Linköpings universitet | Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling Masteruppsats, 30 hp | Statsvetenskap Vårterminen 2020 | LIU-IEI-FIL-A--20/03502--SE
Synpunkterna noteras
– En studie om hur kommuner bemöter
yttranden från medborgare i
samrådsredogörelser
Duly noted – A study of how municipalities
respond to citizen input in consultation
reports
Amira Fredriksson
Handledare: Erik Eriksson Examinator: Khalid Khayati Antal ord: 24 029
Linköpings universitet SE-581 83 Linköping, Sverige 013-28 10 00, www.liu.se
2
Abstract
This study aims to investigate how municipalities respond to citizen input in consultation reports – a necessary and often mandatory documentation in the Swedish planning process. More specifically, building on the political-philosophical debate on deliberation as a democratic ideal, this study explores how local authorities' response to citizen input is structured and designed in these reports, and to what extent citizen input is recognized. By approaching a model for logics and considerations within sorting processes, I also seek to understand how local authorities motivate and explain their stances. More specifically, I examine whether considerations – made within a so called selective sorting – emphasize what is possible, legal and/or proper to implement. The study is mainly based on a qualitative content analysis of consultation reports from three Swedish municipalities. The results of this study highlight, among other things, that the structure and design of the response from the local authorities depend on the structure and design of the input. Further, almost fifty percent of the total number of responses studied are rejected, where a vast majority of the few approvals given are weak/vague. Even though local authorities from all three municipalities motivate their stances based on what is possible, legal and proper, there are some general patterns. In total, almost half of all positions are justified on the basis of what is considered proper to implement, while approximately a fifth are justified on the basis of what is legal. Further, I have drawn attention to two more specific ways in which municipalities seem to motivate and explain their positions. These ways are defined as two categories that I have chosen to call aesthetics and external
expertise.
Keywords: Deliberative democracy, spatial planning, participatory planning, consultation,
citizen input, consultation report, public response, selective sorting.
Svenska nyckelord: Deliberativ demokrati, samhällsplanering, deltagande planering, samråd,
3
Förord
Det är flera personer som funnits vid min sida genom det här arbetet och jag behöver nog inte säga så mycket mer än att ni vet vilka ni är, och tack såklart. De följande fyrtionio orden skulle jag förvisso vilja rikta till min handledare, Erik. Även fast du varit noga med att ge mig utrymme att tänka och uttrycka mig självständigt, har du stöttat mig på alla tänkbara sätt. Kompetent. Inlyssnande. Närvarande. Inte minst pedagogisk. Dessa är exempel på ord jag skulle använda för att beskriva dig. Tack och stort lycka till i höst!
4
Innehållsförteckning
Abstract ... 2
Förord ... 3
Kapitel 1. Inledning ... 6
1.1 Syfte och frågeställningar ... 7
1.2 Begreppsdefinitioner ... 8
1.3 Disposition... 8
Kapitel 2. Bakgrund ... 9
2.1 En introduktion till deliberativ demokrati ... 9
2.1 1 Den svenska demokratin i förändring ... 11
2.2 Hur ser fysisk samhällsplanering ut i Sverige? ... 13
2.2.1 Översikts- och detaljplanering... 13
2.2.2 Samråd och samrådsredogörelser ... 15
Kapitel 3. Litteraturöversikt ... 17
3.1 Medborgarnas påverkansmöjligheter ... 17
3.1.1 Olika typer av deltagande ... 17
3.1.2 Deltagandets utmaningar ... 19
3.2 Vikten – och avsaknaden – av transparens ... 21
3.3 Sammanfattning: vad tar vi med oss från litteraturöversikten? ... 22
Kapitel 4. En modell för logiker och överväganden inom sorteringsprocesser ... 24
4.1 Tre former av selektiv sortering ... 26
Kapitel 5. Tillvägagångssätt: design och metod ... 29
5.1 Avgränsning och urval ... 29
5.2 Beskrivning av empiri ... 32
5.3 Analytiskt tillvägagångssätt ... 34
5.3.1 Kvalitativ innehållsanalys ... 34
5.4 Studiens trovärdighet ... 37
Kapitel 6. Resultat och analys ... 40
6.1 Bemötandets struktur och utformning ... 40
6.1.1 Struktur i förhållande till övrigt innehåll ... 40
6.1.2 Bemötandets utformning ... 44
6.2 Synpunkternas kraft ... 53
6.2.1 Krav på begäran eller förslag ... 54
6.2.2 Olika typer av bemötande: bifallande, avvisande eller allmänt svar? ... 54
5
6.2.4 Mönster i hur olika synpunkter bemöts ... 59
6.3 Kommunernas sätt att underbygga och förklara ställningstaganden ... 62
6.3.1 Mer eller mindre utförliga motiveringar ... 63
6.3.2 Överlappande överväganden ... 64
6.3.3 Att motivera ställningstaganden utifrån estetik och expertis ... 67
Kapitel 7. Slutsatser och diskussion ... 71
7.1 Slutsatser i förhållande till studiens tre frågeställningar ... 71
7.2 Diskussion i förhållande till deliberativ demokrati och praktiskt kunskapsbidrag ... 75
7.3 Avslutande reflektioner och förslag på vidare forskning ... 77
Referenser ... 80
Litteratur ... 80
Rättsliga dokument och SOU ... 83
Elektroniska källor ... 83
APPENDIX ... 86
Bilaga 1. Exempel på kvantitativ bearbetning av empiri ... 86
Bilaga 2. Empiriska exempel på hur ställningstaganden i bemötanden motiveras utifrån överväganden inom selektiv sortering ... 87
6
Kapitel 1. Inledning
En handlingskraftig demokratisk rättsstat utgör ett starkt ideal i västvärlden. Normen är att uppnå ett styrelseskick som är så representativt som möjligt, där medborgarnas vilja speglas genom de folkvalda (jfr Alonso m.fl. 2011, s. 5). Vidare har modellen för representativ demokrati på senare år, i allt större utsträckning, kompletterats med en deliberativ styrningsmodell. Denna modell har, inte minst i Sverige, vunnit stor kraft då den ses som ett sätt att stärka demokratin (Chambers 2003, s. 308; Held 2006, s. 232, 253). Även om de grundläggande tankarna sträcker sig längre tillbaka (Premfors & Roth 2004, s. 9), utvecklades idealet om deliberativ demokrati under den senare delen av 1900-talet som en reaktion mot dåtidens teoretiska formuleringar av demokrati. Här framhålls framförallt att folket i en representativ demokrati inte involveras tillräckligt aktivt i styrandet av det egna samhället, samtidigt som invecklade demokratiska utmaningar som legitimitet, moralisk oenighet och pluralism inte anses behandlas på ett uttömmande sätt (Pateman 1970, s. 42). För att hantera sådana utmaningar argumenterar deliberativa teoretiker för vikten av att låta det offentliga
meningsutbytet stå i centrum. Det anses bli enklare att komma fram till beslut som de flesta kan
enas om och acceptera då representanter och medborgare i offentliga diskussioner kan ge motiveringar för handlingsplaner och individuella viljor (Chambers 2003, s. 8).
I dagens Sverige förekommer medborgardeltagandei olika former och samhälleliga kontexter, och syftar huvudsakligen till att komplettera det representativa demokratiska systemet. Att medborgardeltagande har blivit allt mer aktuellt är alltså ett faktum – detta gäller inte minst inom samhällsplanering (jfr Forester 1991, s. 1). Inom den svenska samhällsplaneringspraktiken finns en tydlig idé om att medborgarna, genom medborgardialog, ska vara en aktiv del i planeringsprocessen (Nilsson 2007, s. 432). Det förekommer flera olika former av medborgardialog inom samhällsplanering, där så kallade samråd är den mest formaliserade formen. Sveriges kommuner ska enligt lag, efter de genomfört samråd och fått in synpunkter, sammanställa dessa i samrådsredogörelser. Dessa är offentliga handlingar som ska innehålla alla inkomna synpunkter från samrådet och redovisas tillsammans med kommunens kommentarer och förslag på ändringar. Enligt plan- och bygglagen (2010:900, 5 kap 17 §) ska det därtill särskilt framgå vilka synpunkter som inte beaktats och motiveringarna till det. Parallellt med att deltagande planering betraktas som den ”nya normen”, ökar mängden planeringsforskning som tagit en mer kritisk ståndpunkt. Det betonas att om samarbetsplanering
7 ska vara legitim, måste det finnas potential för den deltagande medborgaren att verkligen kunna påverka politiska planeringsresultat (jfr Cornwall 2008). Samtidigt visar andra forskare att fokus i de slutliga plandokumenten ligger på den föreslagna planen som den bästa lösningen, och att de överväganden som görs tidigare i planprocessen, mer eller mindre är en för givet tagen praktik som sällan lyfts fram för allmänheten (Tunström & Oliveira e Costa 2019, s. 3). Dessutom betraktas den fas i planeringsprocessen som infaller efter att allmänhetens åsikter har samlats in, men innan några formella (politiska) beslut fattats och planerna slutförts, som otydlig för de flesta medborgare och även andra intressenter (Healy 1997, s. 275). Brist på information i de slutliga stegen i planprocesser anses samtidigt vara en anledning till missnöje bland allmänheten (Hylmö & Skärbäck 2006, s. 57). Potential att påverka det politiska beslutsfattandet, likt graden av transparens, är alltså exempel på två faktorer som är viktiga för att en deliberativ demokrati ska vara meningsfull.
Både utifrån en principiell teoretisk diskussion, och för det lokala politiska arbetet, är det viktigt att undersöka deliberativa praktiker. I den här studien riktas strålkastarna mot just samrådsredogörelser – ett skriftligt material som dokumenterar de deliberativa processerna och de ställningstaganden som den offentliga administrationen gör i förhållande till medborgares synpunkter – vilka i ett senare skede också påverkar det formella beslutsfattandet.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att beskriva och analysera deliberativa demokratiska processer och dess utfall. Detta gör jag genom att studera samrådsredogörelser från detaljplaneringsprocesser utifrån tre forskningsfrågor vilka lyder som följer:
1. Hur struktureras och utformas bemötandet av medborgares yttranden i samrådsredogörelser?
2. I vilken utsträckning tillgodoses synpunkter från medborgare i planförslagen? 3. Hurmotiveras och förklaras ställningstaganden i bemötandet utifrån en modell för
logiker och överväganden inom sorteringsprocesser?
Den första frågeställningen är av mer empirisk generell karaktär och avser undersöka hur bemötanden de facto utformas i samrådsredogörelser. Den andra frågeställningen är av mer empirisk specifik karaktär och syftar till att ge en bild av i vilken grad medborgares synpunkter
8 bifalles respektive avvisas, samt huruvida det går att urskilja mönster i vilka synpunkter som bemöts på ett särskilt sätt.1 I frågeställning tre studeras ställningstagandena kring synpunkterna
utifrån Eriksson m. fl. (kommande) teoretiska modell om hantering av medborgarsynpunkter. Hur dessa frågeställningar kompletterar varandra och vilket analytiskt angreppssätt som är lämpligt för respektive frågeställning diskuteras i kapitel 5.
1.2 Begreppsdefinitioner
Härnäst vill jag definiera hur jag använder några av de begrepp som är centrala i studien. Med
samhällsplanering syftar jag till riktlinjer för utveckling av bebyggelse, service,
kommunikationer och miljö.2 Synpunktsförfattare/synpunktslämnare är allt ifrån kommunala
instanser, myndigheter, företag eller medborgare som lämnat synpunkter i samband med samråd. I den här studien fokuserar jag enbart på medborgerliga synpunktsförfattare. Yttrande använder jag som ett samlingsbegrepp för alla synpunkter som en synpunktsförfattare lämnat i samband med samråd. Med andra ord kan en synpunktsförfattare tycka till/yttra sig om olika sakfrågor (se Figur 3 i kapitel 5). Jag använder mig av begreppet bemötande när jag syftar till skriftliga kommentarer i samrådsredogörelsen där kommunen bemöter synpunktsförfattarens yttrande/synpunkter.3 Begrepp som samråd och samrådsredogörelse redogörs för mer utförligt
i den andra delen av studiens bakgrundskapitel (se avsnitt 2.2).
1.3 Disposition
Uppsatsen har följande disposition: Härnäst i kapitel två följer en bakgrundsbeskrivning som ämnar placera läsaren i den aktuella kontexten – deliberation inom svensk samhällsplanering. Därefter, i kapitel tre och fyra, följer en litteraturöversikt samt presentation av analysmodell vilken studien tar teoretiskt avstamp i. I kapitel fem redovisas studiens empiri och forskningsmetod. Resultatredovisningen följer i kapitel sex med presentation av samrådsredogörelserna och i kapitel sju presenteras studiens slutsatser, avslutande reflektioner samt förslag på vidare forskning.
1 Jag kan förvisso inte säga någonting om det faktiska resultatet, bara vad kommunen skriver i samrådsredogörelsen att de
avser göra. I den här studien utgår jag alltså ifrån vad jag kan utläsa i dokumenten.
2 Definition hämtad från Nationalencyklopedin (u.å.).
3 Begreppen yttrande och synpunkt används vanligtvis synonymt med varandra, både i folkmun och i den befintliga litteraturen. Detta var således även min ursprungliga tanke, men när jag väl började studera samrådsredogörelser förstod jag att det är önskvärt att skilja dem åt för att kunna ge en tydligare beskrivning av den empiri som studerats. (se kapitel 5). Därtill, beroende på kontext, finns även olika sätt att definiera ”bemötande”. När de kommer till just de här begreppen utgår jag alltså inte ifrån etablerade definitioner, utan syftar snarare till att tydliggöra hur begreppen används i den här specifika studien.
9
Kapitel 2. Bakgrund
I följande kapitel ges inledningsvis en beskrivning av den deliberativa demokratins ursprung och grundläggande innebörd. Därefter beskrivs hur det deliberativa idealet har haft inflytande i den svenska demokratibildningen. Till sist går kapitlet över i en beskrivning av hur den svenska offentliga förvaltningen ser ut i samband med fysisk samhällsplanering. Med utgångspunkt i de begreppsdefinitioner som introducerats i kapitel ett, syftar den här delen till att ge läsaren en grundläggande förståelse för svensk samhällsplanering – studien huvudsakliga ämnesområde.
2.1 En introduktion till deliberativ demokrati
Även om sammansättningen ”deliberativ demokrati” är relativt ny, har de grundläggande tankarna, cirkulerat i samhället sedan lång tid tillbaka (Premfors & Roth 2004, s. 9). Det klassiska uttrycket ”redan de gamla grekerna”, blir i det här sammanhanget aktuellt. Aristoteles är en av de tidiga filosoferna som myntade att ”[...] deliberation används i situationer som faller under en allmän regel, om det är osäkert vad frågan gäller, och i situationer som inte medger absoluta resultat” (Premfors & Roth 2004, s. 9). Carol Pateman, en central författare inom medborgarskapsteori, skriver att ordet ”deltagande” blev en del av det populära politiska ordförrådet under de sista åren på 1960-talet. Hon konstaterar att “this took place under the impetus of demands, notably from students, for new areas of participation to be opened up – in this case in the sphere of higher education – and of demands by various groups for the practical implementation of rights of participation that were theirs in theory” (Pateman 1970, s. 1). Pateman menar att det är relativt ironiskt att idén om deltagande skulle komma att bli så populär då begreppet ”deltagande” enligt politiska teoretiker hade den minst betydande rollen inom dåtidens allmänt accepterade demokratiska teorier, samtidigt som dessa teorier starkt betonade farorna med ett för brett folkligt deltagande i politiken (ibid.).
Den samtida diskussionen om en deliberativ demokratisyn präglas ofta av en gemensam kärna, även om det fortfarande finns stora skillnader bland de författare som betraktar sig själva som anhängare till av någon form av deliberation inom statsapparaten (Premfors & Roth 2004, s. 12). Frank Cunningham hävdar att denna kärna identifieras av tre idéer. Den första komponenten definieras av att de fundamentala villkoren för människors demokratiska samexistens måste konstateras mellan jämlika medborgare i en öppen diskussion. Det andra
10 elementet i kärnan utgörs av att det offentliga beslutsfattandets rationalitet och legitimitet bäst vidmakthålls genom deliberation. De procedurmässiga villkoren för deliberation utgör det tredje gemensamma elementet (ibid., s. 12; jfr Cunningham 2002). Samtliga tre element kan enligt Rune Premfors och Klas Roth (2004, s. 12–13) betraktas som alternativ till, eller kritik mot den demokratisyn som ofta benämns liberal demokrati. Liberal demokrati betraktas ibland som en alternativ benämning på den konstitutionella demokratin, vilket är ett styrelseskick med representativ demokrati där rättsväsendet står över de folkvaldas politiska makt (Outhwaite 2003, s. 148). Anhängare av den deliberativa demokratisynen påstås ibland ge en relativt karikatyrmässig presentation av dessa liberaldemokrater, samtidigt som det omvända i hög grad tenderar att gälla. Kritiken mot den liberala demokratin består i att den möjliggör ett begränsat utrymme för samtal och allmänna diskussioner om sakfrågor och om styrelsens villkor. En viktig anledning till detta är att människor, utifrån föreställningar om en liberal demokrati, besitter färdigformulerade åsikter och intressen som okomplicerat kan formuleras i de politiska valen och sammanfogas till offentliga avgöranden. Utifrån det deliberativa synsättet bygger demokrati, till skillnad från den representativa demokratin, snarare på argument och hur åsikter bildas, än hur personers varierande åsikter omvandlas till aggregerade preferenser och kollektiva beslut (Premfors & Roth, s. 13). Enligt Pateman (1970, s. 42) handlar deltagande demokrati om det centrala påståendet om att individer och deras institutioner inte kan betraktas isolerade från varandra. Hon menar att representativa institutioners existens på nationell nivå inte antas räcka för att nödvändiga individuella attityder och psykologiska egenskaper ska kunna utvecklas till fullo i ett demokratiskt samhälle (ibid.)
Jürgen Habermas (2001, s. 31) skriver att många eminenta försvarare för deliberativ demokrati utvecklar sina argument och grundar sina övertygelser i en samhällsanalys som är en variation på nationalstatens progressiva avmattning och temat globalisering. Det hela bottnar i att medborgarbegreppets innebörd och status, liksom formen för demokratisk legitimitet, har ändrats till följd av en övergång från ett nationellt till ett postnationellt samhälle. Innan denna övergång beskaffades den medborgerliga och kulturella solidariteten främst i förhållande till just nationalstaten. Under efterkrigstiden kom en beslutsprocedur med majoritetsprincipen, representativitet och yttrandefrihet att definiera den demokrati som existerade i liberalt utformade styrelseskick. Enligt Habermas ges vi som medborgare i ett postnationellt samhälle bättre förutsättningar att lösa de problem vi står inför i en globaliserad värld. Anledningen till detta är att majoritetskulturen i ett postnationellt samhälle lösgörs från den allmänna politiska
11 kulturen inom nationalstaten (ibid., s. 11). Annorlunda uttryckt ges solidaritet och demokratisk legitimitet olika förutsättningar beroende på vilken typ av samhälle vi lever i. Religiöst, etniskt eller kulturellt sammanhållna nationer, där en majoritetskultur dominerar utgången av demokratiska beslutsprocedurer, skiljer sig alltså från våra ”moderna” samhällen som i större utsträckning tenderar att utmärkas av pluralism – samhällen där det demokratiska idealet är en samtalssituation (Premfors & Roth 2004, s. 14).
2.1 1 Den svenska demokratin i förändring
Kristina Nilsson (2001, s. 36) menar att det finns ett värde i att studera svenska demokratibegrepp utifrån ett historiskt perspektiv då det kan öka förståelsen för samhällsförändringar, vilka i sin tur påverkar samhällsplaneringen. Under 60–80-talet var förvaltningskorporatism vanligt där medborgare inte hade direkt inflytande eller möjlighet att kräva ansvar, utan företräddes av intresseorganisationer och deras funktionärer. Detta innebar att en majoritet av de formella besluten fattades direkt mellan berörda aktörer. Mycket, om inte allt, betraktades som förhandlingsbart och en fara i detta bottnade i att relationen mellan makt och ansvar tunnades ut, vilket försvårade medborgarnas möjligheter till insyn i de offentliga verksamheterna. I takt med att intresset för föreningslivet mattades av försvagades denna form av representativt deltagande i planeringssammanhang (jfr SCB 2018). Olof Petersson (1993, s. 24) skriver att medborgare på senare år uppvisat en ovilja att engagera sig i såväl politiska partiorganisationer som föreningsliv, vilket i viss utsträckning även kan betraktas som en form av politikerförakt. Idag är medborgare delaktiga i det politiska livet på andra sätt såsom genom direktkontakt med politiker, tjänstepersoner, massmedia och rättsväsende, eller genom protester och manifestationer. Vidare hävdar Petersson (1993, s. 25) att en ökad kontakt med myndigheter och en allmänt höjd utbildningsnivå, tycks vara de huvudsakliga anledningarna till att medborgarnas politiska självförtroende har stärkts.
För att kategorisera medborgares deltagande i demokratifrågor används ibland begreppen ”lilla” och ”stora” demokratin, vilka snarare ska betraktas som samlingsbeteckningar än som etablerade begrepp. Den stora demokratin används huvudsakligen som ett samlingsnamn för den kommunala förvaltningen och den kommunala representativa demokratin, men även för representativa organ på en nationell och regional nivå. Den lilla demokratin används på liknande sätt som samlingsbeteckning för demokratiska organiseringar under, men även
12 parallellt med kommunens representativa organ. Den lilla demokratin innefattar en mer individcentrerad syn på samhälle, en demokratisering av den privata sfären (jfr Philips 1991, s. 157–158), där ”en grupp personer i direkt personlig samverkan bestämmer över sina gemensamma villkor” (Peterson 1991, s. 22). Utifrån det som skrivs ovan är det alltså riktigt att fastslå att många av de frågor som idag är viktiga för medborgare inte längre huvudsakligen hanteras genom den stora demokratin, utan genom engagemang i den lilla demokratin (Petersson 1991, s. 22, 23; Montin 1998, s. 8).
Erik Amnå (2006, s. 603) tar avstamp i den svenska demokratiska mobiliseringen och förklarar att medborgardeltagandet ursprungligen går att betrakta som ett verktyg i händerna på den politiska eliten, vilka hade den suveräna makten att tolka folkets viljor. För att den deltagande demokratin skulle betraktas som en uppfriskande, men ofarlig idé ”[...] participatory democracy in Sweden had either to be brutally rejected or be circumscribed” (ibid.). I förhållande till andra länder i Skandinavien har Sverige totalt sett försökt försvara en tredje ståndpunkt; inte lika positiv som Danmark, men inte lite negativ som Norge. För att upprätthålla en livlig demokrati såg Sverige, liksom den Danmark, ett stort värde i den individuella autonomin, samtidigt som man, liksom den norska staten, på ett nostalgiskt sätt berömde de traditionella frivilliga föreningarna och deras funktion som företrädare för underprivilegierade samhällsgrupper (Amnå 2006, s. 601–602).
Samtidigt som fundamentet fortfarande är en representativ demokratimodell, kan det eftersträvade styrelseskicket i Sverige sedan en tid tillbaka beskrivas som en ”deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter” (prop. 2001/02:80, s. 27). I Demokratiutredningens betänkande (SOU 2000:1, s. 22–23) återfinns en mer detaljerad beskrivning av vad som menas med detta;
I den deliberativa demokratiteorin [...] betonas argumentationens och samtalets fundamentala betydelse för demokratin. Endast sådan maktutövning kan skapa förtroende som samspelar med övertygelser som uppstått i fria samtal medborgare emellan. Demokratin ger ett ramverk för fri diskussion mellan jämlikar. Politik kopplas till diskussion. Demokratin är därför i behov av arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas. I dessa diskussioner underordnas mina intressen de gemensamma bästa.
13 Detta är vad som gäller för hela det svenska styrskicket, samtidigt som det deliberativa idealet kanske framkommer som tydligast inom fysisk samhällsplanering. I praktiken betyder detta att flera svenska lokala planeringsadministrationer försöker implementera olika metoder samtidigt genom såväl deliberativa (Forester 1999) som samverkande (”collaborative”) (Healy 1997) förhållningssätt (Nilsson 2007, s. 432).
2.2 Hur ser fysisk samhällsplanering ut i Sverige?
Enligt plan- och bygglagen (PBL, 2010:900) utgörs det svenska planeringssystemet av regionplan, översiktsplan, områdesbestämmelser och detaljplan. I Sverige regleras den nationella havsplaneringen i miljöbalken (SFS1998:900; jfr SFS 2015:400), men när det kommer till planering till land saknas en sektorsövergripande planering på nationell nivå. I nationella mål, och genom att peka ut anspråk för så kallade riksintressen, ger staten i stället ramar för den regionala och kommunala nivån. Dessa riksintressen syftar till att främja en god hushållning av vatten, mark och övrig fysisk miljö sett från sociala, ekologiska och samhällsekonomiska aspekter (prop. 1985/86:3; Boverket 2017a). Förutsättningarna för regional och kommunal fysisk planering påverkas också av den nationella transportinfrastrukturplaneringen. Centrala myndigheter har i uppdrag att lämna underlag från respektive ansvarsområde till länsstyrelserna – statens förlängda arm i regionerna – vilka i sin tur ansvarar för att samordna och tillvarata de statliga intressena i planprocessen. Detta innebär följaktligen att det är Länsstyrelsens ansvar att ingripa i frågor som rör riksintressen, mellankommunala intressen, miljökvalitetsnormer, samt frågor som rör säkerhet och hälsa, risker för översvämningar, erosion och andra olyckor (Boverket 2019a; SFS 2011:338, 8 kap. 1, 13 §§). Planläggning av mark- och vattenområden är kommunens ansvar inom sina respektive geografiska gränser. Med andra ord har enbart kommunen befogenhet att besluta om planläggning ska komma till stånd eller inte, samt om en plan ska antas (Boverket 2019a; jfr SFS 2017:725, 2 kap 1 §).
2.2.1 Översikts- och detaljplanering
Alla kommuner i Sverige ska ha en aktuell översiktsplan. Planen, som omfattar hela kommunen, är inte bindande men ska ge vägledning för beslut om hur den fysiska och byggda miljön ska bevaras, användas och utvecklas, samt om hur vatten- och markområden ska användas. Översiktsplanen är ett viktigt politiskt måldokument då det visar hur
14 miljökvalitetsnormer ska följas, hur kommunen ska tillgodose riksintressen, samt hur allmänna intressen beaktas. Planen, vilken både ska vara vägledande och strategisk för beslut i plan- och bygglovsärenden, beslutas av kommunfullmäktige men ska spegla den politiska majoritetens uppfattning (Boverket 2020a; PBL, 3 kap 1, 2 §§).
En detaljplan (tidigare byggnadsplan, stadsplan eller avstyckningsplan) är ett juridiskt bindande dokument inom fysisk planering som beskriver hur användningen av mark- och vattenområden är reglerad. Det gäller både när det ska byggas nytt och när bebyggelse ska bevaras eller förändras (Boverket 2014a; PBL, 4 kap 1 §). Mer specifikt syftar detaljplanen bland annat till att reglera hur långt det ska vara mellan tomtgräns och hus, var nya byggnader får eller ska placeras samt hur höga eller stora de får vara. Detaljplanen reglerar dessutom vad som är bindande för kommande bygglovsprövningar. Det som brukar benämnas ”byggrätt” utgörs av principen om att enskilda har rätt att utnyttja detaljplanen vilken inte får ändras under genomförandetiden som vanligtvis är 15 år (Boverket 2019a). Initiativet till uppdraget kan komma från vem som helst, men för att arbetet ska kunna påbörjas måste det föregås av ett politiskt beslut i kommunen. Med andra ord är det kommunen som avgör om, var och när en ny detaljplan ska tas fram(Boverket 2019b).
Standard eller utökat förfarande vid detaljplanering
I de flesta fall kan ett standardförfarande tillämpas i arbetet med att ta fram ett förslag till en detaljplan. För att förfarandet ska kunna tillämpas behöver vissa villkor vara uppfyllda. Detaljplaneförslaget får inte vara av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, samtidigt som planen inte heller får medföra en betydande miljöpåverkan. Dessutom ska förfarandet vara förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande (PBL, 5 kap 7 §; Boverket 2020d). Innan standardförfarandet kan vinna laga kraft måste det gå igenom samråd, underrättelse, granskning, granskningsutlåtande och till slut antagande (Boverket 2020ef). I det fall detaljplaneförslaget inte uppfyller de ovanstående kraven, och ett standardförfarande således inte kan tillämpas, blir ett utökat förfarande aktuellt. För att planen ska vinna laga kraft måste den gå igenom en process som i stor utsträckning liknar den för ett standardförfarande (PBL, 5 kap 7 §; jfr Boverket 2020gh). En viktig skillnad i processen är att synpunkterna från ett samråd vid ett utökat förfarande måste redovisas i en samrådsredogörelse (PBL, 5 kap 17 §) (mer om samråd och samrådsredogörelser i stycket nedan) (jfr PBL, 5 kap 18–22 §§).
15 2.2.2 Samråd och samrådsredogörelser
I syfte att förbättra beslutsunderlaget ska kommunen samråda med en bred krets av intressenter då en ny översiktsplan eller detaljplan (oavsett standard eller utökat förfarande) korrigeras eller upprättas. Myndigheter, organisationer och allmänhet ska få lämna synpunkter och önskemål, där såväl regionala organ, länsstyrelsen, kommunmedborgare och grannkommuner inkluderas (Boverket 2020b; PBL, 3 kap 8 §). Utöver att beslutsunderlagen förbättras leder samråd i ett tidigt skede till att medborgare får ökad insyn i arbetet, vilket dessutom kan minska risken för överklaganden (Boverket 2020ij; PBL, 5 kap 11, 12 §§). Förutom vilka som ska delta, är formen för samråd inte reglerad. Samråd kan till exempel genomföras genom offentliga, fysiska möten på den aktuella platsen eller genom utskick. Det finns heller inga formella bestämmelser vad gäller hur synpunkter ska insamlas. Det kan exempelvis ske genom e-post, dokumentation från samrådsmöten eller tjänstemannaanteckningar från telefonsamtal (Boverket 2020ij). Oavsett vilken form synpunkterna tar är det däremot viktigt att samtliga hanteras och beaktas. Därtill är en grundprincip att kommunen ska hålla samrådet vid ett tillfälle då så många som möjligt kan delta. Det kan exempelvis vara nödvändigt att hålla samråd under högsäsongen i de fall förslag till detaljplan berör ett säsongsbetonat område (prop. 2013/14:126, s. 81). Samrådets omfattning får anpassas utifrån planeringsuppgiftens komplexitet i det enskilda ärendet. Med andra ord kan kommunen hålla flera samrådsmöten, alternativt förlänga eller göra om de samråd som inte uppfyller syftet. Det finns inte några särskilda bestämmelser för hur länge samrådet ska vara vid ett standardförfarande, samtidigt som det vid ett utökat förfarande ska vara minst tre veckor (PBL, 5 kap 11 §).
Vid ett standardförfarande räcker det att kommunen redovisar inkomna synpunkter i granskningsutlåtandet, efter granskningen. Det finns förvisso fortfarande möjlighet för kommunen att sammanställa en samrådsredogörelse efter samrådet. Detta kan många gånger vara önskvärt då det underlättar det fortsatta arbetet för såväl kommunen, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, samt tydliggör hur yttranden från synpunktslämnare har beaktats (Boverket 2015a; PBL, 5 kap 17 §). Vid ett utökat förfarande kräver lagen å andra sidan att de synpunkter som kommit in under samrådet redovisas i en samrådsredogörelse. Eftersom samrådsredogörelsen bland annat innehåller information om vilka som har – eller inte har – fått sina yttranden tillgodosedda, utgör det ett värdefullt dokument om detaljplanen överklagas. Mer specifikt ska samrådsredogörelsen innehålla samtliga yttranden som framkommit eller
16 insamlats under telefonsamtal, möten, med e-post, brev eller på annat sätt. Samrådsredogörelsen bör även innehålla länsstyrelsens samrådsyttranden för att allmänheten ska bli varse om dessa. Konsekvenser för angränsande områden, och annat som får betydelse för kommunens övriga planering, ska också framgå i redogörelsen (Boverket 2018a; prop. 1985/86:1, s. 179).
Samrådsredogörelsens upprättande är i första han kommunens ansvar. Samtidigt finns det möjlighet för kommuner att anlita en konsult som planförfattare. Om så är fallet är det viktigt att en jävsituation inte uppstår, och att offentlighetsprincipen inte sätts ur spel. Med andra ord ska offentliga handlingar finnas tillgängliga hos kommunen om allmänheten vill ta del av dem, oavsett om ärendet hanterats av en anlitad konsult (prop. 1985/86:1, s. 794). Enligt ett regeringsrättsavgörande (RÅ 1995 not. 141) kan det å andra sidan anses vara mindre lämpligt att låta en konsult arrangera samrådet och upprätta samrådsredogörelsen. I det specifika fallet hade kommunen låtit en konsult bemöta och bedöma synpunkter, vilken således även behövt göra avvägningar mellan olika intressen. Beslutet att anta planen upphävdes då domstolen bedömde att kommunen i sammanhanget handlagt planärendet i strid mot PBL, där frågan om opartiskhet varit avgörande för beslutet (Boverket 2018a).
17
Kapitel 3. Litteraturöversikt
I det här kapitlet ges en sammanfattning av det empiriska forskningsfältet kring två faktorer som jag, efter att ha läst in mig på området, förstått tycks vara centrala i förhållande till vad som gör en deliberativ demokrati meningsfull – medborgares faktiska påverkansmöjligheter och graden av transparens. Avslutningsvis förs ett resonemang om vad som händer när den deliberativa demokratin inte betraktas som meningsfull. Förutom att illustrera hur forskningsfältet ser ut, tar studien teoretisk utgångspunkt i den politisk-filosofiska debatten kring deliberation som demokratiskt ideal.4
3.1 Medborgarnas påverkansmöjligheter
3.1.1 Olika typer av deltagande
Att vara involverad i en process är inte detsamma som att ha en meningsfull röst. Medborgare måste känna sig kapabla att uttrycka sig utan rädsla för repressalier eller förväntningar om att inte lyssnas på eller tas på allvar (Cornwall 2008, s. 278). Det är viktigt att olika kunskaper, behov och perspektiv inte bara finns representerade, utan att de även kan påverka det faktiska utfallet (Tunström & Oliveira e Costa 2019, s. 2–3; White 1996, s. 7). Oavsett hur välmenande processens initiativtagare än må vara skriver Andrea Cornwall i artikeln Unpacking
‘participation’: Models, meanings and practices (2008) att reell påverkan aldrig kan garanteras.
Hon menar att ”while those who initiate participatory processes at the community level may create space for people to speak up and out, they have no control whatsoever over what may happen as a consequence” (Cornwall 2008, s. 278). Vidare, för att identifiera olika grader och typer av deltagande skriver hon att typologier är en användbar utgångspunkt, där Sherry Arnsteins deltagarstege (1969) är en av de mest välkända. Deltagarstegen – vilken fokuserar på medborgaren som mottagare av program och projekt – utvecklades ursprungligen i slutet på 1960-talet men behåller än idag en relevans. Längst ner i stegen placeras ”icke-deltagande”, som innefattar terapi och manipulation. Det mittersta steget, ”tokenism”, innefattar symboliska åtgärder i form av samråd, informering och blidkande, och högst upp är "medborgarmakt", som
4 Denna litteraturöversikt fokuserar snarare på att beskriva tidigare forskning inom det deliberativa fältet, än mellan deliberativ och representativ demokrati. Att inte undersöka extern kritik av den deliberativa modellen är således en avgränsning med hänsyn till studiens syfte.
18 inbegriper medborgarkontroll, delegerad makt och partnerskap (Arnstein 1969, s. 217; jfr Cornwall 2008, s. 270).
En viktig aspekt när det gäller deltagande demokrati är egenmakt (”empowerment”), vilket väcker frågan om hur mycket makt ett politiskt system är villigt att tilldela medborgarna. Arnstein (1969, s. 216–218) menar att medborgardeltagande är en kategorisk term för medborgarmakt eftersom den avgör hur information delas, hur mål och policyer etableras, hur resurser fördelas och hur program opererar. Hon hävdar att det andra ledet i stegen – information och samråd – kan leda till egenmakt förutsatt att det finns ett tvåvägs– informationsflöde med lämpliga kanaler för feedback, möjligheter till förhandling och en försäkring om att medborgarnas idéer och angelägenhet kommer att tas i beaktning (jfr Monno & Khakee 2012, s. 89).
I artikeln Tokenism or Political Activism? Some Reflections on Participatory Planning (2012) tar Valeria Monno och Abdul Khakee utgångspunkt i Arnsteins deltagarstege för att koppla deltagande till en planeringskontext. Närmare bestämt diskuterar de två övergripande dikotomier inom deltagande planering – traditionell och radikal planering. Den traditionella formen av deltagande planering motsvarar det mittersta ledet i Arnsteins deltagarstege och innefattar olika former av samråd och informering. En central aspekt av det traditionella deltagandet är vem som ska delta och hur (Monno & Khakee 2012, s. 88). Den traditionella formen inbegriper ett symboliskt eller substantiellt deltagande där professionell och lokal kunskap, samt fördelar och kostnader (i form av offentliga och privata intressen) vägs mot varandra. Fokus ligger på att tillhandahålla feedback och förbättra informationsutbytet i förhandling med hänsyn till medborgarnas angelägenhet (Monno & Khakee 2012, s. 90).
Radikal planering, vilket motsvarar den övre delen av Arnsteins stege, betonas av tre nyckelbegrepp: ”[...] civil society, empowerment and insurgent citizenship” (Monno & Khakee 2012, s. 89). Den här formen av planering handlar om mobilisering av civilsamhället – en kraftfull kollektiv aktör – för att utmana mäktiga eliter, främja medborgarnas rättigheter och utvidga det demokratiska handlingsutrymmet. I stället för att betrakta deltagande som konventionellt medborgarengagemang, betraktas demokratin ständigt formas av samspelet mellan civilsamhället, näringslivet och staten (ibid.).
19 Vidare tycks det finnas få empiriska försök att jämföra dessa modeller i praktiken, även om den aktuella debatten indikerar att det finns stora skillnader mellan retorik och hur deltagande aktiviteter tar sig uttryck i verkligheten. I syfte att bidra till diskussionen om “[…] the crisis of participatory planning and barriers to the institutionalization of participatory planning” (ibid., s. 85) studerar Monno och Khakee två deltagande planeringsfall; ett italienskt projekt av bottom-up-aktivism som ett exempel på radikal planering, och ett svenskt stadsförnyelseprojekt som kännetecknas av traditionellt deltagande. Italien beskrivs som ett land där politiska processer formas av asymmetriska maktförhållanden, samtidigt som Sverige betraktas som en pålitlig och effektiv demokrati (Monno & Khakee 2012, s. 85, 87, 88). Resultatet visar på tydliga avvikelser mellan teori och praxis och båda fallen synliggör hur planerarnas och de lokala myndigheternas attityd till deltagande präglas av ambivalens. I det italienska fallet tycks planerare, i stället för att försöka uppfylla kraven från medborgare att vidta konkreta åtgärder för att minska på sociala orättvisor, snarare rationalisera medborgarnas angelägenhet och ilska så att de kan ingå i den rådande styrningsmodellen. I det svenska fallet uttrycker planerarna öppet att politiska representanter är i den specifika positionen just för att ta hänsyn till medborgarnas intressen. Detta antyder på ambivalens då det offentliga deltagandet i det här fallet inte bör ha mer än ett symboliskt värde (ibid., s. 99).
3.1.2 Deltagandets utmaningar
Faehnle och Tyrväinen (2013, s. 338) fortsätter i Cornwalls spår och konstaterar att det är motiverat att involvera medborgare i planeringen om uppmärksamheten ägnas åt kvaliteten på deltagandet (jfr Fischer 2006, s. 22) Å andra sidan menar dem att deltagande aktiviteter, i flera situationer där de varit omfattande, inte har lyckats medföra betydande förändringar i praktiken. Planerare tycks kunna förbli oinformerade om invånarnas angelägenhet och upplevelser, samtidigt som medborgare i flera dokumenterade fall är besvikna över bristen på möjlighet att verkligen kunna påverka. Vissa planerare tycks inte diskutera värdet eller behovet av medborgarnas deltagande, medan andra planerare betraktar det som en betungande skyldighet som egentligen inte anses bidra till planeringen (Faehnle & Tyrväinen 2013, s. 332).
Vidare skriver Arnstein (1969, s. 219) att traditionella deltagandeåtgärder ”[…] reinforce the political – economic status quo and produce democratically legitimate decisions”. Informationsutbytet går ofta i en riktning – från planerare till medborgare – där medborgare
20 huvudsakligen betraktas som statistiska abstraktioner och där samråd ofta förblir ”just a window-dressing ritual”. Monno och Khakee (2012, s. 88–89) menar att detta eventuellt skulle kunna förklaras av att planeringsyrket tenderar att domineras av ingenjörer och arkitekter, vilka inte alltid är angelägna om att deras tekniska kunskaper ska likställas med, alternativt kompletteras av medborgarnas lokala perspektiv och kunskaper. Faehnle och Tyrväinen förklarar att medborgarnas yttranden huvudsakligen består av erfarenhetsbaserad information (”experiential information”), vilket helt enkelt är information baserad på kulturberoende, personliga upplevelser. Även om de inte går att separera helt, skiljer sig erfarenhetsbaserad kunskap från vetenskaplig och professionell kunskap, vilket kommer från vetenskaplig och professionell erfarenhet, vanligtvis erhållen genom en målmedveten utbildning (Faehnle & Tyrväinen 2013, s. 335).
Phil Parvin är ytterligare en författare som hävdar att empiriska undersökningar från det senaste decenniet tyder på att många medborgare inte har en meningsfull möjlighet att delta på de sätt som eftersträvas enligt teorier för demokratiska system. Parvin konstaterar närmare bestämt att “political participation in liberal democratic states is low and, on some important measures, in decline” (2018, s. 34). Han fastlägger även att empiriska studier visar att det finns ett tydligt samband mellan politiskt deltagande och socioekonomisk status, samt en korrelationen mellan ekonomisk och social ojämlikhet och övergripande nivåer för politiskt och medborgerligt deltagande (ibid., s. 32; jfr. Hertting & Kugelberg 2017, s. 21).
Sarah C. White (1996, s. 12) lyfter fram att maktdimensionen inom en deliberativ demokrati är involverad i förhandlingarna om vilka intressen som prioriteras framför andra. Det som är mindre tydligt är att makt i sig utgör en viktig faktor i konstruktionen av dessa intressen. Detta har två dimensioner. För det första formas intressekonstitutionen av deltagandeprocessen i sig. För det andra är intressen inte bara ”där”, utan speglar maktförhållanden i det bredare samhället. Det övergripande budskapet här är att “[…] however participatory a development project is designed to be, it cannot escape the limitations on this process that derive from the power relations in wider society” (White 1996, s.12–13).
21
3.2 Vikten – och avsaknaden – av transparens
Ytterligare en aspekt som är viktig för att en medborgardeltagandet i en planeringsprocess ska vara meningsfull är att deltagarna aktivt informeras om väsentliga frågor, samt att deras möjligheter att hitta nödvändig information säkerställs. I bedömningen om huruvida informationsspridningen är att betrakta som aktiv eller inte undersöks bland annat om informationsformen är anpassad till mottagarna, och om informationen levereras vid ”rätt” tillfälle. Faehnle och Tyrväinen (2013, s. 336) skriver att;
A successful collaborative process is about how the process has been launched, how information has been delivered, about what is to be done, how widely the background papers are presented; all the people should be provided with the same abilities to contemplate and think about the issue.
Därtill hävdar Kajsa Hylmö och Erik Skärbäck (2006, s. 57) att insyn och tid för medborgare att vänja sig vid ett specifikt projekt är fundamentalt i sammanhanget. Brist på information i de slutliga stegen i planprocesser tycks vara en anledning till missnöje bland allmänheten. På samma sätt som planerare tycks ha möjlighet att fördjupa allmänhetens motstånd genom att inskränka informationsspridning och minimera deras deltagande, har de möjlighet att främja allmänhetens förhoppningar genom att göra det motsatta; genom att dela information och uppmuntra till deltagande (Forester 1999, s. 1). Kristina Holmgren (m.fl. 2016, s. 77, 89) förklarar att politiker och offentliga administratörer måste klargöra förfarandet och se till att grunden för besluten inte är godtyckliga eller slumpmässiga, om målet är att driva allmänhetens förtroende för institutionen i en positiv riktning. Charlotta Levay och Caroline Waks (2009, s. 523) fortsätter i samma spår och konstaterar att en viss grad av standardisering och mätbarhet av professionellt arbete hjälper till att visa och garantera kvalitet, vilket följaktligen upprätthåller den allmänna legitimiteten. I sina studier förklarar de att transparens både kan hota och förbättra den professionella autonomin.
Moa Tunström och Sandra Oliveira e Costa (2019, s. 2–3) belyser, likt flera av de ovanstående författarna, vikten av att lokala myndigheter återkommande vänder sig till medborgarna under planeringsprocessens gång. De som leder deltagande- och dialogprocesser – huvudsakligen enskilda tjänstepersoner – behöver ha insikt och kompetens om hur dessa ska synliggöras för samtliga som berörs av den specifika planen och som har intressen i den utveckling som planen berör. Studien visar att de slutliga plandokumenten fokuserar på den föreslagna planen som den
22 bästa lösningen, utan att synliggöra de faktiska avvägningarna (Tunström & Oliveira e Costa 2019, s. 2–3). Vidare konstaterar Patsy Healy (1997, s. 275) att input från deliberativa processer översätts till och filtreras genom det strukturerade analytiska ramverket och det tekniska språk som används av lokala myndigheter. När det gäller de flesta intressenter blir det då en ogenomtränglig så kallad ”svart låda” (”black box”) med kunskap som tas för givet. Den svarta lådan beskrivs som ett system vars struktur vi inte vet något annat om än det vi kan härleda från dess input och output. Relevansen av den svarta lådan ligger i skillnaden mellan vad som kommer in i den (medborgarnas synpunkter), och vad den matar ut (praktiska åtgärder) (jfr Mäntysalo 2000, s. 33–34; Bickerstaff & Walker 2005, s. 2134). Healy (1997, s. 275)
När den deliberativa demokratin inte är meningsfull
Även om mycket tonvikt har lagts på att utveckla processer för inkludering som säkerställer att grupper inte lämnas utanför processen, menar Cornwall (2008, s. 279–280) att mindre uppmärksamhet har riktats mot självuteslutning (”self-exclusion”). Det tycks existera starka antaganden om att ”fullt deltagande” uppstår – att alla skulle vilja delta bara de hade möjligheten – så länge metoderna och mekanismerna är rätt. Cornwall hävdar att sådana antaganden är missvisande eftersom det kan finnas flera olika skäl till att människor inte deltar. Å ena sidan kan det vara så att vissa personer helt enkelt inte kan delta. Å andra sidan kan en avsiktlig exkludering bottna i rädsla för repressalier eller brist på politiskt självförtroende, där vederbörande kanske har erfarenhet av att ha tystats ned av starkare röster. En känsla av att inte ha någonting att bidra med, eller att ens idéer snarare kommer ignoreras än tas på allvar, är ytterligare exempel på vad som kan leda till att människor frivilligt ställer sig utanför en deliberativ beslutsprocess. I sin enklaste form handlar självuteslutning om att människor inte upplever att det är någon mening med att delta. Då medborgare deltagit flera gånger utan att ha kunnat identifiera någon påtaglig skillnad i praktiken, kan det mest rimliga alternativet vara att avstå helt om man vill undvika att fortsätta slösa sin tid (Cornwall 2008, s. 279–280).
3.3 Sammanfattning: vad tar vi med oss från litteraturöversikten?
Parallellt med att deltagande planering betraktas som den ”nya normen”, har mängden planeringsforskning som tagit en mer kritisk ståndpunkt expanderat. Det betonas bland annat att det måste finnas potential för medborgare att verkligen kunna påverka politiska planeringsbeslut om deltagande planering ska vara legitim i praktiken (jfr Cornwall 2008). Å andra sidan menar andra forskare (Faehnle & Tyrväinen 2013, s. 338; Fischer 2006, s. 22) att
23 deltagande aktiviteter, i flera situationer där de varit omfattande, inte har lyckats medföra påtagliga förändringar i praktiken. Samtidigt tydliggör Healy (1997, s. 275) att den fas i planeringsprocessen som infaller efter att allmänhetens åsikter har samlats in, men innan några formella (politiska) beslut fattats och planerna slutförts, som otydlig för de flesta inblandade. De överväganden som görs lyfts sällan fram i det slutliga plandokumenten, vilka snarare tycks innehålla beskrivningar av den föreslagna planen (Tunström & Oliveira e Costa 2019, s. 3). Ytterligare en anledning till missnöje bland allmänheten tycks alltså bero på brist på information i de slutliga stegen i planeringsprocesser (jfr Hylmö & Skärbäck 2006, s. 57). Potential att påverka det politiska beslutsfattandet, likt graden av transparens, är sammanfattningsvis exempel på två faktorer som är viktiga för att en deliberativ demokrati ska vara meningsfull – vilket i sin tur är viktigt för att medborgare ska känna sig motiverade att delta i en deliberativ planeringsprocess (Cornwall 2008, s. 279–280).
Det bör understrykas att kunskapsöversikten inte gör anspråk på att återge all betydelsefull forskning om deliberativ planering. Å andra sidan bör det ha framgått att det är ett livaktigt forskningsområde med stor bredd med avseende på de empiriska företeelser som uppmärksammats. Vidare saknas empirisk forskning specifikt om samrådsredogörelser och liknande dokument, både nationellt och internationellt. Det hela är följaktligen ett angeläget område som motiverar mer uppmärksamhet, där min studie utgör ett bidrag.
24
Kapitel 4. En modell för logiker och överväganden inom
sorteringsprocesser
Som beskrevs i det förra kapitlet tar uppsatsen teoretiskt avstamp i den politisk-filosofiska debatten kring deliberation som demokratiskt ideal. För att avgränsa detta till en mer specifik teoribildning, och i syfte att vara öppen med att denna studie bygger vidare på tidigare forskning inom området (se kapitel 5), tillämpas en modell som utvecklats som ett resultat av en tidigare studie av Eriksson m.fl. (kommande).5 Mer specifikt är det en modell för logiker och
överväganden i kommuners hantering av medborgarsynpunkter inom samhällsplanering – så kallade sorteringsprocesser (”logics and considerations of the sorting process”) (se Figur 1).
På en allmän nivå kan modellen delas upp i två distinkta lägen; inkluderande sortering och
selektiv sortering.
5 Utifrån intervju- och observationsstudier skildrar studien hur planerare, i ett antal svenska kommuner i en region, hanterar input från medborgare under så kallade ”post-dialouge meetings”. För mer information om detta forskningsprojekt se avsnitt 5.1, Val av kommuner/planeringsprocesser.
Figur 1. Logiker och överväganden inom sorteringsprocesser (Eriksson m.fl.
25
Inkluderande och selektiv sortering
Varje typ av klassificering med avseende på sortering innebär en form av värdering. Vad som kännetecknar en så kallad inkluderande sortering är att inga medborgarsynpunkter direkt sorteras bort. I ett sådant sorteringsläge är alla synpunkter ”kept ’at the table’”, samtidigt som de fortfarande systematiseras på olika sätt. Med det sagt är en inkluderande sortering en form av tematisk kategorisering – en kategorisering som baseras på flera olika överväganden. Geografisk sortering (”Geography”) innebär antingen att inputen sorteras efter vilket geografiskt område som berörs (till exempel en campingplats) eller efter vilket geografiskt område hela yttrandet mottogs från. Aktörsorienterad sortering (”Actor”) innefattar en process där input sorteras utifrån vem som har formulerat yttrandet. Här görs till exempel åtskillnad mellan input från permanenta och tillfälliga (säsongsberoende), samt mellan input från äldre och yngre medborgare. Den tredje formen av inkluderande sorteringen, innehållsorienterad sortering (”Content”), innefattar en process där input sorteras efter vilket specifikt ämne som synpunkterna berör. Det kan handla om allt ifrån hållbarhet, trafiksäkerhet, utbildningsrelaterade frågor etc. Det finns sannolikt andra överväganden inom en inkluderande sortering än de som beskrivs ovan. Utifrån den studie som gjorts tycks förvisso geografisk, aktörorienterad och innehållsorienterad sortering vara de mest förekommande.
En selektiv sortering innebär att samhällsplanerare gör en aktiv bedömning om huruvida en viss typ av synpunkt ska inkluderas i den slutliga planeringsprocessen. Med andra ord är det viktigt att inte förbise det faktum att det fattas ”mikrobeslut” i ett tidigt skede, även om de formella avgörandena fattas på en politisk nivå där förtroendevalda beslutar om de slutliga planförslagen. Dessa mikrobeslut sker genom en selektiv sortering, där tjänstemän utvecklar planförslag och formulerar beslutsunderlag. Då planerare tidigt i planprocessen bedömer huruvida en viss synpunkt ens har med den specifika planprocessen att göra, inleds en initial, grundläggande form av selektiv sortering. I det här skedet tar planerare exempelvis bort de synpunkter som inte bedöms vara en planfråga, utan snarare en underhållsfråga. Sådana ärenden kan till exempel handla om att en defekt gatlampa behöver bytas, eller att ett hål i en allmän väg bör repareras. Samtidigt, särskilt i samband med detaljplanering, riskerar också frågor som anses vara allmänna, visionära eller ospecifika att selekteras bort i det specifika planförslaget. Därtill kan fysiska markörer (vilka i det här fallet symboliserar olika synpunkter) som är placerade på en karta utanför det geografiska området som den specifika planen berör, sorteras ut. Efter denna ”grovsortering” övergår sorteringen i tre övergripande överväganden som vägleder
26 värderingsarbetet. Enligt den modell jag använder mig av handlar det om huruvida en viss synpunkt är (1) möjlig, (2) laglig och/eller (3) lämplig att genomföra inom den specifika planen.
4.1 Tre former av selektiv sortering
Att diskutera båda benen i modellen kräver att man har primärmaterial för hur planeringsprocessen sker. Samtidigt kan det högra benet (selektiv sortering) beskrivas genom att ha sekundärmaterial som bygger på planeringsprocessens dokumentation. Eftersom det är teoretiseringen kring selektiv sortering som jag kommer använda i min analys följer härnäst en mer detaljerad beskrivning av de tre olika typerna av selektiv sortering (se Figur 2).
Möjligt att implementera
Även om vissa synpunkter kan bedömas som korrekta i sig, skulle de fortfarande utifrån ett ekonomiskt, tekniskt eller praktiskt perspektiv kunna anses vara mindre möjliga att förverkliga i praktiken. Vad som betraktas som möjligt att implementera utifrån ekonomiska termer innefattar många gånger en relativt invecklad bedömning, bland annat i förhållande till hur mycket pengar och ansträngning den lokala förvaltningen är villig att investera i att förverkliga en viss synpunkt. Å andra sidan tar den här typen av bedömning ibland utgångspunkt i mycket mer konkreta fysiska omständigheter, exempelvis när det kommer till huruvida en viss typ av byggnad rent praktiskt är möjlig att upprätta utifrån en specifik markstruktur. Den här typen av överväganden innefattar både vad som är möjligt att realisera på kort sikt (bygga eller skapa här och nu), men också vad som är möjligt att upprätthålla på lång sikt (hantera och underhålla över tid).
Figur 2. Bearbetning (1) av Erikssons m.fl. modell
för logiker och överväganden inom sorteringsprocesser (jfr Figur 1).
27
Lagligt att implementera
Ytterligare övervägande som görs under en selektiv sorteringsprocess upprättar en rättslig ståndpunkt. Här bedöms huruvida ett förverkligande av en synpunkt skulle strida mot nationella lagar och förordningar. Exempelvis bedöms huruvida en viss synpunkt strider mot nationella intressen, naturskydd eller trafikfrågor. En rättslig sortering påverkas dessutom av fastighetsrätten och beroende på om det planerade området är privatägt eller ägs av kommunen. Att sortera synpunkter utifrån vad som är lagligt att implementera kan å ena sidan betraktas som en förhållandevis okomplicerad process, samtidigt som det korrekta sättet att tolka lagen inte alltid är uppenbart. I vissa situationer kan planerare behöva överväga vilken lag som har företräde, vilket innebär att detta sätt att sortera också tenderar att bli subjektiva bedömningar. I syfte att undvika kritik från myndigheter som hanterar sådana frågor, exempelvis länsstyrelsen eller Trafikverket, försöker planerare därför i ett tidigt skede vanligtvis sortera bort synpunkter som anses strida mot rådande lagstiftning.
Lämpligt att implementera
Den tredje formen av selektiv sortering innefattar en process där planerare väger allmänna och enskilda intressen mot varandra i relation till politiska visioner och utifrån deras professionella omdömen. Detta är ett uttryck för proportionalitetsprincipen som innebär att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. På så sätt innebär denna aspekt av selektiv sortering överväganden om huruvida en viss synpunkt är lämplig (”Proper”) att implementera. Detta möjliggör ett tolkningsutrymme samt kräver att planerare fattar bedömningar utifrån deras individuella expertis. Många gånger kan det vara svårt att i förväg avgöra hur stor (positiv eller negativ) effekt ett visst förslag kommer innebära för olika parter, vilket gör frågan öppen för subjektiv tolkning. Vidare är det svårt för planerare att veta hur de ska bedöma situationer där röster från alla grupper i samhället inte hörs i dialogerna.
Inom selektiv sortering presenteras de olika övervägandena som idealtyper. Detta innebär att gränserna mellan dem inte är lika skarpa när planering väl äger rum i praktiken, inte minst när det kommer till överväganden utifrån vad som är möjligt och lämpligt. Likaså tar avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen – ett exempel på vad som omfattas av vad som är lämpligt att implementera – utgångspunkt i lagstiftning, vilket innebär att avvägningen av vad som är lagligt och lämpligt integreras.
28 Modellen som illustreras i Figur 2, vilken är lämplig att applicera då den opererar på en abstraktionsnivå som går i linje med studiens empiriska material, används i analysen på två huvudsakliga sätt. För det första används den som instrument för att analysera hur – utifrån vilka överväganden – kommuner motiverar och förklarar sina ställningstaganden till inkomna synpunkter från medborgare. För det andra kommer jag också att specificera modellens kategorier. Detta innebär att uppsatsen kombinerar en modelldriven analys med en explorativ karaktär (se avsnitt 5.3.1).
29
Kapitel 5. Tillvägagångssätt: design och metod
I detta kapitel diskuteras inledningsvis studiens avgränsningar där jag bland annat förklarar varför jag avgränsat mig till att studera just samrådsredogörelser inom detaljplanering. Därefter motiveras studiens urval, följt av en beskrivning och kritisk reflektion över det empiriska materialet. Därefter följer av en beskrivning av studiens analytiska tillvägagångssätt där jag redogör för hur jag arbetat för att besvara respektive frågeställning. Avslutningsvis diskuteras studiens trovärdighet.
5.1 Avgränsning och urval
Det deliberativa demokratiska idealet tar sig olika uttryck. I den här studien undersöks ett uttryck/fält för den deliberativa demokratimodellen, nämligen formella samråd inom samhällsbyggnadsprocesser. Mer specifikt avgränsas studien till att undersöka samrådsredogörelser i samband med detaljplanering.
Varför samrådsredogörelser?
Det är relevant att undersöka samrådsredogörelser då det är en typ av dokumentation från formella samråd som, enligt svensk lagstiftning, måste finnas i alla kommuner. Att använda sig av samrådsredogörelser som empiriskt material skapar en möjlighet att undersöka hur inkomna yttranden bemöts av kommunala tjänstemän. Alan Bryman (2018, s. 647) skriver bland annat att;
Dokument som organisationer genererar (tex strategidokument,
arbetsbeskrivningar) betraktas som representationer av den organisationens verklighet. Vi kan således luta oss till att sådana dokument säger någonting om vad som händer och sker i organisationen och att det kommer att hjälpa oss att få reda på sådant som rör organisationens kultur eller etiska grundsyn. Utifrån en sådan uppfattning utgör dokumenten fönster genom vilka vi kan blicka in i sociala och organisatoriska verkligheter.
En kritisk reflektion angående dokument som empiri, samt uppsatsens möjlighet till generalisering förs i avsnitt 5.4.
Varför detaljplanering?
Formella samråd, och således även samrådsredogörelser, förekommer inom såväl översikts- som detaljplanering. När jag började studera samrådsredogörelser insåg jag att fler medborgare
30 tycks delta vid samråd i samband med utveckling av en översiktsplan, än vid utveckling av en detaljplan. Yttranden i samband med översiktsplanering kan däremot tänkas vara av mer allmän karaktär, vilka följaktligen också förväntas bemötas mer rudimentärt genom mer öppna, förhållandevis korta svar. Man skulle kunna tänka sig att detta bland annat beror på att kommunen vid utveckling av en översiktsplan inte kan ”lova” eller ”garantera” saker, alternativt ge definitiva svar i samma utsträckning som de kan vid utveckling av en detaljplan. Detta just eftersom översiktsplanen inte är bindande, utan snarare ska åskådliggöra visioner och ge vägledning i frågor som rör beslut om hur den fysiska och byggda miljön ska bevaras, användas och utvecklas, samt om hur vatten- och markområden ska användas (Boverket 2020a; PBL, 3 kap 1, 2 §§).Mot denna bakgrund har jag i den här studien valt att avgränsa mig till samrådsredogörelser i samband med detaljplanering, vilken är av mer specifik karaktär och har en tydligare koppling till en fysisk förändring i geografin (Boverket 2014a; PBL, 4 kap 1 §).
Typ av detaljplan
Rent teoretiskt skulle kommunernas bemötanden kunna se olika ut beroende på om de härleds från samråd i samband med ett standard- eller utökat förfarande av detaljplan. I denna studie görs förvisso ingen distinktion mellan dessa då fokus ligger på samrådsredogörelserna och bemötandena i sig. Vid närmare observation av det empiriska materialet noterades dessutom att det är svårt att se skillnad på om samrådsredogörelsen kommer från ett standard- eller utökat förfarande. Förvisso är troligtvis merparten av samrådsredogörelserna som analyseras i studien förmodligen från ett utökat förfarande, där lagen – till skillnad från vid ett standardförfarande – kräver att de yttranden som kommit in under samrådet redovisas i en samrådsredogörelse (Boverket 2018a; prop. 1985/86:, s. 179).
Typ av yttranden
I samrådsredogörelserna bemöts yttranden från flera olika parter. Det gäller myndigheter, organisationer och allmänhet, där såväl regionala organ, länsstyrelsen, kommunmedborgare och grannkommuner inkluderas (PBL, 3 kap 8 §). I det här avseendet avgränsas studien till hur medborgares synpunkter bemöts eftersom det är just medborgares delaktighet som undersökningen fokuserar på. I fortsättningen används följaktligen ”medborgare” och ”synpunktsförfattare” synonymt med varandra om inget annat anges.
31
Val av kommuner/planeringsprocesser
Urvalet av kommuner/planeringsprocesser bygger vidare på tidigare forskning av Eriksson m.fl. (kommande) där jag varit involverad som forskningsassistent, vilken utifrån intervju- och observationsstudier skildrar hur yrkesverksamma planerare, i ett antal svenska kommuner i en region, hanterar input från medborgare under så kallade post-dialouge meetings. Studien visar bland annat att samhällsplanerares hantering av yttranden från medborgare tenderar att variera mellan olika kommuner, en variation som dels tycks bero på kommunstorlek. Det tycks huvudsakligen handla om olika planeringsrutiner och kapacitet till följd av olika resurser och tillgångar (jfr Fredriksson 2019).
I Sverige – och generellt sett (se kapitel 3) – är forskningen kring samrådsredogörelser och liknande dokument begränsad, vilket motiverar studiens explorativa karaktär. Detta innebär att en mindre och mer djupgående flerfallstudie är relevant och att denna studie omfattar ett färre antal kommuner i en och samma region (Vennesson 2008, s. 227; Denscombe 2017, s. 57–59, jfr Yin 2018, s. 10, 42, 61). Som Bryman (2018, s. 105) hävdar kan forskaren genom att jämföra två eller fler fall bli;
[...] bättre i stånd att beskriva under vilka betingelser en teori håller eller är otillräcklig. Dessutom kan själva jämförelsen ge idéer till utveckling av begrepp som är relevanta för en teori som genereras.
I den här studien studeras därför samrådsredogörelser från tre – en förhållandevis liten, medelstor och stor kommun – av de sex kommuner som undersöks i den tidigare studien av Eriksson m.fl.6 Anledningen till varför jag inte har valt att studera samrådsredogörelser från
samtliga sex kommuner från den tidigare studien är att det hade genererat ett allt för omfattande empiriskt material som jag inte hade haft möjlighet att bearbeta inom den avsatta tidsramen för en masteruppsats. Även om komparation inte utgör studiens primära fokus – huvudsakligen på grund av att jag enbart undersöker en kommun i varje storleksklass – kommer jag å andra sidan i studiens resultat- och analyskapitel att vara transparant med och illustrera eventuella fynd som skulle kunna antyda att det finns skillnader mellan hur synpunkter bemöts i de olika stora kommunerna. I uppsatsens avslutande kapitel kommer jag återkomma till en diskussion om vad
6 En anledning till att jag exempelvis inte undersöker två förhållandevis stora kommuner beror på att enbart en av de sex kommunerna från den tidigare studien skulle betraktas som en stor kommun.
