organiska miljögifter i sjöar och vattendrag samt tungmetaller
6.2 Tungmetaller i sjöar och vattendrag Vilka tungmetaller har man diskuterat MKN för?
Naturvårdsverket har utrett förutsättningarna för miljökvalitetsnormer för metaller i två omgångar, dels i en förstudie år 2000, dels i en förnyad granskning år 2002.
Valet av vilka metaller som kan vara föremål för normer grundar sig bl.a. i befintliga EG-direktiv. Andra viktiga källor är miljökvalitetsmålen som sätter upp mål för
användandet och förekomst av metaller i miljön. De metaller som skulle kunna komma i fråga för en MKN är de som ingår i bedömningsgrunderna för miljökvalitet9. De tillhör de
mest använda och det är för dessa som vi har den största kunskapen om effekter. Metallerna kan delas in i ett antal olika grupper, bl.a. 1) högvolymmetaller som förekommer i stor utsträckning; zink, koppar, nickel, krom och arsenik samt 2) de högtoxiska tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly.
De tungmetaller som är i särklass mest angelägna att reglera förekomsten av är de högtoxiska tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly, p.g.a. deras förmåga att orsaka
8 Närvarande: Caroline Dickson (m-dep), Anders Berntell (m-dep), Margaretha Gistorp (m-dep), Peter
Askman (NV, dåvarande projektledare), Lars Klintwall (NV, nuvarande projektledare) och Helena Sabelström (NV).
allvarliga hälsoeffekter. Enligt Kemikaliestrategin 2001/02:65 ska dock nyproducerade varor så långt det är möjligt vara fria från kvicksilver (2003), kadmium (2010) och bly (2010). Andra utsläppskällor bl.a. avfallsdeponier, processindustri och gruvor åtgärdas bäst med utsläppsgränser baserade på ”bästa teknik”. Miljökvalitetsnormer blir därför mindre aktuella för dessa ämnen.
Fokus lades under förstudien istället på högvolymmetallerna zink och koppar. Motiv finns bland annat i fiskvattendirektivet där zink och koppar ingår bland de parametrar som ska regleras. Urvalet skedde även med hänsyn till tillgänglig kunskap om förekomst och effekter vilket i och med EU:s arbete med existerande ämnen är mycket utförligt när det gäller zink. Efter förstudien har dock en del hänt på detta område. I september 2001 trädde förordningen (SFS 2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten i kraft. Normerna baseras på EG:s fiskvattendirektiv (78/659/EEG) och skaldjursvattendi- rektiv (79/923/EEG) som i och med förordningen SFS 2001:554 har genomförts. Förordningen omfattar en rad parametrar varav en del tilldelats statusen miljökvalitets- norm, andra riktvärde. Av de i förordningen reglerade kemiska ämnena ingår koppar som riktvärde och zink som miljökvalitetsnorm. Genom att fiskvattendirektivet och skaldjurs- vattendirektivet är s.k. minimidirektiv finns möjligheten att ta fram en miljökvalitetsnorm för koppar och ett strängare normvärde för zink. Behovet av detta förefaller dock vara mindre angeläget med anledning av att dessa direktiv kommer att upphävas år 2013 för att ersättas av bestämmelserna i ramdirektivet för vatten, dir. 00/60/EG. Förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten kommer då sannolikt att behöva
omprövas.
Alternativ hantering
Med anledning av att man ville avvakta riktlinjerna i Kemikaliestrategin prop. 2001/01:65 samt ett internt ställningstagande om kemikaliehanteringen lågprioriterades utredandet i drygt ett år. I den förnyade granskningen år 2002 uppmärksammades att en rad förutsätt- ningar för miljökvalitetsnormer för tungmetaller hade förändrats. De som är av störst betydelse i detta sammanhang är:
· Prop. 2000/01:65 ”Giftfri miljö” (Kemikaliestrategin) inklusive ett av dess under- lag SOU 2000:53 Varor utan faror (Kemikalieutredningen)
· Direktiv 2000/60/EG Direktivet om upprättandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Ramdirektivet för vatten)
Kemikaliestrategin ”Giftfri miljö” Prop. 2000/01:65
I kemikaliestrategin prop. 2000/01:65, som antogs av riksdagen år 2001, återfinns fem delmål. Av störst intresse för arbetet med miljökvalitetsnormer är delmålen 3 och 5.
Delmål 3 innebär för metaller att nyproducerade varor så långt som möjligt ska vara fria från kvicksilver (2003), kadmium och bly (2010). Befintliga varor som innehåller dessa ämnen ska hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Andra utsläppskällor bl.a. avfallsdeponier, processindustri och gruvor åtgärdas bäst med utsläppsgränser baserade på ”bästa teknik”. Miljökvalitetsnormer blir därför mindre aktuella för dessa ämnen.
Enligt delmål 5 ska det för minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, senast år 2010 ha fastlagts riktvärden. Riktvärdena ska ange vilka halter som får förekomma i miljön eller vilka halter människor högst får utsättas för. De ska baseras på riskerna med de kemiska ämnena och ange den halt under vilken effekter, baserat på dagens kunskaper, inte förväntas. Riktvärdena är ej bindande styrmedel som på sikt där så är lämpligt ska fastställas som miljökvalitetsnormer.
En medelväg mellan riktvärden och miljökvalitetsnormer utgör det nyligen föreslagna begreppet gränsvärden. Naturvårdsverket har, som en del i genomförandet av direktivet 76/464/EEG10, i samverkan med KemI tagit fram gränsvärden för 61 av de 114 ämnen
som ingår i lista 1 i direktivet, bland annat arsenik11. I och med gränsvärden har man
tillgång till ett juridiskt bindande styrmedel utan de starka krav på åtgärdsprogram som gäller för miljökvalitetsnormer. Uppföljningen ska ske via befintliga system för recipientkontroll och miljöövervakning samt inom ramen för den uppföljning som
kommer att etableras till följd av ramdirektivet för vatten. En förutsättning för att använda gränsvärden är dock att vissa ändringar i miljöbalken görs.
Ramdirektivet för vatten, direktiv 2000/60/EG
Direktivet 00/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpoli- tikens område innehåller olika slags bestämmelser om miljökvalitet för ytvatten (som berörs i detta sammanhang, bestämmelser finns ju även för andra typer av vatten):
· miljökvalitetsnormer för kemiska ämnen m.m.
· miljökvalitetsnormer för den ekologiska kvaliteten på ytvatten
Direktivet innebär i och med dess bilaga X nya regler för ett antal kemiska ämnen (för närvarande ingår 33 ämnen på listan). Ett av ämnena är nickel som klassas som ett prioriterat12 ämne. Kvicksilver och kadmium ingår som prioriterade farliga13 ämnen. Bly
är under utredning för klassning som antingen prioriterat ämne eller prioriterat farligt ämne. Listan med de 33 prioriterade ämnena ska uppdateras senast fyra år efter ramdirek- tivets ikraftträdande, dvs. år 2004, och därefter minst vart fjärde år. Översynerna ska bidra till att utsläpp och spill av alla prioriterade farliga ämnen upphör eller gradvis elimineras före 2020 genom att ytterligare ämnen tas upp på listan. Enligt artikel 16.7 i ramdirektivet ska kommissionen lägga fram förslag om miljökvalitetsnormer för koncentrationen av de prioriterade ämnena i ytvatten, sediment eller biota senast två år efter att de förts upp på listan. Detta arbete utförs för närvarande och har enligt uppgift fått sitt slutdatum förlängt med ett år till december 2003. Om det för vissa ämnen på den första listan inte går att enas på gemenskapsnivå, ska varje medlemsstat senast år 2006 ha infört miljökvalitetsnormer för dessa ämnen. Ovanstående innebär att det för nickel, kvicksilver, kadmium och bly kommer att tas fram miljökvalitetsnormer på gemenskaps- nivå.
10 Direktiv 76/464/EEG10 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. 11 Naturvårdsverket. Om införandet i Sverige av direktiv (76/464/EEG) om förorening genom utsläpp av
vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. Dnr 548-5160-00 Rt
12 Utsläpp av ämnen i denna grupp ska minskas.
13 Denna kategori definieras som ”ämnen eller grupper av ämnen som är toxiska, beständiga och har
benägenhet för bioackumulering, samt andra ämnen eller grupper av ämnen som ger upphov till motsva- rande farhågor”. Dessa ämnen ska fasas ut.
Medlemsstaterna ska även ta fram miljökvalitetsnormer för de särskilda icke-syntetiska förorenande ämnen som anges i direktivets bilaga VIII (här ingår metaller och deras föreningar) till skydd för vattenlevande biota. Normerna kan fastställas för vatten, sediment eller biota. Som verktyg i detta arbete ska användas de internationellt acceptera- de metoder för riskbedömning av kemikalier som finns samlade i EU:s Technical
Guidance Document och som för övrigt redan används av KemI vid framtagande av riktvärden. Bakgrunden till kravet på dessa normer är att medlemsstaterna enligt artikel 4, när det gäller ytvatten, ska skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter direktivets ikraftträdande. Bestämmel- serna i bil V är utgångspunkten för arbetet. I artikel 4 ingår även att genomföra nödvändi- ga åtgärder i syfte att gradvis minska föroreningarna från prioriterade ämnen och för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras (föregående stycke). Det är för närvarande oklart om huruvida miljökvalitetsnormerna enligt bilaga V kommer att formuleras som normer, bedömningsgrunder för miljökvalitet eller annat.
Alla de avrinningsdistrikt som ska upprättas i enlighet med kraven i ramdirektivet ska vara karakteriserade senast år 2004. Detta ska även omfatta en översyn av konsekvenser- na av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status och en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Program för övervakning av ytvattenstatus ska finnas senast år 2006. Medlemsstaterna ska även samla in information om typ och omfattning av den betydande antropogena påverkan som ytvattenförekomsterna i varje avrinningsdi- strikt kan komma att utsättas för. Detta omfattar uppskattning och identifiering av betydande föroreningar från såväl punktkällor som diffusa källor, särskilt genom ämnen som förtecknas i bil VIII (här ingår som nämnts metaller och deras föreningar). Medlems- staterna ska även genomföra en bedömning av hur känsliga ytvattenförekomsterna är för ovannämnda påverkan. Detta innebär att man får ett omfattade underlag för den
dimensionering som är nödvändig för att utveckla miljökvalitetsnormer. Slutsatser – Tungmetaller i utvalda sjöar och vattendrag
Naturvårdsverket rekommenderar att miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken för tungmetaller ej tas fram inom ramen för regeringsuppdraget 100-722-00 Me. Detta med anledning av följande:
· Miljökvalitetsnormer för metaller kommer att tas fram inom ramen för implemen- teringen av ramdirektivet för vatten (bilaga V och X).
· De krav som ramdirektivet för vatten medför på miljökvalitetsnormer kommer att bli styrande för nivåerna på svenska riktvärden/gränsvärden/miljökvalitetsnormer. Dessa nivåer är inte till fullo beslutade ännu.
· Ramdirektivet medför krav på noggrann karakterisering av avrinningsdistrikten samt bedömning av bland annat ytvattnens känslighet och grad av påverkan. Ett sådant underlag är nödvändigt för att genomföra den dimensionering som föregår framtagandet av en miljökvalitetsnorm.
Det kan inte anses vara kostnadseffektivt att inleda ett arbete som ändå kommer att genomföras om några år, men under sannolikt andra förutsättningar. För närvarande kräver arbetet med ramdirektivet mycket stora resurser. Vi föreslår därför att arbetet med
att utveckla miljökvalitetsnormer för tungmetaller införlivas med Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om implementering av ramdirektivet för vatten. Denna uppfattning stärks av det faktum att riksdagen genom Kemikaliestrategin prop. 2000/01:65 beslutat att riktvärden ska tas fram i nuläget och att dessa på sikt kan övergå till miljökvalitetsnormer.
Ett avslutande argument för att i detta läge inte utveckla miljökvalitetsnormer för tungmetaller är att befintliga normer för luftkvalitet orsakat en hel del oklarheter när det gäller genomförandeaspekterna. Med tanke på den styrka och potential som miljökvali- tetsnormerna som instrument ändå har vore det vanskligt att undergräva förtroendet för dem genom att i alltför snabb takt producera ytterligare normer. Det torde vara bättre att se till att de miljökvalitetsnormer som redan finns fungerar på ett tillfredsställande sätt. Härigenom får man en säkrare bas för framtida miljökvalitetsnormer.
Not: I regeringsbeslut per den 18 juni 2003 biföll regeringen Naturvårdsverkets
ovanstående begäran. Enligt regeringens beslut skulle Naturvårdsverket, istället för att i nuläget ta fram miljökvalitetsnormer för tungmetaller i sjöar och vattendrag, ta upp frågan till förnyad bedömning i samband med verkets arbete med genomförandet av ramdirekti- vet för vatten. Denna bedömning kommer således att ske beträffande de prioriterade ämnen som finns upptagna på listan i ramdirektivets bilaga X samt kvalitetsfaktorerna i bilaga V.