte samma betydelse idag som de en gång haft. Miljöhänsyn har ju en helt annan tyngd idag. Numera är även miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet viktiga målsättningar för gemenskapen. I vilken utsträckning påverkar det utrymmet att använda harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning som ett aktivt, strategiskt instrument i miljöpolitiken?
Att miljöhänsyn är något som har betydelse också enligt artikel 95, som utgör grund för flertalet harmoniseringsbestämmelser på miljöområdet, har tydliggjorts och efterhand utvecklats i de fördragsändringar som skett under senare år. Kommissionens förslag med avseende på hälsa, säkerhet och miljö- och konsumentskydd skall utgå från en hög skyddsnivå. Även Europaparlamentet och rådet skall sträva efter att nå detta mål. Men detta stadgande säger inte att kommissionen skall, inte ens att den får, lägga de förslag med avseende på t.ex. miljö som behövs för att upprätta en hög ambitionsnivå på miljöområdet. Det säger inte mer än att när kommissionen anser att harmoniseringsåtgär-der behövs för den inre marknadens upprättande och funktion så skall förslagen utgå från en hög skyddsnivå. En korrekt tolkning av artikel 95 ger alltså, enligt vår mening, inte utrymme för åtgärder vars syfte är en ambitiös, framåtsiktande miljölagstiftning på gemenskapsnivå. Den kompetens gemenskapen har enligt artikel 95 är fortfarande begränsad till att vidta åtgärder när syftet är att undanröja hinder för den inre marknaden.
Detta leder vidare till några följdfrågor. Frågan om det finns något utrymme, och i så fall vilket, inom ramen för miljöpolitiken att besluta om harmonisering av produktkrav tas upp i nästa avsnitt. En viktig fråga är också: ”Vad innebär EG-fördragets artikel 6 i sammanhanget?” Enligt denna skall miljöhänsyn integreras i gemenskapens politik på alla områden. Bestämmelsen har sitt ursprung i Enhetsakten 1987, och fick sin nuvarande utformning och placering genom Amsterdamfördraget 1998. Härutöver har även artikel 5 betydelse för gemenskapens kompetens att agera. Här stadgas en subsidiaritetsprincip och en proportionalitetsprincip som kan begränsa utrymmet för lagstiftningsåtgärder på gemenskapsnivå. Den kanske viktigaste frågan är dock hur gemenskapens institutioner i
14 Se danska flaskmålet, 302/86 kommissionen mot Danmark REG 1988 s. 4607, s. 4611 f. och diskussionen
17
praktiken tolkar och använder de olika grunderna i fördraget som stöd för olika typer av miljöskyddsåtgärder. Tolkning är inte en matematisk beräkning med utgångspunkt i objektiva värden, utan en process där en mängd olika hänsyn kan tillåtas väga in. Den politiska viljan skall inte underskattas som tolkningsfaktor.
Gemenskapens kompetens är, enligt artikel 5, 3 st. i EG-fördraget, begränsad så att gemenskapens institutioner inte skall vidta åtgärder som går utöver vad som är nödvän-digt för att uppfylla fördragets mål. Subsidiaritetsprincipens och proportionalitetsprinci-pens roll i gemenskapsrätten är inte glasklar. De få beslut som EG-domstolen tagit på grund av artikeln ger inte intryck av att domstolen skulle vara angelägen att underkänna beslut av gemenskapens institutioner på denna grund.15 Pagh menar att
subsidiaritetsprin-cipens betydelse för att begränsa gemenskapens kompetens är ganska beskedlig, ja närmast kuriös.16 Men att principerna har någon betydelse för gemenskapens kompetens
torde vara odiskutabelt.
Enligt subsidiaritetsprincipen skall gemenskapen vidta åtgärder endast om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, och därför bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Båda dessa aspekter skall vara uppfyllda för att gemenskapen skall ha kompetens att agera, t.ex. på miljöområdet. Som riktlinjer för att avgöra om villkoren är uppfyllda bör man bedöma om frågan uppvisar gränsöverskridan-de aspekter som inte tillfredsställangränsöverskridan-de kan regleras på nationell nivå, om åtgärgränsöverskridan-der på nationell nivå eller avsaknad av åtgärder skulle strida mot fördragets krav och om en åtgärd på gemenskapsnivå skulle innebära klara effektivitetsfördelar.17 Frågor som rör
produkter är i allmänhet av gränsöverskridande natur eftersom de kan röra sig över gränser. Gemenskapen har således kompetens att agera på området. Men varje enskild åtgärd måste kunna berättigas med utgångspunkt i kriterierna. När man tar ställning till hur en produktpolicy som tar hänsyn till livscykelaspekter skall genomföras måste man alltså motivera varje åtgärd med utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen.
Tredje stycket i artikel 5 ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Denna har förmod-ligen större betydelse än subsidiaritetsprincipen för gemenskapens kompetens. Åtgärder på gemenskapsnivå skall vara nödvändiga för att uppnå fördragets mål. Detta tolkas så att gemenskapsåtgärder bör vara utformade på ett sätt som ger så stort utrymme som möjligt för medlemsstaterna att agera nationellt. Nationella rättssystem skall respekteras.
Lagstiftning på gemenskapsnivå bör användas endast om det är nödvändigt. Minimiregler är att föredra, direktiv är bättre än förordningar, ramdirektiv är bättre än detaljregleringar och rekommendationer och andra icke bindande åtgärder skall användas där det är möjligt.18 Denna, i och för sig ganska vaga, bestämmelse begränsar uppenbarligen
gemenskapens kompetens att vidta lagstiftningsåtgärder.
Av artikel 6 måste naturligtvis följa att miljöhänsyn har fått en större tyngd än tidigare i gemenskapens politik på olika områden. Men den kan knappast innebära att miljömålet skulle vara överordnat andra mål. Dessutom kan ambitionen att integrera miljöhänsyn
15 Se bl.a. diskussioner i Craig & De Burca s. 132 ff, Kapteyn s. 135 ff, Jans s. 11 ff, Rasmussen s. 269 ff,
Emiliou och Jans, s. 14.
16 Pagh s. 99.
17 Amsterdamfördragets protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, EUT
1997 C 340 s. 105.
18
inte innebära att gemenskapens kompetens utvidgats så att harmonisering av lagstiftning numera skulle kunna ske även under andra förutsättningar än dem som nämns i artikel 95 och som är förenliga med artikel 5. Jans har anfört att artikel 6 avser att säkerställa att miljöskyddsaspekter åtminstone tas med i beaktande på andra politikområden.19 Han framhåller att politiken på de olika områdena har mer än ett syfte. Ett syfte kan (tillfälligt) prioriteras så länge politiken inte är så ensidig att de andra syftena motarbetas. Detta kan gälla även miljöskyddshänsyn. Ett rimligt argument, menar Jans, är att man åtminstone, om t.ex. ett jordbruksmål kan nås på olika sätt, skall välja det som är minst miljöskad-ligt.20
Kommissionen slår fast i ett antal dokument att den inre marknaden inte bara skall säkerställa en god ekonomisk utveckling utan även säkerställa en hög nivå vad gäller såväl hälsa och säkerhet som miljöskydd.21 Ekonomiska och sociala kommittén har uttalat
att miljöskyddet och fullbordandet av den inre marknaden väger lika tungt på gemen-skapsnivå, och att båda principerna bör främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet och en hållbar tillväxt i enlighet med artikel 2 i EG-fördraget.22 Sådana
allmänt hållna uttalanden kan naturligtvis tolkas som att gemenskapen håller en hög profil i miljöfrågor, men den viktiga frågan återstår att besvara: Hur agerar man när målen trots allt inte fullt ut är förenliga, och man måste välja om man skall tillgodose tillväxtmålet eller miljömålet?
I den s.k. Cardiff-processen utarbetar gemenskapen strategier för respektive område för att genomföra principen om integrering av miljöhänsyn. Vad gäller den inre marknaden har man i november 2002 antagit en uppdaterad strategi som bl.a. innebär följande:23 En
sådan strategi måste grundas på en balanserad avvägning mellan fri rörlighet och miljöskydd. Strategin skall genomföras med hjälp av effektiv implementering av gemenskapslagstiftning, effektiv och adekvat ramreglering, notifiering av förslag till ny lagstiftning i medlemsstaterna, principen om ömsesidigt godkännande, artiklarna 28-30 i EG-fördraget, standardisering, en integrerad produktpolicy, en kemikaliestrategi, offentlig upphandling, miljömärkning, kunskapshöjande åtgärder, skatter, statsstöd, miljöavtal och marknadsbaserade styrmedel.
Uttalandet att integreringsprocessen måste ske genom en ”avvägning mellan miljö-skyddsbehov och fri rörlighet” är oklart. Om man väljer att genomföra en integrerings-strategi genom totalharmoniserad lagstiftning uppstår inget hinder för den fria rörligheten oavsett hur ambitiös lagstiftningen är. Man kan förmoda att det som egentligen avses är att det är de övriga gemenskapsintressen som den inre marknaden skall utgöra ett medel att förverkliga, d.v.s. utveckling av näringslivet, hållbar tillväxt, hög sysselsättning m.m, som skall balanseras mot miljöskyddsbehoven.
19 Jans s. 18. 20 Jans s. 19.
21 Se t.ex. Handlingsplan för den inre marknaden, CSE(97) 1 slutlig s. 2 och Strategin för den inre marknaden
KOM(1999) 624 slutlig s. 3.
22 Opinion of the Economic and Social Committee on the Action Plan for the Single Market, 98/C
19/26, 9 September 1998.
19
En ytterligare oklarhet är att det inte framgår vad som menas med ”miljöskyddsbehov”. Är det fråga om ett långsiktigt miljöstrategiskt arbete eller är det i första hand säkerhets-aspekter, t.ex. skydd för människors hälsa vad gäller mer direkta skador, som avses? I andra sammanhang synes gemenskapens uppfattning om vad som är miljöproblem vara begränsad till ”säkra” och relativt allvarliga miljökonsekvenser. Man kan misstänka att även i nu aktuellt sammanhang akuta, drastiska miljö- och hälsokonsekvenser har större tyngd i den avvägning som skall göras än sådana långsiktiga, diffusa störningar som motverkas genom en integrerad produktpolicy.
Lagstiftningsåtgärder i form av ramregler är uppenbarligen tänkbart för att integrera miljöhänsyn i gemenskapspolitiken. Men i Cardiffprocessen, liksom i många andra sammanhang, betonas främst behovet av förbättrad implementering av den befintliga EG-rätten. I övrigt betonar man här, liksom i andra sammanhang, andra typer av styrmedel. Det framstår m.a.o. långt ifrån som självklart att miljöskyddshänsyn skall integreras i de övriga politikområdena genom ny gemenskapslagstiftning.
I Cardiff-processen nämns en integrerad produktpolicy särskilt som en metod att integrera miljöhänsyn i den inre marknaden. Vad en sådan innebär och hur den skall genomföras får man dock ta reda på genom andra dokument. Detsamma gäller kemikalie-strategin, som ju bör utgöra ett viktigt komplement/bidrag till den integrerade produktpo-licyn.
Kommissionen har, som sagt, lagt fram en grönbok med en strategi för en integrerad produktpolicy.24 Angående strategins omfattning och inriktning sägs att policyn skall
syfta till att minska produkters miljöpåverkan genom hela livscykeln från utvinning av råvaror till tillverkning, distribution, användning och avfallshantering. Den skall främst vara inriktad på de moment i livscykeln som är av avgörande betydelse för produkters miljöpåverkan under livscykeln. Inte heller i detta dokument preciseras ambitionsnivån för miljöskyddsbehovet närmare än att syftet är att finna ekologiskt värdefulla lösningar både för miljön och för näringslivets utveckling.25 Det framgår alltså inte hur långt man
anser att miljön behöver skyddas, inte heller vad som gäller när de båda målen inte är förenliga. De åtgärder som föreslås i grönboken är dock knappast avpassade för att åstadkomma en integrerad produktpolicy som omfattar långsiktiga och andra mer osäkra effekter.26
Strategin lägger huvudansvaret på utveckling av miljövänligare produkter på företagen och konsumenterna. Ambitionen är att involvera de berörda parterna – företag, konsu-menter och icke-statliga organisationer – i en aktiv process för att uppnå en mer livscykelinriktad produktpolicy. I förhållande till denna undersöknings syfte – att undersöka utrymmet för gemenskapslagstiftning i frågan – kan konstateras att strategin i första hand avses vara baserad på marknadskrafterna och ”mjuka” styrmedel. Man uttrycker förhoppningen att företagen på eget initiativ, delvis efter påtryckningar från konsumenterna, skall välja att utveckla mer miljöanpassade produkter. Goda exempel skall lyftas fram, och satsningar skall göras på forskning och utveckling. Produktens miljökostnader, också i senare hanteringsled, skall integreras i den nya produktens pris. Information till konsumenterna framhålls som ett viktigt styrmedel. Riktlinjer för
24 Grönbok om integrerad produktpolicy, KOM (2001) 68 slutlig. 25 KOM (2001) 68 slutlig s. 3.
20
formgivning kan tas fram. Kommissionen menar att den integrerade produktpolicyn inte i första hand syftar till att skapa ny lagstiftning, men att denna möjlighet ändå bör ingå i den uppsättning instrument som kan tillämpas vid behov. Det kan t.ex. vara fråga om att skapa rättsliga ramar för frivilliga åtaganden som miljömärkning, nya
metoden-lagstiftningen, lagstiftning på områden där frivilliga initiativ inte leder till önskat resultat eller där rättssäkerhet krävs för att undvika snedvridning av konkurrensen samt integra-tion av mer holistiska och livscykelorienterade element i övrig lagstiftning.
Parlamentet har kritiserat kommissionens förslag till strategi för en integrerad produkt-policy framför allt för att förslaget inte är tillräckligt genomarbetat. Parlamentet
framhåller lagstiftningsåtgärder en aning mer positivt än vad grönboken ger uttryck för. Parlamentet betonar bland annat att policyn skall komplettera existerande rättsliga instrument och inte får användas för att ersätta eller försvaga gemenskapslagstiftningen. Ytterligare lagstiftningsåtgärder bör vidtas vad gäller producentansvar, och nya-metoden-lagstiftning bör kritiskt utvärderas. Även i detta dokument kan man dock skönja en viss tveksamhet till ny lagstiftning: Parlamentet betonar att man i huvudsak bör använda befintlig gemenskapslagstiftning och införa nya instrument endast när det finns luckor i reglerna.27
I kommissionens senare meddelande om en integrerad produktpolicy betonar kommis-sionen åter att strategin skall genomföras om möjligt med hjälp av marknadsbaserade lösningar. De typer av åtgärder som diskuteras är också i stor utsträckning av sådan art. Kommissionen lämnar dock åter en öppning mot lagstiftningsåtgärder, särskilt om det finns risk för att den inre marknaden snedvrids utan ett ingripande på EU-nivå.28
Kommissionen har lagt fram en vitbok där man lägger fast en strategi för den framtida kemikaliepolitiken.29 I vissa avseenden måste strategin sägas formulera ganska radikala förändringsåtgärder. Alla ämnen, inte bara ”nya” sådana, föreslås bli föremål för en mer omfattande kontroll och utvärdering. En tidtabell skall läggas fast för hur detta skall genomföras. Ämnen som ger särskild anledning till oro föreslås bli föremål för ett godkännandeförfarande, där endast sådana användningar som kan bedömas medföra ”försumbar risk” skall tillåtas. Ett viktigt mål sägs vidare vara att främja ersättning av farliga kemikalier med sådana som är mindre farliga. Ett större ansvar läggs på tillverkare och importörer för att ta fram och utvärdera data, bedöma risker och förmedla informa-tion. Informationen till allmänheten bör förbättras genom att en databas med uppgifter om farliga ämnen. Men samtidigt som man alltså avser att bygga ut systemet med utredning och bedömning av risker, klassificering och märkning till att gälla alla ämnen flaggar man för att begränsa gemenskapens klassificeringssystem till att endast omfatta de ”viktigaste” farliga egenskaperna, som cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska effekter. Detta motiverar man med att antalet existerande ämnen som skulle behöva undersökas och klassificeras är så stort att det inte är möjligt att göra en fullständig utredning på gemenskapsnivå. Kommissionen anser vidare att de nuvarande märknings-bestämmelserna bör förenklas. Hur man skall hantera andra risker, som t.ex. risker för miljön, framgår inte klart av strategin. Ämnen skall testas med avseende på
27 Europaparlamentets resolution den 17 januari 2002 om kommissionens grönbok om integrerad
produktpolicy.
28 KOM(2003) 302 slutlig. 29 KOM(2001) 88 slutlig.
21
kemiska, toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper. Men skall risker i dessa avseenden inte längre utgöra grund för klassificering och märkning på gemenskapsnivå? Om detta är riktigt uppfattat utgör kemikaliestrategin i viktiga avseenden ett steg tillbaka i perspektiv av en integrerad produktpolicy, särskilt med tanke på att kommissionen i andra sammanhang betonar behovet av information.
Arbetet med den nya kemikaliestrategin har under våren 2003 resulterat i ett lagförslag från kommissionen. Detta diskuteras i nästa kapitel, som ju behandlar sekundärrätt.
2.3 Miljöpolitiken
I detta avsnitt skall utrymmet för gemenskapen att anta miljölagstiftning som tar hänsyn till produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv diskuteras. Det är två huvudfrågor som aktualiseras:
• Vilket utrymme finns det för gemenskapslagstiftning inom det ”traditionella” miljöområdet för att åstadkomma en integrerad produktpolicy?
• Finns det utrymme att genom lagstiftning ställa miljökrav på produkter, och i så fall vilket, i syfte att uppnå miljömålen med stöd av artikel 175, d.v.s. utöver vad som behövs för den inre marknaden med stöd av artikel 95?
EU:s politik syftar, enligt artikel 2 i EG-fördraget, bl.a. till att främja en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet. För att uppnå detta skall gemenskapen, enligt artikel 3k, ha en miljöpolitik. De mål som skall uppnås med miljöpolitiken beskrivs närmare i artikel 174. Bland annat gäller att miljön skall bevaras, skyddas och förbättras. Denna breda formulering indikerar, enligt Jans, att gemenskapen har kompetens att vidta alla tänkbara typer av åtgärder i t.ex. förebyggande, reparativt och repressivt syfte.30 Vidare skall människors hälsa skyddas och naturresurser skall utnyttjas varsamt och rationellt. EU skall arbeta internationellt för att lösa regionala och globala problem. Politiken skall bygga på försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder skall vidtas, att miljöförstöring bör hindras vid källan och att förorenaren skall betala. Dessa målsättningar och utgångspunkter utvecklas och preciseras i ett stort antal officiella dokument och sekundärrättsakter.
Dessa mål och principer skall alltså ligga till grund för miljöpolitiken, och därmed också för miljölagstiftningen. De övergripande principerna har naturligtvis inte någon
direkt rättslig betydelse, men bör, som Pagh påpekar, kunna ligga till grund för argument
för tolkning och tillämpning av EG-rätten.31 Frågan är hur de skall tolkas.
Beträffande principen om förebyggande åtgärder tog den tidigaste lagstiftningen förmodligen främst sikte på att installera reningsteknik för att begränsa utsläppen, som ett bättre alternativ än att försöka reparera eller motverka skador i efterhand.32 Men
grunderna till ett mer strategiskt tänkande finns redan i tidiga direktiv; bästa teknik skall
30 Jans s. 26.
31 Pagh s. 50-55, s. 58.
32 Se t.ex. rådets direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens
22
användas vid utsläpp till luft och vatten,33 och det finns också tidiga direktiv som
formulerar produktrelaterade krav för att begränsa utsläpp.34
Principen om att miljöförstörelse företrädesvis skall hejdas vid källan har diskuterats i samband med flera domstolsavgöranden rörande avfall.35 EG-domstolen har tolkat principen så att tvingande hänsyn vad gäller miljöskydd motiverar undantag från den fria rörligheten för avfall för slutligt omhändertagande och att principen medför att avfall skall omhändertas slutligt så nära den plats där det producerats som möjligt.36 Principen
kan dock inte tillämpas på detta sätt när det gäller återvinning av avfall.37 Denna
geografiska innebörd av principen kan dock inte vara den som främst avsetts. Jans framhåller att principen innebär att man inte i första hand bör nöja sig med ”end-of-pipe” -teknologi,38 utan alltså istället utveckla renare produktionsteknik och på andra sätt begränsa störningarna så tidigt om möjligt.
De båda principerna om förebyggande åtgärder och åtgärder vid källan har i grunden en nära koppling till varandra. Redan i det första miljöhandlingsprogrammet slås fast att miljöeffekter skall beaktas så tidigt som möjligt vid all teknisk planering och beslutspro-cesser, och att föroreningar och andra störningar skall förebyggas.39 Man kan konstatera
att principerna fått ett vidare innehåll efterhand som miljölagstiftningen utvecklats. De lyftes fram ytterligare i det fjärde och femte programmet. Det fjärde programmet syftar till effektiva samordnade förebyggande åtgärder, i syfte att förhindra att föroreningar överförs från t.ex. luft till vatten. Det femte programmet inriktar sig direkt på åtgärder i de verksamheter och aktiviteter som uttömmer naturtillgångar och skadar miljön istället för att avvakta tills problemen uppkommer.40
En produktpolicy som fokuserar på produktens hela livscykel bygger på samma grundprincip som principerna om förebyggande åtgärder och att hejda miljöförstörelse vid källan, och kan ses som en naturlig vidareutveckling av dessa. Ett brett spektrum av åtgärder kan användas för att genomföra principerna – det finns alltså utrymme att integrera ett livscykeltänkande i miljölagstiftningen. En integrerad produktpolicy är m.a.o. i princip genomförbar inom ramen för gemenskapens miljöpolitik. Men även om man konstaterar att gemenskapen har kompetens att agera kvarstår även på detta område frågan hur långtgående denna kompetens är med avseende på dels ambitionen att skydda miljön, dels vilka åtgärder gemenskapen kan och bör använda för att förverkliga
ambitionen.
33 Direktiv 84/360/EEG artikel 4 p. 1, Direktiv 76/464/EEG artikel 6 p. 1 sista satsen.
34 Se t.ex. rådets direktiv 70/220/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot
luftföroreningar genom avgaser från motorfordon.
35 C-2/90 Kommissionen mot Belgien REG 1992 s. I-4431, C-155/91 Kommissionen mot rådet REG 1993 s.
I-939. Jans s. 37, Kapteyn & van Temaat s. 1089, Pagh s. 53.
36 155/91 p 13.
37 C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl. mot Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer REG 1998 s. I-4075 och C-209/98 Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) mot Københavns Kommune REG 2000 s. I-3743.
38 ans s. 36.
39 Johnsson s. 14 f, Mahmoudi s. 38.
40 Mahmoudi s. 41 ff. Se Johnsson kap. 2 för en mer utförlig redogörelse för utvecklingen av gemenskapens
23
Även när det gäller miljöpolitiken innebär artikel 5 i EG-fördraget begränsningar. Frågor som rör föroreningar är ofta av en gränsöverskridande natur. Gemenskapen har således kompetens att agera på området. Men som tidigare diskuterats skall gemenskapen inte vidta åtgärder som går utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla fördragets mål. Man måste således något begrunda vad som är gemenskapens mål på miljöområdet. Visserligen skall miljöskyddsåtgärder enligt artikel 174, p. 2 syfta till en hög skyddsnivå. Men, som Jans påpekar,41 en hög skyddsnivå är inte detsamma som den högsta möjliga
skyddsnivån. Enligt artikel 174 skall hänsyn bland annat tas till fördelar med och
kostnader för åtgärderna och till den ekonomiska och sociala utvecklingen. Även här skall alltså någon form av avvägning mellan olika intressen göras. En viktig fråga i samman-hanget är också hur gemenskapen uppfattar skyddsbehovet. I vilken utsträckning behöver miljön skyddas mot persistenta ämnen beträffande vilka man inte kan visa att de är toxiska? I vilken utsträckning behöver miljön skyddas mot diffus spridning av ämnen beträffande vilka man inte kan visa att de har skadliga effekter i sådana doser som idag förekommer i naturen? EG:s miljörätt kan knappast förmodas syfta till att förebygga eller hindra all miljöpåverkan, utan endast sådan som gemenskapen uppfattar som allvarlig i ett gemenskapsperspektiv.42 Ytterligare stöd för en viss återhållsamhet på gemenskapsni-vå är att medlemsstaterna får anta nationella bestämmelser som är strängare än gemen-skapsbestämmelserna, om de är förenliga med fördraget i övrigt. Detta faktum har, enligt Mahmoudi,43 lett till den allmänna uppfattningen att rättsakter antagna enligt artikel 175
skall tillhandahålla en måttlig skyddsnivå, i huvudsak acceptabel för alla medlemsstater.44
De gemenskapsåtgärder som är nödvändiga för en miljöstandard som svarar mot fördragets ”baskrav” antas på gemenskapsnivå. Härutöver får medlemsstaterna själva välja om de vill ha en högre nivå på miljöskyddet – under förutsättning att de nationella bestämmelserna inte strider mot andra gemenskapsmål. Proportionalitetsprincipen i fördragets artikel 5, 3 st. har naturligtvis betydelse också när det gäller val av åtgärder inom miljöpolitiken. Lagstiftningsinstrumentet skall användas enbart om syftet inte kan nås med mindre ingripande åtgärder.
Fråga är alltså hur långt det är möjligt att på gemenskapsnivå genom lagstiftning införa en integrerad produktpolicy inom ramen för miljöpolitiken. Utrymmet begränsas bland annat av artiklarna 5, 174 och 176. Men hur rättsregler skall tolkas är, som sagt, inte självklart. Man kan komma fram till olika resultat beroende på vilka tolkningsprinciper man tillämpar. Det har t.ex. anförts att när gemenskapen genom ett handlingsprogram har förklarat sin syn på behovet av rättsåtgärder som skall vidtas inom ett visst område är det inte längre nödvändigt att komma med ytterligare bevis för behovet av gemenskapsåtgär-der.45 Att en strategi för en integrerad produktpolicy behövs på gemenskapsnivå skulle
41 Jans s. 32.
42 Se t.ex. rådets resolution av den 7 oktober 1997 om utarbetandet, genomförandet och upprätthållandet av
gemenskapens miljölagstiftning: ”gemenskapen utvecklar sin lagstiftning för att kunna hantera stora miljöproblem”.
43 Mahmoudi not 166 s. 116.
44 Jämför p 3 i ingressen till direktivet 97/11 om ändring i direktivet 85/337/EEG: De huvudsakliga
principerna för bedömning av miljöpåverkan bör harmoniseras, och medlemsstaterna får fastställa strängare regler för att skydda miljön (författarens kursivering).
24
med denna argumentation vinna stöd genom kommissionens grönbok och parlamentets uppmaning att utarbeta ett mer genomtänkt förslag. Men i vilken utsträckning anser gemenskapens institutioner att det är möjligt eller lämpligt att vidta lagstiftningsåtgärder för en integrerad produktpolicy? Proportionalitetsprincipen kommer till tydligt uttryck i olika policydokument på miljöområdet som har betydelse för frågan.
Kommissionen har formulerat en strategi för ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.46 Dokumentet tar alltså upp även andra frågor än direkta miljöfrågor.
Många av de frågor man fokuserar på har dock direkt eller indirekt betydelse för en integrerad produktpolicy, t.ex. klimatfrågan, långsiktiga skadliga effekter p.g.a. farliga kemikalier i dagligt bruk, hotet mot biologisk mångfald, ökade avfallsmängder och jordförstöring. Kommissionen konstaterar att många av hoten mot miljön har sin grund i tidigare beslut om produktionsteknologi, markanvändning och investeringar i infrastruk-tur. För att vända utvecklingen krävs ett starkt politiskt engagemang. Ändringar i politiken måste ske på ett rättvist och balanserat sätt, men smala sektoriella intressen får inte ges företräde framför samhällets välbefinnande i stort. Kommissionen konstaterar att politiken för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling hittills utvecklats utan tillräcklig koordination mellan olika policyområden. Frånvaron av ett långsiktigt perspektiv i politiken leder till för stort fokus på kortsiktiga vinster och för lite uppmärk-samhet på lösningar som på lång sikt innebär en bättre samhällsutveckling. Kommissio-nen konstaterar vidare att hållbar utveckling måste bli ett centralt mål för alla sektorer och politikområden. Politiken på ett område måste beakta effekterna av den egna sektorns politik på andra områden. Noggranna bedömningar av de fulla effekterna av ett förslag måste inkludera dess ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser inom och utanför EU. Kommissionen konstaterar vidare att gemenskapens arbetsmetoder måste förändras för att ekonomisk, social och miljömässigt hållbar utveckling skall kunna integreras på ett bra sätt i gemenskapens politik.
Vad gäller ambitionsnivån för miljöskyddet ger dokumentet ett visst stöd för att väga in långsiktiga miljöaspekter, och även för att miljöskyddsbehovet faktiskt kan tillåtas väga över om motstående intressen är tillräckligt smala. Men även här är det fråga om att balansera olika intressen. Sysselsättning och livskraftiga företag är självfallet viktiga förutsättningar för en hållbar utveckling. Men frågan hur långsiktiga miljöhänsyn skall klara sig i en avvägning där förlorade arbetstillfällen och en mindre gynnsam ekonomisk utveckling i ett kortsiktigt perspektiv ligger i den andra vågskålen diskuteras inte heller i detta dokument. När det gäller val av åtgärder för att genomföra ambitionen föreslår kommissionen i huvudsak olika typer av marknadsbaserade åtgärder. Många av dessa kan – och bör – etableras genom ett rättsligt ramverk, men lagstiftningsåtgärder nämns som en huvudåtgärd endast när det gäller implementering av gemenskapens kemikaliestrategi.
Dokumentet ger uttryckligt stöd för en integrerad produktpolicy endast i samband med hushållning med naturresurser. Kommissionen avser att, i samarbete med företagen, utveckla en sådan policy för att reducera resursanvändningen och de miljömässiga problemen med avfall. Innehållet i eller ambitionsnivån för denna policy framgår dock inte av detta dokument.
46 COM (2001)264 final A Sustainable Development for a Better World: A European Union Strategy for
25
Det sjätte miljöhandlingsprogrammet anslår en ytterligare mer ambitiös ton för gemen-skapens miljöpolitik.47 En utveckling skall främjas som leder till ren och sund miljö, med
ren luft och rent vatten, där teknik och produkter inte förorenar miljön eller leder till global uppvärmning och där den biologiska mångfalden skyddas. Några av de frågor man särskilt fokuserar på i handlingsprogrammet är motverkande av klimatförändringar, skydd av den biologiska mångfalden, miljö och hälsa samt hållbar användning av naturresurser och hållbar avfallshantering. Handlingsprogrammet ger ett direkt stöd för en integrerad produktpolicy endast i vissa frågor, men en sådan kan bidra med lämpliga åtgärder för att genomföra handlingsprogrammets mål även där detta inte nämns särskilt.
Beträffande klimatförändringar vill gemenskapen bl.a. vidta åtgärder för att främja energieffektivitet, energisparande och användning av förnybara energikällor och råvaror. Klimatmål skall integreras bl.a. i transportpolitiken. Informationen till allmänheten och näringslivet om klimatförändringarna och dess följder skall förbättras. Här finns stöd för en integrerad produktpolicy vad gäller energieffektivitet, materialåtgång, begränsning av föroreningar och, inte minst, informationsåtgärder.
För att skydda den biologiska mångfalden vill gemenskapen bl.a. förbättra genomfö-randet och förvaltningen av de områdesskydd som upprättas inom Natura 2000. Gemenskapslagstiftning behövs till skydd för vattenkvalitet och vattentillgångar, luftföroreningar och andra störningar. Behovet av att viktiga naturområden skyddas betonas. En integrerad produktpolicy kan bidra med ett mer utvecklat skydd för biologisk mångfald t.ex. genom att man i senare led beaktar miljöpåverkan vid utvinning av råvaror och vid tillverkning, och att man vid produktutformning och tillverkning lägger större vikt vid direkta och indirekta föroreningars inverkan på kvaliteten på viktiga livsmiljöer.
Beträffande målen för miljö och hälsa är det övergripande målet att uppnå en miljökva-litet som innebär att nivåerna av föroreningar inte leder till nämnvärd inverkan på, eller risker för, människors hälsa. Ambitionsnivån för de frågor som behandlas under denna punkt tycks alltså i huvudsak vara begränsad till att skydda människors hälsa men, som man konstaterar, förorening av miljön kan ju indirekt påverka människors hälsa. När man kommer in på särskilda frågor, som utveckling av undersökning och riskbedömning av kemikalier, information till användarna, bekämpningsmedelsanvändning, vattenkvalitet och luftföroreningar, finns även begränsning av miljöpåverkan med på agendan. Sådana frågor torde ha ett självklart utrymme inom en integrerad produktpolicy.
Vad gäller naturresurser och avfallshantering är handlingsprogrammets mål att begrän-sa resursförbrukningen, och verkningarna av den, så att den inte överskrider vad naturen klarar av, och att bl.a. utnyttja resurser mer effektivt och att förebygga uppkomsten av avfall. Detta skall bl.a. ske genom att avfallsmålet inarbetas i den integrerade produktpo-licyn.
Handlingsprogrammet betonar de miljörelaterade målen, och beskriver vad man vill uppnå ur detta perspektiv inom de olika områdena. Men även här framhålls, om än i mindre utsträckning än i många andra dokument, att miljömålen måste balanseras mot ekonomiska och sociala intressen.
47 Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002 laying down
26
För att genomföra målen har man formulerat en strategi med ett brett spektrum av åtgärder. Liksom i andra sammanhang betonas mjuka styrmedel framför mer tvingande åtgärder. När det gäller lagstiftningsåtgärder betonas framför allt att genomförandet av den befintliga miljölagstiftningen måste förbättras. I övrigt anges i huvudsak att
miljömålen skall uppnås genom integrering av miljöskyddskraven i politiken på berörda områden, ökad samverkan med marknaden, större inflytande för allmänheten, förändrade beteendemönster och miljövänligare fysisk planering och markanvändning. Den
integrerade produktpolicyn tas explicit upp under rubriken ”Samarbete med företagen”.48
Produkternas miljöegenskaper under hela livscykeln skall förbättras bl.a. genom att man utvecklar ekonomiska incitament för miljövänliga produkter, främjar grön efterfrågan genom förbättrad information till konsumenterna, utvecklar principerna för offentlig upphandling samt främjar en miljövänligare produktutformning t.ex. genom frivilliga åtaganden från företagens sida. Vid behov kan dessa åtgärder kompletteras med standardisering och lagstiftning, men det är tydligt att man i första hand tänker sig att strategin skall genomföras med andra medel. En av de frågor kommissionen framhåller är behovet av information för att konsumenterna skall kunna göra sina ”gröna” val.
Kommissionen kommer att ”försöka se till att företagen tillhandahåller de uppgifter som behövs”.49 Miljömärkningsprogram skall främjas, liksom information om innehåll av farliga ämnen och huruvida produkten kan återvinnas. Århuskonventionens betydelse för tillgången till miljöinformation framhålls.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att sjätte miljöhandlingsprogrammet i och för sig ger stöd för en integrerad produktpolicy, men det kan knappast sägas tillhandahålla stöd för omfattande nya lagstiftningsåtgärder för att nå detta mål. Liksom i kommissio-nens grönbok om integrerad produktpolicy anges att policyn i huvudsak skall genomföras med hjälp av marknadsbaserade och mjuka styrmedel.
I föregående avsnitt diskuterades gemenskapens policy vad gäller integrering av miljöhänsyn inom politiken för den inre marknaden. Vi konstaterade att intresset att ”begränsa produkters miljöpåverkan” kan resultera i miljökrav på produkter enligt artikel 95 enbart under förutsättning att detta är motiverat med hänsyn till den inre marknadens behov. Frågan är om man kan kringgå begränsningen genom att istället anta lagstiftning med stöd av artikel 175.
Det är uppenbart att det inom miljöpolitiken kan rymmas åtgärder som är mer eller mindre direkt produktrelaterade. EG-domstolen har några gånger haft att ta ställning till den rättsliga grunden för olika direktiv som behandlar miljöfrågor men som också påverkar den inre marknaden eller något annat politikområde. Domstolen har t.ex.
konstaterat att direktivet 91/156/EEG om avfall visserligen påverkar den inre marknadens funktion, men att syftet med direktivet inte är att genomföra fri rörlighet för avfall utan att genomföra principen om att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.50
Beträffande förordning nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen har domstolen sagt att även denna ligger inom ramen för gemenskapens miljöpolitik och inte kan anses syfta till att genomföra fri
48 Strategin s. 17 f. 49 Programmet s. 18 f.
