Sveriges förändrade inställning till användningen av militära medel i Arktis

Sveriges förändrade inställning till

användningen av militära medel i Arktis

Vera Stocks

Självständigt arbete, 15 hp

Statsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet Påbyggnadskurs

HT 2020

Handledare: Tom Lundborg Antal ord: 12 454

Abstract

The following thesis is a study of why the Swedish government´s approach to the use of military means in the Arctic region has changed over the last ten years. The analysis builds upon theoretical tools of neoclassical realism. First, an examination is made of the costal states’ military development in regards to the Arctic region to settle if there have been any significant shifts in relative power. Second, the Swedish government’s threat perceptions alongside the change of the Swedish military capabilities are analysed. According to the results of the study, several aspects may have played a part in the Swedish policy change. Factors on both the international and the national level are of importance, however it is concluded that changes in decision makers’ perception and reduced military capabilities could have had a certain role in shaping the governments approach to the Arctic region.

Innehållsförteckning

1. Inledning ...1

1.1 Introduktion ...1

1.2 Forskningsproblem ...2

1.3 Syfte och frågeställning ...4

1.4 Tidigare forskning...4

1.5 Disposition ...7

2. Teoretiskt ramverk ...8

2.1 Introduktion till neoklassisk realism ...8

2.2 Den internationella respektive den nationella kontexten ... 10

3. Tillvägagångssätt ... 12

3.1 Forskningsdesign ... 12

3.2 Metod ... 12

3.3 Operationalisering ... 13

4. Analys ... 15

4.1 Relativa förmågor och den internationella nivån ... 15

4.1.1 Innan 2011 ... 15

4.1.2 Perioden 2011 till 2020 ... 17

4.2 Förändrade uppfattningar och förmågor på den nationella nivån... 20

4.2.1 Den svenska regeringens hotuppfattningar ... 20

4.2.2 Materiella och organisatoriska begränsningar ... 24

4.3 Diskussion ... 28

5. Avslutning ... 30

5.1 Slutsatser ... 30

5.2 Kritiska reflektioner och vidare forskning ... 30

1

1. Inledning

1.1 Introduktion

Kring den norra av jordens två poler ligger ett område känt som Arktis. Ännu finns ingen allmän uppfattning kring var den sydliga gränsen för området dras, men en vanlig definition är att inkludera allt territorium och alla vattenområden inom den norra polcirkeln. (Tamnes & Offerdal, 2014: 3–4). Det är dock inte bara de yttre gränserna för området som är diffusa. De arktiska staterna har under en längre tid varit oeniga kring diverse territoriella anspråk som gjorts vilket resulterat i mellanstatliga dispyter. Än så länge har dessa dock inte medfört några större konflikter men bidrar onekligen till spänningsskapande och rivalitet mellan de inblandade staterna (Murray & Nuttal, 2014: 7; Granholm, 2019).

Säkerhetspolitiska spänningar som dessa är inget nytt fenomen i Arktis utan har funnits, om än i varierande grader, sedan länge. Redan under 1900-talet avspeglades den globala stormaktsrivalitetens upp- och nedgångar på olika sätt i regionen. Kalla krigets maktpolitiska spel mellan öst och väst var närvarande även på denna mer nordliga arena, men i takt med att spänningarna avtog globalt efter Sovjetunionens fall lättade även spänningarna i Arktis. Ur det förändrade säkerhetsläget på 90-talet växte sedan ett fokus på gemensamma intressen och mellanstatligt samarbete istället för den föregående rivaliteten. Detta resulterade bland annat i att staterna med territorium inom den norra polcirkeln – USA, Kanada, Danmark/Grönland, Norge, Ryssland, Island, Sverige och Finland – gick samman och bildade Arktiska Rådet som ett gemensamt samarbetsforum (Tamnes och Offerdal, 2014: 1–3).

Under 2000-talet kunde dock återigen vissa förändringar i regionen identifieras. Samtidigt som konsekvenserna av den globala uppvärmningen blev allt allvarligare i form av snabbt smältande isar uppstod å andra sidan nya kommersiella och strategiska möjligheter att konkurrera om. Spänningarna och intresset för Arktis ökade därmed på nytt (Tamnes och Offerdal, 2014: 1). Klimatförändringarna och ett generellt försämrat säkerhetsläge i världen har alltså bidragit till att regionen återigen är en aktuell arena för stormaktsrivalitet. I takt med sin fortsatta utveckling mot att bli en global stormakt gör även Kina ansträngningar för att etablera sig i Arktis, trots att landet inte ingår i det arktiska området rent geografiskt. De optimistiska förhoppningarna om evigt samarbete och nedtonade spänningar som uppstod efter kalla kriget har därmed börjat luckras upp och ersättas av egenintressen samtidigt som den militära aktiviteten i området åter ökar (Granholm, 2019: 3, 8–9).

2

1.2 Forskningsproblem

Faktumet att både arktiska och icke-arktiska stater ser regionen som en framtida källa för globala resurser samt de redan pågående tvisterna i regionen ger Arktis en betydande roll inom internationell säkerhet som inte kan bortses från. Detta innebär att nordliga säkerhetsfrågor aktualiseras alltmer och därmed ökar även relevansen för studier av politiken i Arktis inom forskningsfältet internationella relationer (Murray & Nuttal, 2014: 2). Regionens blandning av både små och stora stater som interagerar med varandra i en miljö präglad av konkurrerande intressen skapar även förutsättningar för forskning att belysa hur mindre stater förhåller sig till stormaktspolitikens ramar.

Sverige är en av de mindre arktiska staterna vars intresse för Arktis tog fart först när EU:s intresse för regionen ökade under den senare delen av 2000-talet. Innan dess var regeringens engagemang i frågor gällande Arktis relativt lågt och det var inte förrän 2011, vilket är samma år som Sverige för första gången övertog det roterande ordförandeskapet i Arktiska rådet, som en samlad Arktisstrategi togs fram. Strategin formulerades relativt generellt men innehåller tre centrala fokusområden – att motverka klimatförändringarna i Arktis, att främja den ekonomiska utvecklingen i regionen och att värna områdets lokalbefolkningar (Keskitalo, 2014: 291–292, 308–310).

Regeringen erkänner att vissa förändringar i regionen har skett men framhåller inte dessa som hotfulla, förutom det hot som existerar ur ett klimatperspektiv där situationens allvar understryks. I övrigt betonas Sveriges strävan efter mellanstatligt samarbete och gemensamma ansträngningar för en positiv utveckling i regionen. Arktis konstateras även vara ett lågspänningsområde där civila medel är att föredra framför militära medel, vilket är en utveckling som den svenska regeringen ska verka för (Regeringskansliet, 2011: 4–6, 14, 25). Vad gäller militära utmaningar i regionen avfärdas dessa genom formuleringen ”[d]e säkerhetspolitiska utmaningarna i Arktis är i dag inte av militär karaktär” och diskuteras inte vidare (Regeringskansliet, 2011: 14).

Både i Arktis och i Sveriges närområde fanns det dock vid samma tidpunkt tecken på ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. Ryssland höll ur många aspekter på att höja sin militära förmåga, bland annat genom ett moderniseringsarbete och ökad övningsverksamhet. Georgien-kriget 2008 visade även Rysslands benägenhet att ta till militära medel för att försvara sina politiska intressen. Detta var något som oroade Sveriges nordiska grannar som i stor utsträckning hade mer aktiva Arktispolitiker och satsade på att utveckla sina militära förmågor

3 i regionen. På grund av det ökande intresset för regionen och den generella upprustningen bland flera arktiska stater gick det inte att utesluta risken för användningen av militära medel i syfte att försvara nationella intressen eller att eventuella incidenter mellan de berörda staterna skulle uppstå (Försvarsberedningen, 2007: 34–35; Wezeman, 2012). Faktumet att den svenska Arktisstrategin från 2011 helt bortsåg från militära säkerhetsfrågor kan därför förefalla märkligt.

I september 2020 gav regeringen ut en ny och uppdaterad Arktisstrategi med delvis förändrade mål och prioriteringar. Liksom i strategin från 2011 återfinns strävan efter ett aktivt klimatarbete, främjande av mellanstatligt samarbete samt ekonomisk och humanitär utveckling även i denna nya strategi. Samtidigt introduceras ett antal nya fokusområden. En av de större förändringarna är att det tillkommit ett helt avsnitt om stabilitet och säkerhet. Avsnittet berör den säkerhetspolitiska utvecklingen i Arktis och framhåller hur Sverige ställer sig i relation till detta. Bland annat konstateras att svensk militär förmåga ska stärkas generellt och även med ett särskilt fokus på att verka i Sveriges nordliga delar och det arktiska närområdet. Vidare har regeringen för avsikt att fördjupa sina försvarspolitiska samarbeten, delta i militära övningar tillsammans med andra länder och bidra till diverse åtgärder för att skapa säkerhet i regionen (Regeringskansliet, 2020: 9, 21).

Trots att fred och stabilitet, precis som i strategin från 2011, framhålls som den primära målbilden för Arktis så har Sveriges inställning till användningen av militära medel tydligt förändrats. Från avsaknaden av en uttalad Arktisstrategi i början av 2000-talet gick regeringen alltså till att 2011 respektive 2020 formulera två strategier med olika betoningar och prioriteringar, men framförallt med olika inställningar till användandet av militära medel. Detta tyder på att en förändring i åtminstone delar av den svenska utrikespolitiken, och sannolikt även i delar av den svenska försvarsstrategin, har skett.

Frågor väcks därmed kring vilka faktorer som låg bakom strategivalen och varför de utformades som de gjorde. Innan 2011 fanns det indikationer på ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Sveriges närområde samt i Arktis, ändå avskrev strategin från 2011 militära hot i Arktis. Detta förändrades i strategin från 2020 där regeringen istället betonade vikten av militära samarbeten och en förstärkt militär förmåga i området. Vad var det som förändrades och som gjorde att Sverige ändrade uppfattning om militära medel i Arktis?

4

1.3 Syfte och frågeställning

Följande studie har för avsikt att öka förståelsen för vad som förändrade den svenska inställningen till användandet av militära medel i Arktis. Syftet är att, med grund i ett teoretiskt ramverk baserat på neoklassisk realism, belysa den militära dimensionen av ovan beskrivna situation både ur ett begränsat internationellt perspektiv och ur ett nationellt perspektiv för att skapa kunskap kring fallet i fråga. Det primära målet med studien är således att öka förståelsen kring förändringen i svensk utrikespolitik gällande Arktis och den bakomliggande kontexten, men resultatet av undersökningen kan även tänkas bidra med vissa slutsatser kring det teoretiska ramverk som används.

Utifrån det formulerade forskningsproblemet och studiens syfte avser undersökningen svara på följande frågeställning:

Varför framstår användningen av militära medel som otänkbart i regeringens Arktisstrategi 2011 men sedan av betydande vikt för regionens, och i förlängningen även Sveriges, säkerhet i den nya strategin från 2020?

1.4 Tidigare forskning

I och med att det ökade intresset för Arktis till stor del grundar sig i mellanstatliga rivaliteter och konkurrerande intressen har tidigare forskning konstaterat att realismen över lag kan erbjuda effektiva förklaringsmodeller om varför den arktiska regionen är av vikt i 2000-talets internationella politik. Offensiv realism har bland annat använts för att förklara Rysslands agerande i Arktis som en del i strävan efter att återuppta sin stormaktsposition och bli en regional hegemon (Murray, 2014: 40–41). Vidare har exempelvis USA och Kinas relation kopplat till den arktiska regionen, vilken på senare år blivit mer spänd, studerats med hjälp av neorealism (Heurlin, 2019). Strukturell realism är alltså ett av de teoretiska verktyg som använts för att belysa och förstå stormaktspolitiken som har tenderat att prägla området.

Kristian Åtland (2014) har beskrivit den regionala politiken i Arktis som en eventuell början på ett klassiskt säkerhetsdilemma. Idéen om säkerhetsdilemmat introducerades av John H. Herz och bygger likt stora delar av den realistiska forskningstraditionen på det grundläggande antagandet om att makt, och därmed även säkerhet, ytterst skapas genom förfogandet över militära maktmedel. Dilemmat som uppstår är då att ökad säkerhet för den ena staten oundvikligen innebär minskad säkerhet för en annan i och med att den relativa maktfördelningen skiftar till den enes fördel och den andres nackdel. Staten med ökad militär

5 förmåga utgör ett större hot än förut för den stat vars förmåga inte har ökat. Konsekvensen av detta blir att en spiral av osäkerhet, misstro och upprustning tenderar att prägla relationerna mellan stater i den internationella politiken (Herz, 1950; Åtland, 2014: 147).

På grund av just denna utmärkande osäkerhet kring motparternas intentioner kan ingen av de arktiska staterna med säkerhet utesluta risken för att en konflikt eller konfrontation med militära medel uppstår. Även om de vidtagna militära åtgärderna har gjorts i syfte att skydda och säkra sina egna intressen kvarstår fortfarande problematiken kring de missförstånd som kan uppstå. Därmed uppstår ett dilemma. Om de arktiska staterna inte upprätthåller sin militära förmåga i takt med varandra finns det risk för att den som inte gör det blir utnyttjad för sina svagheter och att dennes intressen i regionen hotas. Genom att en stat stärker sin militära förmåga medföljer dock risken att resterande stater ser detta som ett hot och själva rustar upp som svar. Detta talar för att den militära spänningen i regionen kan komma att öka (Åtland, 2014: 145–146, 152, 161).

Trots att Arktiska rådet har varit ett lyckat samarbetsforum i många frågor ligger det inte inom rådets verksamhet att hantera rena frågor kopplat till militär säkerhet eller försvar. Åtland poängterar emellertid att osäkerheten i regionen möjligen kan hanteras om de inblandade aktörerna uppvisar trovärdig transparens och samarbetsvilja inom även dessa frågor (Åtland, 2014: 150, 161–162). De negativa effekterna av säkerhetsdilemmat och osäkerheten som skapas i och med upprustningar kanske aldrig kan elimineras helt, men de skulle åtminstone kunna reduceras med hjälp av exempelvis ökad dialog, förtroendeskapande handlingar och gemensamma åtgärder för vapenkontroll.

Ett annat perspektiv som är relevant för forskningsproblemet är hur stater med mindre resurser, alltså småstater, förhåller sig till de större staternas maktpolitik. Alyson JK Bailes (2015) belyser en aspekt av detta genom att skriva specifikt om småstaters roll i den arktiska regionen. I hennes forskning inkluderas mindre stater även utanför den norra polcirkeln, exempelvis de baltiska länderna, baserat på dessas indirekta intressen vad gäller säkerheten i regionen. Ett särskilt fokus riktas dock mot de nordiska ländernas roller i relation till stormakterna USA och Ryssland. Det finns ingen entydig definition av vad en småstat är, men den gemensamma nämnaren för de flesta definitioner är att det finns någon typ av betydande resursskillnad i jämförelse med andra stater. Oavsett om denna skillnad gestaltas i form av populationsstorlek, ekonomiska medel eller militära förmågor är forskningen överens om att detta resulterar i sårbarheter för den mindre staten. Hand i hand med dessa resursunderskott går också den

6 minskade möjligheten att påverka både utfallet och spelreglerna på den internationella arenan (Bailes, 2015: 600–604).

Arktis är ett exempel där dessa förhållanden illustreras på ett tydligt sätt. För att överbrygga de riskfyllda förutsättningarna och säkra sin egen överlevnad söker mindre stater därmed ofta skydd hos större aktörer med mer resurser. Ett samarbete småstater sinsemellan kan vara ett steg på vägen, men Bailes forskning menar att den enda staten som fullt ut kan erbjuda fullständigt militärt skydd är USA medan Ryssland och Kina eventuellt kan erbjuda ekonomiskt skydd. Baksidan av en sådan strategi är att den mindre staten blir direkt beroende av den större. De nordiska länderna är därför måna om att bibehålla Arktiska rådet som det centrala samarbetsforumet i och med att det i viss mån likställer alla inblandade aktörer och hjälper till att överbygga resursskillnaderna. Länderna utmärker sig också som exempel på småstater som valt väldigt olika strategier när det kommer till försvars- och säkerhetspolitik (Bailes, 2015: 613, 616, 618) I slutänden förlitar sig dock alla Nordens länder, antingen direkt eller indirekt, på Natos avskräckande kraft som skydd för ett eventuellt ryskt hot. En av utmaningarna för ländernas beslutsfattare är därmed att utforma sin utrikespolitik på ett sätt som håller Nato levande samt uppmuntrar USA att vara fortsatt intresserat av ländernas öden (Bailes, 2015: 608–609).

Vad gäller tidigare forskning om svensk utrikespolitik har exempelvis Douglas Brommesson (2018) bidragit med perspektiv på hur Sveriges förhållningssätt till sin omgivning har skiftat. Brommesson belyser hur Sverige har återvänt till ett ökat nordiskt fokus i sin utrikespolitik allteftersom det materiella säkerhetsläget har ökat i relevans. Istället för att svensk utrikespolitik kopplar Norden till gemensamma normer och värden, vilket i stor utsträckning gjordes under kalla kriget, kopplas den nordiska gemenskapen på senare år istället till nationella säkerhetsaspekter. Det försämrade säkerhetsläget i Europa och ökade behovet av materiell säkerhet ses som bidragande faktorer till att Sverige har ökat sitt engagemang för nordiska försvarssamarbeten (Brommesson, 2018: 392, 397–398). Vidare har till exempel införandet om den feministiska aspekten i Sveriges utrikespolitik undersökts (Aggestam & Bergman-Rosamond, 2016) eller hur utrikespolitiken blivit alltmer europeiserad (Brommesson, 2010), men få studier går att hitta om hur svensk utrikespolitik sett ut i relation till Arktis. Den ovan presenterade forskningen bidrar till att skapa en ingång för denna studies tänkta undersökning av just Sveriges roll i Arktis samt hur denna påverkas av både faktorer på internationell och nationell nivå.

7

1.5 Disposition

Utöver den ovan presenterade inledningen är studien uppdelad i ytterligare fyra delar. Till att börja med presenteras det teoretiska ramverk som används senare i analysen. Nästkommande avsnitt klargör tillvägagångssättet för den empiriska undersökningen, hur teorin operationaliseras samt varför studien ser ut som den gör genom att motivera de val och avgränsningar som gjorts. Efter detta presenteras det empiriska materialet och själva analysen genomförs enligt den tidigare konstaterade metoden. I den sista delen sammanfattas de slutsatser som dragits i analysen och kritiska reflektioner lyfts.

8

2. Teoretiskt ramverk

Det teoretiska ramverket som analysen bygger på är utformat efter den neoklassiska realismens antagande om att det både är faktorer på strukturell nivå och faktorer på enhetsnivå som spelar in i hur stater agerar. Genom att ta vara på en av realismens grundläggande insikter, att systemtryck och relativa förmågor är det som skapar ramarna för staters utrikespolitik, fångas det övergripande sammanhanget som den enskilda staten måste anpassa sig efter. Att sedan kombinera detta med statens nationella kontext som kan variera i högre utsträckning ökar möjligheten att förstå specifika fall och policyval (Rose, 1998: 165). Givet denna utgångspunkt är det relevant att undersöka hur omständigheterna för det fall som ska studeras såg ut både på en internationell nivå och på en nationell nivå. Nedan följer en översikt över den neoklassiska realismens utgångspunkter samt hur teorin hänger ihop respektive skiljer sig från andra nära besläktade realismer. Vidare redogörs för de olika nivåerna och vilka enhetsfaktorer som är av relevans för en neoklassisk realistisk analys av utrikespolitik.

2.1 Introduktion till neoklassisk realism

Den realistiska traditionen inom internationella relationer är mångfacetterad vilket gör det viktigt att skilja på de många olika inriktningarna som finns. Trots att det ofta går att urskilja vissa generella och karaktäristiska drag för realismen finns det inte en samlad eller enhetlig realistisk teori. Snarare finns det flera olika realismer med olika synsätt och utgångspunkter. (Elman & Jensen, 2014: 20). Den klassiska realismen, som i modern tid formulerats av Hans Morgenthau, utgår från antaganden om den mänskliga naturen. Morgenthau menar att det i och med människans naturliga egoism och gränslösa maktbegär alltid kommer uppstå konflikter. Som en konsekvens av att det är människor som skapar och styr alla politiska organisationer kommer dessa drivkrafter således även prägla de politiska relationerna, särskilt i en internationell kontext där suveräna stater samexisterar utan egentliga begränsningar (Morgenthau, 1946: 47–49).

I kontrast mot tanken att det är faktorer på individnivå som formar politiken utvecklade Kenneth N. Waltz en teori som istället utgår från det anarkiska systemet och är känd under namnet neorealism eller strukturell realism. Waltz menar att systemets enheter, alltså alla världens stater, interagerar i en decentraliserad miljö utan någon högre överordnad. Detta skapar den internationella anarkiska ordningen, vilken i sin tur formas och förändras efter den relativa fördelningen av främst militära förmågor mellan stater (Waltz, 1979: 79, 88, 97). En oundviklig

9 konsekvens av dessa förhållanden är att det skapas en överhängande osäkerhet i systemet eftersom risken för att bli attackerad av en annan stat alltid är närvarande. Givet detta måste varje stat se till sig själva för att garantera sin egen säkerhet. Strukturen i vilken suveräna stater samexisterar pressar därmed varje enskild stat till ständig konkurrens och i slutänden självhjälp för att överleva (Waltz, 1979: 102–104, 107).

Den neoklassiska realismen utvecklades på senare år och är till stor del en kombination av klassisk realism och neorealism. Från den klassiska realismen kommer bland annat insikten om ledarnas roll i att forma utrikespolitik och samhällets roll i relation till staten, och från neorealismen kommer tanken om det internationella systemets begränsningar (Taliaferro, Lobell & Ripsman 2009: 16–17). Övergripande menar neoklassisk realism, precis som neorealism, att det finns en konstant maktkamp mellan världens stater och att det är denna som driver den internationella politiken framåt. Maktkampen utspelar sig under omständigheter där anarki råder, där resurserna för varje stat både är varierade och begränsade samt där osäkerheten kring motpartens intentioner och förmågor är ofrånkomlig (Ripsman, Taliaferro & Lobell, 2016: 43).

I kontrast till Waltz ser dock den neoklassiska realismen det anarkiska systemet som ett möjliggörande tillstånd snarare än en bakomliggande drivkraft för staters agerande. Detta tillstånd skapar vissa strukturella tryck och formar den kontext som stater måste agera inom, men vad som slutligen avgör vilka utrikespolitiska beslut en stat kommer fatta är en kombination av faktorer på enhetsnivå. (Ripsman, Taliaferro & Lobell, 2016: 43, 59). Vilka faktorer detta rör sig om kan delvis skilja sig åt mellan olika teoretiker, men det gemensamma för neoklassiska realister är att de inte utgår från antagandet om en enhetlig stat vilket neorealismen gör.

Ytterligare en viktig skiljelinje att dra mellan de tre nämnda teorierna är vad de gör anspråk på att förklara. Klassisk realism och neorealism bidrar med förklaringar som håller över tid och belyser återkommande mönster i den internationella politiken – exempelvis bestående principer för statsmanskap eller hur det anarkiska systemet pressar stater till ett visst beteende – medan neoklassisk realism har för avsikt att förklara enskilda fall av variation eller avvikelser i staters utrikespolitik. Den neoklassiska realismens beroende variabel kan alltså antingen ta sig uttryck i form av en förändring i en stats utrikespolitik över tid, eller i form av skillnader mellan olika staters agerande trots liknande externa omständigheter (Taliaferro, Lobell & Ripsman 2009: 16–17, 21).

10

2.2 Den internationella respektive nationella kontexten

Den neoklassiska realismen erbjuder alltså teoretiska verktyg för att studera enskilda staters utrikespolitik genom att kombinera det internationella och det nationella perspektivet. Gideon Rose (1998) var den förste att mynta benämningen neoklassisk realism genom sin artikel ”Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy”. I artikeln sammanfattar han bland annat hur denna nya typ av realism skiljer sig från tidigare teorier samt hur strukturella faktorer samspelar med faktorer på enhetsnivå.

Rose menar att en viktig utgångspunkt för neoklassisk realism ligger i att det ytterst är statens beslutsfattare som fattar de utrikespolitiska besluten och att dessa har både externa och interna tryck att anpassa sig efter. Det externa trycket kommer från det anarkiska systemet som hela tiden motiverar stater att sträva efter ökad säkerhet för sig själva. Absolut grundläggande för säkra den egna statens överlevnad är materiell makt, alltså resurstillgångar och militära förmågor. Hur fördelningen av resurser ser ut mellan världens stater är därmed avgörande för hur den internationella maktfördelningen ser ut och det är främst detta, den enskilda statens position i det internationella systemet, som sätter ramen för vilken utrikespolitik som kan formas (Rose, 1998: 146).

Förutom dessa externa signaler finns det även interna faktorer på nationell nivå som påverkar hur stater agerar. Först måste de politiska ledarna tolka den stora mängd information som kommer utifrån. Med att tolka stora mängder information kommer oundvikligen en rad svårigheter i och med att informationen ofta är tvetydig och oklar. Både beslutsfattare och andra rådgivare eller politiker som är involverade i den politiska processen bidrar till att forma hur omvärldssituationen uppfattas. Detta påverkar sedan till vilka policyalternativ som övervägs. Vidare är det statens struktur och faktiska förmågor att agera som avgör vilka policyalternativ som faktiskt kan genomföras. De politiska ledarna har inte nödvändigtvis total frihet att omprioritera eller omdirigera nationens resurser i samma takt som omvärlden förändras (Rose, 1998: 147, 152). Dessa två intervenerande variabler på enhetsnivå skapar begränsningar för staten och är bidragande orsaker till att variationer uppstår i utrikespolitiken.

Mot bakgrund av detta förutspår den neoklassiska realismen bland annat att ökade resurser och materiella förmågor hos en stat på sikt kommer leda till ökade ambitioner och omfattning av dess utrikespolitik, och att en minskning av samma tillgångar kommer leda till motsatsen. Denna process påverkas dock, som ovan konstaterat, av beslutfattarnas uppfattning av situationen och kan därför även svänga åt olika håll allteftersom. Med tanke på att statens

11 struktur och handlingskraft också spelar roll för hur utrikespolitiken utvecklas tar det även olika lång tid för stater att omvandla ökade materiella tillgångar till mer omfattande utrikespolitiska ambitioner. Neoklassisk realism påstår dock inte att maktrelaterade faktorer är det enda som påverkar en stats utrikespolitik, men framhåller däremot att de formar förutsättningarna och dess övergripande konturer. Sammanfattningsvis menar alltså Rose tillsammans med andra neoklassiska realister att det krävs en helhetsgranskning av den kontext som staten agerar inom för att förstå relationen mellan maktstrukturen och specifika utrikespolitiska utfall (Rose, 1998: 147, 167).

12

3. Tillvägagångssätt

3.1 Forskningsdesign

För att förstå bakgrunden till varför Sverige förändrade sin inställning till militära maktmedel i Arktis kommer en kvalitativ fallstudie göras med hjälp av utvalda teoretiska verktyg hämtade från den neoklassisk realismen. Fallstudien som forskningsstrategi är givande när den företeelse som studeras är komplex och bunden till sitt sammanhang. Den syftar till att skapa djupgående och kontextberoende kunskap om vissa händelser snarare än övergripande generaliseringar, vilket är just vad denna studie ämnar göra. Undersökningen kommer även fokusera mer på kontexten snarare än särskilda variabler i och med att fall av utrikespolitik ofta varierar beroende på just vilket sammanhang de befinner sig i (Jensen & Sandström, 2016: 42, 50). Valet att fokusera studien på just denna förändring i svensk utrikespolitik gjordes mot bakgrunden att det finns en motsättning i de svenska strategierna som, åtminstone vid första anblick, inte stämmer överens med omvärldsläget. Vidare har neoklassisk realism använts i tidigare studier av utrikespolitiska variationer hos både stora och små stater på ett givande sätt, vilket motiverar att teorin kan passa även på ett svenskt fall (Lobell, Ripsman & Taliaferro 2009: 43). Som konstaterat i teoriavsnittet är det svårt att säga något om en stats utrikespolitiska beslut utan att först undersöka vilket sammanhang de skapats inom. Det första steget i en neoklassisk analys är således att undersöka det relativa maktförhållandet mellan de berörda staterna (Rose, 1998: 150, 165). Analysens första halva undersöker därför den militära förändringen i Arktis ur ett mer internationellt perspektiv för att sedan kunna ställa detta i relation till Sveriges förmåga. Den andra halvan av analysen inbegriper det nationella fokuset och undersöker istället hur regeringens hotuppfattningar har förändrats parallellt med omvärlden samt den nationella militära förmågan. Tidsperioden som undersöks handlar i stora drag om perioden 2000 till 2020, men alla årtal undersöks inte ingående.

3.2 Metod

Innehållsanalys är en metod som fokuserar på att beskriva textinnehåll på ett organiserat sätt, vilket kan göras både kvantitativt och kvalitativt. Denna studie har ett kvalitativt förhållningssätt till det textmaterial som analyseras och därmed är inte syftet att behandla innehållet på ett kvantifierbart sätt som går att mäta. Istället avses mer djupgående tolkningar av materialets innehåll göras kopplat till forskningsfrågan för att förstå materialet och dess innebörder (Bergström & Boréus, 2012: 21, 50). Materialet som används för analysens första

13 del utgörs av omvärldsanalyser och fokuserar på information kring militära förmågor i Arktis. I första hand är det förmågor och beteende hos kuststaterna i Arktis som är av relevans för regionens utveckling, alltså är det dessa som huvudsakligen undersöks. Det internationella perspektiv som introducerats i teorin avgränsas alltså i den empiriska undersökningen till att inkludera stormaktsrelationerna och maktfördelningen i regionen Arktis.

Andra halvan av analysen bygger primärt på svenska offentliga rapporter och regeringsdokument eftersom det är den svenska situationsuppfattningen och efterföljande agerande som undersöks. För att kartlägga vilka hotuppfattningar som dominerade på nationell nivå används regeringens bedömningar och uttalanden i försvarspropositionerna från den relevanta tidsperioden. I en mer utvecklad studie skulle ett bättre tillvägagångssätt kunna vara att genomföra ordentliga intervjuer med de beslutsfattare och rådgivare som var involverade i processen, men med tanke på det omfattande arbete som skulle krävas är detta inte möjligt inom ramen för denna undersökning. Den nationella förmågan undersöks genom granskningar som gjorts av Försvarsmaktens utveckling och av de konsekvenser som uppstått i den operativa förmågan i och med regeringens försvarspolitiska beslut.

En av studiens begränsningar är att mycket av det material som undersöks berör uppgifter som delvis skulle kunna vara hemligstämplade av nationella säkerhetsskäl. Det är därför möjligt att viss information har exkluderats i det material som finns att tillgå via öppna källor och att eventuellt viktiga detaljer därmed missas. Ytterligare en möjlighet är att stater inte är helt transparenta i sin rapportering om militära förmågor, men bedömningen som görs är ändå att den information som finns att tillgå är tillräcklig för att genomföra den övergripande analys som studien ämnar göra (Vetenskapsrådet, 2017: 28). De sekundärkällor som används för att undersöka staters militära förmåga, alltså Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), är väletablerade forskningsinstitutioner vars information i hög grad bör vara trovärdig.

3.3 Operationalisering

För att undersöka den beroende variabeln, alltså förändringen i Sveriges utrikespolitik gällande Arktis, måste först den internationella kontexten undersökas och sedan de två intervenerande variablerna på nationell nivå (Rose, 1998: 152). Givet studiens begränsade omfattning kan dock inte en fullständig redogörelse av den internationella maktfördelningen göras. Den geografiska avgränsningen dras därför vid de arktiska kuststaterna samt Sverige med närområde eftersom detta är vad studiens frågeställningar berör. Första halvan av analysen avser undersöka hur de

14 militära förmågorna hos kuststaterna i Arktis såg ut innan den första svenska strategin publicerades 2011 respektive hur de utvecklades fram till publiceringen av strategin 2020. För analysens första del är de operationaliserande frågorna:

• Hur såg de militära förmågorna ut i Arktis innan den svenska strategin gavs ut 2011 och hur förändrades förmågorna fram till 2020?

• Fanns det indikationer på ett skifte i den relativa maktfördelningen och därmed en hotande omvärldsförändring?

Dessa frågor ställs i syfte att slutligen kunna landa i en diskussion kring huruvida omvärldssignalerna indikerade att utmaningarna i Arktis var av militär karaktär och för att sedan kunna sätta detta i relation till Sveriges nationella kontext.

På den nationella nivån är det ledarnas situationsuppfattning samt statens materiella och organisatoriska begränsningar som spelar in i att avgöra de utrikespolitiska besluten (Rose, 1998: 166). Eftersom det i huvudsak är den svenska regeringen som ansvarar för utformningen och implementeringen av landets utrikespolitik behandlar analysen regeringen som huvudsaklig aktör. De operationaliserande frågorna för analysens andra del är:

• Hur framställdes den svenska regeringens omvärldsuppfattning kopplat till Arktis och Sveriges närområde i försvarspropositionerna från 2004, 2009, 2015 och 2020? • Hur implementerades försvarspropositionerna och hur såg den nationella militära

förmågan ut under tidsperioden?

Syftet med dessa frågor är möjliggöra en diskussion kring huruvida dessa begränsningar kan ha påverkat Sveriges vilja eller förmåga att agera för att bemöta omvärldssignalerna 2011 respektive 2020. Slutligen avses resultaten slås samman för att skapa förståelse för den fullständiga kontexten av situationen och besvara frågeställningen.

15

4. Analys

4.1 Relativa förmågor och den internationella nivån

4.1.1 Innan 2011

Under 2000-talets första decennium skedde vissa förändringar i den arktiska regionen. Trots den fortsatt positiva inställningen till samarbete i Arktiska rådet fanns det även generella tendenser av militär upprustning och modernisering, framförallt hos de fem kuststaterna. Områdets förändrade geostrategiska relevans poängterades genomgående i de flesta staternas nationella policydokument. Siemon T. Wezeman gjorde 2012 en sammanställning av hur militära förmågorna i Arktis hade utvecklats de senaste åren. Vad gäller de mindre kuststaterna, alltså Danmark/Grönland och Norge, hade dessa av naturliga skäl begränsade förmågor inriktat på försvar av eget territorium. De respektive regeringarna hade dock både pågående och planerade utvecklingsarbeten för att stärka sina militära förmågor specifikt i relation till de arktiska utmaningarna. I Danmark/Grönland utökades bland annat den operativa förmågan kring Grönland med omnejd och beslut fattades om att bilda en särskild lednings- och insatsstyrka med fokus på Arktis som skulle bli operativ 2014 (Wezeman, 2012: 5–6).

Norges försvarspolicy gällande Arktis fokuserade främst på eventuella hot från Ryssland, men värt att nämna är att samarbetet mellan länderna å andra sidan hade förbättrats på senare år. Nordnorge och Svalbard var högt prioriterade i det nationella försvaret och diverse förmågor inom underrättelse och territorialt försvar var involverade i den arktiska kontexten. Den hotbild som förmedlades från regeringen skiftade även från att enbart inkludera norskt territorium till att istället inkludera potentiella oroligheter i hela Arktiska regionen. Både nationella och internationella militärövningar genomfördes regelbundet i syfte att utveckla förmågan att verka i kalla miljöer och bemöta ett icke-specificerat hot (Wezeman, 2012: 6–8).

Den lite större kuststaten Kanada hade i slutet på decenniet ett högt fokus på sin arktiska närhet och prioriterade uttryckligen att både skydda och stärka sin arktiska suveränitet. För att göra detta rustade landet upp sina styrkor med specifik inriktning på de arktiska miljöerna och bedrev en ökad övningsverksamhet i området. Flygvapnet höll regelbundna flygningar med stridsplan i syfte att markera mot och eventuellt hindra ryska planen i närheten av kanadensiskt luftrum. De ryska flygningarna och den allmänt ökade aktiviteten i Arktis från ryskt håll användes delvis som motivation till Kanadas upprustning (Wezeman, 2012: 1, 3–5).

16 I kontrast till sina Natokollegor höll däremot USA en mycket lägre arktisk profil. Säkerheten i Arktis spelade enbart en mindre roll i den övergripande amerikanska försvarspolicyn och nämns antingen kort eller inte alls i nationella policydokument. Främst var den arktiska regionen viktigt för USA:s missilförsvar och kärnvapenstrategi. Det amerikanska flygvapnet var verksamma med ett fåtal plan för operationer över de arktiska haven och kärnvapenförmågan involverades i övningar under den arktiska isen. Sammantaget kan alltså konstateras att USA trots ökade strategiska intressen i regionen endast upprätthöll en begränsad militär närvaro (Wezeman, 2012: 10–13; Lindvall, 2008: 50). Med tanke på USA:s stormaktsstatus och överlägsna materiella resurser är det dock rimligt att anta att det fanns möjlighet att mobilisera vissa delar av sin militära förmåga om en allvarlig konfrontation eller liknande plötsligt skulle uppstå. Det är dock uppenbart att detta inte var ett scenario som planerades för.

Ryssland var en av de mer aktiva staterna i den arktiska regionen och med tanke på landets storlek var den ökade aktiviteten av relevans för maktbalansen. Samtidigt som regeringen underströk vikten av internationellt samarbete i officiella dokument markerades även Rysslands egna intressen tydligt. Arktis pekades ut som landets främsta huvudkälla till naturresurser vid 2020 och viss oro uttrycktes inför andra staters anspråk i området. Vad gäller militära resurser pågick ett aktivt moderniserings- och anpassningsarbete för att förbättra landets militära styrkor och dessas kapacitet att skydda sina norra områden och kuster. Exempelvis återupptog det ryska flygvapnet under 2007 sina regelbundna flygturer över arktiska områden med spanings- och bombplan, och 2009 tillkännagavs planer för en nybildad insatsstyrka med specifik inriktning på att skydda Rysslands arktiska intressen. Det fanns även ett pågående arbete i flottan som i stor utsträckning kretsade kring kärnvapenförmågorna. Upprustningsarbetet motiverades delvis med att det skulle balansera mot Natos styrkor i regionen (Wezeman, 2012: 8–10).

Utöver kuststaterna började även externa stater och organisationer – exempelvis Kina, Storbritannien, Frankrike Japan, Indien och EU – utan direkta geografiska kopplingar till Arktis visa mer intresse för regionen. Försvarsalliansen Nato uppges betrakta Arktis som strategiskt viktigt ur ett långsiktigt perspektiv. Således prioriteras även bevarandet av den lågspänningsstatus som uppstod efter kalla kriget, men generellt håller Nato, med undantag för vissa medlemsländer som Norge och Danmark, en låg profil i området (Granholm, 2009: 25– 26).

Av detta kan konstateras att en allmän upprustning pågick i området, med undantag för USA som vid tidpunkten verkade prioritera att upprätthålla sin militära förmåga i Arktis snarare än

17 att utveckla den i särskilt stor utsträckning. Den upprustning och modernisering av militära förmågor som gjordes av kuststaterna kan å ena sidan ses som ett naturligt svar på det ökade behovet att kunna försvara nationella intressen. I och med den ökade tillgängligheten och det utomstående intresset för regionen kan nationella intressen i ökad grad upplevas utsatta och sårbara. Militära medel kan då användas för att avskräcka och skydda, men som Wezeman påpekar i sina slutsatser innebär inte militariseringen nödvändigtvis att de offensiva förmågorna i regionen ökar (Wezeman, 2012: 14).

Enligt det som framkom av Krister Åtlands forskning kan problem dock uppstå om upprustningen präglas av misstro och dolda intentioner. I uttalanden och agerandet hos framförallt Norge, Kanada och Ryssland förekom spår av misstänksamhet gentemot varandra. Norge och Kanada oroade sig över intentionerna och eventuella konsekvenser av Rysslands utvecklade militära förmågor samtidigt som Ryssland oroade sig över Natos närvaro i området genom sina medlemsländer. Detta stärker påståendet att en upprustning, oavsett bakomliggande skäl, alltid är en upprustning som kan uppfattas som hotfullt av omkringliggande länder. Ryssland verkar vara den stat som utvecklade sin förmåga mest, delvis med motiveringen att landet upplevde ett hot mot sina intressen av Natos styrkor. Vilka styrkor det rör sig om specificeras inte. USA och Nato:s avvaktande förhållningssätt till regionen kan ha bidragit till att ge Ryssland utrymme för sin förmågeutveckling. I det undersökta materialet finns inget som talar för att en drastisk förändring i de relativa förmågorna har skett. De tydligaste tendenserna som framkommer är Rysslands påbörjade militära satsningar i området samt de mindre och mellanstora staternas engagemang för att främja sin egen säkerhet. Trots att den militära utvecklingen var relativt lågmäld fanns det ändå konkreta bevis på en ökad militarisering i området. Detta i sig behöver inte betyda att regionens utmaningar var av militär karaktär, men det visade däremot att militära medel förekom och sannolikt skulle vara aktuella i utvecklingen framöver.

4.1.2 Perioden 2011 till 2020

Wezeman upprepade sin studie av militära förmågor i Arktis fyra år senare. I den senare studien konstateras ytterligare militarisering och ännu mer ökade spänningar. Danmark/Grönland har sedan 2012 ett permanent ledningshögkvarter med en liten personalstyrka och mindre trupper samt övervakningsresurser på Grönland. Dessa kan snabbt förstärkas med hjälp av andra delar från det danska försvaret för att kunna operera på Grönland med omnejd samt i andra arktiska områden. Den danska riksrevisionen konstaterade dock både 2013 och 2018 att

18 försvarsministeriet inte har säkerställt att de militära styrkorna haft de förutsättningar som de, enligt Försvarsmakten själva, behöver för att lösa uppgifterna på ett tillfredsställande sätt. Övergripande finns det dock resurser i det danska försvaret att sätta in i Arktis vid behov och allt fler delar av försvaret är anpassade för att kunna operera i Arktis (Wezeman, 2016: 7–9). Vad gäller Norges nämnda samarbete med Ryssland konstaterade Wezeman att både samarbetet och relationen mellan länderna hade försämrats 2016. Norska politiker och ledare betonade ett förändrat säkerhetspolitiskt läge där oro kring Ryssland var tydligt framträdande. Detta ansågs vara en konsekvens av bland annat Rysslands militära modernisering och upprustning i kombination med landets alltmer aggressiva beteende i Europa. Gällande egna militära resurser ökade Norge sin försvarsbudget i stadig takt för att täcka kostnader för ny materiel och moderniseringar. Det pågick även en utökad övningsverksamhet tillsammans med andra länder och Nato specifikt inriktade på militära utmaningar i Arktis. Ett exempel på detta är övningen Arctic Challange Exercise (ACE) som genomfördes regelbundet under 2000-talet och ökat i omfattning allteftersom. Norge höll även på att anpassa stora delar av sin flotta efter den arktiska miljön. (Wezeman, 2016: 9–13).

Kanada fortsatte på samma spår med modernisering, förmågeutveckling och ökade anslag till försvarsbudgeten. Liberalerna med Justin Trudeau i spetsen som vann valet 2015 utlovade ytterligare prioritering av stärkt förmåga att skydda kanadensiskt territorium med ett särskilt fokus på Arktis. Mycket av landets militära förmågor är redan anpassade efter den arktiska miljön och har förmåga att verka i regionen året runt. Vidare konstateras kanadensiska planer för ytterligare materielanskaffning, varav vissa har dock blivit försenade och uppskjutna. Trudeau lovade också att markera och stå upp mot Rysslands president Vladimir Putin som utmålades som en mobbare, vilket indikerar att en negativ syn även präglade Kanadas inställning till ryskt agerande generellt (Wezeman, 2016: 3–7)

Ryssland själva upprätthöll betoningen av Arktis betydelse för landet ur en resurssynvinkel. Samtidigt som landets militära förmåga hade ökat markant i området underströk officiella dokument vid tidpunkten vikten av ett fungerande samarbete mellan de arktiska staterna när det kommer till problemen som finns i regionen, åtminstone gällande frågor som ligger utanför var och ens nationella territorium. Parallellt med detta gavs den ryska militären 2014 uttryckligen i uppgift att skydda ryska intressen i Arktis. Storskaliga militärövningar började även ske alltmer frekvent. I maj 2015 mobiliserade den ryska militären stora mängder trupper och flygplan i en oannonserad ”blixtövning” som svar på den västerländska övningen ACE i norra

19 Skandinavien. Det kan alltså konstateras att Arktis är av fortsatt stor vikt för den ryska regeringen och att dess militära förmåga både ökade och demonstrerades i större utsträckning än förut. Arktis betydelse för Rysslands kärnvapenförmåga kvarstod (Wezeman, 2016: 13–17). Den stat som fortsatte sticka ut från denna generella trend är USA som vid tidpunkten hade ett betydligt större fokus på klimatfrågor, forskning och civila utmaningar än på den militära säkerheten, åtminstone enligt det som framkom i de granskade officiella dokumenten fram till 2015. Förutom den kärnvapenstrategiska relevansen av Arktis har inte övriga intressen i regionen bedömts vara tillräckligt viktiga för att göra mer än att planera för eventuella scenarion och genomföra småskaliga stationeringar på Alaska. USA deltog dock i internationella övningar och som världsledande stormakt pågick givetvis utveckling av landets militära förmåga, men det är tydligt att Arktis inte alls givits samma fokus och utrymme i landets försvarspolitik som hos övriga kuststater (Wezeman, 2016: 17–21).

Senare forskningsrapporter från SIPRI bekräftar att den militära utvecklingen i regionen i stort sett har fortsatt på samma spår. Enligt bedömningar från 2019 finns det fortfarande fredliga fungerande samarbeten i Arktis, där Arktiska rådet är det mest framstående, men samtidigt ökar den militära spänningen stadigt. Främst har det varit den ryska militära upprustningen som skapat oro för väst och Natoallierade, medan Ryssland själva fortfarande menar att det är Natostyrkor och USA som måste balanseras ut. Oron hos de nordiska länderna har ökat i och med den snabba takt som ryska förmågor utvecklats och den ökade militära aktiviteten utanför nordiska kuster. Sammanfattningsvis har Ryssland under 2000-talet med framgång höjt sin militära förmåga i Arktis avsevärt och därmed skapat möjlighet för maktprojektion samt mer aggressiva strategier (Klimenko, 2019: 9).

Kinas roll i Arktis är fortfarande inte av militär art, men landets aktiva investeringar, forskningsprojekt och anspråk på resursutvinning skapar stora spänningar i regionen. USA har sedan Wezemans rapport 2016 börjat visa större engagemang för Arktis militära dimension och konstaterar att både den ryska och kinesiska närvaron ses som hotande mot amerikanska intressen. Dokument från försvarsdepartementet bekräftar att USA ska öka sin militära förmåga inom alla tre vapengrenar specifikt i förhållande till Arktis som svar på dessa hot (Klimenko, 2019: 10–11). Fortfarande finns inget forum för att hantera säkerhetsfrågor av militär art vilket inte förbättrar förutsättningarna för att minska spänningarna i området som stadigt har ökat under 2000-talet.

20 Det är dock inte självklart att den ökande militariseringen i området underminerar staternas vilja att samarbeta och förhandla, men de indikationer som tyder på en grundläggande misstro och misstänksamhet mellan stormakterna kommer sannolikt fortsätta försvåra militära samarbeten. Faktum kvarstår att den spända utvecklingen har fortsatt och i viss mån även förvärrats allteftersom spänningar från andra delar av världen hotar att spridas även till relationerna i Arktis. Exempel på detta är Rysslands aggressiva agerande i Europa som ökat oron hos väststaterna kring vad de militära medlen i Arktis kan användas till, eller den försämrade relationen mellan Kina och USA som bidragit till amerikanska markeringar mot Kina på den arktiska arenan (Li, 2020).

USA:s tidigare avvaktande roll kan tänkas ha bidragit till att ge Ryssland mer utrymme att utvecklas och påverka regionen. I just den arktiska miljön har Ryssland höjt sin militära förmåga avsevärt jämfört med hur situationen såg ut på 90-talet, och eftersom USA främst verkar ha haft fokus på annat håll kan antas att den relativa maktfördelningen i regionen möjligen har påverkats till Rysslands fördel. Även om förmågan inte har gått om den amerikanska så har den definitivt anpassats mer efter Arktis krävande klimat, och åtminstone minskat det militära resursgapet mellan länderna. Förändringen i Arktis har skett succesivt och utan några alltför extraordinära händelser, men det står klar att en tydlig militarisering av regionen har skett under den granskade perioden.

4.2 Förändrade uppfattningar och förmågor på den nationella nivån

4.2.1 Den svenska regeringens hotuppfattningar

Vid millennieskiftet pågick en omställning av det svenska försvaret mot bakgrunden att det säkerhetspolitiska läget hade förbättrats avsevärt. Invasionshotet mot landet avskrevs ur ett tioårsperspektiv och det konstaterades att Sverige istället behöver ett mindre men högkvalitativt försvar som kan användas till olika typer av insatser (prop. 1999/2000:30). Nästföljande försvarsproposition från 2004 bekräftar denna inriktning. Sveriges närområde framställs här som stabilt med låga säkerhetspolitiska spänningar och med hög grad av mellanstatligt samarbete inom flera områden som också ökade i snabb takt. I och med detta vände regeringen istället blicken längre bort och framhöll vikten av att bidra till global fred och säkerhet genom internationella insatser i andra delar av världen. Att främja internationell säkerhet sågs därmed som ett sätt att bidra till den svenska säkerheten. Ett fungerande och trovärdigt territorialförsvar betonades dock fortfarande som en av Försvarsmaktens huvuduppgifter i händelse av eventuella mindre incidenter vid svenskt territorium (prop. 2004/05:5, s. 23–25, 31).

21 Fortfarande kvarhölls tanken om att kunna stå neutral i en konflikt, samtidigt som betoning lades vid en stark solidaritet mellan EU-länderna och ökat försvarspolitiskt samarbete. Den militära alliansfriheten innebär att Sverige varken förpliktar sig själv eller något annat land till militärt stöd i händelse av väpnad konflikt. Regeringen är dock tydlig med sin uppfattning att det är ytterst osannolikt att Sverige skulle lämnas ensamt om landets fundamentala säkerhet skulle hotas. Bedömningen som görs är att den positiva utvecklingen med ökat samarbete och låga spänningar kommer hålla i sig och utvecklas ytterligare, även om det också poängteras att några garantier för detta inte finns och att utvecklingen noggrant måste följas (prop. 2004/05:5, s. 23–24

).

I denna proposition nämns inte Arktis över huvud taget, men regeringen poängterar att Försvarsmakten ska kunna verka i en subarktisk miljö – en miljö som exempelvis återfinns i norra Sverige. Detta är dock inte kopplat till större arktiska områden utan syftar på mer nordliga områden i Skandinavien. Samarbetet kring Barents hav nämns dock, om än väldigt kort, och utmålas som framgångsrikt och stabilitetsskapande. Ryssland nämns nästan uteslutande inom ramen för samarbeten och det betonas hur positiv utvecklingen är. Regeringens mål är att fördjupa dessa samarbeten ytterligare. (prop. 2004/05:5, s. 18–19, 155)

Även i försvarspropositionen från 2009 framhålls det som osannolikt att Sverige skulle utsättas för ett väpnat angrepp inom den närmsta framtiden. Ett nytt insatsförsvar var fortfarande målet för försvarsreformen. Angreppshotet utesluts dock inte helt och det poängteras att andra stater kan komma att använda militära maktmedel i det svenska närområdet. En förändrad omvärldsuppfattning kan urskiljas i relation till den föregående försvarspropositionen. Många av de förändringar som skett i den internationella politiken poängteras, varav en är att det säkerhetspolitiska läget i norra Europa har blivit allt oroligare. Den ökade strategiska betydelsen av Arktis samt hur den ökade tillgången av naturresurser och energikällor skapar spänningar och även bidrar till staters militära utveckling nämns kort. Det framgår att risken för användandet av militära medel i syfte att hävda territorium och nationella intressen inte kan uteslutas (prop. 2008/09:140, s. 8, 11, 23–27).

Bilden av Ryssland har förändrats till det sämre igen och det konstateras att landet har en auktoritär utveckling med tydliga stormaktsambitioner och ökade satsningar på militära förmågor. Georgienkonflikten 2008 nämns som ett bevis på att Ryssland är beredda att ta till militära medel för att skydda sina intressen. De europeiska länderna ihop med USA bedöms uppleva en ökad misstro gentemot Ryssland i och med denna alltmer aktiva politik där både

22 civila och militära medel är aktuella för att hävda nationella intressen och utöva makt. Den ryska regeringen konstateras ha starka intressen i Vitryssland och Ukraina, vilket beskrivs som ”en del av ett större svenskt närområde” (prop. 2008/09:140, s. 25). Även Barents hav och Arktis generellt nämns som intressesfärer för Ryssland men ingenting sägs om att detta skulle vara en del av det större svenska närområdet.

I Arktisstrategin från 2011 finns inte heller något som betonar Sveriges närhet till Arktis mer än att det konstateras att Sverige är ett arktiskt land (Regeringskansliet, 2011: 7). Om detta jämförs med den nya strategin samt efterföljande försvarspropositioner finns stora skillnader. Där skrivs uttryckligen att flera delar av den arktiska regionen, exempelvis Barents hav och norra Nordatlanten, är en del av Sveriges närområde (Regeringskansliet, 2020: 24; Prop. 2020/21:30, s. 33, 68, 127). I de senare formuleringarna görs en tydlig poäng av att Sverige ligger nära i anslutning till Arktis och att det därför krävs ett mer aktivt agerande inom försvars- och säkerhetspolitiken gentemot området. Detta indikerar att regeringens uppfattning om Sveriges närhet i relation till Arktis kan ha förändrats.

Formuleringen ”regeringen anser vidare att det ligger i svenskt intresse att använda vårt militära försvar för att bidra till att hantera dagens utmaningar och hot” (prop. 2008/09:140, s 16) indikerar vilken syn regeringen hade på militären som instrument. Användningen av militära medel uteslöts alltså inte i regeringens generella försvarspolicy innan 2011. Att regeringen såg på militära medel i Arktis på ett annorlunda sätt kan alltså inte kopplas till några generella föreställningar om att militära medel inte skulle användas överhuvudtaget.

2008 sammanställde FOI en underlagsrapport med titeln ”Arktis – strategiska frågor i en region i förändring”. I rapportens inledning skrivs att forskningen har genomförts efter regeringens behov för att fungera som policystöd vilket indikerar att den svenska regeringen tog del av, eller åtminstone hade möjlighet att ta del av, rapportens innehåll. Således kan rapporten ge en inblick i vilka omvärldssignaler som uppfattades av experter vid tidpunkten och hur dessa framställdes i en svensk kontext. Det konstaterades att Arktis smältande isar och därmed ökande tillgänglighet oundvikligen medför ökad konkurrens om regionens resurser och naturtillgångar. Därav framhölls att det inte är osannolikt att militära medel kan komma att används av involverade stater som en form av politisk markering för att både försvara sina egna intressen samt för att övervaka andras aktivitet i området. Arktis kärnvapenstrategiska relevans betonades även ur både ett amerikanskt och ett ryskt perspektiv. Med tanke på Rysslands internationella stormaktsambitioner och ökade aktivitet i Arktis gjordes bedömningen att landet kommer

23 fortsätta expandera i Arktis och att detta borde ge skäl till oro. Rapporten tar även upp Arktis ur övriga nordiska länders perspektiv, och det framkommer att både Norge och Danmark prioriterar Arktis i sin försvarsplanering (Ljung, Neretnieks & Granholm, 2008: 11–13; Oldberg, 2008: 40, 44, 47; Ljung & Neretnieks, 2008: 55, 60–61; Granholm, 2008: 62–64). Om denna rapport faktiskt kom till regeringens kännedom framgår inte, men faktum kvarstår att dessa militära aspekter inte nämns överhuvudtaget tre år senare när den första Arktisstrategin skrivs. Detta indikerar att regeringen antingen gjorde bedömningar baserat på otillräcklig information, alternativt att regeringen hade tillgång till information likt den ovan presenterade men ändå gjorde bedömningen att situationen i Arktis inte var av militär karaktär. Oavsett på vilka grunder bedömningen gjordes är den inte helt förenlig med hur situationen faktiskt såg ut. Bedömningen överensstämmer inte heller fullt ut med den övergripande bilden som presenterades av regeringen i försvarspropositionen 2009 där det uttryckligen konstateras att kuststaterna i Arktis ser ett ökat behov av militärt skydd samt ett mer aggressivt beteende från Ryssland har skapat ett allt oroligare säkerhetsläge i norra Europa.

Uppfattningen om ett försämrat säkerhetspolitiskt läge poängteras ytterligare i nästföljande försvarspropositionen från 2015, mycket på grund av ett alltmer utmanande ryskt agerande i Europa. Ett exempel är Rysslands aggressioner mot Ukraina och den illegala annekteringen av Krimhalvön 2014 som återigen visade Rysslands benägenhet att ta till militära medel som en del i att uppnå nationella och strategiska mål. Likaså upplevs spänningarna i Östersjön ha ökat, mycket på grund av den ökade militära underrättelse- och övningsverksamheten i området samt flera kränkningar av Östersjöstaternas nationella territorium. Det konstateras att den ryska militära förmågan har utvecklats mycket sedan 2008 och att den sannolikt även kommer fortsätta öka (prop. 2014/15:109, s. 22, 25–26, 28).

För första gången tilldelas också den arktiska regionen en egen rubrik i avsnittet där regeringen redogör för den säkerhetspolitiska utvecklingen. Stycket är relativt kort i relation till de övriga i avsnittet, men belyser emellertid hur det säkerhetspolitiska läget i regionen ser ut. Först poängteras klimatförändringarnas konsekvenser ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv i form av förhöjda spänningar och konkurrens om de resurser som tillgängliggörs. Vidare beskrivs Rysslands aktiva upprustningsarbete i området mot bakgrund av landets starka intressen i området. Kinas närvaro och ökade intresse för områdets eventuella framtidslöften om nya handelsvägar nämns i styckets avslutande mening (prop. 2014/15:109, s. 31–32).

24 I den senaste försvarspropositionen från 2020 fortsätter det försämrade säkerhetspolitiska läget med ökad militär aktivitet i Sveriges närområde poängteras. Det ryska hotet är ännu mer framträdande och landets stärkta militära förmågor, upprepade kränkningar av territorium och maktutövning mot andra länder ägnas mycket utrymme. Uppfattningen är att situationen är allmänt negativ och det är tydligt att den optimistiska tonen som präglade försvars- och säkerhetspolitiken i början av 2000-talet har försvunnit (prop. 2020/21:30, s. 34, 37). Vad gäller Arktis ges regionen ytterligare ökat utrymme i den säkerhetspolitiska bedömningen i denna proposition, dels i sitt eget längre avsnitt och dels genom att nämnas på flera andra ställen i relation till både globala och regionala säkerhetsfrågor.

Bilden som ges i Arktisstrategin från 2020 stämmer överens med försvarspropositionen som presenterades vid ungefär samma tid. I strategin poängterar regeringen att bedömningar har gjorts som menar att den militära och säkerhetspolitiska utvecklingen i Arktis tidigare har givits för lite uppmärksamhet i Sveriges strategiska övervägningar (Regeringskansliet, 2020: 24). I takt med det förändrade säkerhetsläget verkar alltså regeringen ha gjort en omprioritering vad gäller Sveriges relation till Arktis och områdets militära aspekter. Undersökningen av regeringens försvarspropositioner från 2004 och framåt indikerar därför att säkerhetsfrågor i relation till Arktis succesivt har stigit på den politiska agendan.

4.2.2 Materiella och organisatoriska begränsningar

Parallellt med beslutfattarnas uppfattningar av de externa signalerna och de inriktande besluten som fattades i svar på dessa finns aspekterna av de nationella resurserna och vad som faktiskt blev verklighet. Som beskrivet ovan har både omvärldsläget och regeringens hotbilder genomgått en omfattande förändring sedan mitten av 1990-talet, vilket följaktligen även haft inverkningar på det svenska försvaret och den nationella förmågan.

Riksrevisionen gjorde 2014 en granskning som bland annat undersöker hur Försvarsmaktens operativa förmåga har påverkats av försvarsbesluten från mitten av 90-talet fram till 2009 (RiR 2014:4). Utredningen konstaterar att kraven på den omedelbara förmågan att motstå väpnade angrepp sänktes i takt med att Försvarsmakten skulle ställas om från ett invasionsförsvar till ett anpassningsbart insatsförsvar. Tanken var att de sänkta kraven skulle möjliggöra besparingar, vilka sedan skulle kunna omdirigeras till att finansiera mer ambitiösa internationella insatser. Nödvändigt för att genomföra detta var dock en både omfattande och skyndsam avveckling av personal och befintligt materiel.

25 Samtidigt som denna utveckling pågick skulle Försvarsmakten i varierad grad även upprätthålla en grundförmåga för territorialförsvar. Detta krav från regeringen svängde dock en del mellan försvarsbesluten. I försvarspropositionen från 1999 inkluderades upprätthållandet av en direkt grundförmåga för att möta begränsade angrepp mot svenskt territorium som en av Försvarsmaktens uppgifter, men i propositionen från 2004 hade detta krav omformulerats till ett mer indirekt krav där Försvarsmakten istället skulle upprätthålla grundläggande kompetenser som på sikt kunde utvecklas om omvärldsläget så krävde. Den direkta förmågan att möta väpnade angrepp vid eget territorium var alltså inte lika prioriterad längre. Resultatet av detta blev att ytterligare förband kunde avvecklas från krigsorganisationen samt att även grundorganisationen minskade i volym (RiR 2014:4, s. 35–36).

2009 blev kraven på operativ förmåga mer generella och mindre precisa enligt revisionens granskning. Förmågorna som skulle finnas handlade övergripande om att genomföra insatser, omvärldsbevakning samt utveckling av insatsorganisationen. Mot bakgrund av kriget i Georgien 2008 återinfördes även fokus på möjligheten att främja svensk säkerhet genom begränsade insatser på nationellt territorium och in närområdet, inte enbart utomlands. Omställningen till insatsförsvaret var alltså fortfarande huvudinriktningen men skulle kunna anpassas efter omvärldslägets behov. Parallellt med den krympande organisationen minskade även försvarsplaneringen succesivt och när planeringen återigen ökade efter ett regeringsbeslut 2010 upptäcktes flera interna brister av Försvarsmakten själva. Bristerna gällde bland annat personalförsörjning, övningsverksamhet, materiel och operativ förmåga i relation till de krav som ställts (RiR 2014:4, s. 41–42)

De tänkta omställningarna gick inte alls lika snabbt som regeringen utgått från och istället för sänkta kostnader som kunde användas till att bygga upp en ny organisation tillkom höga kostnader för avvecklingen av den gamla organisationen. Materielanslagen minskade och de ekonomiska begränsningarna bidrog dessutom till att Försvarsmaktens övningsverksamhet inte kunde genomföras på ett önskvärt sätt under den granskade perioden. Sammanfattningsvis blev de övergripande konsekvenserna av den försvarspolitiska utvecklingen på 2000-talet en Försvarsmakt med en kraftigt reducerad krigsorganisation och en genomgående förmågeminskning inom alla vapengrenar (RiR 2014:4, s. 53, 66–67, 69). Den insatsorganisation som skulle byggas upp fick inte heller rätt förutsättningar för att utvecklas ordentligt och utvecklingsarbetet gick långsammare än regeringen förutsett. Resultatet av detta blev inte bara att den nationella operativa förmågan var bristfällig, utan att bristerna även gällde förmågan att genomföra framtida internationella insatser (RiR, 2013: 22, s. 10–13).

26 Efter försvarsbeslutet 2015 skiftade fokus åter till ett försvar med nationellt fokus för att kunna möta angrepp på svenskt territorium. Enligt Försvarsberedningens bedömningar från 2019 har den svenska Försvarsmakten förmåga att verka enligt de uppgifter som beslutats av regeringen, förutsatt att omvärldsläget eller hoten mot Sverige inte förvärras. Beredningen konstaterar dock de omfattande bristerna i den operativa uthålligheten på grund av underskott av både personal och materiel samt bristfällig samövning mellan krigsförbanden. En viktig aspekt av försvarspropositionen från 2009 var avskaffandet av värnplikten och att personalförsörjningen för det militära försvaret därmed fick sin grund i frivillighet. Detta resulterade i att nyrekryterad personal under flera år inte fyllde de volymkvoter som Försvarsmakten behövde. Efter försvarsbeslutet 2015 ökade dock förbandens övningsverksamhet något vilket i viss mån har höjt enskilda delar av den operativa förmågan. Det konstateras också att den militära förmågan är beroende av de civila försvarsaspekterna och ett välfungerande totalförsvar, vilka också avvecklades i stor utsträckning i början på 2000-talet (Försvarsberedningen, 2019: 143–145). Vad gäller Sveriges nationella förmågor att agera militärt är det uppenbart att dessa har sänkts avsevärt sedan kalla kriget. Sverige förlitade sig på att de optimistiska tendenserna i närområdet skulle förbättras, men så blev inte fallet. Konsekvensen av en snabbt svängande försvarspolitik och snabba avvecklingar av Försvarsmaktens organisation blev alltså ett mer sårbart Sverige när omvärlden åter blev mer osäker. Oavsett hur nödvändig en omställning av det svenska försvaret var kan inte faktumet frångås att Sveriges förmågor att agera både internationellt och nationellt kraftigt avtog. Detta satte Sverige i en position av ökat resursunderskott i jämförelse med exempelvis omkringliggande nordiska länder som inte alls haft samma tillbakafallande utveckling. Dessa mindre länder har givetvis egna resurssvårigheter i och med deras storlek, men grannarna Norge, Danmark och Finland har inte rustat ner på samma sätt som Sverige. (Hagström Frisell, Eriksson & Jonsson, 2018: 70–75). Norge och Danmark har även försvarsalliansen Nato att falla tillbaka på vilket, som Bailes forskning konstaterat, är ett sätt att överbrygga vissa av de sårbarheter som kommer med att vara ett litet land.

Samtidigt som Sveriges nationella förmåga har krympts, har dock regeringen stadigt betonat vikten av militära samarbeten allt mer. 2009 gjordes exempelvis den svenska solidaritetsförklaringen, vilken omfattade EU-medlemmar samt Norge och Island, som innebar att den svenska regeringen underströk ländernas samhörighet och förväntade lojalitet gentemot varandra i händelse av en katastrof eller ett angrepp. Regeringen konstaterade alltså sin vilja att hjälpa andra men samtidigt framfördes också en förväntan om att själva bli hjälpta om Sverige skulle drabbas (Prop. 2008/09:140, s. 29). I samtliga försvarspropositioner är samarbete något