Miljökvalitetsnormer för vattenmiljö

R a p p o r t 5 2 8 7 · j u n i 2 0 0 3

Miljökvalitetsnormer för

vattenmiljö

Redovisning av ett regeringsuppdrag

Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation. Telefon 010-698 60 00 publikationer@havochvatten.se www.havochvatten.se/publikationer

Miljökvalitetsnormer

för vattenmiljö

BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) E-post: upplysningar@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm

ISBN 91-620-5287-X.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2003

Förord

Naturvårdsverket fick i samband med regleringsbrevet för år 2000 i uppdrag (dnr 190-722-00, Me) att utveckla miljökvalitetsnormer för ett antal parametrar i vattenmiljö (nitrat i grundvatten, fosfor i sjöar, flöden/nivåer i rinnande vatten, organiska miljögifter i sjöar och vattendrag, tungmetaller i sjöar och vattendrag samt analysera i vilken utsträckning bioindikatorer kan användas som miljökvalitetsnormer). Uppdraget skulle ursprungligen redovisas den 31 december 2002, detta har efter regeringsbeslut per den 19 juni 2002 emellertid ändrats till den 15 augusti 2003. Uppdraget har även förändrats beträffande innehållet efter regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt 18 juni 2003.

Inom ramen för uppdraget har ett förslag till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten (NV rapport 5180) redovisats, men i övrigt har inga konkreta normer föreslagits. För fosfor i sjöar (NV rapport 5288) och flöden/nivåer i rinnande vatten (NV rapport 5292) har istället gjorts en sammanställning av befintlig kunskap samt möjliga utformningar av miljökvalitetsnormer. Beträffande organiska miljögifter och tungmetaller i sjöar och vattendrag hänvisas till arbetet med ramdirektivet. Uppdraget att analysera möjligheterna att använda bioindikatorer som miljökvalitetsnormer (NV rapport 5294) har genomförts. Det ursprungliga uppdraget att föreslå konkreta miljökvalitetsnormer eller andra

styrmedel föreslås tas upp till förnyad bedömning inom ramen för Naturvårdsverkets arbete kring genomförandet av ramdirektivet för vatten. I detta arbete torde de rapporter och underlagsrapporter som tagits fram inom ramen för detta regeringsuppdrag med fördel kunna användas som underlag.

Följande personer på Naturvårdsverket har i olika perioder deltagit i arbetet med regeringsuppdraget: Peter Askman (projektledare 2000-2002), Lars Klintwall (projektle-dare 2002-2003), Helena Sabelström, Jenny Sandahl, Ulf von Brömssen, Arne Sjöqvist, Roger Sedin, Martin Påhlman, Joakim Brandberg och Jenny Grönwall. Beträffande extern medverkan hänvisas till respektive delrapport.

Stockholm i juni 2003

Innehållsförteckning

Förord_____________________________________________________________________ 1 Innehållsförteckning ___________________________________________________________ 2 Sammanfattning_______________________________________________________________ 4 Regeringsuppdraget __________________________________________________________ 4 Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten ________________________________________ 5 Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar ____________________________________________ 6 Miljökvalitetsnormer för flöden/nivåer i rinnande vatten ______________________________ 7 Bioindikatorer som miljökvalitetsnormer __________________________________________ 8 Miljökvalitetsnormer för organiska miljögifter i sjöar och vattendrag ___________________ 8 Miljökvalitetsnormer för tungmetaller i sjöar och vattendrag __________________________ 9 1. Inledning__________________________________________________________________ 11 1.1 Regeringsuppdraget ______________________________________________________ 11 1.2 Slutrapporten ___________________________________________________________ 12 1.3 Miljökvalitetsnormer______________________________________________________ 12 2. Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten _____________________________________ 14 2.1 Varför har en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten utvecklats? ________________ 14 2.2 Förslag till miljökvalitetsnorm ______________________________________________ 15 2.3 Kontroll och genomförande av miljökvalitetsnormen _____________________________ 16 2.4 Konsekvenser ___________________________________________________________ 20 3. Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar _________________________________________ 22 3.1 Syftet med en miljökvalitetsnorm för fosfor_____________________________________ 22 3.2 Påverkan och tillstånd ____________________________________________________ 23 3.3 Effekter på miljön av övergödning ___________________________________________ 23 3.5 Urval av sjöar ___________________________________________________________ 24 3.6 Normkoncept ____________________________________________________________ 25 4. Miljökvalitetsnormer för flöden/nivåer i rinnande vatten __________________________ 29 4.1 Vattendrag i Sverige idag __________________________________________________ 29 4.2 Hantering av flödesproblematiken idag _______________________________________ 30 4.3 Möjligt normkoncept ______________________________________________________ 31

4.4 Slutsatser_______________________________________________________________ 32 5. Bioindikatorer som miljökvalitetsnormer _______________________________________ 34 6. Miljökvalitetsnormer för organiska miljögifter i sjöar och vattendrag samt tungmetaller i sjöar och vattendrag __________________________________________________________ 36

6.1 Organiska miljögifter i sjöar och vattendrag ___________________________________ 36 6.2 Tungmetaller i sjöar och vattendrag__________________________________________ 37 7. Miljökvalitetsnormer som styrmedel ___________________________________________ 42 7.1 Miljökvalitetsnormer för luftmiljö____________________________________________ 42 7.2 Miljökvalitetsnormer för vattenmiljö _________________________________________ 44

Sammanfattning

Denna rapport utgör en sammanfattning av ett regeringsuppdrag som Naturvårdsverket erhöll i samband med regleringsbrevet för år 2000 (dnr 190-722-00, Me). Uppdraget gick ut på att utveckla miljökvalitetsnormer för ett antal parametrar i vattenmiljö; nitrat i grundvatten, fosfor i sjöar, flöden/nivåer i rinnande vatten, organiska miljögifter i sjöar och vattendrag, tungmetaller i sjöar och vattendrag samt att analysera i vilken utsträck-ning bioindikatorer kan användas som miljökvalitetsnormer. Uppdragets slutdatum har efter regeringsbeslut ändrats från den 31 december 2002 till den 15 augusti 2003. Uppdraget har även förändrats beträffande delar av innehållet enligt regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt 18 juni 2003.

Följande rapporter utgör fristående bilagor till denna slutrapport. · Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten – NV rapport 5180 · Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar – NV rapport 5288

· Miljökvalitetsnormer för flöden/nivåer i rinnande vatten – NV rapport 5292 · Bioindikatorer som miljökvalitetsnormer – NV rapport 5294

Till rapporterna för fosfor i sjöar och flöden/nivåer i rinnande vatten hör även ett antal underlagsrapporter (NV rapporterna 5289, 5290, 5291 respektive 5293).

Slutrapporten avslutas med en diskussion kring miljökvalitetsnormer som styrmedel.

Regeringsuppdraget

Miljökvalitetsnormer infördes i samband med miljöbalken år 1999, dels som ett

instrument för genomförandet av EG-direktiv, dels för att underlätta genomförandet av de nationella miljökvalitetsmålen. Först ut att regleras var ett antal luftföroreningar;

kvävedioxid, svaveldioxid och bly. Dessa har med tiden kompletterats med normer för kväveoxider, partiklar (PM10), bensen och kolmonoxid. För vattenmiljö har normer för fisk- och musselvatten fastställts. Samtliga av dessa hittills framtagna normer baseras på EG-direktiv. Det regeringsuppdrag som ligger till grund för denna rapport handlar däremot om nationellt initierade miljökvalitetsnormer på områden där man i slutet av 1990-talet identifierade ett behov av att använda det då nya verktyget miljökvalitetsnor-mer. Under de dryga tre år som gått sedan regeringsuppdraget erhölls har emellertid erfarenheter av instrumentet miljökvalitetsnormer samt aktiviteter kring andra styrmedel gjort att möjligheterna att genomföra uppdraget har förändrats. Den främsta orsaken utgörs av EU:s ramdirektiv för vatten (dir 2000/60/EG) som ställer som krav att god status ska vara uppnådd i gemenskapens vattenmiljö senast år 2015. De kvalitetsfaktorer som ingår i direktivet kommer i samband med genomförandet av direktivet att regleras i någon form av riktvärden, gränsvärden, miljökvalitetsnormer eller liknande. De kommer därefter att omfattas av liknande krav på miljökvalitet, kontroll och åtgärder som ställs på en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalken. Att föregripa det pågående utredningsarbetet med ramdirektivet för vatten och redan idag föreslå miljökvalitetsnormer, som eventuellt tvingas revideras i ett senare skede, bedömer vi därmed som mindre lämpligt. I samband

med genomförandet av ramdirektivet kommer även de kunskapsluckor som identifierats inom ramen för detta regeringsuppdrag att fyllas. Med anledning av att inventeringar och liknande kommer att genomföras inom kort inom ramen för ramdirektivet förefaller det därför inte vara kostnadseffektivt att avdela resurser för detta arbete redan i nuläget.

Naturvårdsverket har av dessa skäl framställt till regeringen om att få uppdraget till vissa delar modifierat och anpassat till de nya förutsättningarna. Ett förslag till miljökvali-tetsnorm för nitrat i grundvatten har redovisats i ett tidigare skede, men i övrigt föreslås inga konkreta normer. För fosfor i sjöar och flöden/nivåer i rinnande vatten redovisas istället en sammanställning av befintlig kunskap samt möjliga utformningar av miljökva-litetsnormer. Beträffande organiska miljögifter och tungmetaller i sjöar och vattendrag hänvisas huvudsakligen till arbetet med ramdirektivet. Uppdraget att analysera möjlighe-terna att använda bioindikatorer som miljökvalitetsnormer har genomförts. Det ursprung-liga uppdraget att föreslå konkreta miljökvalitetsnormer föreslås tas upp till förnyad bedömning i samband med Naturvårdsverkets arbete kring genomförandet av ramdirekti-vet för vatten. I detta arbete torde de rapporter och underlagsrapporter som tagits fram inom ramen för detta regeringsuppdrag med fördel kunna användas som underlag.

Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

Det höga växtnäringsläckaget har lett till att vissa strategiskt viktiga grundvattenföre-komster idag har kraftigt förhöjda nitrathalter eller riskerar att få det om inte åtgärder vidtas. Syftet med en miljökvalitetsnorm för nitrat är att reducera nitrathalten i grundvat-ten som används för dricksvatgrundvat-tenförsörjning till nivåer som inte utgör risk för människors hälsa.Det är framförallt delar av södra Sveriges jordbruksbygder som har ett grundvatten med hälsofarliga nitrathalter. Situationen uppstår främst där grödor som kan ge upphov till högt kväveläckage, exempelvis vissa rotfrukter och potatis, och genomsläppliga jordarter utgör en kombination.

En miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten skulle kunna bidra till genomförandet av direktivet 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på

vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) och direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet). Nitratnormen bidrar även till att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet kan uppfyllas.

De grundläggande parametrarna i förslaget till miljökvalitetsnorm har tagits fram med utgångspunkt i relevanta EG-direktiv, miljökvalitetsmålet för grundvatten, WHO:s och Livsmedelsverkets riktlinjer samt sakområdeskompetens från Naturvårdsverket, SGU och andra aktörer som deltagit under framtagandeprocessen. Miljökvalitetsnormen kan sammanfattas med följande matris:

Normvärde 50 mg nitrat/l (NO3)

När anses normen vara uppfylld?

När det ytliga grundvattnet (0-4 m under årsmedelgrundvattenytan) innehåller högst 50 mg nitrat/l som glidande sexårsmedelvärde.

Vilka områden omfattas av normen?

I tillrinningsområden till grundvattenförekomster där det finns minst ett vattenuttag för dricksvattenändamål på mer än 10 m3 _{per dygn i}

genomsnitt eller där minst ett vattenuttag försörjer mer än 50 personer. Normen omfattar även grundvattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning samt grundvattenförekomster som försörjer reservvattenuttag.

Tillrinningsområdet för grundvattenförekomster föreslås omfatta det område, ur vilket 90 % av det uttagna grundvattnet härrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är av mindre betydelse för grundvatten-bildningen samt försörjningen av uttaget, skall lämnas utanför. I sådana fall där det är enklare att ange det område, ur vilket mer än 90 % av det uttagna grundvattnet härrör, så får detta likställas med tillrinningsområdet. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet den hydrogeologiska del av ett område, för vilken åtgärder för att förhindra nitratläckage till grundvattnet kan bli aktuella.

När skall normen vara uppfylld?

Från och med den 1 januari 2010.

Hur skall normuppfyllelsen kontrolleras?

Genom mätningar och kompletterande beräkningar eller annan objektiv uppskattning av nitratläckage i berörda tillrinningsområden, där periodvis eller ständigt inströmningsförhållanden råder.

Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar

Rapporten om miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar innehåller en möjlig utformning av en miljökvalitetsnorm för fosfor och olika aspekter kring ett sådant system samt en generell åtgärds- och konsekvensanalys.

Övergödningen av sjöar orsakas idag genom ökad tillförsel eller tillgänglighet av näringsämnen, framförallt fosfor. På sikt kan övergödningen leda till ändrad artsamman-sättning och minskad biologisk mångfald. En stor del av vattnets syreinnehåll förbrukas när dessa mängder av plankton dör, sjunker till botten och bryts ned. I kraftigt övergödda vatten kan den ökade syrebristen slå ut bottendjuren och i en del fall även fisken. Om syret i bottenvattnet försvinner helt, bildas i stället svavelväte, ett ämne som är giftigt för allt högre liv. Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar skulle kunna bromsa denna

utveckling.

Miljökvalitetsnormer för fosfor skulle även kunna vara ett hjälpmedel för att samordna de åtgärdskrav för fosfor som finns samt bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och kvalitetsmålen för näringsämnen i EG:s ramdirektiv för vatten.

Övergödningen är framförallt ett problem i mindre sjöar i södra Sverige. De mest påverkade sjöarna finns i södra Skåne, Mälardalen, Östergötland och området söder om Vänern. Antalet övergödda sjöar eller avgränsade delar av sjöar (sjöbassänger) med uppmätta totalfosforhalter över 25 µg tot-P/l är 780 stycken. Ovanstående siffra som till stor del baseras på uppgifter från Sveriges länsstyrelser skiljer sig dock från den siffra som tagits fram via riksinventeringen av sjöar och vattendrag år 2000. Resultatet från

riksinventeringen anger i stället att ca 3 700 sjöar i Sverige har totalfosforhalter över 25 µg tot-P/l. Vi har följaktligen ett stort spann mellan de två uppgifterna. Förmodligen representerar det faktiskt uppmätta antalet sjöar en underskattning medan det i riksinven-teringen beräknade antalet innebär en överskattning. Det riktiga antalet torde ligga någonstans däremellan.

De huvudsakliga källorna till förhöjda fosforhalter utgörs av diffust fosforläckage från jordbruksmark, läckande sediment från sjöar (så kallad internbelastning) samt från punktkällor som kommunala reningsverk och enskilda avlopp.

För att i möjligaste mån kunna anpassa normerna till de olika sjöarnas förutsättningar föreslås olika typer av normvärden för olika typer av sjöar. Utifrån kriterier som bl.a. skyddsvärdhet, känslighet och antropogen påverkan placeras sjöarna i tre olika grupper med skilda normnivåer. Kategorierna kan sammanfattas med följande matris:

Generell normnivå Anpassad normnivå 1) Allmänt skyddsvärda sjöar

Normvärde: 25 mg tot-P/l.

2a) Särskilt skyddsvärda sjöar och/eller särskilt känsliga sjöar

Normvärde: 1,5 ggr jämförvärdet1

Anmärkning: Normnivån får ej överskrida 25 mg tot-P/l

2b) Skyddsvärda sjöar med ett jämförvärde högre än 25 _{mg tot-P/l}

Normvärde: 1,5 ggr jämförvärdet

För att möjliggöra regional prioritering, samt ta tillvara vattenmyndigheternas, länssty-relsernas och kommunernas kunskaper om miljösituationen och vilka sjöar som är viktiga att skydda bedömer Naturvårdsverket att en regionalt styrd urvalsprocess skulle vara att föredra. Här bör de nya vattenmyndigheter som senast i december 2003 kommer att träda i kraft i enlighet med ramdirektivet för vatten få det övergripande ansvaret för att bedöma behovet av en miljökvalitetsnorm.

Miljökvalitetsnormer för flöden/nivåer i rinnande vatten

Låga flöden i vattendrag påverkar vattendrags ekologi negativt och utgör ett hot mot den biologiska mångfalden. Huvudsyftet med miljökvalitetsnormer för flöden/nivåer i rinnande vatten är att säkerställa ett ekologiskt vattenflöde i mindre vattendrag med flödesproblem.

Samtliga vattendrag i Götaland och Svealand torde idag vara antropogent påverkade ur någon aspekt. Huvudorsaken utgörs av vattenuttag av olika slag, t.ex. bevattning av jordbruksmark, uttag av dricksvatten och processvatten. I de fall där flödesregimen i dessa vattendrag även påverkas av andra faktorer som t.ex. vattenkraftsreglering, estetiska

1 _{Jämförvärdet definieras här som värden för tillstånd som representerar förhållanden utan mänsklig}

dammar och uträtning av vattendrag, måste givetvis även sådant beaktas i syfte att säkerställa ett tillräckligt flöde.

Den litteraturstudie som genomförts visar att det inte finns några tillvägagångssätt för att bestämma flödet med en tillräcklig koppling till de biologiska effekterna. Det som ur miljöhänseende i dagsläget skulle vara den mest tillfredsställande nivån för en miljökvali-tetsnorm är att så gott det går efterlikna den naturliga flödesregimen. Det är emellertid svårt att hitta små påverkade vattendrag i södra Sverige där det finns historiska data från en i stort sett opåverkad period eller att hitta ett liknande, opåverkat referensvattendrag. Dessutom torde en norm baserad på den naturliga flödesregimen i många fall vara svår att genomföra från ett samhällsekonomiskt perspektiv då det i många fall skulle innebära stora inskränkningar i de pågående verksamheterna utmed vattendraget.

Bioindikatorer som miljökvalitetsnormer

När vi bedömer tillståndet i miljön genom att mäta fysikaliska och kemiska parametrar får vi endast ett mått på förutsättningarna för ett bättre miljötillstånd istället för de direkta effekterna. Förr eller senare påverkas dock även biotan med risk för att negativa effekter uppstår. Syftet med att utreda möjligheten att använda biologiska parametrar som indikatorer på tillståndet i miljön utgår därför från de fördelar det innebär att mäta föroreningarnas effekt där de blir fullt synliga.

Sammantaget ger bioindikatorer ett direkt mått på tillståndet i miljön. De återspeglar även tillståndet under en längre tidsperiod och ger en indikation på den samverkande effekten av olika miljöstörningar. Sett ur ett strikt normperspektiv är emellertid svårighe-ten att dra slutsatser om vad som orsakat en miljöstörning och när den ägt rum till bioindikatorers nackdel. Det är även ofta svårt eller omöjligt att se effekten av åtgärder förrän efter en lång tid. Olika fysikaliska, kemiska och biokemiska processer samt den biologiska variationen gör även att åtgärdernas effekt på biotan blir svår att förutsäga. Den vetenskapliga kunskapen om föroreningar och andra störningars effekter på levande organismer torde därmed ännu inte vara tillräcklig för att uppfylla de krav som ställs på en miljökvalitetsnorm.

Miljökvalitetsnormer för organiska miljögifter i sjöar och

vattendrag

Naturvårdsverket har utrett förutsättningarna för miljökvalitetsnormer för organiska miljögifter i sjöar och vattendrag. Bedömningen är att miljökvalitetsnormer i nuvarande skede inte bör utvecklas för organiska miljögifter. Motivet till denna ståndpunkt är huvudsakligen skrivningarna i Kemikaliestrategin (prop. 2000/01:65) där fokus riktas mot framtagande av riktvärden. Ett samarbete pågår med anledning av detta mellan Natur-vårdsverket och Kemikalieinspektionen, där gränsvärden för miljökvalitet tagits fram för 61 av de 114 ämnen som ingår i Lista 1 i direktivet om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (76/464/EEG). Dessa kommer att knytas till 5

kap miljöbalken. Övriga ämnen på listan är sådana som ska fasas ut eller som redan är förbjudna i Sverige. Detta motiverar beslutet att inte utveckla miljökvalitetsnormer i nuläget.

Vid ett möte på Miljödepartementet i november 2001 föreslogs på tjänstemannanivå att projektet istället för att utveckla miljökvalitetsnormer skulle analysera de grundläggande genomförandeaspekterna vad gäller normerna för de prioriterade ämnena i bilaga X i ramdirektivet för vatten. Vid en närmare analys av detta uppdrag har dock konstaterats att stora likheter finns med delar av det omfattande regeringsuppdrag som Naturvårdsverket fått med anledning av genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) i Sverige (Uppdrag att utarbeta underlag för genomförande av ramdirektivet för vatten,

2001/5248/Na).

Med detta som bakgrund har vi föreslagit att miljökvalitetsnormer inte tas fram för organiska miljögifter i detta skede samt att utredningen kring de grundläggande genomförandefrågorna för normerna i ramdirektivets för vatten bilaga X överlåts till projektet för regeringsuppdraget M2001/5248/Na.

Not: I regeringsbeslut per den 19 juni 2002 biföll regeringen Naturvårdsverkets

ovanstående begäran. Enligt regeringens beslut skulle Naturvårdsverket istället för miljökvalitetsnormer för organiska miljögifter i vatten föreslå riktvärden för sådana miljögifter. Naturvårdsverket betraktar uppdraget som utfört i och med redovisningen av Om införandet i Sverige av direktiv (76/464/EEG) om utsläpp av vissa farliga ämnen, NV rapport 5204, där Naturvårdsverket i samverkan med Kemikalieinspektionen tagit fram gränsvärden för en rad kemiska ämnen och föreningar. I samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten kommer ett fortsatt arbete att ske med framtagande av riktvär-den/gränsvärden/miljökvalitetsnormer för vattenmiljö. Detta gäller de prioriterade ämnen som finns upptagna på listan i ramdirektivets bilaga X samt kvalitetsfaktorerna i bilaga V.

Miljökvalitetsnormer för tungmetaller i sjöar och

vattendrag

Naturvårdsverket har även utrett förutsättningarna för miljökvalitetsnormer för tungme-taller i sjöar och vattendrag. Valet av vilka metungme-taller som kan vara föremål för normer grundar sig bl.a. i befintliga EG-direktiv. Andra viktiga källor är miljökvalitetsmålen som sätter upp mål för användandet och förekomst av metaller i miljön. Under förstudien lades fokus på högvolymmetallerna zink och koppar. Motiv finns bland annat i fiskvat-tendirektivet där zink och koppar ingår bland de parametrar som ska regleras. Efter förstudien har emellertid förordningen (SFS 2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, där bland annat en miljökvalitetsnorm för zink och riktvärde för koppar regleras, trätt i kraft.

Naturvårdsverket rekommenderar att miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken för tungmetaller inte tas fram inom ramen för regeringsuppdraget (190-722-00, Me). Detta med anledning av följande:

· Miljökvalitetsnormer för metaller kommer att tas fram inom ramen för genomfö-randet av ramdirektivet för vatten (bilaga V och X).

· De krav som ramdirektivet för vatten medför på miljökvalitetsnormer kommer att bli styrande för nivåerna på svenska riktvärden/gränsvärden/miljökvalitets-normer. Dessa nivåer är inte till fullo beslutade ännu.

· Ramdirektivet medför krav på noggrann karakterisering av avrinningsdistrikten samt bedömning av bland annat ytvattnens känslighet och grad av påverkan. Ett sådant underlag är nödvändigt för att genomföra den dimensionering som föregår framtagandet av en miljökvalitetsnorm.

Det kan därför inte anses vara kostnadseffektivt att inleda ett arbete som kommer att genomföras om några år, men under sannolikt andra förutsättningar. För närvarande kräver arbetet med ramdirektivet mycket stora resurser. Vi föreslår därför att arbetet med att utveckla miljökvalitetsnormer för tungmetaller införlivas med Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om genomförande av ramdirektivet för vatten. Denna uppfattning stärks av det faktum att riksdagen genom Kemikaliestrategin prop. 2000/01:65 beslutat att

riktvärden ska tas fram i nuläget och att dessa på sikt kan övergå till miljökvalitetsnormer.

Not: I regeringsbeslut per den 18 juni 2003 biföll regeringen Naturvårdsverkets

ovanstående begäran. Enligt regeringens beslut skulle Naturvårdsverket, istället för att i nuläget ta fram miljökvalitetsnormer för tungmetaller i sjöar och vattendrag, ta upp frågan till förnyad bedömning i samband med verkets arbete med genomförandet av ramdirekti-vet för vatten. Denna bedömning kommer således att ske beträffande de prioriterade ämnen som finns upptagna på listan i ramdirektivets bilaga X samt kvalitetsfaktorerna i bilaga V.

1. Inledning

1.1 Regeringsuppdraget

Sedan år 1998 finns på Naturvårdsverket ett verksprojekt vid namnet Miljökvalitetsnor-mer. Projektets verksamhet har utgått från två på varandra följande regeringsuppdrag med syfte att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken, med utgångspunkt från krav i EG-direktiv samt utifrån särskilda nationella problemställningar. De senaste dryga tre åren har arbetet varit inriktat på att genomföra det uppdrag som Naturvårdsver-ket erhöll i regleringsbrevet för budgetåret 2000 (se ruta nedan). Det ursprungliga datumet för redovisning, den 31 december 2002, har efter regeringsbeslut per den 19 juni 2002 ändrats till den 15 augusti 2003. Av anledningar som anges nedan har uppdraget även förändrats vad gäller innehåll (regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt 18 juni 2003).

”Naturvårdsverket ges i uppdrag att föreslå miljökvalitetsnormer för nitrat i grundvatten, tungmetaller och fosfor i utvalda sjöar, tungmetaller i utvalda vattendrag, flöden/nivåer i utvalda rinnande vatten, miljögifter i utvalda sjöar, vattendrag och andra naturtyper. Dessutom skall verket analysera i vilken utsträckning bioindikatorer kan användas som miljökvalitetsnormer. Naturvårdsverkets förslag bör lämnas i delar i den takt verket anser är lämpligt. Det sista förslaget skall lämnas senast den 31 december 2002.”

Utdrag ur regleringsbrevet till Naturvårdsverket för år 2000. Modifierat genom regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt 18 juni 20032_.

Under de dryga tre år som gått sedan regeringsuppdraget meddelades har erfarenheter av instrumentet miljökvalitetsnormer samt aktiviteter kring andra styrmedel gjort att uppdraget hamnat i ny dager. Erfarenheterna är besläktade med varandra och har till stor del sitt ursprung i tillkomsten av EU:s ramdirektiv för vatten (dir 2000/60/EG) som ställer som krav att god status ska vara uppnådd i gemenskapens vattenmiljö senast år 2015. De kvalitetsfaktorer som ingår i direktivet kommer i samband med genomförandet av direktivet att regleras i någon form av riktvärden, gränsvärden, miljökvalitetsnormer eller liknande. De kommer därefter att omfattas av liknande krav på miljökvalitet, kontroll och åtgärder som ställs på en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalken. Att föregripa det

pågående utredningsarbetet med ramdirektivet för vatten och redan idag föreslå miljökvalitetsnormer, som eventuellt tvingas revideras i ett senare skede, förefaller därmed vara mindre lämpligt. I samband med genomförandet av ramdirektivet kommer även de kunskapsluckor som identifierats inom ramen för detta regeringsuppdrag att fyllas. Att redan nu dra igång inventeringar och liknande vore därför inte kostnadseffek-tivt med anledning av att samma arbete kommer att krävas inom kort för ramdirektivet.

2 _{Inriktningen på uppdraget i huvudsak ändrad till att utreda förutsättningarna för miljökvalitetsnormer för}

En annan erfarenhet som vuxit fram under tiden är att de krav på vetenskaplighet som miljökvalitetsnormer ställer ibland begränsar framkomligheten och användbarheten för instrumentet.

Av ovanstående skäl har Naturvårdsverket genom en framställan fått uppdraget till vissa delar modifierat och anpassat till rådande situation. Ett förslag till miljökvalitets-norm för nitrat i grundvatten har redovisats (januari 2002), men i övrigt föreslås inga konkreta normer. För fosfor i sjöar och flöden/nivåer i rinnande vatten har istället redovisats en sammanställning av befintlig kunskap samt möjliga utformningar av miljökvalitetsnormer. Beträffande organiska miljögifter och tungmetaller i sjöar och vattendrag hänvisas huvudsakligen till arbetet med ramdirektivet. Uppdraget att analysera möjligheterna att använda bioindikatorer som miljökvalitetsnormer har genomförts. Det ursprungliga uppdraget att ta fram konkreta miljökvalitetsnormer föreslås tas upp till förnyad bedömning i samband med Naturvårdsverkets arbete kring genomförandet av ramdirektivet för vatten. I detta arbete torde de rapporter och underlagsrapporter som tagits fram inom ramen för detta regeringsuppdrag med fördel kunna användas som underlag.

1.2 Slutrapporten

Denna slutrapport innehåller sammanfattningar från de rapporter som tagits fram inom ramen för uppdraget, miljökvalitetsnormer för nitrat i grundvatten, fosfor i sjöar,

flöden/nivåer i rinnande vatten och bioindikatorer samt, beträffande miljökvalitetsnormer för organiska miljögifter och tungmetaller i sjöar och vattendrag, utdrag från PM

respektive framställan om förändring av regeringsuppdraget. Följande rapporter utgör fristående bilagor till denna slutrapport.

· Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten – NV rapport 5180 · Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar – NV rapport 5288

· Miljökvalitetsnormer för flöden/nivåer i rinnande vatten – NV rapport 5292 · Bioindikatorer som miljökvalitetsnormer – NV rapport 5294

Till rapporterna för fosfor i sjöar och flöden/nivåer i rinnande vatten hör även ett antal underlagsrapporter (NV rapporterna 5289, 5290, 5291 respektive 5293).

Slutrapporten avslutas med en diskussion kring miljökvalitetsnormer som styrmedel.

1.3 Miljökvalitetsnormer

Miljökvalitetsnormer utgör ett rättsligt styrmedel som kan användas för att genomföra internationella, nationella, regionala och lokala miljökvalitetsmål. De kan även användas för att operationalisera de EG-direktiv som vi är ålagda att genomföra. Systemet med miljökvalitetsnormer regleras genom 5 kap. miljöbalken. För närvarande finns två förordningar om miljökvalitetsnormer; förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft och förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

Enligt 5 kap. 1 § miljöbalken är miljökvalitetsnormer föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Dessa kan gälla för vissa geografiska områden eller för hela landet. De kan även omfatta vissa typer av områden. Den halt eller nivå som fastställts för en miljökvalitetsnorm får inte över- alternativt underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Miljökvalitetsnormerna är således juridiskt bindande och ställer även krav på uppföljning och upprättande av åtgärdsprogram för att uppnå den satta normen. Åtgärdsprogram ska upprättas då det behövs för att uppfylla en miljökvalitetsnorm eller om det krävs av EG-rätten. För genomförande av miljökvalitetsnormer som föreskrivits till följd av EG-rätten krävs alltid åtgärdsprogram i den omfattning som anges i direktivet. Beträffande nationellt initierade normer är regeringen endast skyldig att upprätta

åtgärdsprogram om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska uppfyllas.

Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken är kommuner och myndigheter skyldiga att säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls. Detta ska ske vid alla former av tillståndsprövning, tillsyn, meddelande av föreskrifter samt vid planläggning och planering.

Tillämpningsområden

Vad en miljökvalitetsnorm skall innehålla enligt miljöbalken regleras på ett tämligen detaljerat sätt i 5 kap. 2 § miljöbalken. I lagrummets första stycke fastslås att miljökvali-tetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. I andra och tredje stycket finns en i princip uttömmande uppräkning av vad en norm kan ange. Miljökvalitetsnormer kan således föreskrivas gällande högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning samt högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön.

2. Miljökvalitetsnorm för nitrat i

grundvatten

Förslaget redovisades för regeringen i januari 2002.

2.1 Varför har en miljökvalitetsnorm för nitrat i

grundvatten utvecklats?

Vatten är vårt viktigaste livsmedel. Hälften av dricksvattenförsörjningen i Sverige är baserad på grundvattenuttag. På grund av dominansen av de lågproducerande grundvat-tenmiljöerna urberg och morän, är större grundvattentillgångar för försörjning av tätorter mycket begränsade i Sverige. Detta gör att betydelsen av ett grundvatten av god kvalitet i övriga grundvattenmiljöer ökar. Delar av framförallt Sveriges södra jordbruksbygder har emellertid ett grundvatten med hälsofarliga nitrathalter. Situationen uppstår främst där grödor som kan ge upphov till högt kväveläckage, exempelvis vissa rotfrukter och potatis, och genomsläppliga jordarter utgör en kombination. Det höga växtnäringsläckaget har lett till att vissa strategiskt viktiga grundvattenförekomster idag har kraftigt förhöjda

nitrathalter eller riskerar att få det om inte särskilda åtgärder vidtas.

Genom jordbruksnäringens egna insatser pågår idag en rad åtgärder för att minska kväveläckaget till grundvatten, sjöar, vattendrag och hav. De åtgärder som miljökvali-tetsmålen Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet föranleder kommer att medföra ytterligare förbättringar. Åtgärderna är viktiga för att minska kväveläckaget, dock behövs ett ”finmaskigare” system och ett juridiskt bindande styrmedel för att säkerställa godtagbara nitrathalter i det grundvatten som behövs för vattenförsörjningen – idag och i framtiden. Miljöbalkens femte kapitel med miljökvalitetsnormer inklusive uppföljningssystem och åtgärdsprogram erbjuder ett sådant system.

Mot denna bakgrund fick Naturvårdsverket i och med 2000 års regleringsbrev ett regeringsuppdrag att föreslå en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. Syftet med nitratnormen är att reducera nitrathalten i grundvatten som används för dricksvattenför-sörjning till nivåer som inte utgör risk för människors hälsa.En miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten är ett led i genomförandet av direktivet 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) och direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet). Nitratnormen bidrar även till att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet kan uppfyllas.

2.2 Förslag till miljökvalitetsnorm

De grundläggande parametrarna i förslaget till miljökvalitetsnorm har tagits fram med utgångspunkt i relevanta EG-direktiv, miljökvalitetsmålet för grundvatten, WHO:s och Livsmedelsverkets riktlinjer samt sakområdeskompetens från Naturvårdsverket, SGU och andra aktörer som deltagit under framtagandeprocessen. Miljökvalitetsnormen kan sammanfattas med följande matris:

Normvärde 50 mg nitrat/l (NO3)

När anses normen vara uppfylld?

När det ytliga grundvattnet (0-4 m under årsmedelgrundvattenytan) innehåller högst 50 mg nitrat/l som glidande sexårsmedelvärde.

Vilka områden omfattas av normen?

I tillrinningsområden till grundvattenförekomster där det finns minst ett vattenuttag för dricksvattenändamål på mer än 10 m3 _{per dygn i}

genomsnitt eller där minst ett vattenuttag försörjer mer än 50 personer. Normen omfattar även grundvattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning samt grundvattenförekomster som försörjer reservvattenuttag.

Tillrinningsområdet för grundvattenförekomster föreslås omfatta det område, ur vilket 90 % av det uttagna grundvattnet härrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är av mindre betydelse för grundvatten-bildningen samt försörjningen av uttaget, skall lämnas utanför. I sådana fall där det är enklare att ange det område, ur vilket mer än 90 % av det uttagna grundvattnet härrör, så får detta likställas med tillrinningsområdet. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet den hydrogeologiska del av ett område, för vilken åtgärder för att förhindra nitratläckage till grundvattnet kan bli aktuella.

När skall normen vara uppfylld?

Från och med den 1 januari 2010.

Hur skall normuppfyllelsen kontrolleras?

Genom mätningar och kompletterande beräkningar eller annan objektiv uppskattning av nitratläckage i berörda tillrinningsområden, där periodvis eller ständigt inströmningsförhållanden råder.

Förslaget till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten är, i enlighet med ovanstående inriktning på strategiskt viktiga grundvattenförekomster, begränsat i den bemärkelsen att det inte ger ett generellt skydd av alla grundvattenförekomster. Det är heller inte utformat utifrån målet att det utläckande grundvattnet skall vara av sådan kvalitet att det direkt bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar, vattendrag och hav. Dock torde förslaget kunna medföra positiva effekter av detta slag och ett fortsatt arbete kan komma att innebära en vidareutveckling av normen eller andra styrmedel i denna riktning. Erfarenheterna av en första miljökvalitetsnorm för nitrat kommer att ha stor betydelse för en sådan process.

Beträffande normuppfyllelse är det vid framtagandet av en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten ett faktum av grundläggande betydelse att vi på kort sikt (10-20 år) inte aktivt kan påverka halterna i alla delar av grundvattenmagasinen. Vi kan dock skapa de rätta förutsättningarna genom att nytillskottet till grundvattenmagasinen understiger normvärdet och på så vis långsiktigt (storleksordningen 10-100 år) få alla delar i grundvattenmagasinen att underskrida normhalten.

Tidplanen för införandet och genomförandet av en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten kan upplevas som kort. Vi har dock i allt väsentligt försökt att anpassa den

till andra rådande tidplaner av betydelse; genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten och delmålen för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Tidpunkten i

ramdirektivet likväl som i miljökvalitetsmålet återspeglar en hög ambitionsnivå, dvs. korta genomförandetider. Mot den bakgrunden är det angeläget att så snart som möjligt komma igång med framtagandet av åtgärdsprogram och övriga aktiviteter. Detta är även skälet till att förordningsförslaget i bilaga 1 [i huvudrapporten] även tar upp frågan om vem som skall upprätta åtgärdsprogram.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010 2015 Beslut om miljökvali-tetsnorm för nitrat i grundvatten Förordningens ikraftträdande Kartläggning av grundvattenförekomster Åtgärdsprogram upprättas Normuppfyllelse

Fig 1 Förslag på tidplan för miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

2.3 Kontroll och genomförande av miljökvalitetsnormen

Följande steg utgör viktiga moment när det gäller kontrollen och genomförandet av normen. I parentes anges ansvarig myndighet. Med utgångspunkt från de nuvarande administrativa arrangemangen vore det givet att länsstyrelserna skulle vara lämplig instans för upprättande av länsvisa åtgärdsprogram. Vi har dock valt att utgå från att det senast den 22 december 2003 kommer att finnas en ny, avrinningsområdesbaserad myndighetsorganisation enligt EG:s ramdirektiv för vatten.

· Identifiering och översiktlig kartläggning av grundvattenförekomster som omfat-tas av nitratnormen (SGU, efter det att kommunerna redovisat vilka grundvatten-uttag som berörs).

· Inledande karakterisering: En första grov avgränsning av grundvattenförekomster och tillrinningsområden samt utpekande av markanvändning med påverkan eller risk för påverkan på nitrathalter. Inledande översiktlig riskbedömning genom att avgöra om markanvändning har hydrauliskt samband med grundvattenförekoms-tens grundvattenbildningsområden (SGU med kommunernas stöd).

· Information till och kommunikation och samråd med lantbrukare inom tillrin-ningsområdet till aktuella grundvattenförekomster (avrinningsdistriktsmyndighe-terna och kommunerna).

· Noggrann avgränsning av tillrinningsområdet och fördjupad karakterisering och kontroll i områden där misstanke föreligger om att nitratnormen överskrids eller kan komma att överskridas (avrinningsdistriktsmyndigheterna eller kommunerna;

Ansvarsfördelningen för detta bör invänta resultatet av utredningen Svensk Vat-tenadministration under Joakim Ollén). Underlaget utgörs av provtagningar, be-räkningar och bedömning av tidigare analysresultat. Detta leder fram till:

· Identifiering av åtgärdsområden, dvs. områden från vilka tillrinning sker och som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfattning att miljökvalitetsnor-men för nitrat överskrids eller riskerar att överskridas (avrinningsdistriktsmyndig-heterna).

· Åtgärdsprogram utarbetas för de åtgärdsområden där nitratnormen överskrids (avrinningsdistriktsmyndigheterna i samverkan med berörda lantbrukare, till-synsmyndigheter och rådgivare).

· Nödvändiga beslut på basis av åtgärdsprogrammen fattas (tillsynsmyndigheter och tillståndsgivande myndigheter).

· Övervakning av åtgärdsområden i syfte att följa upp utvecklingen mot normupp-fyllelse (avrinningsdistriktsmyndigheterna eller kommunerna, i förordningsför-slaget benämnt tillsynsansvarig myndighet).

· Rapportering (tillsynsansvarig myndighet, se punkt ovan om övervakning). · Uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogram

(avrinningsdistriktsmyndigheter-na).

· Omprövning av åtgärdsprogram (avrinningsdistriktsmyndigheterna).

Fig 2 Kontroll- och genomförandeprocessen

Kartläggning och kontroll av miljökvalitetsnormen

Förordningsförslaget innebär att SGU med kommunernas stöd, som ett första steg skall klargöra vilka grundvattenförekomster som berörs av nitratnormen – ett arbetsmoment som kräver relativt begränsade insatser. Betydligt mer arbetskrävande är nästa steg, att avgränsa tillrinningsområden till berörda uttag och potentiella uttag. Enligt förslaget är detta arbete uppdelat i två steg. Det första är en grov avgränsning på karta, utifrån tillgängliga uppgifter. Det andra, som innebär en mer noggrann hydrogeologisk

Kartläggning av åtgärdsområden Omprövning av åtgärdsprogram Uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogram _Rapportering Övervakning Åtgärdsprogram Kommunikation med berörda verksamhetsutövare

Operationalisering av åtgärder

avgränsning och involverar iakttagelser i fält, begränsas till områden som bedöms vara kritiska med avseende på nitrathalter. På så vis blir resursinsatsen rimlig och arbetet kan hinna genomföras inom ramen för tiden som ramdirektivet för vatten anger. Ansvaret skulle kunna läggas på avrinningsdistriktsmyndigheterna, alternativt kommunerna. Vi anser dock att ansvarsfördelningen för detta andra steg bör invänta resultatet av

utredningen Svensk Vattenadministrations arbete om vattenfrågor och avrinningsdistrikt under Joakim Ollén.

Det är nödvändigt att en vägledning för hur man beräknar och avgränsar tillrinnings-områden till grundvattenförekomster utvecklas. Detta kartläggnings- och karakterise-ringsarbete är även aktuellt för rapporteringen till EU och för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Naturvårdsverket har med anledning av detta i samarbete med SGU formulerat ett konsultuppdrag med syfte att utveckla utgångspunkter för ett sådant arbete3_.

Under kartläggningen tas uppgifter fram som innebär att källorna till nitratbelastningen i riskområdena kan identifieras. Således blir kartläggningen automatiskt även en del i det arbete som krävs för att upprätta åtgärdsprogram. Detta understryker vikten av en hög grad av kommunikation och ett nära samarbete mellan de aktörer som blir ansvariga för de olika uppgifterna.

Detaljerad vägledning och framför allt föreskrifter för kartläggning, mätning och beräkning av nitrathalterna behöver tas fram. Med tanke på den kompetens som behövs för detta arbete är det lämpligt att regeringen bemyndigar SGU att utfärda sådana föreskrifter i samråd med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och SLU.

Vi föreslår att den löpande kontrollen av miljökvalitetsnormen för nitrat genomförs av kommunerna, alternativt av avrinningsdistriktsmyndigheterna, om det visar sig att en sådan rollfördelning bättre skulle passa in i de administrativa arrangemang som Sverige kommer att införa med anledning av ramdirektivet för vatten. Kommunerna har ansvar för ett stort antal större grundvattentäkter. De har även omfattande lokal kunskap samt viss tillgång till provtagnings-/analysdata. Kommunernas roll understryks även av att det är kommunala tillsynsmyndigheter som utövar tillsynen över ett stort antal jordbruks-verksamheter. I förordningsförslaget används begreppet tillsynsansvarig myndighet, med vilket avses den myndighet som regeringen finner lämpligast för ansvarande för

kontrollen.

Om det på grundval av markanvändningen, jordartsförhållanden eller andra sådana förhållanden är uppenbart att ingen risk för nitratförorening föreligger, bör kontrollen i ett område kunna utgå.

Finansieringsfrågan är viktig och även aktualiserad av de inventeringar som krävs enligt ramdirektivet för vatten samt av den kommande uppföljningen av miljökvalitets-målet Grundvatten av god kvalitet. De delvis omfattande undersökningar som krävs för att avgränsa tillrinningsområden genom fältmätningar, beräkningar och hydrogeologiska undersökningar kan inte finansieras via tillsynsavgifter. En tänkbar framtida finansie-ringskälla är avgifter för nitratförorening av vatten, baserade på exempelvis utlakning, växtnäringsöverskott eller kvävetillförsel/gödselräkenskaper samt avgifter för uttag av

3 _{Utveckling av utgångspunkter för avgränsning av tillrinningsområden för grundvattenförekomster.}

vatten. Det kommer dock att dröja några år innan ett sådant system kan sjösättas, samtidigt som det är viktigt att karakteriseringsarbetet kommer i gång omgående. Vi anser ändå att man behöver avvakta resultatet av den i oktober 2001 tillsatta utredningen Svensk Vattenadministrations arbete om vattenfrågor och avrinningsdistrikt, innan beslut avseende finansieringen av den fördjupade kartläggningen fattas. Uppgifter för den löpande kontrollen av hur verksamheter påverkar grundvattnet, kan i vissa fall inhämtas genom tillsynen. Kostnadstäckning kan då ske genom tillsynsavgifter.

Genomförande av miljökvalitetsnormen

Åtgärdsprogram skall upprättas för de tillrinningsområden där det bedöms vara nödvän-digt för att nå normuppfyllelse. Alla verksamheter som med någon betydelse medverkar till att normen överskrids kan komma att beröras av myndigheters åtgärder. Vad gäller åtgärdsprogram föreslås följande:

Ansvariga myndigheter för förvaltning av kommande avrinningsdistrikt enligt be-stämmelserna i ramdirektivet för vatten (nedan kallade avrinningsdistriktsmyndigheter) får i uppdrag att senast den 1 januari 2007, i samråd med jordbruksnäringens representan-ter och berörda tillsynsmyndigherepresentan-ter, upprätta åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten, med fokus på tillrinningsområden till de grundvattenförekomster som omfattas av miljökvalitetsnormen för nitrat och som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfattning att miljökvalitetsnormen för nitrat överskrids.

Därutöver behöver Jordbruksverket ta fram generella riktlinjer för åtgärdsprogram, i syfte att undvika orimliga skillnader i de bedömningar av jordbruksverksamheter och åtgärdsbehov inom jordbruket som görs på regional nivå (avrinningsdistrikt). En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är Jordbruksverkets rapport (2000:1) Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket, som dock behöver kompletteras med avseende på grundvatten.

Det föreslås vidare att Jordbruksverket får i uppdrag att se över de författningar som berör jordbruksverksamhet och vid behov föreslå sådana författningsförändringar som bedöms som nödvändiga för att säkerställa att nitratnormen skall kunna uppfyllas. De författningar som idag reglerar miljöhänsyn i jordbruket är främst inriktade på eutrofie-ring av ytvatten. För skydd av strategiskt viktiga grundvattenförekomster behöver ytterligare miljöhänsyn föreskrivas.

Jordbruksverket föreslås även få i uppdrag att, för olika odlingsinriktningar, ange vilka typer av skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som ryms inom ”bästa möjliga teknik”.

För att åtgärdsprogrammen i avrinningsdistrikten skall vara förankrade och genomför-bara bör lantbrukarna på olika sätt vara delaktiga i framtagandet. Att upprätta ett

åtgärdsprogram kräver tillgång till uppgifter om arealer av aktuella grödor, tidpunkt för, mängd av och slag av gödsel, skördens storlek, tidpunkt för jordbearbetning samt växtföljd. Det finns därför ingen som bättre känner till möjligheterna att minska

nitratläckaget än lantbrukaren själv. I första hand bör därför lantbrukaren utforma förslag till åtgärder i samråd med rådgivare, avrinningsdistriktsmyndighet och ansvarig

tillsynsmyndighet. Dessa förslag utgör sedan en viktig utgångspunkt när avrinningsdi-striktsmyndigheten utformar åtgärdsprogram. Genom att åtgärdsprogrammen upprättas på

avrinningsdistriktsnivå kan en långtgående enhetlig bedömning av berörda verksamheter och formulering av åtgärdskrav inom regionen säkerställas.

Ett åtgärdsprogram relaterat till nitrat i grundvatten kan aktualisera särskilda åtgärder vid jordbruk i de områden där nitratnormen överskrids. Det kan även handla om att ta ett samlat grepp om avloppsanläggningar, golfbanor eller gödselvårdsanläggningar som påverkar grundvattnet. I vissa fall kan enskild bebyggelse, genom gödsling av gräsmattor i nära anslutning till ett kommunalt vattenuttag, behöva omfattas av särskilda åtgärder, exempelvis lokala föreskrifter för gödselanvändning. I andra fall kan särskilda försiktig-hetsmått behöva iakttas från skogsbrukets sida.

Naturvårdsverket och SGU anser att kommunikationen med berörda verksamhetsut-övare har stor betydelse och att åtgärdsprogrammet bör föregås en informations-,

samverkans- och kommunikationsplan i vilken anges hur kunskap om normen, miljösitua-tionen och åtgärdsprogrammet skall spridas, vem som bör göra detta och hur dialogen skall se ut. Eftersom innehållet i en sådan plan främst riktar sig till lantbrukare bör den rimligen tas fram av dem som har erfarenhet av att kommunicera med lantbrukare, exempelvis länsstyrelsernas lantbruksenheter i samråd med hushållningssällskap och LRF:s länsförbund.

Fokus i åtgärdsprogrammen bör ligga på att från myndighetens sida, utifrån lantbruka-rens förslag, fastställa vad som skall uppnås och att sätta ramarna för de åtgärder som exempelvis lantbrukaren behöver genomföra. Tillsynsmyndigheterna skall säkerställa att åtgärderna omsätts på verksamhetsnivå.

2.4 Konsekvenser

Det är inte möjligt att ange den totala kostnaden för och den totala nyttan med införandet av den föreslagna nitratnormen. Detta beror på att antalet berörda grundvattenförekoms-ter, tillrinningsområden och deras omfattning är obekant, men även att det är svårt att särskilja kostnader som föranleds av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet samt av EG:s ramdirektiv för vatten.

Våra förslag går ut på att genom nitratnormen och en inledande omgång åtgärdspro-gram i ett första steg se till att bästa möjliga teknik tillämpas fullt ut vad gäller begräns-ning av nitratläckage från verksamheter inom de berörda områdena. Därefter sker en uppföljning och utvärdering som leder fram till svar på frågan om denna åtgärdsnivå räcker för att nitratnormen skall kunna uppnås. Om den inte ger önskat resultat i alla lägen, så bör beskrivas vad som ytterligare behöver göras inom ramen för omprövade åtgärdsprogram och vilka konsekvenser detta innebär. Då kan man även se hur många verksamheter som eventuellt berörs och i vilken omfattning de berörs.

Verkens bedömning är att den föreslagna miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvatten kommer att föranleda ett behov av åtgärder främst i delar av Skåne och Hallands län samt eventuellt även i ytterligare några jordbruksintensiva län. Orsaken är att höga nitrathalter oftast uppmäts i områden med intensivt jordbruk där genomsläppliga jordarter dominerar. Studier har gett bilden av att den föreslagna nitratnormen i ett ganska typiskt sydsvenskt jordbruksområde med nitratproblem kan uppfyllas till relativt låga företagsekonomiska kostnader, och att det finns relevanta kostnadseffektiva åtgärder. Den föreslagna

nitratnormen bedöms endast undantagsvis och på ytterst begränsade arealer kräva en mer drastisk omställning av markanvändning, exempelvis övergång från potatisodling till permanent vall. I de flesta fall bedöms det räcka med att tillämpa bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken fullt ut. I praktiken innebär detta att man genom att tillämpa precisionsodlingens principer ser till att tillförseln av kväve till grödan står i balans med det som skördas.

Nitratnormen kommer att innebära ökade utgifter för stat och kommun, bland annat för normkontroll och åtgärdsarbete. Arbetet med åtgärdsprogram för nitrat i grundvatten kommer att bli en viktig arbetsuppgift i vissa områden i södra Sverige. Enligt den föreslagna tidplanen aktualiseras åtgärderna och kostnaderna för dessa från och med år 2007. En tänkbar finansieringskälla för olika miljövårdande insatser är då avgifter för olika former av utsläpp till vatten, dvs. även kväve- eller nitratförluster till grundvatten samt avgifter för uttag av vatten. Utredningen om vattenfrågor och avrinningsdistrikt, Svensk Vattenadministration, som regeringen tillsatte i oktober 2001 skall bland annat utreda förutsättningarna för att införa avgifter för att minska utsläppen till vatten och, om utredaren bedömer det lämpligt, lämna förslag till avgiftssystem.

Sett ur ett flerårigt helhetsperspektiv uppstår en samhällsekonomisk vinst vid införan-det av nitratnormen, vilket i första hand hänger samman med införan-det höga värde som rent grundvatten betingar för dricksvattenkonsumenterna, ett värde som överstiger de samhällsekonomiska kostnaderna för eventuella åtgärder. Den samhällsekonomiska vinsten kommer dock att vara olika stor i de berörda områdena. I områden med omfattan-de åtgärdsbehov är omfattan-det av särskilt stor betyomfattan-delse att komma fram till långsiktiga

jordbrukspolitiska lösningar som både säkerställer grundvattenkvaliteten och bevarar försörjningsmöjligheter för landsbygden.

3. Miljökvalitetsnormer för fosfor

i sjöar

Förslaget redovisat i samband med slutredovisningen i augusti 2003.

Rapporten om miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar innehåller en möjlig utformning av en miljökvalitetsnorm för fosfor och olika aspekter kring ett sådant system samt en generell åtgärds- och konsekvensanalys.

Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap miljöbalken är ett kraftfullt juridiskt instrument som vid överskridande ställer stora krav på myndigheter och övriga aktörer. Idag är kunskapen beträffande övergödning (eutrofiering) i sjöar samt åtgärder för att motverka den alltför bristfällig för att en miljökvalitetsnorm för fosfor ska kunna bli verkningsfull.

Samtidigt ställer ramdirektivet för vatten, dir 2000/60/EG, i princip samma krav på miljökvalitet, kontroll och åtgärder som en miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar skulle göra. Att föregripa det pågående utredningsarbetet med ramdirektivet för vatten och föreslå en nationellt baserad miljökvalitetsnorm enbart för fosfor är därför mindre lämpligt.

Vårt förslag är att rapporten med tillhörande underlagsrapporter införlivas med Natur-vårdsverkets arbete med genomförandet av direktiv 2000/60/EG, ramdirektivet för vatten och att behovet av en miljökvalitetsnorm för fosfor där tas upp till förnyad bedömning.

3.1 Syftet med en miljökvalitetsnorm för fosfor

Övergödningen av sjöar orsakas idag genom ökad tillförsel eller tillgänglighet av näringsämnen, framförallt fosfor. Trots att åtgärder vidtagits visar mätningar från 1980-talet och framåt få nedåtgående trender när det gäller fosforhalter i sjöar4_{. Idag finns ett}

flertal styrmedel med avsikt att minska övergödningen i svenska sjöar. Miljökvalitetsmå-let Ingen övergödning samt EG:s ramdirektiv för vatten (direktiv 2000/60/EG), med dotterdirektiv, ställer dessutom krav på ytterligare insatser.

En miljökvalitetsnorm för fosfor skulle kunna vara ett hjälpmedel för att samordna de åtgärdskrav för fosfor som finns samt bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och kvalitetsmålen för näringsämnen i EG:s ramdirektiv för vatten. En miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar skulle även kunna bidra till att uppnå gynnsam bevarandestatus enligt habitatdirektivet (direktiv 1992/43/EEG).

Tanken är att en miljökvalitetsnorm för fosfor skulle kunna användas både i förebyg-gande syfte för att skydda en sjö mot ökade fosforhalter samt för att förbättra situationen i en sjö där höga fosforhalter redan är ett problem. Det är först i samband med att en miljökvalitetsnorm sätts i förbättrande syfte och hotar att överskridas som det resurskrä-vande arbetet med att upprätta åtgärdsprogram och noggrann kontroll aktualiseras.

3.2 Påverkan och tillstånd

Den totala antropogena belastningen av fosfor på havet, exklusive direktutsläpp från kustbaserade industrier och reningsverk, är beräknade till ca 2 620 ton/år. De huvudsakli-ga antropogena källorna utgörs av diffust fosforläckage från jordbruksmark5_{, läckande}

sediment från sjöar (så kallad internbelastning) samt från punktkällor som kommunala reningsverk och enskilda avlopp.

Antalet eutrofierade sjöar eller avgränsade delar av sjöar (sjöbassänger) med uppmätta totalfosforhalter över 25 µg tot-P/l är 780 stycken6_{. I de flesta fall har sjöarnas halter}

sannolikt höjts av mänskliga aktiviteter och uppvisar en påverkad biologisk mångfald jämfört med den ursprungliga. Ovanstående siffra på 780 sjöar i Sverige över 25 µg tot-P/l, som baseras på uppgifter från Sveriges länsstyrelser och kompletterats med

tillgängliga databaser, skiljer sig dock från den siffra som tagits fram via riksinventering-en av sjöar och vattriksinventering-endrag 2000. Resultatet från riksinvriksinventering-enteringriksinventering-en anger i stället att ca 3 700 sjöar i Sverige har totalfosforhalter över 25 µg. Vi har följaktligen ett stort spann mellan de två uppgifterna. Förmodligen representerar det faktiskt uppmätta antalet sjöar en underskattning medan det i riksinventeringen beräknade antalet innebär en överskatt-ning. Det riktiga antalet torde ligga någonstans däremellan.

Även om relativt stora sjöar eller sjöbassänger kan vara påverkade av övergödning är det i första hand ett större antal små sjöar som är drabbade.

Utifrån beräkningar av jämförvärden hos 221 sjöar med halter över 50 µg tot-P/l dras även slutsatsen att det för dessa sjöar behövs kraftiga åtgärder för att komma till rätta med de antropogent orsakade förhöjda halterna av fosfor. Trots att den geografiska fördelning-en av sjöar med höga fosforhalter visar fördelning-en viss spridning över hela landet är de övergödda sjöarna till stor del koncentrerade till södra Sverige. Hur många sjöar med halter under 25 µg tot-P/l som skulle vara i behov av anpassade miljökvalitetsnormer samt hur många sjöar som skulle kunna tänkas behöva miljökvalitetsnormer i förebyggande syfte är dock oklart.

3.3 Effekter på miljön av övergödning

En måttlig övergödning av ett ursprungligen näringsfattigt vatten har inte bara negativa effekter. En ökad tillväxt av alger och annan vegetation kan åtminstone till en början gynna faunan i vattnet. Om övergödningen fortskrider tilltar dock planktonförekomsten så kraftigt att vattnet blir grumligt. Det därigenom minskade ljusinsläppet missgynnar bottenvegetationen. Utvecklingen är förmånlig för planktonätande fisk som mört och braxen, medan de ur fiske- och födosynpunkt av människan mer eftertraktade rovfiskarna minskar i antal.

I starkt eutrofa vatten kan planktonproduktionen vara omfattande. Vissa planktonarter uppträder periodvis i massutveckling, s.k. algblomning. En del sådana alger kan ge

5 _{Fosforläckaget från jordbruksmark består även av en naturlig bakgrundshalt.} 6 _{SLU Miljödata, Gunnar Persson}

vattnet en besvärande lukt eller smak, och några kan producera gifter. En stor del av vattnets syreinnehåll förbrukas när dessa mängder av plankton dör, sjunker till botten och bryts ned. Syrebristen kan slå ut bottendjuren och i en del fall även fisken. Om syret i bottenvattnet försvinner helt bildas i stället svavelväte, ett ämne som är giftigt för allt högre liv.

Sammanfattningsvis åtföljs kraftig övergödning av en markant minskning av antalet växt- och djurarter i vattnet. Enstaka arter gynnas men det sker på bekostnad av den biologiska mångfalden.

3.5 Urval av sjöar

Även om tillståndet för många av landets sjöar på sikt behöver förbättras är åtgärdsbeho-vet varierande. Med hänsyn till sjöarnas nuvarande tillstånd, biologiska värden,

nyttjandeaspekter samt en bedömning av hur utvecklingen i området kan tänkas påverka sjöns framtida tillstånd, är det motiverat att ett urval och en prioritering görs.

För att möjliggöra regional prioritering, samt ta tillvara vattenmyndigheternas, länssty-relsernas och kommunernas kunskaper om miljösituationen och vilka sjöar som är viktiga att skydda bedömer Naturvårdsverket att en regionalt styrd urvalsprocess skulle vara att föredra. Här bör de nya vattenmyndigheter som senast i december 2003 kommer att träda i kraft i enlighet med ramdirektivet för vatten få det övergripande ansvaret för att bedöma behovet av en miljökvalitetsnorm.

Vissa sjötyper omfattas inte av konceptet med en miljökvalitetsnorm för fosfor, men kan, där så är möjligt, bli föremål för åtgärder i den mån de påverkar andra sjöar nedströms. I denna grupp ingår sjöar där den antropogena tillförseln av fosfor kan åtgärdas med andra styrmedel, t.ex. reglering av enskilda avlopp eller åtgärder mot enstaka större punktkällor, sjöar med obetydlig antropogen påverkan som har naturliga halter över 25 _{mg tot-P/l samt fågelsjöar och sjöar mindre än 0,03 km}2 _ha.

Vid val av sjöar och normnivåer är det viktigt att hela avrinningsområdet beaktas. Detta synsätt harmoniserar även med ramdirektivet för vatten, där det angivna målet är att nå en god vattenkvalitet för alla yt- och grundvatten inom EU. Exempelvis skulle sjöar, som på grund av sitt läge i ett avrinningsområde påverkar andra sjöar negativt, vara särskilt viktiga att reglera med en miljökvalitetsnorm för fosfor. I vissa fall skulle en grupp sjöar i ett avrinningsområde kunna behöva normregleras.

Förslag på sjöar som anses behöva en norm skickas på remiss till Naturvårdsverket och Fiskeriverket. För de sjöar som inte prioriteras bör en preliminär tidsplan upprättas för kommande normsättning. Det remitterade förslaget med sjöar aktuella för en miljökvali-tetsnorm sänds sedan till regeringen som fattar beslut och meddelar vilka sjöar som ska ingå i förordningen om miljökvalitetsnormer för utvalda sjöar.

Figur 1 Urval av sjöar – processbeskrivning

3.6 Normkoncept

För att i möjligaste mån kunna anpassa normerna till de olika sjöarnas förutsättningar redovisas olika typer av normvärden för olika typer av sjöar. Utifrån kriterier som bl.a.

Kartläggning av eutrofierade sjöar

Valda sjöar Utsorterade sjöar

Sjöar som ej lämpar sig för MKN (kap 4.2) Behovsanalys Placering i kategorier 1 2 a 2 b Sjöar som ej är i behov av MKN

Sjöar med lägre prioritet

(tidplan för senare normsättning upprättas)

skyddsvärdhet, känslighet och antropogen påverkan placeras sjöarna i tre olika grupper med skilda normnivåer.

Tabell 1 Tre möjliga normkategorier för miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar. Jämförvärdet definieras här som värden för tillstånd som representerar förhål-landen utan mänsklig påverkan.

Generell normnivå Anpassad normnivå 1) Allmänt skyddsvärda sjöar

Normvärde: 25 mg tot-P/l.

2a) Särskilt skyddsvärda sjöar och/eller särskilt känsliga sjöar

Normvärde: 1,5 ggr jämförvärdet

Anmärkning: Normnivån får ej överskrida 25 mg tot-P/l

2b) Skyddsvärda sjöar med ett jämförvärde högre än 25 _{mg tot-P/l}

Normvärde: 1,5 ggr jämförvärdet

Undantag för alla normkategorier

En fosfornorm får inte sättas på en nivå, så att fosfornormen i ett annat vatten nedströms i avrinningsområdet inte kan uppfyllas. Föreligger en sådan risk, ska ett strängare normvärde sättas.

Generell normnivå: Sjöar placerade i denna grupp får enligt konceptet ett generellt normvärde på 25 _{mg tot-P/l. Fosforhalten i en sjö är 3-årsmedelvärdet på den uppmätta} totalfosforhalten. En halt på 25 _{mg tot-P/l anses för flertalet av Sveriges sjöar motsvara de} föroreningsnivåer eller störningsnivåer som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtaglig olägenhet. I denna grupp finns den största andelen av Sveriges övergöd-da sjöar.

Anpassad normnivå: För sjöar som är särskilt skyddsvärda och/eller särskilt känsliga eller sjöar som tillförs avsevärda mängder fosfor naturligt exempelvis från den omgivan-de berggrunomgivan-den behöver en anpassning av normväromgivan-det ske utifrån ett tillstånd som kan betecknas som ”naturligt” eller av människan föga påverkat. Detta görs genom att använda respektive sjös jämförvärde. Naturvårdsverket föreslår två anpassade normvär-den:

a) Sjöar som är särskilt skyddsvärda och sjöar som är särskilt känsliga för till-försel av närsalter föreslås få en normnivå på 1,5 x jämförvärdet. Detta värde är baserat på slutsatserna i NV rapport 4913, Bedömningsgrunder för miljökvalitet - sjöar och vattendrag. Naturvårdsverket anser att en avvikelsegrad på 1,5 x jämförvärdet motsvarar den naturvetenskapligt acceptabla högsta godtagbara fosforhalten för att kunna utesluta miljöbalkens "fara för påtaglig olägenhet" för särskilt skyddsvärda och/eller särskilt känsliga sjöar.

b) Sjöar som i betydande grad är antropogent påverkade och som naturligt har ett jämförvärde över 25 _{mg tot-P/l föreslås även de få ett normvärde på 1,5 x} jämförvärdet på samma vis som ovan. I denna grupp hamnar exempelvis natur-ligt humusrika sjöar och sjöar med naturlig bakgrundsbelastning från fosforrika