Miljöprojektet Sverige år 2021 – Metod och projekterfarenheter

Miljöprojektet

”Sverige år 2021”

Metod och projekterfarenheter

Miljöprojektet

”Sverige år 2021”

Metod och projekterfarenheter

Miljöprojektet ”Sverige år 2021”

Metod och projekterfarenheter

Anita Linell och Kerstin Eriksson

E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) www: naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5276-4.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2003 Omslag: IdéoLuck AB Elektronisk publikation

2

Innehållsförteckning

Förord ... 3

Sammanfattning ... 4

1. Syftet med rapporten ... 6

2. Projektuppdraget ... 7

2.1 Bakgrund...7

2.2 Uppdraget...7

DEL I ARBETSGÅNG OCH METODER ... 8

3. Ett systemanalytiskt angreppssätt... 8

3.1 Beslutsfattarorienterad

systemanalys...8

3.2

Syfte med projektet...9

3.3

Definitioner och miljömål...9

3.4 Problemformulering...10

3.5

Projektets olika steg ...11

3.6

Utgångspunkter vid val av analysverktyg...13

3.7

Sammanfattning - hur kraven på processen och problemformuleringen

styrde valet av metoder ...19

3.8

Slutsatser från det systemanalytiska arbetet ...20

DEL II ERFARENHETER FRÅN PROJEKTARBETET ... 22

4 Utvärdering av processen ... 22

4.1

Projektets syfte och mål...22

4.2

Projektets roll i organisation och omgivning...26

4.3 Projektstyrning...32

4.4 Kvalitetssäkring ...34

4.5 Slutsatser

från

projektarbetet ...35

Referenser ... 37

Ordlista... 39

Bilaga 1 Arbetsgång i en systemanalys ... 41

Bilaga 2 Manuella spel ... 44

Bilaga 3 Grundprinciper för Vägvinnaren respektive Stigfinnaren ... 45

3

Förord

Erfarenheterna från projekt tas allt för sällan till vara. Risken finns då att de goda erfarenheterna inte kommer till nytta och att gjorda misstag upprepas i nya projekt. Vi fick möjligheten att medverka i ett stort, komplext, spännande framtidsprojekt där syftet var att visa hur ett ekologiskt hållbart Sverige kan se ut. Under de fyra år som projektet pågick hann vi få många erfarenheter, som vi vill dela med oss av. Vi berättar dels om hur ett systemanalytiskt angreppssätt blev ett viktigt hjälpmedel i analysen, dels om positiva och negativa erfarenheter från själva projektarbetet. Frågor som vi tar upp är bl.a. hur valet av organisatorisk gräns mellan projekt- och linjeorganisation kan skapa både hinder och möjligheter för projektarbetet, vad som är viktigt i ett projekt som innebär ett stort förändringsarbete och hur man kan skapa en process där intressenter utanför den egna organisationen blir delaktiga. Syftet är att lära för framtiden.

Vi vänder oss till personer med erfarenhet av samhällsutredningar men inte nödvän-digtvis av projekt som handlar om framtiden. De metoder som beskrivs i rapporten är inte specifika för miljöområdet utan kan användas mer generellt i arbetet med visioner och strategier.

Vi som skrivit denna rapport hade olika roller i framtidsstudien ”Sverige år 2021”. Anita Linell var dess huvudprojektledare. Hon hade även varit projektledare för den tidigare studien ” Hur ska Sverige må år 2020?” och stod därmed för en god kontinuitet. Kerstin Eriksson, från Ekebacka Konsult AB, hade en rådgivande roll i huvudprojekt-gruppen med tonvikt på metodfrågor.

Författarna är ensamma ansvariga för innehållet i rapporten.

Stockholm i maj 2003

4

Sammanfattning

Den här rapporten beskriver erfarenheterna från ett stort och komplext projekt, ”Sverige år 2021 – vägen till ett hållbart samhälle”. Det finns mycket att lära av projektet därför att det innebar ett förändringsarbete i dubbelt avseende för Naturvårdsverket som huvudan-svarig myndighet. Dels var det en omfattande utredningsuppgift där nya framtidsstudie-metoder som inte hade prövats tidigare i organisationen skulle användas. Dels skulle Naturvårdsverket genom det påbörjade ”sektoransvaret” inta en mer tillbakadragen roll i att föreslå miljöförändringar i samhället. Det var istället representanter för olika

samhällssektorer som skulle involveras i projektet och bidra med visioner och förslag till miljöåtgärder.

I rapportens första del ger vi en inblick i den beslutsfattarorienterade systemanalysen och några av dess verktyg. Vi visar hur dessa hjälpmedel kan användas för att lösa komplexa problem och samtidigt skapa en utredningsprocess, där många olika samhälls-aktörer kan delta för att påverka i en viktig samhällsfråga. De metoder som beskrivs i rapporten är inte specifika för miljöutredningar. De kan lika gärna användas för andra samhällsområden där det finns behov av att arbeta med visioner och att undersöka olika strategier på lång sikt. Några verktyg som beskrivs är backcasting, scenarier, brainstor-ming, manuella spel och osäkerhetshantering.

I rapportens andra del redovisar vi erfarenheter från själva projektarbetet. Där finns beskrivningar av vad som egentligen hände, om det var bra, om det hade kunnat göras på annat sätt och i så fall hur. Syftet med den här utvärderingen är att lära för framtiden. Vi har fokuserat på fyra viktiga områden i projektarbetet.

- Projektets syfte och mål. Ett syfte med projektet var att skapa samförstånd och förståelse bland intressenterna kring resultaten. I ett så omfattande projekt som detta måste såväl projektgrupp och intressenter som linjeorganisation få tid till att bygga upp en mental beredskap inför vad nya analysmetoder och roller kan innebära. Dessa förberedel-ser måste få ta sin tid och de ska ske i ett tidigt skede av projektet.

- Projektets roll i förhållande till den egna linjeorganisationen och omgivningen dvs. organisationer utanför verket. Vår slutsats är att en ”ren” projektorganisation har många fler fördelar än en blandning av linje- och projektorganisation. Slutsatsen gäller i

synnerhet för stora projekt där helhetstänkandet är viktigt och resultaten i delprojekten är beroende av varandra.

De stora referensgrupperna där intressenterna ingick, berikade projektet med en mångfald av idéer och sakkunskap. Genom att vara med och skapa framtidsbilder och genom att vara delaktiga i hela processen blev de också ”ägare” till de visioner som senare skulle förverkligas i praktiken.

- Projektstyrning. I starten av ett projekt ligger många viktiga moment. Att tillsammans ta fram projektplaner, välja utredningsmetoder, göra förstudier och genomgå kompetens-utveckling skapar delaktighet, ger deltagarna tillfälle att lära känna varandra och att bli ett bra arbetslag.

En viktig del i planeringen av projektet var att skapa arbetsgrupper där många slags kompetenser från organisationens olika delar kunde mötas. Sammansättningen av

5

grupperna bidrog till ökad kreativitet, att man kunde lära av varandra och få en bättre helhetssyn.

- Att kvalitetssäkra processen i ett projekt är normalt ingen lätt uppgift. Den blir ännu svårare att genomföra om organisation, roller, ansvar eller befogenheter är otydliga. Att välja en ”ren” projektorganisation och ge deltagarna tydligt formulerade uppdrag är några sätt att skapa en bra grund för kvalitetssäkringen av processen.

6

1. Syftet med rapporten

Hur går man till väga metodmässigt i ett stort komplext framtidsprojekt? Vilka erfarenhe-ter från ett sådant projektarbete kan vara till nytta för andra projekt? Med den här

rapporten vill vi beskriva det angreppssätt som ligger till grund för framtidsstudien ”Sverige år 2021 – vägen till ett hållbart samhälle”, men också erfarenheterna från själva processen i projektet. Vi vänder oss till personer med erfarenhet av samhällsutredningar men inte nödvändigtvis av projekt som handlar om framtiden. De metoder som beskrivs i rapporten är inte specifika för miljöområdet utan kan användas mer generellt i arbetet med visioner och strategier.

Vi tror att det finns mycket att lära av det här projektet, inte bara för att det var en omfattande och komplex utredningsuppgift. Projektet innebar samtidigt ett förändringsar-bete i två avseenden.

Det var Naturvårdsverkets första stora åtgärdsinriktade framtidsprojekt. Utredningsme-toder som var väl beprövade på andra håll men inte hade prövats tidigare i organisationen, skulle användas.

Den andra förändringen var att ”sektoransvaret” hade införts då projektet startade. Det var inte längre Naturvårdsverket, utan de sektorer som berördes av miljöåtgärderna (intressenterna) som skulle bidra med lösningar på hur det hållbara samhället skulle kunna utformas. Det i sin tur ställde krav på en annorlunda utredningsprocess, med en ändrad roll för Naturvårdsverket och ett ökat behov av att samverka med intressenterna jämfört med tidigare.

I rapportens första del ger vi inblick i den beslutsfattarorienterade systemanalysen och några av dess verktyg. Vi visar hur dessa hjälpmedel kan användas för att kombinera komplex problemlösning med att skapa en utredningsprocess, där många olika intressen-ter deltar för att påverka i en viktig samhällsfråga.

I rapportens andra del finns en erfarenhetsredovisning från själva projektarbetet och processen. Där finns beskrivningar av vad som fungerade bra och vad som skulle ha kunnat göras bättre och i så fall hur. Kan man sätta igång ett stort framtidsprojekt i en organisation som har ringa eller ingen erfarenhet? Är det möjligt att samtidigt driva ett förändringsarbete där organisationens roll förändras så att mycket av ansvaret flyttas över till intressenterna? Utvärderingen tar upp projektets syfte och mål, roll i linjeorganisation och omgivning, projektstyrning och kvalitetssäkring.

7

2. Projektuppdraget

2.1 Bakgrund

Det var ett antal olika händelser som låg bakom starten av projektet ”Sverige år 2021” i början av januari 1993. Gemensamt för dessa händelser var att de utgjorde signaler från omgivningen till Naturvårdsverket. Budskapet från de olika avsändarna pekade i samma riktning.

I Riokonferensens Agenda 21 (1992) uppmanades världens länder att ta fram planer för ett hållbart samhälle ur ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt perspektiv. För att kunna stödja det arbetet behövde Naturvårdsverket, som huvudansvarig myndighet för miljöfrågor, analysera hållbarhetsfrågorna på en mer övergripande nivå.

Under början av 90-talet fick varje sektorsmyndighet och sektor i samhället i uppgift att ta eget ansvar för miljöanpassningen, det s.k. ”sektoransvaret”. De berörda sektorerna framförde då önskemål om att Naturvårdsverket skulle arbeta mer långsiktigt t.ex. genom att ta fram långsiktiga miljömål, arbeta med visioner och strategier för en hållbar

utveckling.

Den första långsiktiga studien ”Hur ska Sverige må år 2020?”, som presenterades av Naturvårdsverket år 1992, visar på vad som skulle kunna hända med miljön om de avtal och beslut som var aktuella i början på 90-talet skulle fullföljas. Det framgick att de flesta avtal var otillräckliga för att tillståndet i miljön skulle bli bättre och att gapet till

acceptabla nivåer var stort. Studien visade på behovet av långsiktiga utsläppsreduktioner utan att ange konkreta lösningar på åtgärder i samhället. Resultatet ansågs vara en viktig väckarklocka för samhället. Dock höjdes krav på att Naturvårdsverket borde gå vidare och i ett nästa steg visa hur det hållbara samhället kunde se ut.

Projektet ”Sverige år 2021” startades på initiativ av Naturvårdsverket och med verkets generaldirektör som beställare.

2.2 Uppdraget

Det uppdrag som ställdes till projektet "Sverige år 2021" var att visa på hur ett ekologiskt hållbart Sverige skulle kunna se ut. En underliggande fråga var om det överhuvudtaget var möjligt att nå hållbarhet inom en generation. Avsikten var att intentionerna med Riokonferensens Agenda 21 så långt som möjligt skulle fullföljas till år 2021. Projektet skulle svara på följande tre frågor

• Vad menas med ekologisk hållbarhet? • Hur kan ett framtida hållbart Sverige se ut?

8

DEL I ARBETSGÅNG OCH

METODER

3. Ett systemanalytiskt

angreppssätt

3.1 Beslutsfattarorienterad

systemanalys

Av uppdraget framgick att projektet var komplext, att tidsperspektivet var långt, att systemgränserna inte var självklara och att stora osäkerheter fanns i underlagen. De slutsatser som skulle kunna dras efter projektets avslut skulle ligga till grund för kommande beslut om miljöåtgärder. Det fanns också önskemål om att deltagare och intressenter inte enbart skulle beakta sitt eget delområde utan även få förståelse och intresse för de övergripande frågorna i projektet. Ytterligare ett önskemål var att stimulera till nytänkande. Genom att utgå från det angreppssätt som kännetecknar beslutsfattarori-enterad systemanalys skulle ovan nämnda faktorer kunna tillgodoses.

Beslutsfattarorienterad anger att analysen ska vara till hjälp för en beslutsfattare att ta ställning till olika handlingsalternativ. Med ett systemanalytiskt angreppssätt menar vi ett sätt att förhålla sig till problemet. Att se systemet som en helhet och placera in det i sitt sammanhang, att utnyttja kunskap och intuition, att systematiskt analysera flera lösningar på problemet. Det är också viktigt att de analysmetoder som väljs är tydligt beskrivna och accepterade av de inblandade.

Den beslutsfattarorienterade systemanalysen tar stor hänsyn till den organisatoriska ram inom vilken besluten ska fattas och tyngdpunkten läggs vid

• Problemformulering, d v s stor omsorg läggs vid formulering av de problem som ska angripas och att fortgående ompröva de problemformuleringar och förutsättningar som analysen startade med.

• Att konstruera flera alternativ som är tänkbara lösningar på problemet.

• Att ta explicit hänsyn till de osäkerheter som problemet är förenat med.

• Att utveckla lämpliga kriterier med vars hjälp alternativen kan värderas i analysen. • Att beskriva projektets begränsningar.

• Att strukturera och presentera genomförda analyser och därvid lägga särskild vikt vid att klargöra samband mellan resultat, förutsättningar och osäkerheter.

9

En definition som är vida utbredd och bland annat används vid International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA) i Wien har utarbetats av Quade 1978:

”A systems analysis is an explicit formal inquiry carried out to assist decision or policymakers in a problem situation where uncertainty is present. The pur-pose is to help determine a preferred action or policy by identifying and exam-ining the alternatives and comparing them in terms of their consequences.”

För att praktiskt kunna använda sig av det systemanalytiska tankesättet i samhällsana-lyser utvecklades under 1970–talet ett schema med flera specifika steg. (Se bilaga 1). Detta schema har varit grunden för den arbetsgång som valdes i projektet ”Sverige år 2021” och som beskrivs i avsnitt 3.5.

3.2 Syfte

med

projektet

Utifrån projektgruppens förslag beslutade generaldirektören om två huvudsyften med framtidsprojektet:

• att föreslå kreativa och trovärdiga lösningar för hur ett hållbart Sverige skulle kunna se ut

• att skapa samförstånd och förståelse bland intressenterna kring de förslag till lösningar som lades fram.

Resultatet skulle kunna användas som idédokument inför beslut om åtgärder både på kort och lång sikt för att nå ett ekologiskt hållbart Sverige. Viktiga målgrupper som identifierades var politiker, centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, näringsliv och konsumenter. Under projektets gång beslutade generaldirektören att resultatet även skulle användas som ett underlag till den planerade miljöpropositionen (prop.

1997/98:145) Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart samhälle.

3.3 Definitioner och miljömål

I projektets inledande skede ägnades mycket tid åt att göra klart vad olika deltagare avsåg med olika miljöbegrepp. Det var första steget för att därefter kunna finna och enas om en gemensam beskrivning. Ett av de mest grundläggande begreppen i projektet var hållbar utveckling och särskilt ekologisk hållbarhet.

Hållbar utveckling i Agenda 21´s mening innebär en miljöanpassning av samhället så att de naturliga och ekologiska förutsättningarna för att uppehålla liv på lång sikt bevaras, samtidigt som en strävan till balans mellan grundläggande ekonomiska, kulturella och sociala mål eftersträvas. Det var den definitionen som fick ligga till grund för projektet, men begreppet ekologisk hållbarhet behövde penetreras ytterligare för att bli användbart som utgångspunkt för de enskilda sektorernas framtida miljöåtgärder.

Ett första steg blev därför att ge ekologisk hållbarhet ett konkret innehåll i form av långsiktiga och om möjligt kvantifierbara miljömål. Målen skulle visa hur mycket utsläpp

10

och annan negativ miljöpåverkan måste minska för att kritisk belastning m.m. skulle underskridas så att naturmiljön kunde återhämta sig.

De långsiktiga miljömålen fastställdes med stöd av forskningsresultat utifrån naturve-tenskapliga och medicinska riskanalyser. Miljömålen ska ses som resultat av aktuella kunskaper vid tidpunkten då projektet genomfördes. Det finns olika grader av osäkerhet när det gäller biologiska funktioner och effekter av mänsklig påverkan. Med nya

kunskaper kan målen komma att skärpas. Trots vissa osäkerheter ger ändå målen på cirka 25 års sikt en hyfsad vägledning om vilka gap som måste överbryggas när det gäller behovet av att minska olika slags uppsläpp etc. För att bedöma behovet av utsläpps-minskningar för försurande ämnen användes t. ex. den av IIASA utvecklade RAINS-modellen.

Det blev i ett tidigt skede av projektet klart att det gällde att skilja på hållbart samhälle och hållbar naturmiljö. Det deltagarna kunde uttala sig om i konsekvensanalyserna var om olika aktiviteter och verksamheter i samhället hade minskat utsläpp av föroreningar eller annan miljöpåverkan så mycket att det på sikt skulle gå att nå ekologisk hållbarhet. Naturmiljön återhämtar sig långsamt och det finns oftast inte metodologiska verktyg och kunskaper för att bedöma om och när naturmiljön nått ett ekologiskt hållbart tillstånd i en situation som ligger långt fram i tiden. Exempel på fördröjda förlopp i naturen är

återhämtningen av ozonskiktet, försurade områden och övergödda vatten. Även om tillförseln av skadliga ämnen upphör helt kan det ta upp till hundra år eller mer innan naturmiljön återgått till sitt ursprungliga tillstånd.

3.4 Problemformulering

Vad är problemet? Vem eller vilka är problemägare? Varför är det ett problem?

Mycken tid och möda lades ned på problemformuleringen så att projektgruppen skulle få en gemensam bild. Annars finns risken, liksom i alla utredningar, att deltagarna löser olika problem. Det var också viktigt att problemformuleringen stämdes av med uppdrags-givaren i ett tidigt skede.

Frågan ”Vad är problemet?” var relativt lätt att besvara. Målsättningen att skapa ett hållbart samhälle låg tidsmässigt långt borta och det gick också att få ett hyfsat grepp om gapet mellan nuläget och hur mycket utsläpp och andra negativa påverkansfaktorer behövde minskas genom det underlag som togs fram i delprojektet ”Långsiktiga miljömål”.

När problemägarna (de som orsakar miljöproblemen) skulle identifieras visade det sig att viktiga fakta saknades. Trots att man i den dagliga debatten ofta lyfte fram att livsstilar och enskilda individers beteenden hade betydelse för miljöproblemen så fanns det ingen statistik som visade på fakta. Ett av de första delprojektens uppgift blev därför att klarlägga dessa frågetecken. I den underlagsrapport som togs fram visade det sig att hushållen står för en mycket stor del av totala svenska utsläppen (Biff och Bil? - Om hushållens miljöval. Rapport 4542). Boendet, resorna och livsmedels- och annan varukonsumtion utpekades som de viktigaste områdena att åtgärda.

Den tredje frågan ”Varför är det ett problem?” fanns det inledningsvis bara hypoteser om. Svaren varierade för de olika sektorerna. Brist på lämpliga tekniska lösningar,

11

orimliga kostnader, bristande kunskap var några exempel på hinder. Men det som är ett hinder för att nå hållbarhet i nuläget behöver inte vara det om 25 år. Perspektiven fick modifieras allteftersom nya kunskaper växte fram i projektet.

Figur 3.4.1 Det studerade systemet.

Syftet med projektet var att föreslå lösningar för ett hållbart Sverige. Att resultatet skulle gälla hela samhället innebar att hänsyn måste tas till samspelet mellan sektorernas miljöåtgärder. Det studerade systemet avgränsades till samhällssektorer som står för en stor miljöpåverkan (se figur 3.4.1). Exempel på frågor som rör samspelet mellan olika sektorer och som väcktes i projektet var: Måste hela samhällsstrukturen ändras för att nå hållbarhet eller räcker det med ny teknik och andra nya lösningar inom respektive sektor? Räcker biobränslena och inom vilka sektorer ska de användas i första hand om de är en bristvara? Hur skapas ett fungerande kretslopp mellan stad och land?

3.5 Projektets olika steg

Det systemanalytiska angreppssättet genomsyrade projektets alla nivåer och bedrevs i enlighet med den traditionella arbetsgången i en beslutsfattarorienterad systemanalys. (Se figur 3.5.1 och bilaga 1).

Arbetet bedrevs i två varv. Före huvudstudien genomfördes en förstudie där ett av syftena var att ge deltagarna i huvudprojektgruppen en gemensam grund att stå på när det gällde systemanalysen och dess verktyg - en kompetensutvecklingsfas. Förstudien gav

12

samtidigt möjlighet att få ett bättre grepp om problemet. Den gav även indikationer om var svårigheter skulle kunna uppstå och den gav möjlighet att utveckla och modifiera metoderna så att de bättre passade det aktuella problemet.

Projektets organisation och deltagarnas roller beskrivs närmare i rapportens andra del. Långsiktiga miljömål, som är förenliga med ekologisk hållbarhet, var utgångspunkten för projektet. Miljömålen togs fram i nära samarbete med forskare, beskrevs mer i detalj och kvantifierades där det var möjligt. De långsiktiga miljömålen användes sedan som ledstjärnor för de arbetsgrupper som skulle beskriva sina respektive sektorer ur hållbar-hetsperspektiv. Det visade sig, att det oftast fanns vitt skilda synsätt om hur den hållbara sektorn kunde se ut. Huvudprojektgruppen jämförde sektorernas resultat, analyserade skillnaderna i synen på hållbarhet och fann att sektorbilderna kunde pusslas samman utifrån två bärande idéer om hållbarhet till två skilda Sverigebilder. Dessa beskrivs närmare i bilaga 3.

Figur 3.5.1 Arbetsgång i projektet.

De två framtidsbilderna av Sverige var i många avseenden varandras motsatser när det gäller val av infrastruktur, tekniska lösningar och metoder för resurshushållning.

Dessutom skapades ett referensalternativ, som beskrev Sverige år 2021 om inga ytterligare åtgärder vidtogs. Sverigebilderna byggde på ny men väl känd teknik och ekonomiskt rimliga lösningar för att möjligheterna att nå hållbarhet inte skulle överskattas i analyserna.

Vid konsekvensanalysen prövades framtidsbilderna mot fyra olika omvärldsscenarier för att bedöma känsligheten för förändringar i omgivningen. Framtidsbilderna

utvärdera-Miljömål

Framtidsbilder

Framtidsbilder

utifrån bärande

idéer

Konsekvens-

analyser

Målbild

Handlings-

vägar

(styrmedel)

Omvärlds-

scenarier

- Miljökonsekvenser

_{- Ekonomisk}

realiserbarhet

- Social

13

des med avseende på ekologisk, ekonomisk och social realiserbarhet. Dessa kriterier var i sin tur uppdelade i ett antal underkriterier som utvärderades var för sig. Jämförelsen mellan alternativen finns beskriven i Naturvårdsverkets rapport nr 4858, Sverige år 2021 – Vägen till ett hållbart samhälle.

Huvudprojektgruppen gjorde analyser på Sverigenivå och forskare och andra experter, som ingick i delprojekt, gjorde sedan mer detaljerade konsekvensanalyser av respektive sektor. De metoder och modeller som användes på makronivå beskrivs i avsnitt 3.6 – 3.7. (Se även faktaruta 1). Därutöver användes en mångfald av metoder och modeller i delprojekten. Resultatet av konsekvensanalyserna ledde för de flesta sektorerna till att en ny framtidsbild skapades, en så kallad målbild, där olika element från de ursprungliga framtidbilderna kombinerades så att ett mer robust alternativ erhölls.

Slutligen beskrevs handlingsvägar som leder fram till den önskade målbilden. Under omvärldsanalyserna hade en rad olika drivkrafter identifierats, några som skapar möjligheter och andra som utgjorde hinder på vägen mot en målbild. Detta underlag användes för att hitta förslag till styrmedel och andra insatser som skulle behövas för att nå den aktuella målbilden för en viss sektor.

Projektet presenterades i olika slutrapporter anpassade för olika målgrupper. En relativt faktaspäckad rapport riktades till kommuner, länsstyrelser och politiker. Särskilda

sektorrapporter riktades till intressenter inom respektive sektor och berörda centrala myndigheter. Ett utbildningspaket med OH-bilder och tillhörande faktahäfte gavs ut som komplement. Projektet gav ringar på vattnet. Ett studieförbund byggde vidare på

faktahäftet och gav ut ett studiehäfte riktat till skolor m.fl. Några museer slog sig ihop och gjorde en utställning baserad på projektet. Ett landsting byggde vidare på resultatet från livsmedelsstudien och gav ut ett OH-paket som visar hur man kan äta smart, genom att äta både för en bättre miljö och mer näringsriktigt samtidigt (Ät S.M.A.R.T. Ett utbildningsmaterial från Centrum för tillämpad näringslära).

3.6 Utgångspunkter vid val av analysverktyg

I konsekvensanalysen, som beskrevs i föregående avsnitt, talade vi om metoder och modeller som skulle användas på makronivå dvs. då Sverigebilderna och omvärlden skulle analyseras. Det var ju inte helt självklart vilka metoder vi skulle använda i konsekvensanalysen annat än att de skulle passa in i det systemanalytiska konceptet. Tidigt i projektet formulerades därför ett antal krav som behövde tillgodoses och som blev styrande för vilka analysmetoder som valdes. Kraven härrörde dels ifrån problem-formuleringsfasen dels ifrån önskemål om hur arbetsprocessen skulle fungera.

3.6.1 Krav från problemformuleringen

Tidsmässiga avgränsningar

Den tidpunkt där de studerade miljöåtgärderna skulle vara realiserade, studietidpunkten, var egentligen given i uppdraget – den skulle ligga en generation framöver. Syftet att föreslå långtgående och kreativa lösningar ställde krav på en studietidpunkt där det fanns

14

möjlighet att hinna med omfattande samhällsförändringar för att nå målet hållbarhet. Det talade för att studietidpunkten borde ligga mycket långt fram i tiden, eftersom samhälls-förändringar tar tid. Ett motstående krav var att med rimlig säkerhet kunna beskriva teknisk utveckling, tekniska prestanda och kostnader för dem som skulle ta del av resultaten. Det kravet talade för en mera näraliggande tidpunkt. Gruppen valde en studiehorisont på 25 år. Då kunde båda dessa krav tillgodoses på ett acceptabelt sätt. Projektet döptes till ”Sverige år 2021”. Årtalet anspelar både på en tidshorisont på cirka 25 år och att det var intentionerna i Agenda 21 som skulle fullföljas.

Fakta om några framtidsstudiemetoder Faktaruta 1 Olika sätt att beskriva framtiden

Prognosansatser inbjuder till att beskriva den i någon mening troligaste utvecklingen av framtiden. I

komplexa situationer och där t ex helt ny teknik och nya metoder kan tänkas komma i en framtid ger detta en konventionell framtidsbeskrivning där det är svårt att fånga in trendbrott.

Scenarier. Till skillnad från i en prognosansats utformas i scenariometoden flera beskrivningar av

önskade och tänkbara händelseutvecklingar av framtiden. Det finns oftast flera olika sätt att lösa ett problem på och varje tänkbar lösning kan illustreras med ett scenario. Scenarierna utformas så att alternativen spänner upp en så stor rymd som möjligt av tänkbara, trovärdiga bilder av verkligheten. Scenarierna ska också vara så olika att de ger signifikanta skillnader i analysen.

Backcasting är en metod där man börjar med att utforma och analysera framtiden. Framtiden ska ligga så

långt bort att dagens bindningar är upplösta. Genom att lyfta blicken mot framtiden och betrakta den framtida situationen som om den redan var uppnådd gör man sig lättare fri från de hinder som kan finnas på vägen dit. Först därefter sker en analys av hur man från dagsläget kan nå det framtida läget. Metoden ger ett friare och mer kreativt tänkande - den vidgar perspektiven och gynnar ett större inslag av nya idéer. Ju mer komplext ett område är desto viktigare är det att beskriva framtiden först, om nytänkande eftersträvas.

Metod för konsekvensanalyser på nationell nivå

Med Manuella spel (Research Games) menas i det här sammanhanget inte rollspel eller sällskapsspel utan utforskande spel där komplexa problem analyseras inom en given ram. Det är den gemensamma ramen som leder till konkreta diskussioner och det enkla faktum att spel är underhållande inbjuder till kreativitet. I spelen kan man belysa sammanhang och hantera osäkerheter på ett strukturerat sätt. Spelet samlar deltagare från olika miljöer och med olika kunskap. Under spelets gång ökar

speldeltagarnas kunskaper inom alla områden, inte bara det egna och framför allt skapas en gemensam erfarenhet som sedan kan föras vidare ut i organisationen eller till delprojekten för fördjupad analys.

I spelet definieras regler för hur diskussionerna ska gå till. Ofta förekommer s. k. inspel där spelledning-en delger nya händelser. Ett spel kan, berospelledning-ende på innehåll och syfte, pågå allt ifrån spelledning-en halvdag till flera dagar. För att jämföra t ex två alternativ med varandra krävs minst två spel, ett med vardera alternativet. Ska dessutom dessa alternativ jämföras i t ex tre olika omvärldsscenarier krävs minst sex spel, ett spel för varje alternativ i var och ett av de olika scenarierna. Analyserna kan vara datoriserade.

Metod för att utveckla omvärldsscenarier

Morfologisk analys. Morfologisk analys är en metod för att strukturera, analysera och värdera

mångdi-mensionella sociala, politiska och tekniska problemkomplex. Metoden innebär en möjlighet att modellera system som inte går att kvantifiera i alla sina dimensioner och som måste hanteras på basis av bedöm-ningar. Bedömningarna görs av en expertgrupp med datorstöd. Det datorbaserade verktyget för morfologisk analys, Computer Aided Scenario and Problem Evaluation Routine har utarbetats av FOI (Försvarets Forskningsinstitut). Det togs fram för att utforma omvärldsscenarierna i ”Sverige år 2021”. Kreativitetsmetod

Brainstormingmetoden är en av de enklaste och bäst kända för produktivt tänkande och används för att

tänka snabbt och ohämmat. Den har utarbetats av Alex Osborn och fungerar för en grupp på mellan fem och femton personer. Gruppen samlas kring ett ämne och har att iaktta fyra förhållningsregler. De handlar om kritik, spontanitet, kvantitet och vidareutveckling av givna idéer.

15

Rumsliga avgränsningar – det studerade systemet och dess omgivning

En kritisk del av problemformuleringsfasen är systemavgränsningarna, d v s att ange

vilket system man studerar och var det slutar d.v.s. var omgivningen tar vid. I

framtids-projekt är det just omgivningens inverkan på det studerade systemet som man är intresserad av och som man uppmärksammar därför att det oftast är händelser i omgiv-ningen som är avgörande för systemets framtid. Många gånger är dessa skeenden i stor utsträckning opåverkbara, åtminstone på kort sikt. För organisationer vars uppgift är samhällsförändring t ex miljö- och rättviseorganisationer handlar det naturligtvis om att försöka förändra denna svårpåverkbara omgivning i positiv riktning.

Av uppdraget framgick att projektet skulle avgränsas till de sektorer i det svenska samhället som mest bidrar till olika typer av miljöproblem d.v.s. de som har störst behov av att miljöanpassa sina verksamheter och aktiviteter. Sektorer med stor påverkan på miljön kunde identifieras med hjälp av statistik på utsläpp och andra fakta om sektorsrela-terad miljöpåverkan. För energisektorn användes resultaten från redan gjorda studier (givet enligt uppdraget), bland annat energikommissionens delrapporter. Projektet avgränsades till att omfatta transporter och energi (produktion och konsumtion),

skogsbruk och skogsindustri, jordbruk och livsmedelskonsumtion, basindustri och varuproducerande industri, varukonsumtion, bostäder och lokaler inklusive vatten och avlopp samt avfall. Se figur 3.6.1.

Samtidigt finns en mängd drivkrafter utanför Sverige och som på något sätt måste beaktas. Internationella avtal på miljöområdet, ekonomisk utveckling och internationell handel, gemensamma EU-regler och internationella influenser som påverkar människors värderingar är bara några exempel. Det stod klart att det inte gick att bortse från

omgivningen. Projektets utmaning var att få med omvärldsberoendet utan att informa-tionsmängden skulle bli ohanterlig. Någon exakt och entydig gräns mellan det studerade systemet och omgivningen går oftast inte att finna i den här typen av komplexa system, men det är viktigt att projektgruppen har en gemensam syn på vad som är det ena och det andra.

Den analysmodell som valdes var att skilja på scenarier av omgivningen (i projektet kallat omvärldsscenarier) och scenarier av det studerade systemet (i projektet kallat sektorernas framtidsbilder). Som framgår av figuren kom omgivningen också att innehålla drivkrafter i det svenska samhället. Det var bl. a. sådana drivkrafter som ekonomisk utveckling och människors livsstil och värderingar som kan vara svåra att påverka med miljöpolitiska styrmedel. En nyttig och även lärorik effekt av att skilja på system och omgivning var att deltagarna tvingades ta någon form av gemensam ställning till vilka drivkrafter i omgivningen som var viktigast att ta med i analysen. Det blev i huvudsak sådana drivkrafter som påverkar möjligheterna att nå hållbarhet men som samtidigt är svåra att påverka med miljöpolitiska styrmedel på nationell nivå, t.ex. livsstilar och ekonomisk utveckling.

Diskussionerna om avgränsningar fördes i huvudprojektgruppen både under förstudien och mer i detalj under då huvudstudien pågick. Förslagen diskuterades sedan i delprojek-ten vars synpunkter återfördes till huvudprojektgruppen där avgränsningarna fastställdes.

16

Figur 3.6.1 Det studerade systemet och dess omgivning.

Osäkerhetshantering

Modellen för det valda angreppssättet, att låta både det studerade systemet och dess omgivning ingå i analysen, är hämtad från den militära systemanalysen. Ett vapensystems effektivitet beror främst av i vilken typ av miljö det ska verka. Därför prövas militära system i olika typer av kris- och angreppsfall (omgivningar). Syftet är att minska osäkerheterna i beslutsunderlaget genom att finna en lösning på systemet som är robust och kan fungera tillräckligt bra i flera situationer.

I projektet ”Sverige år 2021” svarar detta mot att flera framtidsbilder av Sverige analyserades och prövades med avseende på genomförbarhet med hänsyn tagen till omvärldsutvecklingen. Även i omvärldsutvecklingen ligger en stor osäkerhet varför det är viktigt att analysera flera olika omgivningsscenarier. Kravet var att de skulle vara

konsistenta, ha en god spännvidd över alternativa händelseutfall samt vara trovärdiga. Och även här var syftet att finna robusta lösningar för att därmed minska osäkerheterna.

Inom respektive delprojekt användes bl. a. variationsresonemang och känslighetsanaly-ser för att på en mer detaljerad nivå gå vidare med osäkerhetshanteringen.

Struktur och transparens

Konsekvensanalyserna på den nationella nivån var omfattade eftersom mycket stora informationsmängder skulle hanteras. Analyserna måste också ske på ett sådant sätt att deltagarna med kompetens inom helt olika sakområden skulle kunna följa och förstå resonemangen om omvärldsberoende och om hur olika sektorer samspelar. Samtidigt

Sverige Europa Globalt

Ekonomisk utveckling, livsstil och värderingar Ekonomisk utveckling, livsstil, värderingar och miljöutveckling Befolkningsutveckling, politisk utveckling, ekonomisk tillväxt, naturresursutnyttjande, livsstil, värderingar och int miljöutveckling Transporter Bostäder och lokaler Vatten och avlopp Jordbruk Skogsbruk och skogs- industri Bas- och varuprod. industri Varor/ Konsumtion

Det studerade systemet

Jordbruk/ Livs-medel

17

skulle analyserna vara väl strukturerade så att de kunde dokumenteras och viktiga frågor föras vidare till sektorstudierna för en fördjupad och kvantitativ analys. För detta ändamål valdes manuella spel, en metod som är transparent, ger överblick och bygger på dialoger kring konkreta sakfrågor/områden där deltagarna kan lära av varandra.

3.6.2 Krav på arbetsprocessen

Delaktighet

Syftet att nå samförstånd och förståelse bland intressenterna för föreslagna lösningar i projektet ledde till kravet på delaktighet. Det innebar att berörda intressenter skulle vara involverade i projektet från början till slut. Med intressenter menas bl.a. de grupper i samhället som senare skulle ha ett ansvar för att genomföra de behov av förändringar som identifierades i projektet. Av det skälet bildades stora referensgrupper som knöts till de olika delprojekten. Referensgruppernas roll var att lämna idéer och förslag till framtids-bilder för de sektorer som de representerade, följa och ge synpunkter på konsekvensana-lyserna vid utvärderingen samt vara rådgivande vid förslag till styrmedel i projektets sista steg. Representanter för intressenterna ingick även i delprojektgrupperna som analyserade respektive sektor. Respektive delprojekt utsåg sin referensgrupp. Avsikten var att få en bred representation av aktörer från varje sektor.

Skapa förutsättningar för nytänkande

Det finns olika sätt att beskriva framtiden på. Man kan utgå ifrån dagsläget och man kan studera en framtida tidpunkt där man så långt som möjligt försöker frigöra sig från dagens situation. Man kan göra prognoser och man kan ta fram scenarier. Man kan studera den troligaste framtiden och man kan jämföra flera trovärdiga framtidsbilder.

Många projekt med ett långsiktigt tidsperspektiv bygger på någon form av framskriv-ningsteknik eller prognoser. Utvecklingen till ett framtida läge beskrivs då som föränd-ringar i förhållande till dagsläget. Ofta finns också det historiska perspektivet med. Genom att studera hur en viss företeelse har utvecklats fram till idag gör man utsagor om hur den fortsatta utvecklingen ska se ut. När det gäller att finna långsiktigt hållbara lösningar på komplexa samhällsproblem är prognosansatser ofta otillräckliga som metod, eftersom de inbjuder till att antaganden om framtiden även ska te sig rimliga ur dagens synvinkel. Med en prognosansats finns heller inte möjlighet att lägga in aktörernas önskningar eller synsätt om hur framtiden bör utformas. Valet att arbeta med scenarier medgav att många aktörer kunde delta i visionsarbetet med sina bidrag samtidigt som förutsättningarna för nytänkande ökade genom backcastingtekniken.

Pluralistisk ansats och flexibilitet

I ett tidigt skede av projektet visade det sig att det fanns helt olika uppfattningar om hur ett hållbart Sverige kunde utformas. Det föll sig därför naturligt att flera framtidsbilder skulle analyseras. Framtidsbilderna fångade upp intressenternas diametralt olika idéer om hur hållbarhet skulle kunna uppnås. Därmed kunde viktiga strategiska vägval inför 2000-talet åskådliggöras och analyseras. Det innebar att beslutsfattare kunde få ett underlag där de skulle kunna se styrkor och svagheter med olika alternativ.

18

I en systemanalys är processen iterativ. Fördelen med att arbeta med scenarier är att man också under utredningens gång kan ta med nya infallsvinklar genom att modifiera scenarierna eller lägga till nya. Detta är inte särskilt belastande för arbetet och arbetspro-cessen blir flexibel.

Skapa förståelse för helheten

Ett annat viktigt krav var att skapa en helhetssyn i analysen. Vanligtvis utreds intressanta områden var för sig med stor risk för suboptimeringar. Det som då faller mellan stolarna är bland annat samverkansvinster, risk för att målkonflikter inte identifieras, risk för motverkande krafter, negligering av de mer långsiktiga aspekterna och risk för att de sammanlagda uttagen av resurser överstiger tillgångarna. I projektet "Sverige år 2021" skulle perspektivet därför lyftas till den nationella nivån för att få ett helhetsgrepp om miljöåtgärder samtidigt som de olika sektorgrupperna skulle bedriva mer djupgående analyser inom det egna delprojektet.

Det fanns behov av många olika kompetenser i de olika delprojekten, naturvetare, samhällsvetare, tekniker, beteendevetare och sist men inte minst praktiker. Huvudprojek-tet fungerade som ett för sektorerna gemensamt tvärvetenskapligt forum, där deltagarna fick kunskap om varandras områden under de gemensamma analyserna och där

förståelsen ökade för de inbördes sambanden mellan sektorerna. Därmed skapades förutsättningar för att resultatet i ett delprojekt stämde överens med resultaten i de övriga.

För att utbyta erfarenheter och därmed skapa förståelse för helheten samlades projekt-ledarna till diskussioner. En sådan diskussion kan lätt bli abstrakt och teoretisk, vilket ofta leder till att man talar förbi varandra. I s.k. manuella spel genomfördes konkreta och strukturerade diskussioner som återkom med jämna mellanrum. Under mellantiden förberedde var och en den kommande diskussionen där samtliga deltagare besvarade ett antal konkreta frågor. Ny kunskap tilläts styra förloppet. Att ”spelen” var manuella var betydelsefullt för att ge deltagarna insikter om varandras kunskaper. Spelen stöttades med fördjupade analyser som genomfördes inom delprojekten.

19

Krav från problemformuleringen

Krav på processen

Figur 3.6.1 Val av metoder utifrån krav på problemlösning och arbetsprocess.

3.7 Sammanfattning - hur kraven på processen och

problemformuleringen styrde valet av metoder

tidsperspektiv

Hantera osäkerheter

SYSTEMANALYTISKT ANGREPPSSÄTT

Backcasting Scenarier Morfologisk Brainstorming Research

analys games Pluralism, ta med olika aktörers synsätt Skapa förutsättningar för nytänkande Göra många aktörer delaktiga i processen Beskriva studerat system, systemets omgivning och interaktionen Skapa struktur och transparens Skapa förståelse för helheten på makronivå

20

här avsnittet sammanfattar vi hur kraven från problemformuleringen och på arbetsproces-sen påverkade valet av metoder. Se figur 3.6.1.

Backcasting-metoden valdes med hänsyn till kraven på ett långsiktigt tidsperspektiv

och speciellt för att befrämja nytänkande. Metoden skapar förutsättningar för att många aktörer kan bli delaktiga i visionsarbetet, speciellt de som ska förverkliga visionerna i den praktiska verkligheten. Genom att aktörerna arbetar i fristående smågrupper med att beskriva en önskad framtid kan en mångfald av idéer och förslag fångas upp.

Krav på att särskilja det studerade systemet och dess omgivning, att analysera flera alternativ samt att få till stånd nytänkande medförde att vi valde att beskriva framtidens sektorer och omgivningen med hjälp av Scenarier. De kallades framtidsbilder respektive omvärldsscenarier i projektet. I en systemanalys är processen iterativ. Fördelen med scenarier är att det går att ta med helt olika synsätt från aktörerna på hur framtiden ska utformas. Under utredningens gång kan nya infallsvinklar beaktas genom att modifiera scenarierna eller lägga till nya. Det är därför lätt att ta till vara externa synpunkter och att tillfoga sådana som har missats i början.

Krav på nytänkande resulterade i Brainstorming då framtidsbilder av sektorerna skulle skapas.

Morfologisk analys användes för att ta fram ett antal omvärldsscenarier. En grupp

experter samlades och diskuterade sig fram till vilka omgivningsparametrar som lämpligen bör beskriva omvärlden. Därefter prövades med datorns hjälp olika kombina-tioner för att beskriva ett antal trovärdiga, konsistenta scenarier med god spännvidd, vilket innebar att de skulle representera vitt skilda händelseutfall som skulle kunna inträffa och som kan vara viktigt att ha en handlingsberedskap inför.

För konsekvensanalyserna på makronivån då alla svenska sektorer och deras inbördes samspel och omvärldsberoende skulle analyseras, valdes Manuella spel. Syftet var att kunna pröva hur det studerade systemet fungerade i olika omvärldsutvecklingar och skapa förutsättningar för helhetssyn och konsistenta resultat. Samtidigt är manuella spel ett forum för tvärvetenskapliga möten och en lärande och oftast mycket kreativ process. De frågor som väcks och är viktiga att få mer preciserade svar på, kan föras vidare till delprojekten för mer detaljerade analyser. I de Manuella spelen ingår att ge struktur och transparens i de frågor som behandlas.

Förutom de metoder som användes i huvudprojektgruppen då Sverigebilderna analyse-rades användes en mångfald metoder och modeller inom respektive sektorstudie.

Huvudprojektgruppens uppgift var bl.a. att skapa förbindelselänkar mellan den nationella nivån i projektet och underliggande nivåer.

3.8 Slutsatser från det systemanalytiska arbetet

angreppssättet kan fungera utmärkt då man vill kombinera komplex problemlösning med en demokratisk utredningsprocess, där många olika aktörer deltar för att påverka i en

viktig samhällsfråga.

- En annan erfarenhet från detta projekt är att det är ont om verktyg för att göra analyser

21

en viktig funktion i ”Sverige år 2021”. Interaktionerna mellan delsystemen sinsemellan,

hela det studerade systemet och omvärlden kunde belysas. I spelen gjordes viktiga upptäckter som målkonflikter mellan olika områden. Begränsade resurser kunde identifieras.

Nackdelen är att manuella spel är mycket tidskrävande för deltagarna både i förbere-delser, under spelets gång och då resultaten ska sammanställas i efterhand eftersom allt görs manuellt. Instrumentet är trubbigt med kvalitativa analyser. Det förutsätter oftast att frågorna som väcks kan behandlas i delprojekten med mer preciserade metoder.

- Arbetet inom ”Sverige år 2021” har dock lett till metodutveckling just när det gäller verktyg på makronivån, även om projektet i sig inte hann få nytta av denna utveckling. Ett databaserat verktyg baserat på morfologisk analys utvecklades. (Se bilaga 4). - ”Sverige år 2021” var ett omfattande projekt med representanter från många olika grupper i samhället som deltog, speciellt i de stora referensgrupperna. En svårighet som projektledningen stötte på var att systemanalys och den systemanalytiska verktygslådan

är okänd i ett bredare sammanhang. Det krävdes därför mycket tid till att förklara sättet

att arbeta på och hur de olika verktygen fungerar. Den stora vinsten med upplägget och valet av systemanalytiska verktyg i ”Sverige år 2021” var att implementeringen av

resultaten pågick under hela projektet.

- Rollfördelningen mellan aktörerna i utredningens olika steg bidrog till ett fruktbart

erfarenhetsutbyte mellan forskare, experter och praktiker. Forskarna satte de

naturveten-skapliga ramarna för vad som ska krävas av ett hållbart samhälle. Praktiker och experter skapade framtidsbilder utifrån de ekologiska ramvillkoren varefter grupper av forskare och experter med olika kompetenser genomförde konsekvensanalyser. För dem som hade varit med om att skapa framtidbilderna var det ett spännande moment att få ta del av konsekvensanalyserna. Inte minst bidrog dessa och diskussionerna kring resultaten till att många deltagare fick nya och mer nyanserade synsätt på vad som kunde betraktas som hållbart. Det blev också möjligt att enas kring en målbild - en gemensam bild av ett hållbart Sverige.

22

DEL II ERFARENHETER

FRÅN PROJEKTARBETET

4 Utvärdering av processen

Erfarenheterna från ett så stort projekt som ”Sverige år 2021” är naturligtvis många och olika beroende på vem som äger dem. De erfarenheter som tas upp här är de som har varit viktiga för processen i projektarbetet. Vårt syfte har varit att ge en blandning av viktiga positiva och negativa erfarenheter. När det gäller de mindre goda erfarenheterna har vi kompletterat redovisningen med idéer om hur man skulle ha kunnat göra istället.

Redovisningen av erfarenheter från ”Sverige år 2021” följer samma struktur som för en

projektanalys. En projektanalys genomförs vid projektstarten, den uppdateras under

projektets gång och den kan användas då projektet är klart och ska utvärderas. Den modell för projektanalys som vi har valt att arbeta utifrån finns närmare beskriven i faktaruta 2.

Utvärderingen fokuseras på de fyra områdena • projektets syfte och mål

• projektets roll i organisation och omgivning • projektstyrning

• kvalitetssäkring.

4.1 Projektets syfte och mål

Två huvudsyften beslutades av generaldirektören. Projektet ”Sverige år 2021” skulle • föreslå kreativa och trovärdiga lösningar på hur ett hållbart Sverige skulle kunna se ut • skapa samförstånd och förståelse bland intressenterna kring resultaten.

Det är vanligt att uppdragsgivare till projekt har bråttom att "komma igång" och inte ger sig den tid som behövs för reflektion. Denna brådska brukar nästan alltid slå tillbaka när arbetet väl är i full gång genom dåligt förtroende för projektet, konflikter och motstånd. Därför måste denna fas få ta tid och kraft. Det är i inledningen av arbetet och inte när resultaten börjar komma som värderingar ska ventileras. Under förutsättning att de olika parterna har en vilja att hitta lösningar brukar den här fasen mynna ut i ett enat förtroende för hur det hela ska gå till. Med en sådan grund ställer sällan kontroversiella

23

Projektanalys - modell för utvärderingen av projektarbetet Faktaruta 2 Att starta ett projekt innebär ett visst mått av risktagande. För dem som har det yttersta ansvaret för projektet - uppdragsgivaren/beslutsfattaren och projektledaren - är det emellertid viktigt att minska den risken genom att tidigt klara ut de förutsättningar och villkor som gäller för projektet. Projektgruppen bör i nära samarbete med uppdragsgivaren noggrant analysera de fyra områdena: projektets syfte och mål, projektets roll i organisation och omgivning, projektstyrning samt kvalitetssäkring. En projektanalys bör ske i dialog mellan å ena sidan uppdragsgivaren och projektledaren och å andra sidan inom projektgrup-pen och den bör få ta sin tid så att alla parter har hunnit gå på djupet och fått med alla viktiga aspekter. Projektgruppen och uppdragsgivaren ska tillsammans besluta om arbetsformer, göra upp planer och kontrakt, skriva ned dem och samla dem i en "handbok", tillgänglig för projektdeltagarna.

Under projektets gång är det lämpligt att lägga in kontrollstationer och genomföra en projektanalys på nytt för att se om förutsättningarna har förändrats och om arbetet genomförs på det sätt som var tänkt. När projektet är slutfört kan en projektanalys ge tillfälle till reflektion och erfarenhetsutbyte.

Projektanalysens fyra områden: Projektets syfte och mål

- Klarlägg projektets syfte. Syftet kan vara entydigt eller bestå av flera motstridiga syften.

- Diskutera och formulera skriftligt de konkreta mål som projektet ska uppnå. Målen kan vara enkla eller multipla, kvantitativa eller kvalitativa.

Projektets roll i organisation och omgivning - Beskriv projektets organisation.

- Tydliggör vilket mandat och vilka befogenheter projektet har. Diskutera vilket ansvar var och en ska ha och skriv kontrakt med omgivning och deltagare.

- Identifiera och analysera intressenters krav och önskemål på projektet. - Ange de prioriteringar som finns inom organisationen.

- Beskriv hur samspelet mellan projektet och linjen ska vara.

- Definiera de resurser av olika slag (kompetens, ekonomi mm.) som projektet behöver. Projektstyrning

Huvudansvaret för projektstyrningen ligger hos projektledaren, som ska - aktivera deltagarna så att de känner delaktighet och tar ansvar.

- tydliggöra och se till att deltagarnas muntliga och skriftliga kontrakt efterföljs.

- definiera vilken kommunikation, kreativitet och laganda som ska råda i projektgruppen samt skapa aktiviteter för att säkerställa detta.

- identifiera och utnyttja deltagarnas kompetens bl. a. nyckelkompetens. - klarlägga projektets tidsplaner och ange tvingande deadlines.

- fastställa vilka metoder, aktiviteter och tillvägagångssätt som ska användas i genomförandet. Kvalitetssäkring

- Formulera hur projektets kvalitet ska säkras genom uppföljning, som är en löpande rutinmässig granskning. Uppföljningen är vanligtvis intern och ska beskriva läget i förhållande till planen, eventuella justeringar samt kostnader.

- Formulera hur projektets kvalitet ska säkras genom utvärdering. En utvärdering är en unik, systematiskt genomförd bedömning av vidtagna åtgärder, som kan gälla såväl sak som process. En utvärdering kan genomföres av en extern granskare eller från olika intressenter i den egna organisationen. Syftet kan vara att initiera förändringar i nuläget men också att lära sig för framtiden. En utvärdering ska beskriva vad som egentligen hände, om det var bra, om det kunde ha gjorts på något annat sätt, om något ska förändras och i så fall hur. Med ett systematiskt genomförande menas att formulera kriterier, definiera ett granskningsförfarande, identifiera granskare och att skapa en åtgärdsplan.

Projektanalysen har utvecklats av Ekebacka Konsult AB. Inom detta område finns det en omfattande mängd litteratur och utbildningar. Exempel på litteratur är Ingemar Ander/Rune Karlsson: Bättre projekt. Studentlitteratur Lund, 1989 samt Göran Goldkuhl/Annie Röstlinger: Förändringsanalys. Studentlitteratur Lund, 1988.

24

resultat till med problem senare i projektet. Detta "ideala" förhållande kan av olika skäl vara svårt att nå men är ett mål att sträva mot.

Att inte tillräckligt med tid hade avsatts i verksledningen och den interna styrgruppen på Naturvårdsverket i starten av ”Sverige år 2021” blev allt tydligare ju längre projektet framskred. En misstro och en misstänksamhet allmänt mot framtidsprojekt kunde anas, men uttalades aldrig direkt till huvudprojektgruppen förrän i ett relativt sent skede. Projektet fick rykte om sig att vara kontroversiellt och svårstyrt. Detta trots att projektet följde de beslut som hade tagits i styrgruppen angående arbetsgång, analysmetoder och arbetsprocess.

Vad var det då som ledde till att projektet hamnade i den här situationen?

Projektets sätt att arbeta var i hög utsträckning nytt och oprövat på Naturvårdsverket. Arbetssättet byggde på att ta fram olika framtidsbilder och därefter syntetisera dessa till en balanserad helhetsbedömning. Denna metod stod i bjärt kontrast till tidigare studier som verket varit involverade i eller hade erfarenhet av som t ex. framtidsstudien Sol eller uran? I den studien var syftet att peka på vitt skilda vägval, provocera och skapa debatt, vilket innebar att de två skissade framtidsbilderna även var studiens resultat. I ”Sverige 2021” var däremot syftet att hitta lösningar som kunde accepteras av de flesta inblandade och det medförde att de tidigt utarbetade framtidsbilderna endast skulle vara ett

arbetsverktyg i analysen och inte utnyttjas som slutresultat i ”Sverige år 2021”.

Först efter att projektet hade varit igång en längre tid blev det klart att 2021-projektets metoder mycket väl kunde leda fram till balanserade bedömningar och då minskade misstrogenheten mot projektets sätt att arbeta och de slutresultat som växte fram.

Exempel på frågor som hade behövt diskuteras mycket mera i styrgrupp och verksled-ning före projektstart var: Vad fanns det för positiva och negativa erfarenheter av framtidsstudier sedan tidigare? Vad fanns det för skillnader och likheter mellan ”Sverige år 2021”- projektet och andra studier? Med en sådan diskussion där både värderingar och farhågor hade lyfts i ett mycket tidigare skede än vad som blev fallet, hade en hel del osäkerhet kring projektet kunnat undvikas.

Det andra syftet med projektet, att skapa samförstånd och förståelse bland intressenter-na kring resultaten, innebar att det var intressenterintressenter-na som i arbetsgrupper och referens-grupper skulle ge förslag på hur sektorerna skulle anpassas till hållbarhet. Därmed tog de över Naturvårdsverkets gamla roll som förslagsställare. Man kan säga att ”Sverige 2021” var det första stora projektet på Naturvårdsverket som försökte att ta konsekvenserna fullt ut av det s.k. ”sektoransvaret”. Till detta kom att forskare och externa experter gjorde konsekvensanalyser av alternativen och drog slutsatser, vilket innebar att Naturvårdsver-kets möjligheter att påverka slutresultatet minskade ännu mer. Att projektet upplevdes som svårstyrt var en naturlig effekt av Naturvårdsverkets ändrade roll.

Att Naturvårdsverkets rollförändring skulle bli så tydlig i ”Sverige år 2021” förstod inte Naturvårdsverkets ledning inledningsvis. Både den projektorganisation och den projektmetod som beslutades av ledningen var valda för att öka intressenternas delaktig-het, men det var ändå svårt att från början förstå konsekvenserna fullt ut när det gällde verkets roll i projektet. Därför uteblev också de viktiga diskussioner som borde ha skett innan projektstart.

25

Exempel på frågor som hade behövt diskuteras i styrgrupp och verksledning före projektstart var: Vad innebar Naturvårdsverkets nya roll för möjligheterna att påverka projektets resultat? Vilka förhållningssätt och reaktioner fanns det inför förändringen? Vilka var fördelarna med förändringen? Vilka var nackdelarna med förändringen och gick det att vända dessa till möjligheter? Med en sådan diskussion tror vi att det hade gått att skapa åtminstone en ökad mental beredskap och kanske också acceptans för den ändrade rollen, dvs. att ha en samordnande roll i stället för att påverka sakfrågorna i detalj. Mål och tidplaner

De olika delmålen för projektet framgår av figur 4.1.1.

I december 1992 fick den blivande huvudprojektledaren för ”Sverige år 2021” i uppdrag att ta fram en plan för ett projekt - ett framtidsprojekt som skulle visa hur ett miljöanpassat samhälle kunde se ut. Planen skulle tas fram med utgångspunkt från diskussioner och intervjuer med högre chefer på Naturvårdsverket. Uppdraget gavs muntligen av projektledarens chef som ett resultat av de diskussioner som hade förts i direktionen, Naturvårdsverkets ledningsgrupp, som då bestod av sexton personer.

I juni 1993 tog generaldirektören beslut om att genomföra projektet i enlighet med projektplanen. Av den framgick att projektet skulle utföras i två steg. Först skulle de underlagsrapporter tas fram som behövdes för delprojekten. Vidare skulle förstudier till de olika delprojekten för sektorerna genomföras. Avrapportering skulle ske i december 1995 och därefter skulle beslut tas i direktionen om steg två, dvs. då framtidsbilder av ett hållbart Sverige skulle tas fram och analyseras.

Figur 4.1.1 visar det faktiska utfallet av hur projektets olika delmål löstes över tiden. Sluttiden för delmålen fick ändras flera gånger. Främst var det delmålet ”framtidsbilder utifrån bärande idéer” som blev svårt att fullfölja i tid. Inom loppet av sex månader och vid fyra tillfällen behandlade styrgruppen (i det här skedet lika med verkets lednings-grupp) de strategiskt skilda framtidsbilderna av Sverige. De baserades på intressenternas underlag och speglade deras olika synsätt som på hur det hållbara samhället kunde se ut. Vissa modifieringar av alternativen skedde mellan mötena. De förseningar som uppstod i den här fasen av projektet kan till stor del ses som en effekt av att ledningens värderingar och syn på det förändringsarbete (nya analysmetoder och roller) som låg inbyggt i projektet inte diskuterades tillräckligt vid starten. Se avsnitt 4.1.

26

Steg 1 Steg 2

År 1993 1994 1995 1996 1997 1998

|______________|_____________|_____________|____________|_____________|_____________| |______|

Grov skiss för projektet tas fram __X__

Projektet beslutas av Naturvårdsverkets direktion |______________| _ _

Arbetssätt och analysmetoder |______________|

Intern utbildning i framtidsstudiemetoder |________________________|

Delprojekt Miljömål för hållbar utveckling ________________________________|____ Underlagsstudier bl. a Omvärldsscenarier

__ __ ___ _ __________

Framtidsbilder och bärande idéer. __ __ ___ _ _____________________ ______ ___________

Konsekvensanalyser, målbilder och styrmedel Information/utb. Figur 4.1.1 Den tidsmässiga inplaceringen av projektets olika delmål.

4.2 Projektets roll i organisation och omgivning

I faktaruta 3 beskrivs den formella projektorganisationen dvs. den organisation som var planerad enligt projektplanen. Den planerade organisationen blev dock något helt annat i verkligheten.

I stället för den planerade organisationen växte en reell (verklig) organisation fram där framför allt styrningen av projektet kom att bli annorlunda och projektorganisationen blev en korsning mellan projekt- och linjeorganisation.

En styrgrupp utsågs, enligt plan, bestående av de sex närmast berörda sakavdelnings-cheferna samt en ordförande. Styrgruppsledamöterna ingick även som linjechefer i direktionen. Styrgruppens viktigaste roll var att se till helheten och att säkra samordning-en mellan de olika delprojektsamordning-en. Beslut om budget, personella resurser och projektets inriktning låg i stort kvar i direktionen (verksledningen). När delprojekten rullade igång

27

på allvar vid årsskiftet 1994/95 blev den utsedda styrgruppen endast en organisation på pappret och direktionen (verksledningen) tog över som styrgrupp. Hösten 1996 utsågs en ny styrgrupp, den så kallade ”lilla styrgruppen”, bestående av fyra i direktionen ingående sakavdelningschefer. Även ”lilla styrgruppen” underordnades till att börja med direktio-nen och var egentligen ett beredande organ. Först när projektet var inne i sin slutfas våren 1997 fick ”lilla styrgruppen” det formella mandatet att fatta beslut och blev därmed den verkliga styrgruppen. Att verket tillsatte egna s.k. styrgrupper som sorterade under direktionen (den egentliga styrgruppen under delar av projekttiden) kan ses som en effekt av att projektet av många upplevdes som kontroversiellt och att det därför behövdes ett granskande och beredande organ för det som skulle tas upp i direktionen.

Delprojekten med sina referensgrupper bildades som planerat. Till tre av delprojekten knöts dessutom styrgrupper som bestod av representanter för externa berörda organisatio-ner och från Naturvårdverket. Det var delprojekten transporter, vatten och avlopp samt skogsbruk. Styrgrupperna bildades i vissa fall därför att representanter för sektorn var medfinansiärer. Arbetssättet var nytt och stora värden kunde stå på spel för externa intressenter. Det var därför naturligt att representanter för de olika sektorerna ville ha insyn och möjlighet att påverka resultaten inte bara i delprojekten utan även i en styrgrupp.

Att leda ett projekt under fyra formellt utsedda styrgrupper, alla med olika viljeinrikt-ningar och särintressen, är en mycket svår uppgift. Det fanns inte någon tydlig riktlinje om vems beslut som skulle vara överordnat. Ett exempel på detta var ett av delprojekten där samverkan i den externa styrgruppen ansågs så viktig att externa organisationers vilja blev styrande och studien för den sektorn genomfördes i princip utanför "Sverige år 2021" inflytande.

Inte bara styrningen av projektet utan även de ursprungliga ansvarsförhållandena mellan projekt och linje blev med tiden mer och mer upplösta. De två sista åren fick linjen (dvs. respektive sakavdelning) ansvar för sakinnehåll, budget och personella resurser i respektive sektorstudie. Konsekvenserna av att blanda linje- och projektorgani-sation framgår av kommande avsnitt.

På följande sida finns tre organisationsprinciper för "Sverige år 2021", dels den organisation som fanns beskriven i projektplanen men som endast blev formell, dels den organisation som verkade i realiteten. Den sista figuren är den organisation som hade varit den önskvärda och som egentligen är en förtydligande beskrivning av den i projekt-planen. En fungerande projektorganisation har lämpligen en styrgrupp och den ska ha mandat att fatta beslut. För att tillgodose externa intressenters önskemål och krav på insyn bör ett diskussionsorgan tillsättas i vilket Naturvårdsverkets direktion har en representant med. I detta organ förankrar styrgruppen frågor av övergripande karaktär. Direktionen ska som uppdragsgivare naturligtvis ha möjlighet att styra projektet. Det sker i projektplanen. Därefter är det styrgruppen som får mandat att fatta beslut. Frågor av betydelse ska fortlöpande förankras i direktionen. En grupp som ska fatta beslut, vilket en styrgrupp ska, får inte vara för stor men ska samtidigt innehålla olika typer av kompetenser. Lämpligt antal personer ligger mellan 5 och 7. Därmed blir det också möjligt att hitta personer som är villiga att lägga ned den tid och det engagemang som krävs av en styrelseledamot och för gruppen att hitta mötestider där alla kan vara med. Se figur 4.2.1.

28

Projektets organisation enligt projektplanen Faktaruta 3 Projektet pågick under åren 1993-1998. Den projektorganisation som beslutades såg ut så här.

Delprojekt: Lång- Underlags- Delprojekt för siktiga miljömål studier olika sektorer

Referensgrupper

Styrgruppen bestod enligt planerna av delar av Naturvårdsverkets direktion. Ordförande var generaldi-rektören. Övriga ledamöter var Naturvårdsverkets sakavdelningschefer samt några experter, totalt sexton personer. Styrgruppens roll var i första hand att se till helheten och att säkra koordinationen mellan de olika delarna så att resultatet i ett delprojekt inte skulle stå i motsatsställning till resultatet i ett annat. Ansvaret för personella och ekonomiska resurstilldelningen skulle ligga på respektive sakavdelning där projektledarna hörde hemma.

Referensgrupp metod bestod av tre representanter från externa organisationer med erfarenhet av framtidsstudier; SEI, FOA och Göteborgs universitet. Referensgruppen hade en rådgivande roll i framtidsstudiemetodik och skulle även kunna ha rollen som kvalitetsgranskare av genomförda arbeten (rapporter).

Huvudprojektgruppen bestod av huvudprojektledaren och delprojektledarna för underlagsrapporter och olika sektorer. Huvudprojektgruppens roll var att ansvara för metod och genomförande av alla delprojekt, koordinera de olika studierna samt att styra underlagsstudierna så att innehåll i sak och avrapporterings-tidpunkt anpassades till delprojektens önskemål. Gruppen hade också som uppgift att säkra att beräk-ningsmetoder och viktiga antaganden var enhetliga för de olika sektorernas studier så att resultaten skulle kunna utnyttjas i den gemensamma analysen. Vidare skulle gruppen kunna ta initiativ till kompe-tensutveckling under arbetets gång.

Till varje delprojekt för olika sektorer knöts stora referensgrupper. Deltagarna bestod av representanter för sektorerna.

Projektets mandat/befogenheter, ansvar och kontrakt

Upplevdes projektet som realistiskt inom linjeorganisationen? Trodde man på projektet? Hur skulle engagemanget från linjen säkras? Enligt styrgruppens beslut kom projektets mandat och befogenheter att främst ligga i linjen i stället för i projektet. Linjeorganisatio-nen, dvs. respektive sakavdelning där ett delprojekt hörde hemma, hade ansvar för

Figur 4.2.1. Tre projektorganisationer i ”Sverige år 2021” - den formella, den reella och den önskvärda.

HUVUDPROJEKTGRUPP REFERENSGRUPP METOD STYRGRUPP

29

Den formella organisationen

Direktionen (uppdragsgivare) Styrgrupp

HUVUDPROJEKTGRUPP Referensgrupp metod

Delprojekt med referensgrupper

Den reella organisationen

Direktionen (uppdragsgivare och styrgrupp)

Styrgrupp för Styrgrupp för Styrgrupp för Intern grupp sektor x sektor y sektor z eg. beredande organ ---Linjeorganisation---

D e l p r o j e k t m e d

r e f e r e n s g r u p p e r

---

HUVUDPROJEKTGRUPP Referensgrupp metod

Den önskvärda organisationen

Direktionen (uppdragsgivare)

Övergripande diskussions- organ för berörda intressenter

Styrgrupp

HUVUDPROJEKTGRUPP Referensgrupp metod