Boverket
Förbättrad statlig överblick
över tillämpningen av PBL
Boverket mars 2009
Förbättrad statlig överblick över
tillämpningen av PBL
Titel: Förbättrad statlig överblick över tillämpningen av PBL Utgivare: Boverket mars 2009
Upplaga: 1
PDF: ISBN: 978-91-86045-61-6
Sökord: Tillämpning, tillsyn, uppsikt, plan- och bygglagen, PBL, staten, kommunerna, organisation, nämnder, förvaltning, kartläggning
Diarienummer: 1109-873/2008
Rapporten finns att ladda ner som pdf på www.boverket.se
Rapporten kan på begäran beställas i alternativt format som Daisy, inläst på kassett m.m.
3
Förord
Rapporten är en redovisning av regeringsuppdrag nummer 7 ”Förbättrad statlig överblick över tillämpningen av PBL” givet i regleringsbrevet för Boverket för 2008.
På Boverket har det för arbetet med uppdraget funnits en projektgrupp bestående av Maria Lotz (ansvarig för uppdraget), June Lindahl, Patrik Faming, Anette Löfgren och Mikael Jardbrink. Från Boverket har dessutom Ulrica Lidfors medverkat.
Boverkets samverkan med länsstyrelserna har skett genom en
referensgrupp bestående av Kerstin Nilermark, Länsstyrelsen i Skåne län, Göran Carlsson och Ewa Larsson, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Magnus Ahlstrand, Länsstyrelsen i Värmland, Jörgen Olsson,
Länsstyrelsen i Västerbottens län, Gullvi Holmgren och Marianne Örnblom, Länsstyrelsen i Blekinge län.
Från Sveriges Kommuner och Landsting har Reigun Thune Hedström och Kenneth Åhlvik deltagit.
Rapporten är sammanställd av Maria Lotz.
Karlskrona mars 2009
Maria Petersson
5
Innehåll
Inledning och läsanvisningar ... 7
Sammanfattning ... 9
Bakgrund ... 11
Statens roll i planering och byggande ... 11
Tillsyn och uppsikt enligt PBL... 11
Regeringsuppdraget ... 12
Kommunernas ansvar för planering och byggande ... 12
Inledning... 12
Kommunernas organisation av nämnd och förvaltning ... 13
Resurs- och kompetenskrav ... 15
Kartläggningen ... 17
Arbetets genomförande... 17
Kommunernas organisation inom plan- och byggområdet ... 18
En, två eller tre nämnder hanterar den PBL-anknutna verksamheten i kommunerna ... 19
En eller två förvaltningar hanterar den PBL-anknutna verksamheten i kommunerna ... 22
Förvaltningarnas uppdelning på enheter och avdelningar ... 26
Nämnder och förvaltningar ... 29
Samarbete mellan kommuner ... 35
Kommunernas resurser inom plan- och byggområdet... 38
Om enkäten... 38
Könsfördelning och åldersstruktur... 39
Arkitektkompetens ... 44
Stadsarkitekt ... 48
Anställningsförhållanden ... 50
Plan- och byggärenden 2007... 51
7
Inledning och läsanvisningar
Denna rapport är i första hand en redovisning till regeringen av det uppdrag som Boverket fått för att bidra till att öka statens kunskap om tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Uppdraget fokuserar på kommunernas organisation och resurser. Dessa skapar viktiga förutsättningar för kommunernas arbete. Inom staten är det i första hand Boverket och länsstyrelserna som måste hitta gemensamma referenser i kunskap när det gäller planering och byggande och, utifrån regeringens styrning, samarbeta för att uppnå de politiskt fastlagda målen. Rapporten är utöver att vara ett svar till regeringen också avsedd att ge ett bidrag till den kunskapsbas som behövs för Boverkets och
länsstyrelsernas fortsatta arbete. Det är en förhoppning att läsare med olika behov ska kunna hitta relevant kunskap i rapporten.
Avsnittet som redovisar resultatet av enkätundersökningen måste läsas med insikt om att en sammanställning av ett så pass omfattande
verksamhetsområde på basis av en enkätundersökning rymmer en stor del osäkerhet. Det viktiga är att nationellt täckande databaser nu etablerats och därmed kan vara utgångspunkt för fortsatt beskrivning och analys av området.
Utöver att fungera som utgångspunkt för fortsatt arbete inom staten är förhoppningen att rapporten tillsammans med andra sammanställningar kan stimulera till jämförelser och dialog mellan kommuner och stat.
9
Sammanfattning
Såväl stat som kommun har viktiga roller att fylla när det gäller att bygga och förvalta ett önskat och hållbart samhälle. Inom planering och
byggande är statens ansvar i första hand att genom lag och förordning skapa ramar samt genom uppsikt och tillsyn se till att de demokratiskt fattade besluten får genomslag i praktisk verklighet. För att kunna göra det måste regering och riksdag få information om hur verkligheten ser ut. Myndigheterna som arbetar med att förse regering och riksdag med ett tillräckligt bra beslutsunderlag måste höja kunskapsnivån från en allmän uppfattning om vilka förhållanden som råder till ett ökat vetande. Olika uppfattningar om sakernas tillstånd måste bli verifierade alternativt falsifierade. Man behöver få in ny information och involvera många människors bedömningar. Först därefter kan man dra hållbara slutsatser och göra användbara generaliseringar. Verkligheten består av en oändlig mängd information och många sammanställningar av varierande kvalitet och omfång. Det är en stor utmaning att, genom att fokusera på en viss fråga, göra ett relevant urval. Från kartläggning, sammanställning och analys till strategi och åtgärder är vägen lång. För att klara det krävs ett kontinuerligt arbete i sådana former att olika insatser samordnas i både tid och rum.
Genom det arbete som utförts inom ramen för aktuellt
regeringsuppdrag har utöver denna rapport ett antal produkter tagits fram. Ett samlat material, tillgängligt för utskrift i pdf-format, över landets samtliga kommuners organisationsschema finns. Materialet innehåller förutom organisationsscheman, en tabell för varje kommun som visar var översiktsplanering, detaljplanering och bygglov hanteras inom
kommunorganisationen. I begreppet ”bygglov” inbegrips här även handläggning av bygganmälan. Det är en anpassning till det faktum att det sällan av organisationsschemat går att specifikt urskilja var
bygganmälan handläggs. Materialet kan på goda grunder antas täcka in alla nämnder och förvaltningar där PBL-verksamhet i kommunerna hanteras. Detta material har kvalitetssäkrats av länsstyrelserna. Resultaten av kartläggningen har relaterats till län, till den kommungruppsindelning
som Sveriges Kommuner och Landsting, SKL har lagt fast1 och till data om politisk majoritet i kommunerna. Utifrån detta har en ny databas, i form av ett sökbart excelformulär, med så kallade pivottabeller, etablerats. Kartläggningen presenteras även i 21 länsrapporter som utöver ovan nämnda organisationsscheman och tabeller innehåller en analys av hur det ser ut i respektive län.
I arbetet ingår även en enkätundersökning. I samarbete med SKL har en enkät tagits fram och skickats ut till kommunerna. Utifrån de svar som kommit in från 278 av landets 290 kommuner har ytterligare en databas etablerats. Här finns data samlade avseende personal, nämndledamöter och kommunernas anlitande av konsult. Informationen omfattar antal, kompetens och fördelning på kön, ålder m.m. I materialet finns också aktuell information om vilka mellankommunala gemensamma nämnder och förvaltningar som etablerats.
Ett par reflektioner infinner sig direkt utifrån genomförd analys. Kommunerna är i sitt arbete med planering beroende av en stor mängd konsulter. Vilken betydelse har detta? Påverkar det på något väsentligt sätt kommunernas initiativkraft, kompetensuppbyggnad och eller sårbarhet? Mansdominansen bland anställd personal som arbetar med bygganmälan är mycket stor. Vad har det för betydelse för arbetet nu och i framtiden? Åldersstrukturen bland anställda är ojämn. Medelåldern är oroväckande hög. Hur kommer kommunerna att klara av att möta det stora behov av nyrekrytering som de står inför? Hur kan nödvändig erfarenhetsöverföring ske trots att bristande kontinuitet i uppbyggandet av personalstyrkan skapar extra stora problem? Hur kan man agera för att öka arbetets attraktivitet för att på så sätt få behålla sin personal? Hur kommer det fortsatt höga behovet av kompetensutveckling av personalen att klaras? I ett föränderligt samhälle med höga krav på god tillämpning av lagar och bestämmelser och därmed en rättssäker och effektiv hantering står kommunerna inför många och stora utmaningar. Regeringen har på olika sätt visat att man vill satsa på planering och byggande. I den statliga och kommunala förvaltningen finns många kunniga och engagerade människor. Olika myndigheter och övriga aktörer inom området har stora resurser och därmed goda möjligheter att lösa de problem som finns och som kan uppstå. För att klara framtiden utan att kvalitet och effektivitet minskar och därigenom hotar att medföra en demokratiförlust krävs ett strukturerat samarbete inom och mellan alla delar av den allmänna förvaltningen. Där har Boverket, i samarbete med andra, en viktig uppgift att fylla.
1
11
Bakgrund
Statens roll i planering och byggande
Tillsyn och uppsikt enligt PBL
Enligt 1 kap. 8 § PBL har Boverket den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket och länsstyrelsen tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet. För att få klarhet i vad det innebär och vägledning för hur arbetet ska gå till finns bara de förarbetsuttalanden som gjordes i samband med införandet av PBL.2 I förarbetsuttalandena till 1 kap. 8 § PBL anges att statens tillsyn och uppsikt bör ha en framåtsyftande inriktning och huvuduppgiften bör vara att verka för att tendenser till avarter i lagtillämpningen motverkas och förebyggs i ett långsiktigt perspektiv. I förarbetena görs det inte någon direkt åtskillnad mellan uppsikt och tillsyn och det är därför svårt att få någon klar uppfattning om vad som skiljer uppgifterna åt annat än att den förra ska vara mer övergripande. Man kan utläsa att länsstyrelserna förutsätts medverka i Boverkets uppsiktsarbete. Det anges också att länsstyrelserna ska förmedla information till såväl regeringen som kommunerna. Genom att få information från länsstyrelserna ska Boverket snabbt kunna få kunskap om olika utvecklingstendenser. Boverket förväntas svara för erfarenhetsåterföring och vidareförmedling av kunskaper. Mot bakgrund av den kritik som Riksrevisionen 2005 riktade mot statens arbete med tillsyn och uppsikt3 fick Boverket i regleringsbrevet för 2007 i uppdrag att komma med förslag till förbättringar. Boverket konstaterade att behov av förtydligande av statens ansvar i PBL-systemet är stort. Boverket föreslår i sitt svar till regeringen4 att uppsikt ska bli ett gemensamt ansvar för Boverket och länsstyrelserna.Boverket betonar betydelsen av att länsstyrelserna ingår i ett systematiskt uppsiktsarbete och på regional nivå är ansvariga för att uppsikt bedrivs. Detta arbete innefattar inhämtande, sammanställning och vidareförmedling av erfarenheter och kunskap om kommunernas arbete med plan- och byggfrågor. Ett sådant arbete är en
2
prop. 1985/86:1
3
”Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik”, RiR 2005:12
4
förutsättning för att skapa kunskap om hur kommunerna tillämpar de lagar och bestämmelser som styr området samt vilka förutsättningar avseende organisation och resurser som finns. När det gäller frågor där länsstyrelsen inte direkt är delaktig i kommunernas arbete på samma sätt som i planprocessen är det särskilt nödvändigt att skapa nya former för länsstyrelsens arbete. Här behöver länsstyrelsen t.ex. systematisera och utveckla de löpande kontakterna med kommunerna. Boverkets roll som drivande och stödjande kraft i systemet måste också utvecklas så att regeringen får en sammanhållen och systematisk rapportering av olika iakttagelser. Även regeringskansliets arbete med analyser behöver utvecklas. Regeringen måste få ett bra underlag för att kunna styra sina myndigheter inom området. Resultatet av myndigheternas arbete är en förutsättning för regeringens redovisning till riksdagen.
Regeringsuppdraget
Regeringen har initierat ett arbete med att förbättra den statliga
överblicken över tillämpningen av plan- och bygglagen i landet. Som ett led i detta fick Boverket i regleringsbrevet för 2008 i uppdrag att kartlägga hur kommunerna har organiserat och resurssatt sitt arbete med planering och byggande. Enligt uppdraget ska kartläggningen ge en samlad bild av hur landets kommuner är organiserade på nämnd- och förvaltningsnivå samt innehålla en redovisning av vilka
mellankommunala samarbetsformer som har etablerats. Boverket fick i uppdrag att genomföra arbetet i samverkan med länsstyrelserna och att samråda med SKL. På motsvarande sätt fick länsstyrelserna i sitt regleringsbrev för 2008 i uppdrag att samverka med Boverket i verkets arbete med kartläggningen. I regleringsbrevet för 2008 fick Boverket även i uppdrag att lämna förslag till hur insamling av data inom ramen för det gemensamma arbetet med uppsikt och tillsyn enligt plan- och
bygglagen ska struktureras och rapporteras till regeringen. Detta uppdrag skulle också genomföras i samverkan med länsstyrelserna.
Kommunernas ansvar för planering och
byggande
Inledning
Sveriges 290 kommuner har ett mycket stort ansvar för utvecklingen av ett hållbart samhällsbyggande. Kommunerna är spridda över ett stort geografiskt område med mycket skiftande förutsättningar. De skiljer sig åt på många sätt, bland annat genom storlek, befolkningstäthet,
utvecklingspotential och bebyggelsetryck. Som exempel kan nämnas att Skåne län med sina 33 kommuner har en yta som är mindre än Kiruna kommun.
Samhället har de senaste tjugo åren genomgått stora förändringar. Den demografiska situationen i Sverige innebär en påtaglig förskjutning mot en allt äldre befolkning. Behovet av att ompröva offentlig förvaltning har blivit allt tydligare. Offentlig verksamhet måste organiseras och
Bakgrund 13
effektivitet och rättsäkerhet uppnås vilket är en omistlig del av det demokratiska systemet.
Flera utredningar har på olika sätt arbetat med frågan om hur den framtida offentliga förvaltningen bör vara organiserad för att klara morgondagens utmaningar. Det mest omfattande arbetet har utförts av den parlamentariska kommitté som regeringen tillsatte 2003. Utredningen som tog sig namnet Ansvarskommittén fick i uppdrag att analysera dagens samhällsorganisation och bedöma om det krävs förändringar av uppgiftsfördelning och struktur för att klara de utmaningar som de offentliga verksamheterna i framtiden kommer att ställas inför.
Kommittén kom bl.a. fram till att det är angeläget att
primärkommunernas uppdrag på längre sikt koncentreras till de tunga välfärdstjänsterna och till grundläggande planeringsfunktioner. Ett par frågor som är särskilt intressanta i det här sammanhanget och som Ansvarskommittén ställde var om nuvarande kommunstruktur klarar av att ta ansvar för och genomföra den samhällsservice som utmaningarna kräver. Behöver kommuner gå samman eller räcker det med samarbete? Man konstaterade att interkommunal samverkan är mycket vanlig och nödvändig och påpekade att viktiga frågeställningar är vilka
verksamheter som har stordriftfördelar, hur samverkan kan organiseras och vilka konsekvenserna blir för demokratin.
Arbetet med fysisk planering, tillståndsgivning och tillsyn tillhör de obligatoriska uppgifterna inom det kommunala verksamhetsfältet. Kommunerna har fått ett stort ansvar men också stor frihet att själva organisera och resurssätta detta arbete. Staten har ett ansvar för att följa hur arbetet genomförs och hur väl resultatet når upp till de fastställda målen.
Kommunernas organisation av nämnd och förvaltning
Krav på antal nämnder och antal nämndledamöter
I kommunallagen (1991:900), KL, finns bestämmelser om kommunernas politiska organisation. I varje kommun ska det finnas en folkvald
församling, kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige utser en
kommunstyrelse som ska leda verksamheten. Enligt kommunallagen är kommunstyrelsen den enda obligatoriska nämnden i en kommun.
I KL anges att fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. En sådan särskild författning är PBL. I 1 kap. 7 § PBL finns ett krav på att det i varje kommun ska finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med att riksdagen 1991 antog den nya kommunallagen. I och med att tidigare krav på obligatoriska nämnder slopades försvann obligatoriet med en särskild byggnadsnämnd i varje kommun. Oavsett vilken nämndorganisation som kommunerna väljer, ska de sköta de uppgifter som staten ålagt dem.
Sammanslagning av nämnder
Sedan de friare möjligheterna att utforma den kommunala
nämndstrukturen infördes har i många kommuner byggnadsnämnden slagits samman med någon annan kommunal nämnd, t.ex. den som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Av praktiska skäl kallas i fortsättningen den eller de nämnder som ansvarar för plan- och byggfrågorna för byggnadsnämnden.
Byggnadsnämndsuppgifterna innefattar både myndighetsutövning och verksamhet av servicekaraktär. Byggnadsnämndens myndighetsutövning, som kan rikta sig inte bara mot enskilda utan också mot kommunala organ, omfattar utifrån bestämmelserna i PBL tillståndsgivning, obligatoriska myndighetsuppgifter avseende byggnadsarbeten samt påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. Byggnadsnämndens övriga uppgifter och verksamhet som bl.a. gäller att verka för en god byggnadskultur och en estetiskt tilltalande stads- och landskapsmiljö finns samlade i 11 kap. PBL.
Enligt KL ska fullmäktige bestämma nämndernas
verksamhetsområden och inbördes förhållanden såvida inte annat är särskilt föreskrivet. Bestämmelsen ger uttryck för kommunernas i stort sett fullständiga frihet att organisera nämndarbetet utan att för den skull befria kommunerna från vad som regleras i speciallagstiftning.
Fullmäktige ges också möjlighet att använda sig av gemensam nämnd. En sådan gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt särskilda författningar ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Så får t.ex. nämnd som ska fullgöra arbetsuppgifter inom plan- och byggnadsväsendet vara en gemensam nämnd.
Nämnderna förutsätts ha förvaltningskontor med tjänstemän till sitt förfogande. Det är de förtroendevalda i nämnden som fattar besluten, inte tjänstemännen. En nämnd kan dock inom givna ramar delegera åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta å nämndens vägnar.
Fullmäktige bestämmer antalet ledamöter och ersättare i en nämnd. Endast för styrelsen finns ett krav på ett minsta antal ledamöter. Myndighetsutövning och förvaltning får inte blandas
Myndighetsutövning är liktydigt med verksamhet som innebär utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller dylikt.5 Förvaltning är självständig handläggning av ärenden enligt gällande författningar eller fullmäktiges beslut.6
Bestämmelsen om förbud mot dubbla roller infördes i samband med 1991 års kommunallag. Enligt lagen får en nämnd inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part. En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som
nämnden själv bedriver. En nämnd kan alltså inte vara både
5
Juridikens termer
6
Bakgrund 15
fastighetsägare och beslutande myndighet. Det innebär t.ex. att en nämnd som ansöker om bygglov inte samtidigt kan bevilja sig bygglov.
Möjlighet att delegera
Rätten att besluta kan delegeras endast till någon som anlitas under sådana former att ett anställningsförhållande föreligger. Däremot ställs inte något sådant krav när det gäller uppdrag som avser endast deltagande i beredning av ärenden eller verkställande av beslut. Bestämmelserna om delegering handlar alltså endast om delegering av beslutanderätt i ärenden. Bestämmelserna avser inte ärendenas beredning eller beslutens verkställande och inte heller att lämna upplysningar eller företa faktiska handlingar utanför handläggningen av ärenden. Till åtgärder av
förberedande eller verkställande art i byggnadsnämndernas verksamhet hör beredningsinsatser av olika slag i detaljplaneärenden, t.ex. insatser som avser arbetet med upprättande av förslag till detaljplan och med samråd, utställning, kungörelse och underrättelser angående detaljplan, samt beredning och verkställighet i ärenden om bygglov och
byggkontroll.
En nämnds beslutanderätt får som nämnts delegeras till bl.a. en anställd hos kommunen. Det ställs dock inte något krav på
heltidsanställning. Enlig SKL kan även exempelvis en deltidsanställd stadsarkitekt som tillhandahålls av konsultföretag anförtros delegerad beslutanderätt. Det är emellertid tydligt att beslutanderätt inte kan delegeras till konsulter som helt saknar anställningsförhållande till kommunen.
Resurs- och kompetenskrav
Före tillkomsten av PBL fanns det i bygglagstiftningen krav på att byggnadsnämnderna under vissa angivna förutsättningar skulle ha både stadsarkitekt och byggnadsinspektör. Det ställdes också krav på dessa befattningshavares utbildning och erfarenhet. I och med tillkomsten av PBL försvann dessa krav utom i ett fall. Mer om detta nedan. I
förarbetena till PBL sägs att det ankommer på kommunen att bestämma vilken personal som ska anställas. Enligt Departementschefen är det nödvändigt att byggnadsnämndens personal har särskild sakkunskap om de frågor som nämnden är ansvarig för. Förutom sakkunskap om plan- och byggnadslagstiftningen över huvud taget behövs kompetens i fråga om t.ex. byggnadsgestaltning och byggnadsfunktion liksom bygg- och installationsteknik. ”Nämnden bör givetvis även ha tillgång till personal som har en god orientering i arkitekturhistoria och mer ingående
kunskaper både stilmässigt och i tekniskt avseende om de byggnader som måste byggas om för att fylla dagens funktionskrav. Kunskap måste också finnas så att frågor som angår arbetsmiljön för olika grupper och handikappades likvärdiga möjligheter i samhället kan bevakas.”7 I förarbetena påpekas att den pågående utvecklingen mot mer
funktionsinriktade normer istället för de som beskriver vissa tekniska lösningar ställer ökade krav på byggnadsinspektörernas kompetens. Ytterligare ett skäl att kräva stort fackkunnande hos tjänstemännen är, enligt departementschefen, önskemålet att nämndens verksamhet ska
7
inriktas mer på förebyggande information och rådgivning än på
övervakning. I förarbetena framhölls att samrådsförfarande, information om den fysiska miljöns förändringar och om skydd av värdefull
bebyggelse ställer krav på förmåga att förmedla information på ett sätt som gör att den blir tillgänglig för lekmannen. Departementschefen tog även upp att i kompetensen bör ingå kunskaper om principerna för hur de regelsystem som styr byggandet är uppbyggda men också reglernas bakgrund och tolkningsmöjligheter så att personalen som företrädare för byggnadsnämnden kan förklara normer och regler. Nämndens tjänstemän måste kunna anlägga en helhetssyn. Olika slags krav av bl.a. funktionell, social, teknisk och ekonomisk art ska tillgodoses samtidigt som
byggnader m.m. får en estetiskt tilltalande utformning. En sådan helhetssyn måste bl.a. prägla arbetet med att ta hand om och förnya det befintliga byggnadsbeståndet. Behoven är alltså väl beskrivna men man ansåg att det räckte med en allmän föreskrift om att byggnadsnämnden ska ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Man resonerade som så att det ligger i kommunens eget intresse att hålla en hög standard i detta avseende. Endast i ett fall ställdes specificerade krav. Byggnadsnämnden ska, enligt 11 kap. 4 § PBL, ”till sitt biträde” ha minst en person med
arkitektutbildning. I övrigt är det upp till kommunen att själv göra en bedömning av om man har tillgång till den personal som behövs för att nämnden ska kunna ta sitt ansvar.
Byggnadsnämnden kan få hjälp med att fullgöra sina uppgifter på i princip tre olika sätt. Det står kommunen fritt att själv välja lämplig form för att skaffa tillräckliga resurser för byggnadsnämndens arbete. Man kan ha anställd personal i eget kansli eller anlita personal från någon annan förvaltning inom kommunen alternativt anlita personal utanför
kommunförvaltningen, t.ex. konsulter eller tjänstemän från annan kommun.
17
Kartläggningen
Arbetets genomförande
Boverket bestämde sig för att arbetet med de två regeringsuppdragen skulle samordnas och att länsstyrelsernas medverkan i första hand skulle ske genom representanter från fem län som tillsammans med
representanter från Boverket skulle bilda en referensgrupp. I slutet av februari 2008 skickade Boverket ett brev till samtliga länsstyrelser om detta. Boverket föreslog att länsstyrelserna för Blekinge, Skåne, Värmland, Västra Götaland och Västerbotten skulle skicka
representanter. Så skedde också och referensgruppen som bildades träffades två gånger för diskussioner och avstämningar.
Uppdraget att kartlägga hur kommunerna har organiserat och resurssatt sitt arbete med planering och byggande, som denna rapport är en redovisning av, kan sägas bestå av två delar. När det gäller den del som omfattar kommunernas organisation har Boverket tagit hjälp av en konsult, WSP Analys & Strategi, för att i första hand utifrån vad som står på respektive kommuns webbplats göra en kartläggning och
sammanställning av kommunernas organisation av nämnder och förvaltningar inom plan- och byggområdet. På initiativ av den ovan omnämnda referensgruppen har länsstyrelsernas medverkat som kvalitetssäkrare av framtaget material. Därefter har en analys av materialet har också utförts.
För att få fram information som gäller den andra delen av uppdraget nämligen vilka resurser som kommunerna avsatt för sitt arbete har Boverket och SKL i samarbete utformat en webbaserad enkät som skickats ut till samtliga kommuner. Av landets 290 kommuner har 278 svarat vilket ger en svarsfrekvens på närmare 96 procent.
Arbetet har också omfattat ett sökande efter redan existerande källor till kunskap. I det syftet har en litteratursökning samt en inventering av webbaserad information genomförts. Detta arbete gör inte anspråk på att vara heltäckande och behöver kompletteras.
Information om hur arbetet med uppdragen har fortskridit har vid flera tillfällen lämnats till Boverkets och länsstyrelsernas samordningsgrupp för tillsyns- och uppsiktsfrågor den s.k. BULT-gruppen. Information har
även givits vid Boverkets och länsstyrelsernas gemensamma Plan- och Bostadsdagar i Umeå. Vid dessa tillfällen har givande synpunkter framkommit som varit till stor fördel för arbetet.
Kommunernas organisation inom plan- och
byggområdet
Följande utgör en sammanfattande analys av hur PBL-verksamheten är organiserad i Sveriges kommuner. Analysen bygger på en kartläggning av kommunernas organisation vad gäller översiktsplanering,
detaljplanering och bygglov som genomförts under 2008.
Verksamheterna översiktsplanering, detaljplanering samt bygglov har valts eftersom de antas täcka in de förvaltningar och nämnder där PBL-verksamheten hanteras. Detta innebär t.ex. att där bygglov hanteras förutsätts även bygganmälan samt mark- och rivningslov hanteras. Kartläggningen har omfattat:
• Vilka nämnder ansvarar för översiktsplanering, detaljplanering och bygglov?
• Vilka förvaltningar ansvarar för översiktsplanering, detaljplanering och bygglov?
• Är aktuella förvaltningar uppdelade på flera avdelningar? • Vilka kommuner samarbetar om nämnd eller förvaltning? Resultaten av kartläggningen har relaterats till län, till kommungruppsindelning och till data om politisk majoritet i kommunerna. Materialet illustreras med figurer och kartor.
Länsstyrelserna har under november månad 2008 beretts möjlighet att kvalitetsgranska kartläggningen. Samtliga länsstyrelser, förutom Kalmar, Västra Götaland och Östergötland, har gjort detta.
Kartläggningen 19
En, två eller tre nämnder hanterar den PBL-anknutna verksamheten i kommunerna
PBL-verksamheten i kommunerna hanteras i en, två eller tre nämnder. Det är endast två kommuner, Burlöv och Håbo, som har valt att ha tre olika nämnder för frågorna.
Det är lika vanligt att PBL-frågorna hanteras av en som av två nämnder. Se figur 1 nedan.
Figur 1. PBL-verksamheten i kommunerna hanteras av en eller flera nämnder.
Fördelning per län
De kommuner där frågorna hanteras av två nämnder finns spridda över hela landet. Det föreligger dock vissa skillnader på länsnivå, hur vanligt det är med en respektive två nämnder. Det är endast i Värmlands (S), Blekinges (K) och Gotlands (I) län som PBL-frågorna till 80 procent eller mer hanteras av en och samma nämnd och det är endast i Västernorrlands län (Y) som frågorna till 80 procent eller mer hanteras av två olika nämnder. Se karta 1 nedan.
Karta 1. Hantering av plan- och byggverksamheten i en eller flera nämnder. Geografisk spridning.
Kartläggningen 21
Figur 2. Fördelning över om plan- och byggverksamheten hanteras av en eller flera nämnder. Andel kommuner per län.
Fördelning med avseende på kommungrupp
Sett till kommungrupp varierar fördelningen något vad gäller hanteringen av PBL-frågorna i en eller två nämnder. I t.ex. förortskommunerna hanterar mer än 60 procent av kommunerna frågorna i två olika nämnder, medan samtliga tre storstadskommuner hanterar frågorna i en nämnd. Se figur 3 nedan.
Figur 3. Fördelning över om PBL-verksamheten hanteras av en eller två nämnder. Fördelning per kommungrupp.
Fördelning med avseende på politisk majoritet
Den politiska majoriteten i kommunerna verkar inte påverka
förhållandena i någon större utsträckning i fråga om PBL-verksamheten hanteras av en eller två nämnder. I kommuner med blocköverskridande majoritet finns störst andel kommuner där PBL- verksamheten hanteras inom en enda nämnd. Se figur 4 nedan.
Figur 4. Fördelning över om PBL-verksamheten hanteras av en eller två nämnder. Fördelning beroende av politiskt styre.
En eller två förvaltningar hanterar den PBL-anknutna verksamheten i kommunerna
217 av 290 kommuner, 75 procent, hanterar den PBL-anknutna
verksamheten inom en enda förvaltning. Inom övriga 73 kommuner, 25 procent, hanteras PBL-frågorna av två olika förvaltningar. Det är således mycket vanligare att en enda förvaltning i kommunen hanterar frågorna än att två olika förvaltningar gör det.
I de kommuner där det finns två förvaltningar för frågorna hanteras antingen översiktsplaneringen i den ena förvaltningen medan
detaljplanering och bygglov hanteras i den andra eller så hanteras bygglov i den ena förvaltningen medan detaljplanering och
översiktsplanering hanteras i den andra. Det förhåller sig aldrig på det viset att översiktsplanering och bygglov hanteras i samma förvaltning i dessa kommuner. Se figur 5 nedan.
Kartläggningen 23 Två förvaltningar 25% Bygglov i en förvaltning, ÖP och DP i en annan ÖP i en förvaltning, DP och bygglov i en annan
En förvaltning
75% 15%
10%
Figur 5. PBL-verksamheten inom en eller två förvaltningar samt hur frågorna fördelar sig i kommuner med två förvaltningar.
Det är endast cirka 10 procent (30 stycken) som har sitt detaljplane- och bygglovsarbete i olika förvaltningar. I de kommuner som det förhåller sig på det viset är det i cirka hälften av fallen en Miljö- och
byggnadsförvaltning som har hand om bygglovsfrågorna och
Kommunstyrelsens förvaltning som har hand om detaljplaneringen. Se tabell 1 nedan. Kommunstyrelsens förvaltning Stadsbyggnads-förvaltning Samhälls-byggnadsförvaltning Teknisk förvaltning Miljö- och byggnadsförvaltning 15 4 1 6 Samhälls-byggnadsförvaltning 2 Teknisk förvaltning 1 F ö rv a ltn in g fö r bygg lo v Förvaltning för ÖP och DP
Tabell 1. Förvaltningar för översiktsplanering och detaljplanering i jämförelse med förvaltningar för bygglov hos kommuner med två förvaltningar där bygglov på förvaltningsnivån hanteras skilt från detaljplaneringen.
Fördelning per län
De kommuner där två olika förvaltningar hanterar PBL-verksamheten finns spridda över landet. Se karta 2 nedan. Det föreligger dock vissa skillnader på länsnivå hur vanligt det är med en eller två förvaltningar. I Blekinge (K) län hanteras frågorna i en enda förvaltning i samtliga fem kommuner. I Gotlands län, som enbart innehåller en kommun, råder också denna organisatoriska situation. Även i Gävleborgs (X), Dalarnas (W), Örebros (T), Värmlands (S), Jönköpings (F), Södermanlands (D), Norrbottens (BD) och Västerbottens (AC) län är det vanligt med
verksamheten i en och samma förvaltning. Dessa län består till 80 procent eller mer av kommuner med verksamheten i en och samma förvaltning. I Västernorrlans (Y) och Uppsalas (C) län är andelen kommuner med
verksamheten fördelad på två förvaltningar något vanligare. Dessa läns kommuner hanterar till 50 procent eller mer plan- och byggverksamheten i två förvaltningar. Se figur 6 nedan.
Kartläggningen 25 0% 20% 40% 60% 80% 100% AB AC BD C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z En förvaltning Två förvaltningar
Figur 6. Fördelning över om PBL-verksamheten hanteras av en eller två förvaltningar. Andel kommuner per län.
Fördelning med avseende på kommungrupp
Sett till kommungrupp varierar fördelningen endast i mindre utsträckning i jämförelse med läget i landet som helhet. I de tre storstadskommunerna hanteras PBL-verksamheten i en enda förvaltning. Se figur 7 nedan.
0% 20% 40% 60% 80% 100% Förortskommuner Glesbygdskommuner Pendlingskommuner Storstäder Större städer Varuproducerande kommuner Övriga kommuner, 12 500-25 000 inv. Övriga kommuner, mer än 25
000 inv. Övriga kommuner, mindre än
12 500 inv.
En förvaltning Två förvaltningar
Figur 7. Fördelning över om PBL-verksamheten hanteras av en eller två förvaltningar. Fördelning per kommungrupp.
Fördelning med avseende på politisk majoritet
Den politiska majoriteten i kommunerna verkar inte påverka huruvida PBL-verksamheten hanteras av en eller två förvaltningar. I kommuner med blocköverskridande majoritet finns störst andel kommuner där PBL-verksamheten hanteras inom en enda förvaltning, men skillnaderna är små. Se figur 8 nedan. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Blocköverskridande styre Borgerligt styre Vänsterstyre En förvaltning Två förvaltningar
Figur 8. Fördelning över om PBL-verksamheten hanteras av en eller två förvaltningar. Fördelning med avseende på politiskt styre.
Förvaltningarnas uppdelning på enheter och avdelningar
Förvaltningarna i kommunerna är av olika storlek och hanterar en varierande mängd frågor och ärenden. Beroende på ansvar och organisation kan förvaltningarna vara uppdelade i flera enheter eller avdelningar eller utgöra en och samma enhet. 67 procent av samtliga förvaltningar är uppdelade på flera olika enheter. Se figur 9 nedan.
Förvaltningarnas uppdelning på enheter, samtliga förvaltningar
33%
67%
En enhet Mer än en enhet
Figur 9. Förvaltningarnas uppdelning på enheter och avdelningar i samtliga 290 kommuner (totalt 363 förvaltningar).
Kartläggningen 27
Det är något vanligare att förvaltningar är uppdelade i enheter och avdelningar i de kommuner där PBL-frågorna hanteras av en förvaltning. Skillnaden är dock inte stor. Se figur 10 och figur 11 nedan.
Förvaltningarnas uppdelning på enheter då PBL-frågorna hanteras av en förvaltning
(förvaltningsnivå)
31%
69%
En enhet Mer än en enhet
Figur 10. Förvaltningarnas uppdelning på enheter och avdelningar i kommuner där en enda förvaltning hanterar plan- och byggfrågor (totalt 217 kommuner och 217 förvaltningar).
Förvaltningarnas uppdelning på enheter då PBL-frågorna hanteras av två förvaltningar
(förvaltningsnivå)
36%
64%
En enhet Mer än en enhet
Figur 11. Förvaltningarnas uppdelning på enheter i kommuner där två förvaltningar hanterar PBL-frågor (totalt 73 kommuner och 146 förvaltningar).
Fördelning med avseende på kommungrupp
Sett till kommungrupp varierar organisationen inom förvaltningarna. I storstadskommuner är förvaltningarna alltid uppdelade i flera enheter, vilket kan verka naturligt med tanke på att dessa kommuner har en större befolkning och fler ärenden att hantera. Antagligen av samma skäl återfinns i glesbygdskommuner flest antal förvaltningar som inte är uppdelade på några enheter. Se figur 12 nedan.
Samtliga förvaltningarnas uppdelning på enheter, per kommuntyp
0% 20% 40% 60% 80% 100% Förortskommuner Glesbygdskommuner Pendlingskommuner Storstäder Större städer Varuproducerande kommuner Övriga kommuner, 12 500-25 000 inv. Övriga kommuner, mer än 25
000 inv. Övriga kommuner, mindre än
12 500 inv.
En enhet Mer än en enhet
Figur 12. Samtliga förvaltningars uppdelning på enheter (totalt 363 förvaltningar) per kommungrupp.
Kartläggningen 29
Nämnder och förvaltningar
Jämförelse nämnd och förvaltning
Som vi har sett tidigare är det endast i 25 procent av kommunerna som verksamheten är fördelad på två olika förvaltningar (figur 5). Däremot har 50 procent av kommunerna två olika nämnder för frågorna (figur 1). Detta innebär att 73 stycken av de kommuner som hanterar frågorna i en och samma förvaltning ändå hanterar frågorna i två olika nämnder. Samtliga kommuner som hanterar PBL-frågorna i två förvaltningar hanterar dem också i två nämnder. Se tabell 2 och karta 3 nedan.
Antal nämnder och förvaltningar En nämnd Två nämnder
PBL-frågor hanteras i en och samma förvaltning 144 73
PBL-frågor hanteras i två förvaltningar
varav ÖP i en förvaltn., DP & bygglov i en annan varav bygglov i en förvaltn., ÖP & DP i en annan
0 0 0 73* 44* 29
* Burlövs och Håbos kommun har tre nämnder men ingår här i de 73 kommunerna med två nämnder Tabell 2. Fördelning mellan antal förvaltningar och antal nämnder för PBL-frågor i
kommunerna.
Kategorisering av nämnd och förvaltning
Kommunerna är fria att namnge sina nämnder och förvaltningar, varför nämnder och förvaltningar med samma ansvarsområden kan ha olika namn i olika kommuner. I en kommun kan till exempel förvaltningen kallas Miljö- och byggnadsförvaltningen och i en annan Bygg- och miljöförvaltningen. I denna kartläggning har nämnder och förvaltningar tilldelats ett kategorinamn. Kategorierna baserar sig på de frågor som nämnden och förvaltningen hanterar. Nedan beskrivs de olika kategorierna.
Kommunstyrelsen och Kommunstyrelsens förvaltning
Kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan med ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning.
Kommunstyrelsens övergripande uppgift är att leda och samordna förvaltningen av kommunens ansvarsområden och ha uppsikt över nämnders och bolags verksamheter. I vissa kommuners ledningsfunktion ingår också den fysiska planeringen, oftast den översiktliga.
Kommunstyrelsen heter alltid Kommunstyrelsen.
Förvaltningar som sorterar under en kommunstyrelse kan ha namn som Kommunledningskontor, Kommunledningsförvaltning,
Kommunledningskansli eller Kommunkansli. Förvaltningar i denna kategori har hand om övergripande frågor i kommunen, både för
kommunens utveckling i stort och för kommunen som organisation. Detta innebär att förvaltningen kan hantera frågor som övergripande planering, information, arbetsmarknadsfrågor, näringslivsfrågor, kommunens ekonomi, personaladministration, IT-verksamhet m.m.
Miljö- och byggnadsnämnden samt Miljö- och byggnadsförvaltningen Dessa nämnder och förvaltningar har namn som Miljö- och
byggnadsnämnden/förvaltningen, Bygg- och miljönämnden/förvaltningen samt Miljö-, bygg- och räddningsnämnden/förvaltningen.
Det är vanligt att förvaltningar i denna kategori förbereder ärenden för nämnd med motsvarande namn. De kan även arbeta för kommunstyrelsen i övergripande planeringsfrågor. Förvaltningarna har hand om miljö- och hälsoskyddsfrågor, djurskydds- och livsmedelsfrågor samt naturvård. Man hanterar bygglov, rivningslov, bostadsanpassning samt kartor och
mätningsuppgifter. Många av dessa förvaltningar hanterar dessutom planfrågor och en del av dem har även hand om räddningstjänst och trafikplanering.
Byggnadsnämnden och Stadsbyggnadsförvaltningen Dessa nämnder heter oftast Byggnadsnämnden men namn som Stadsbyggnadsnämnden förekommer också. Förvaltningarna heter Stadsbyggnadsförvaltningen, Stadsbyggnadskontoret,
Stadsarkitektkontoret samt Plan- och byggkontoret. Nämnder och förvaltningar i denna kategori hanterar vanligtvis uteslutande bygg- och planeringsfrågor, vilket kan inkludera trafikplanering, kartproduktion samt mark- och exploateringsfrågor.
Tekniska nämnden och Tekniska förvaltningen
Förvaltningar och nämnder i denna kategori hanterar, förutom plan- och byggfrågor även kommunaltekniska uppgifter gällande vatten, avlopp, gator, parker, avfall m.m. Arbetsuppgifterna kan också innefatta
Kartläggningen 31
förvaltning av kommunens fastigheter samt energirådgivning till medborgarna. Förvaltningarna heter exempelvis Tekniska förvaltningen eller Tekniska kontoret.
Samhällsbyggnadsnämnden och Samhällsbyggnadsförvaltningen Nämnder och förvaltningar i denna kategori hanterar oftast alla de frågor som renodlade plan- och byggförvaltningar, miljöförvaltningar och tekniska förvaltningar hanterar, det vill säga översiktsplan, detaljplan och bygglov, miljö- och hälsoskyddsfrågor samt kommunaltekniska frågor. Ibland ingår även köp och försäljning av fastigheter samt kultur- och fritidsfrågor. Dessa förvaltningar har namn som
Samhällsbyggnadsförvaltningen, Samhällsbyggnadsavdelningen och Samhällsbyggnadskontoret.
Myndighetsnämnden
En del kommuner har inrättat en myndighetsnämnd som har till uppgift att fatta beslut i lagstiftningsstyrda frågor. Under nämnden sorterar flera olika förvaltningar. Nämnden hanterar plan- och byggfrågor och miljö- och hälsoskyddsfrågor, men kan också ha till uppgift att fatta beslut i ärenden enligt socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen m.m.
Förvaltningen
Det finns kommuner som endast har en förvaltning. Dessa kommuner har ibland flera olika nämnder. Förvaltningar i denna kategori har hand om kommunens samtliga frågor. Ofta består förvaltningen av olika
verksamhetsdrivna enheter.
Nämnd och förvaltning för översiktsplanering
Kommunstyrelsen är i de flesta fall den nämnd som hanterar kommunens översiktsplanering (48 procent av kommunerna). I 27 procent av
kommunerna är det i stället en Miljö- och byggnadsnämnd som ansvarar för arbetet med översiktsplanen. Se figur 13 nedan.
Översiksplaneringens fördelning per nämnd
15% 48% 27% 2% 7% 1% Byggnadsnämnd Kommunstyrelsen Miljö- och byggnadsnämnd Myndighetsnämnd Samhällsbyggnadsnämnd Teknisk nämnd
I 70 av de 141 kommuner där Kommunstyrelsen hanterar
översiktsplaneringen är det kommunstyrelsens förvaltning som arbetar med dessa frågor. Se karta 4 nedan.
Karta 4. Kommuner där översiktsplaneringen hanteras av Kommunstyrelsen och bereds av kommunstyrelsens förvaltning.
Kartläggningen 33
Vanligast är att översiktsplaneringen i kommunerna bereds och samordnas av en Miljö- och byggnadsförvaltning (27 procent) eller av
Kommunstyrelsens förvaltning (26 procent). Se figur 14 nedan.
4% 26% 27% 18% 17% 8% Förvaltningen Kommunstyrelsen förvaltning Miljö- och byggnadsförvaltning Samhällsbyggnadsförvaltning Stadsbyggnadsförvaltning Teknisk förvaltning
Figur 14. Förvaltningar som hanterar översiktsplanering.
Nämnd och förvaltning för detaljplanering
Vanligaste nämnd för detaljplaneringen är en Miljö- och byggnadsnämnd (43 procent av kommunerna). Därefter kommer en Byggnadsnämnd (25 procent av kommunerna) och Kommunstyrelsen (17 procent av
kommunerna). Se figur 15 nedan
Detaljplaneringens fördelning per nämnd
25% 17% 43% 2% 11% 2% Byggnadsnämnd Kommunstyrelsen Miljö- och byggnadsnämnd Myndighetsnämnd Samhällsbyggnadsnämnd Teknisk nämnd
I drygt en tredjedel av kommunerna (35 procent) hanteras
detaljplaneringen av en Miljö- och byggnadsförvaltning och i en femtedel av en Samhällsbyggnadsförvaltning (22 procent) eller av en
Stadsbyggnadsförvaltning (20 procent). Se figur 16 nedan.
3% 12% 35% 22% 20% 8% Förvaltningen Kommunstyrelsen förvaltning Miljö- och byggnadsförvaltning Samhällsbyggnadsförvaltning Stadsbyggnadsförvaltning Teknisk förvaltning
Figur 16. Förvaltningar som hanterar detaljplanering.
Nämnd och förvaltning för bygglov
I drygt hälften av kommunerna hanteras bygglov av en Miljö- och byggnadsnämnd (56 procent) och i drygt en fjärdedel av en Byggnadsnämnd (26 procent). Se figur 17 nedan.
Bygglovens fördelning per nämnd
26% 2% 56% 6% 10% 0% Byggnadsnämnd Kommunstyrelsen Miljö- och byggnadsnämnd Myndighetsnämnd Samhällsbyggnadsnämnd Teknisk nämnd
Kartläggningen 35
I knappt hälften av kommunerna hanteras byggloven i en Miljö- och byggnadsförvaltning (44 procent) I en femtedel handläggs byggloven i en Samhällsbyggnadsförvaltning (21 procent) och i ytterligare en femtedel i en Stadsbyggnadsförvaltning (19 procent). Se figur 18 nedan.
3% 6% 44% 21% 19% 7% Förvaltningen Kommunstyrelsen förvaltning Miljö- och byggnadsförvaltning Samhällsbyggnadsförvaltning Stadsbyggnadsförvaltning Teknisk förvaltning
Figur 18. Förvaltningar som hanterar bygglov.
Samarbete mellan kommuner
I mellansverige förkommer ett antal samarbeten mellan kommuner i PBL-frågor. Det finns ett samarbete där två kommuner har en gemensam förvaltning och fyra samarbeten där kommunerna har både en gemensam förvaltning och en gemensam nämnd. Se figur 19, karta 5 och tabell 3 nedan.
Gemensam förvaltning 1%
Gemensam förvaltning och nämnd
4%
Inget mellankommunalt samarbete
95%
Figur 19. Andel kommuner med mellankommunalt samarbete avseende PBL-organisation.
Av de 14 kommuner som har samarbete med andra kommuner är 11 kommuner med en befolkning mindre än 25 000 invånare (d.v.s. tillhör
gruppen Övriga kommuner 12 500- 25 000 invånare eller gruppen Övriga kommuner mindre än 12 500 invånare, enligt Sveriges kommuners och landstings kommungruppsindelning).
Namn på samarbetet Websida
Typ av samarbete Kommuner Andra
gemensamma frågor MTG Skaraborg www.mtgskarabor g.se Gemensam nämnd och förvaltning avseende: − Bygglov Mariestad, Gullspång, Töreboda Miljö, livsmedel, djurskydd mm. Miljö- och byggnadsförvaltnin gen och Miljö- och byggnämnden för Forshaga och Munkfors www.forshaga.se www.munkfors.se Gemensam nämnd och förvaltning avseende: − Översiktsplan, − Detaljplan − Bygglov Forshaga, Munkfors Miljö, livsmedel, djurskydd mm. Trafikfrågor. Bergslagens miljö- och byggförvaltning samt Miljö- och byggnämnd http://www.lindesb erg.se/Om_komm unen/Kommunal-organisation/Forva ltningar/Bergslage ns-miljo--och-byggforvaltning/ Gemensam nämnd och förvaltning avseende: − Översiktsplan − Detaljplan − Bygglov Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg Nora Miljö, livsmedel, djurskydd mm Trafikfrågor. Kart- och mät. Västmanland-Dalarna miljö- och byggförvaltning och Miljö- och byggnadsnämnd http://www.avesta. se/index_02.asp?h ttp://www.avesta.s e/main.asp?kat=1 4&page=14 Gemensam nämnd och förvaltning avseende: − Översiktsplan − Detaljplan − Bygglov Avesta, Fagersta, Norberg Miljö, livsmedel, djurskydd mm Trafikfrågor. Kart- och mät. Miljö- och byggenheten Sala -Heby http://www.sala.se/ Bygga-bo/Bygga/ Gemensam förvaltning avseende: − Bygglov Sala, Heby
Kartläggningen 37
Kommunernas resurser inom plan- och
byggområdet
Om enkäten
En webbaserad enkät skickades av SKL i september 2008 till registrator för byggnadsnämnden eller motsvarande i landets samtliga kommuner. Tre digitala påminnelser och en påminnelse med brev skickades ut varefter kontakt söktes per telefon med de kommuner som inte svarat. Det slutliga resultatet var att 278 av 290 kommuner hade svarat.
Svarsfrekvensen är därmed närmare 96 procent.
En enkät är ett användbart verktyg då man vill fråga många samma sak på en gång. En av metodens nackdelar är att det är svårt att begränsa antalet frågor och deras detaljeringsgrad. Blir frågorna alltför många och svåra att svara på ökar bortfallet i alltför hög grad. En annan svårighet är att veta om de som svarar har förstått frågan så som frågeställaren avsett. Syftet med denna enkät är att få en övergripande bild av framförallt de resurser som kommunerna avsätter för det arbete som de enligt PBL är ansvariga för. Den höga svarsfrekvensen är en mycket god utgångspunkt. Genom den databas som skapats finns nu en möjlighet att tillsammans med annat material använda resultatet för att få kunskap om olika förhållanden och utvecklingstendenser. Vid en kartläggning på nationell nivå är det viktigt att vara medveten om kommunernas olika
förutsättningar. Kommunerna skiljer sig åt på många sätt och villkoren för deras arbete skiftar. Detta måste tas i beaktande vid all analys. I enlighet med detta har kommunernas svar relaterats till den
kommungruppsindelning som SKL fastlagt. Kommungruppsindelningen har bl.a. använts för att se till att vissa typer av kommuner inte blivit underrepresenterade. Ingen kommungrupp har lägre svarsfrekvens än 90 procent.
De svar som genom enkäten samlats in ger möjlighet till en stor kunskapsökning om den situation som råder i kommunerna. Det tål att upprepas att resultatet av enkäten måste hanteras med insikt om att en sammanställning av ett så omfattande verksamhetsområde på basis av en enkätundersökning rymmer en stor del osäkerhet.
Kartläggningen 39
Könsfördelning och åldersstruktur
Könsfördelning
Hösten 1998 skickade plan- och miljösektionen på dåvarande Svenska Kommunförbundet ut en enkät till Sveriges kommuner. I rapporten Plan
och byggverksamheten i kommunerna8 som kom 1999 konstaterade man
att resultatet av enkäten inte visade på några överraskningar. ”Problemen med sned åldersstruktur och könsfördelning bland kommunernas planerare är välkända.” Man skriver vidare att ”Skillnaden mellan antalet män och kvinnor är störst för byggnadsinspektörer /.../ och minst för arkitekter.” Resultatet från årets enkät visar inte på några påtagliga förändringar.
Antal kvinnor respektive män som arbetar med plan- och byggfrågor.
Totalt Totalt Kvinnor Män Personer Antal kommuner Andel kommuner Antal kommuner Andel kommuner 1 46 20% 45 18% 2–3 82 36% 96 39% 4–6 54 24% 76 31% 7–9 20 9% 15 6% >10 26 11% 17 7% Totalt 228 100% 249 100% Tabell 4.
8
Av diagrammen nedan, figur 20 och 21, framgår den andel kvinnor som nu arbetar med arbetsuppgifter inom planverksamheten. För kommuner med endast en anställd för plan- och byggfrågor råder en viss om än knapp mansdominans medan kommuner med fler anställda har motsvarande kvinnodominans. Resultatet visar att fördelningen mellan könen är relativt jämn på plansidan.
Figur 20. Andel kvinnor i kommuner med en eller flera anställda inom planverksamheten.
När det gäller byggfrågor är könsfördelningen däremot fortsatt ojämn.
Figur 21. Andel kvinnor i kommuner med en eller flera anställda inom byggverksamheten.
Karta 6 till 9 nedan visar vilka kommuner i landet som har lika många kvinnor som män anställda för plan- och byggfrågor alternativt har mans- eller kvinnodominans. Diagrammen under kartorna visar samma sak relaterat till antal kommuner.
Kartläggningen 41
Översiktsplanering Detaljplanehantering
Dominans: Män 50/50 Kvinnor Män 50/50 Kvinnor
Karta 6. Karta 7.
Kommuner med mans- respektive kvinnodominans inom plan.
Bygglov Bygganmälan
Dominans: Män 50/50 Kvinnor Män 50/50 Kv
Karta 8. Karta 9.
Åldersstruktur
I undersökningen från 1999 dominerar gruppen som är 50-59 år. Resultatet från årets undersökning visar detsamma. Den stora övervikten för äldre anställda visar sig framförallt på byggsidan.
Figur 22 och 23 nedan visar åldersfördelningen uppdelad på kön för dem som arbetar med planer. Särskilt stor är underrepresentationen för yngre manlig personal. Kvinnorna har dock en bättre åldersfördelning. Gruppen som helhet har alltför många äldre.
Figur 22. Åldersprofil för kommunanställda som arbetar med översiktsplanering.
Kartläggningen 43
Figur 24 och 25 nedan visar åldersfördelningen uppdelad på kön för dem som arbetar med bygglov och bygganmälan. De äldre männen är starkt överrepresenterade och det är stor brist på män i den yngsta
åldersgruppen. Kvinnorna har en bättre fördelning men även de är underrepresenterade i den yngsta åldersgruppen. Snedfördelningen är särskilt tydlig när det gäller bygganmälan.
Figur 24. Åldersprofil för kommunanställda som arbetar med bygglov.
Arkitektkompetens
I enkäten utskickad 2008 frågas efter vilken utbildningsbakgrund de anställda som arbetar inom området planering och byggande har. Svaren redovisas i tabell 5 nedan.
Utbildningsbakgrund hos anställda som handlägger plan- och byggfrågor.
Arkitektex Univ-/högsk.ex Gymnasium Annan bakgr
Översiktsplanering 253 277 62 34
Detaljplanering 493 348 124 79
Bygglov 278 208 268 81
Bygganmälan 40 257 277 73
Tabell 5.
Det enda specificerade kravet på yrkeskompetens som finns fastlagt i lag är kravet på att kommunen ska ha någon anställd med arkitektutbildning.9 Att det finns anställda med sådan utbildning blir därför av särskilt intresse.
År 2004 skickade Svenska Kommunförbundet ut en enkät till Sveriges kommuner som i viss mån var en uppföljning av den enkät som skickades ut 1999. I rapporten Hur ser det ut i din kommun10 som redovisade resultatet återfinns figur 26 nedan. Diagrammet visar i vilken utsträckning olika kommungrupper har tillgång till arkitektkompetens.
Figur 26. Tillgång till arkitektkompetens.
I kartorna 10 till 13 nedan redovisas vilka kommuner som har anställda med arkitektexamen för respektive verksamhet fördelade över landet. De kommuner som har detta är markerade med rött.
9
11 kap. 4 § PBL.
10
Kartläggningen 45
Översiktsplaner Detaljplaner
Karta 10. Karta 11.
Kommuner med personal med arkitektexamen inom respektive arbetsområde.
Bygglov Bygganmälan
Karta 12. Karta 13.
Karta 14 nedan redovisar kommuner som helt saknar anställda med arkitektexamen. Diagrammet under kartan visar samma sak relaterat till antal kommuner.
Saknar Har arkitektexamen.
Karta 14. Kommuner utan personal med arkitektexamen. .
Under 2008 har Sveriges Arkitekter som är en professions- och intresseorganisation för landets arkitekter gjort en analys av läget och framtiden för arkitekter i kommunerna. I rapporten Arkitekt i kommunen11 redovisas bl.a. förekomst av arkitekter i kommunal tjänst som är också är medlemmar i organisationen. I sammanhanget diskuteras att det för närvarande sker stora förändringar avseende utbildningsbakgrund för de kommunalt verksamma arkitekterna. De arkitekter som snart går i pension har nästan alla utbildning från någon av de tre svenska arkitektskolorna12 medan de unga som nu börjar arbeta i kommunal tjänst ofta kommer från
11
Arkitekt i kommunen, Sveriges Arkitekter, 2008.
12
Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Chalmers Tekniska Högskola (CTH), Lunds Tekniska högskola (LTH).
Kartläggningen 47
utbildningar på andra högskolor och universitet.13 Titeln ”arkitekt” är inte skyddad och kan beteckna olika utbildningsbakgrund. När man tar del av statistik angående förekomsten av arkitekter måste man ha i minnet att antalet kan referera till olika typer av arkitekter. I den nu aktuella enkäten har anställda med arkitektexamen efterfrågats samtidigt som anställda med examen från universitet och högskola efterfrågas speciellt. Man bör uppmärksamma att kartorna ovan redovisar förekomst av anställda med arkitektexamen.
Tabell 6 och figur 27 nedan är hämtade från rapporten Arkitekt i kommunen och visar åldersfördelningen på medlemmar fördelade på arkitekter, landskapsarkitekter och planeringsarkitekter.
Tabell 6. Figur 27.
Siffrorna manar till eftertanke. Den stora efterfrågan på arkitekter till tjänster inom planering och byggande som redan råder kommer att öka som en följd av den sneda åldersfördelningen. Ur ovan nämnda rapport hämtas: ”Under de kommande sex åren kommer närmare en fjärdedel av landets kommunalanställda arkitekter att gå i pension. Ser vi något längre, till den närmaste tioårsperioden, kommer 40 procent av dagens
kommunalt anställda arkitekter att gå i pension.” Detta sammantaget med den uppgift som lämnas om att 33 procent av de kommunalanställda arkitekterna regelbundet och aktivt söker nya arbeten visar på omfattningen av kommunernas uppgift att rekrytera och behålla kvalificerad personal.
13
Stadsarkitekt
Före tillkomsten av PBL fanns det i bygglagstiftningen, som redan nämnts, krav på att byggnadsnämnderna under vissa angivna
förutsättningar skulle ha stadsarkitekt. Det kravet finns alltså inte längre men många uppfattar att stadsarkitekten har en nyckelroll för stadens och kommunens utveckling när det gäller byggande och planering. Vad som idag innefattas i stadsarkitektrollen är inte entydigt. Flera olika
kommunala chefsroller finns dessutom och ansvar och befogenheter för dem skiftar från kommun till kommun. Samstämmighet råder dock om att överblick och helhetssyn krävs för att skapa en god och hållbar fysisk miljö. Det är inte minst i det sammanhanget viktigt att rollfördelning mellan politiker och tjänstemän är klar. Det finns därmed flera skäl till att närmare studera vilken betydelse en tjänstemannafunktion som uppfattas som stadens och kommunens representant kan ha. Sådana fortsatta studier motiveras dessutom av att man vet att kommunala chefer är en grupp som har en utsatt position. Den situation stadsarkitekter och personer med motsvarande förvaltningschefsansvar har påverkar vilka resultat de uppnår. Detta har också effekter på organisationen på andra plan genom att det påverkar stadsarkitektens betydelse som förebild.
Tabell 7 nedan redovisar svar från kommunerna på frågan om angivna befattningar finns i deras organisation.
Nedanstående befattningar finns i kommunen
Kommungrupp Antal Stadsarkitekt Planchef Bygglovschef Komm
uner
Ja Nej Ja Nej Ja Nej
Storstäder Antal 2 1 3 0 2 1
Andel 67% 33% 100% 67% 33%
Förort Antal 20 15 28 4 21 10
Andel 56% 42% 78% 11% 58% 28%
Större städer Antal 21 4 22 2 19 5
Andel 81% 15% 85% 8% 73% 19% Pendling Antal 22 11 9 18 14 16 Andel 59% 30% 24% 49% 38% 43% Glesbygd Antal 17 17 6 27 12 23 Andel 46% 46% 16% 73% 32% 62% Varuproducerande Antal 25 13 10 23 12 22 Andel 63% 33% 25% 58% 30% 55% Övriga >25 000 inv. Antal 25 6 21 7 15 12
Andel 78% 19% 66% 22% 47% 38% Övriga 12 500–25 000 Antal 24 8 14 20 6 25
Andel 67% 22% 39% 56% 17% 69% Övriga <12 500 inv. Antal 24 2 8 15 9 15
Andel 77% 6% 26% 48% 29% 48%
Totalt Antal 180 77 121 116 110 129
Andel 70% 30% 51% 49% 46% 54%
Kartläggningen 49
Karta 15 och 16 visar kommuner med anställd stadsarkitekt respektive kommuner som delar stadsarkitekt med andra kommuner. Karta 17 visar om stadsarkitekten är anställd eller arbetar som konsult. Diagrammen under kartorna visar samma sak relaterat till antal kommuner.
Saknar Har stadsarkitekt Delar ej Delar
Karta 15. Karta 16.
Kommuner med anställd stadsarkitekt. Stadsarkitekt delas med annan kommun
.
Saknas Anställd Konsult
Anställningsförhållanden
I enkäten 2008 ställdes frågan om den personal som är anställd för att arbeta med planering och byggande hade tillsvidareanställning eller om man hade en tidsbegränsad anställning. I tabell 8 och 9 nedan redovisas kommunernas svar. Noteras kan att i vissa kommungrupper är andelen anställda som har en tidsbegränsad anställning hög.
Anställningsförhållanden för handläggare av planfrågor.
Kommungrupp Antal Översiktsplanering Detaljplanering
Kommuner Tillsvidare Tidsbegr. Tillsivdare Tidsbegr.
Storstäder Antal 3 3
Andel 100% 100%
Förort Antal 30 5 35 8
Andel 83% 14% 97% 22%
Större städer Antal 22 5 26 6
Andel 85% 19% 100% 23% Pendling Antal 31 7 30 8 Andel 84% 19% 81% 22% Glesbygd Antal 34 4 34 2 Andel 92% 11% 92% 5% Varuproducerande Antal 33 11 35 8 Andel 83% 28% 88% 20%
Övriga >25 000 inv. Antal 31 4 32 9
Andel 97% 13% 100% 28%
Övriga 12 500 – 25 000 Antal 35 4 36 5
Andel 97% 11% 100% 14%
Övriga < 12 500 inv. Antal 23 7 23 7
Andel 74% 23% 74% 23%
Totalt Antal 242 47 254 53
Andel 100% 100% 100% 100%
Tabell 8.
Anställningsförhållanden för handläggare av byggfrågor.
Kommungrupp Antal Bygganmälan Bygglov
Kommuner Tillsvidare Tidsbegr. Tillsivdare Tidsbegr.
Storstäder Antal 3 3
Andel 100% 100% 33%
Förort Antal 35 2 35 4
Andel 97% 6% 97% 11%
Större städer Antal 25 3 25 4
Andel 96% 12% 96% 15% Pendling Antal 33 3 35 3 Andel 89% 8% 95% 8% Glesbygd Antal 37 2 37 2 Andel 100% 5% 100% 5% Varuproducerande Antal 37 4 37 6 Andel 93% 10% 93% 15%
Övriga >25 000 inv. Antal 31 2 31 1
Andel 97% 6% 97% 3%
Övriga 12 500 – 25 000 Antal 35 35 3
Andel 97% 97% 8%
Övriga < 12 500 inv. Antal 29 2 29 3
Andel 94% 6% 94% 10%
Totalt Antal 265 18 267 27
Andel 100% 100% 100% 100%
Kartläggningen 51
Plan- och byggärenden 2007
Nedan redovisas data som kan ge en uppfattning om den arbetsbelastning som råder inom området planering och byggande idag. Information avseende översiktsplanering och detaljplanering nedan är hämtad från Boverkets rapport Boverkets plan- och byggenkät, länsstyrelsernas redovisning av läget för 2007.14
Översiktsplaner
Av rapporten framgår att aktiviteten kring översiktsplaneringen i kommunerna är hög, men det är få översiktsplaner som antas.
Av karta 18 och figur 28 nedan framgår hur många översiktsplaner som har tagits sedan 1990.
Figur 28. Karta 18.
14
Boverkets plan- och byggenkät. Länsstyrelsernas redovisning av läget för 2007, Boverket, 2008.
Detaljplaner
År 2007 antogs 2 135 detaljplaner i Sverige. Karta 19 nedan visar vilka kommuner som antagit detaljplaner under 2007. Som kartan visar varierar antalet antagna detaljplaner mycket mellan landets kommuner. Av de 101 kommuner som antagit någon detaljplan varierar antalet antagna planer från 1 till 53 planer. 31 kommuner har endast antagit en eller två
detaljplaner. 15 kommuner har antagit mellan tre och fyra planer. Många detaljplaner har antagits i storstadsområden och i kommuner med högskolor.
Kartläggningen 53
Bygglov och bygganmälan
I enkäten som ligger till grund för denna redovisning ombads
kommunerna ange hur många bygglovansökningar och bygganmälningar som inkommit under 2007. Resultatet redovisas i tabell 10 nedan.
Antal bygganmälningar och bygglovsansökningar samt beslut under 2007
Bygganmälningar Bygglov
Antal totalt och per kommun Ansökningar / anmälningar Beslut Ansökningar / anmälningar Beslut Totalt 60 656 60 570 106 509 100 078 Medelvärde 283 293 457 435 Minvärde 4 4 29 29 Maxvärde 3 336 3 122 7 179 5 835 Tabell 10.
Kommunernas senaste omorganisation
I Svenska Kommunförbundets rapport från 1999 konstateras att det under 1990-talet skett stora förändringar av kommunernas plan- och
byggverksamhet. Figur 29 nedan bekräftar det. Diagrammet visar också att förändringstakten är fortsatt hög. Vad de tydliga topparna beror på framträder inte självklart. Att införandet av PBL 1987 skulle ha haft någon större betydelse för kommunernas benägenhet att omorganisera ger diagrammet inte direkt stöd för. Den nya kommunallagen 1991 är dock troligen en förklaring till toppen 1992. Andra förklaringar som utan närmare analys kan antas ha betydelse är den allmänna ekonomiska situationen och förändringar i den politiska maktbalansen. För att få kunskap om vilka faktorer som påverkar organisationsförändringar krävs mer ingående studier. I diagrammet är enbart kommunernas senaste organisationsförändring redovisad. En samkörning med tidigare års undersökningar skulle behövas för att kunna dra mera vittgående slutsatser om när förändringsbenägenheten varit störst.
