Demokratins väktare i tillitsförvaltningen: Normativ analys av Tillitsdelegationens huvudbetänkande

Demokratins väktare i tillitsförvaltningen

Normativ analys av Tillitsdelegationens huvudbetänkande

The guardian of democracy in the public management of trust

Normative analysis of Tillitsdelegationens main report

Petter Lindwall

Statsvetenskap: politik, organisation och ledning Kandidatnivå

15hp VT 2019

Handledare: Patrik Hall

Abstract

Tillitsdelegationen ger i sitt huvudbetänkande förslag på att införa tillitsbaserad styrning på uppdrag av regeringen. En effekt av att införa tillitsbaserad styrning i den offentliga förvaltningen kan enligt Tillitsdelegationen komma att återskapa Lennart Lundquist klassiska idealbild av tjänstemannarollen. Idealbilden är en förutsättning för att tjänstemannen ska kunna agera som demokratins väktare och grundar sig i vårt offentliga etos. Syftet med denna studie har varit att studera i vilken utsträckning Tillitsdelegationens i sitt huvudbetänkande är förenligt med idealbilden. Tillitsdelegationens huvudbetänkande har analyserats med en normativ begreppsanalys där begrepp, resonemang och argumentation i materialet har undersökts i relation till värdena i vårt offentliga etos. Studiens slutsats är att Tillitsdelegationen till viss del uppfyller Lundquist idealbild av tjänstemannen eftersom demokrativärdena beaktas i stor utsträckning. Dock har ekonomivärdena en fortsatt central roll, främst genom koncentrationen på output-sidan i form av livskvalité för medborgaren.

Nyckelord: demokratins väktare, demokrativärden, ekonomivärden, offentlig förvaltning, tillitsdelegationen, tillitsbaserad styrning, vårt offentliga etos

Innehållsförteckning

1. INLEDNING ___________________________________________________________________ 1

1.1SYFTET MED TILLITSDELEGATIONEN OCH DERAS ARBETE ______________________________ 1 1.2DEMOKRATINS VÄKTARE _______________________________________________________ 3

1.3VAD SKA VAKTAS? ____________________________________________________________ 4

1.4UPPSATSENS SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING _________________________________________ 5 1.5AVGRÄNSNINGAR _____________________________________________________________ 5 2. METOD OCH MATERIAL _______________________________________________________ 7

2.1METOD _____________________________________________________________________ 7

2.2VÄRDETEORI _________________________________________________________________ 8 2.3EN NORMATIV BEGREPPSANALYS _________________________________________________ 8

2.4BEARBETNING AV MATERIAL ___________________________________________________ 10 2.5SAMMANFATTNING AV METOD OCH MATERIAL _____________________________________ 11 3. TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER ____________________________________________ 13

3.1STYRVÄRDEN I DEN OFFENTLIGA SFÄREN _________________________________________ 13

3.2VÅRT OFFENTLIGA ETOS _______________________________________________________ 15 3.3VÅRT OFFENTLIGA ETOS I FÖRVALTNINGEN ________________________________________ 17

3.4TJÄNSTEMANNENS SÄRSTÄLLNING I DEMOKRATIN __________________________________ 19 3.4.1 Ämbetsmannaperspektivet __________________________________________________ 21 3.4.2 Politikerperspektivet ______________________________________________________ 21 3.4.3 Professionsperspektivet ____________________________________________________ 22 3.4.4 Intressentperspektivet _____________________________________________________ 23 4. ANALYS _____________________________________________________________________ 24 4.1ANALYSENS FÖRHÅLLNINGSSÄTT ________________________________________________ 24 4.2ANALYS AV MATERIALET ______________________________________________________ 25 4.2.1 Perspektiv på medborgaren _________________________________________________ 25 4.2.2 Från mål och resultat, till mål och effekt ______________________________________ 29 4.2.3 Effekt – det onödiga ska bort ________________________________________________ 32 4.2.4 Tjänstemannens relationer _________________________________________________ 35

5. SLUTSATS ___________________________________________________________________ 38 6. VIDARE FORSKNING _________________________________________________________ 40 7. REFERENSLISTA _____________________________________________________________ 41

Figurförteckning

Figur 1. Väktarrollens komponenter ___________________________________________________ 3 Figur 7. Metodologiska vägval _______________________________________________________ 12 Figur 2. Systemen i samhället ________________________________________________________ 13 Figur 3. Ansvarsfördelning i samhället ________________________________________________ 15 Figur 5. Värden i vårt offentliga etos __________________________________________________ 16 Figur 6. Politisk demokrati __________________________________________________________ 16 Figur 4. Tjänstemannens relationer ___________________________________________________ 20

1

1. Inledning

I juni 2018 presenterade Tillitsdelegationen sitt huvudbetänkande för regeringen. Tillitsbaserad styrning är svaret på hur välfärdssektorerna ska frångå de administrativa och byråkratiska barriärer som hindrar professionen att utföra sitt arbete till fullo. Den New Public Management-inspirerande styrningen, med fokus på mål, resultat och utvärdering, som dominerat de svenska välfärdssektorerna de senaste decennierna har inte gett den effekt som var syftet. Vad innebär den nya tillitsförvaltningen för tjänstemannens demokratiska uppgift?

1.1 Syftet med Tillitsdelegationen och deras arbete

Inför riksdagsvalet 2014 skrev Stefan Löfven en debattartikel i Dagens Nyheter som handlade om att införa en annan form av styrning av välfärdssektorerna. Löfven ansåg att New Public Management (NPM) hade skapat mer oordning än ordning och att någon ny form av styrning behövde införas (Löfven 2013). Socialdemokraterna med Stefan Löfven i spetsen vann riksdagsvalet och under 2016 tillsattes en statlig utredning med mål att utreda och ge förslag på en annan typ styrning. I kommittédirektivet till kommissionen framkom att det behövs ett skifte från den styrning som dominerat de senaste decennierna. Den styrningen som varit rådande har haft fokus på mål, resultat och utvärdering, vilket varit i linje med NPM. Kommissionen fick därmed uppdraget att utreda, testa och utveckla hur den tillitsbaserade styrningen skulle kunna se ut i den offentliga förvaltningen (Ds 2016:51). Det blev startskottet för det som idag kallas Tillitsdelegationen. Tillitsdelegationen har under de senaste åren arbetat fram ersättningsmodeller, genomfört pilotverksamheter och bjudit in till forskningsseminarier som slutligen resulterade i deras huvudbetänkande i juni 20181_.

I Tillitsdelegationens huvudbetänkande (SOU 2018:47) identifieras den problematik som ligger till grund för de förslag som föreslås. Problematiken finns inom områdena ledning, kultur samt arbetsorganisation i välfärdssektorerna. Lösningen på den identifierade problematiken är sammanfattad i sju vägledande principer. Principerna är tillit, medborgarfokus, helhetssyn, handlingsutrymme, stöd, kunskap och öppenhet. Dessa principer ska verka som den grundläggande förutsättningen för den offentliga förvaltningen och ska därmed bidra till flexibilitet, kvalité och service i mötet mellan den offentliga förvaltningen och medborgaren,

1 _{Under utredningens gång har det tillkommit flera tilläggsdirektiv, att fler områden inom tillitsstyrning ska}

utredas, vilket har gjort att slutrapportens slutdatum har blivit uppskjutet. Preliminärt slutdatum är i maj 2020 (Ds 2019:6).

2 vilket Tillitsdelegationen kallar det goda mötet. Tillitsdelegationen vill skapa en offentlig förvaltning där mötet med medborgaren ska ha en central roll och därmed ska vara är utgångspunkten för styrningen. Detta för att skapa en välfärdssektor som i högre utsträckning tar del av medborgarens erfarenheter och kompetens, vilket därmed avses leda till en förvaltning som på ett enklare sätt kan anpassa sig efter den enskilda medborgarens behov (SOU 2018:47 s, 72). Principerna går även, enligt Tillitsdelegationen, helt i linje med det ämbetsmannaideal som Lennart Lundquist har utformat (SOU 2018:47 s, 137). Det är även någonting som Tillitsdelegationens forskningsledare Louise Bringselius uttrycker i en delrapport som ligger till grund för kapitel fyra i huvudbetänkandet.

Därför är risken dessutom att offentliga tjänstemän inte längre kommer kunna fungera som den motpol mot politiken som var tanken när professor Lennart Lundquist en gång myntade begreppet demokratins väktare. Den tillitsbaserade styrningen och ledningen handlar därför på många sätt om att återinrätta den klassiska ämbetsmannarollen

.

En annan central del av Tillitsdelegationens huvudbetänkande, vilket även lyftes av Stefan Löfven (2013) i hans debattartikel, är handlingsutrymmet för tjänstemannen som professionell yrkesman. För att lämna den snäva ram av kontroll som New Public Management-tänket medför och skapa en flexibel och effektiv förvaltning krävs tillit till och förtroende för professionen. Professionen besitter, enligt Tillitsdelegationen (SOU 2018:47 s, 22), den kunskap som krävs för att göra lämpliga bedömningar och bör därför inte hindras utav administrativa och byråkratiska barriärer för att utföra sitt arbete. För att få till stånd denna tillitsstyrning krävs även tillit i relationen mellan och inom organisationer, mellan olika typer av styrnivåer samt mellan förtroendevalda och förvaltningen. Förhoppningen är att detta i sin tur ska upprätthålla eller skapa ett ännu större förtroende mellan den offentliga sektorn och medborgarna.

Tillitsdelegationens syfte är därmed att skapa en offentlig förvaltning som bygger på tillit mellan de olika sektorerna och funktionerna inom välfärdssektorn. Denna tillit förväntas skapa ett större handlingsutrymme för tjänstemannen vilket ska underlätta i det goda mötet med medborgaren. En sidoeffekt av utformningen av tjänstemannarollen är att den överensstämmer med Lundquists ämbetsmannaideal. Detta leder till att tjänstemannen och dess viktiga funktion som demokratins väktare ska ingå i den nya tillitsförvaltningen.

3

1.2 Demokratins väktare

Lennart Lundquists normativa resonemang kring hur tjänstemannen2 _{bör agera i situationer där}

det på något sätt sker en avvikelse från de demokratiska normerna kallar han demokratins väktare. Lundquist (1998:70f) baserar detta resonemang på att etiska ställningstaganden är personliga och att enskilda individer bär ansvar för sina handlingar, vilket innebär att varje tjänsteman har ett eget moraliskt ansvar för sina handlingar även om det sker inom ramen för det offentliga åtagandet. Tjänstemannen som innehar rollen både som tjänsteman och som medborgare har därmed en väktarroll (se figur 1).

Väktarrollen innebär att alla tjänstemän har som uppgift att vakta demokratin. Politiken och den offentliga förvaltningen har ansvar för att tillhandahålla de verktyg och metoder som krävs för att tjänstemannen ska kunna ingripa om demokratin inskränks. Enlig Lundquist (1998:111ff) kan tjänstemannen ingripa genom att protestera antigen genom att viska, väcka eller vissla för att synliggöra bristen på demokratiskt handlande eller tillstånd. Tjänstemannen kan även använda sig av sorti, det vill säga avsäga sig arbetet för att själv inte ta ett eget moraliskt ansvar för bristen. Det är därmed inte den offentliga förvaltningen som helhet som ska agera i rollen som demokratins väktare vid behov, utan det ligger på den enskilda tjänstemannen att ingripa (Lundquist 1998:74). För att väktarrollen ska kunna fungera krävs det därmed ett stort handlingsutrymme för tjänstemannen.

2 _{Lennart Lundquist använder konsekvent begreppet ämbetsman. Hans val grundar sig i hans syn på att återställa}

ämbetsmannakårens värdighet och är ett, för honom, symboliskt ställningstagande för att frångå att tjänstemannen enbart är en vanlig anställd (Lundquist 1998:11). Mitt val att i denna uppsats använda tjänsteman istället för ämbetsman grundar sig i att tjänsteman som ord är ett mer vedertaget begrepp och ska därmed inte ses som att jag motsätter mig Lundquists ståndpunkter kring ämbetsmannen.

Väktarrollen

4

1.3 Vad ska vaktas?

Den redan presenterade väktarrollen grundar sig i ett normativt resonemang kring vem som bör bära ansvaret för demokratin. Demokrati innebär, bokstavligen, att makten utgår från folket för folket3_{. I det svenska samhället tillämpas denna folkmakt praktiskt genom val där medborgarna}

röstar på de politiker som de tror vill förverkliga deras (folket) vilja. Det innebär att det är folkets vilja som ska vaktas. Till sin hjälp har politiken den offentliga förvaltningen vars uppgift är att förverkliga politiska beslut och tillhandahålla medborgarna den service som politiken har bestämt ska vara inom ramen för det offentliga åtagandet. Denna normativa bild av den demokratiska maktens tvådelade funktion är viktig då den visar på en tydlig skillnad mellan politikens och den offentliga förvaltningens åtaganden och ansvar och medborgarnas makt (Hysing & Olsson 2012:27f). Den här tvådelade funktionen av demokratin är grundlagsskyddad i Regeringsformen (SFS 1974:152) och är därmed en grundbult i den svenska demokratin. I lagen står att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att all offentlig makt ska styras av lagar. Det innebär att den offentliga sektorn regleras av lagen och som legitimeras av folket (Premfors 2009:93f). Eftersom demokrati innebär folkstyre har alla samhällsmedlemmar ett kollektivt ansvar för att samhället fungerar och sköts på ett demokratiskt sätt. Det innebär även att politiken och den offentliga förvaltningen har ett kollektivt ansvar för alla medborgare eftersom deras makt legitimeras av folket, vilket även innebär att de ska handla för kollektivet genom det allmänna intresset och gynna det gemensamma goda. Enligt Lundquist (1998:72) har tjänstemannen ett större ansvar för demokratin än att bara följa de formella lagar, regler och direktiv som finns. Det eftersom tjänstemannen även har det yttersta ansvaret för relationen och kontakten mellan den offentliga sektorn och medborgarna. Men tjänstemannen är, som tidigare nämnt, även en medborgare och har därmed ett större ansvar för samhället och att dess funktioner är demokratiska.

Den offentliga sektorn som legitimt praktiserar folkmakten styrs därför av värden som skiljer sig markant från andra system som finns i samhället. Det eftersom ansvaret för det allmänna intresset och det gemensamma goda är kollektivt och kräver ett öppet system. Ett värde är en term för något som uttrycker sig som exempelvis gott eller ont och/eller bra eller dåligt. Det är benämningen för något på ett övergripande plan eller för mer specificerade situationer eller tillstånd. Ett exempel på värden kan vara att rättvisa är bra eller att definitionen av ett gott samhälle är när det är demokratiskt. Det innebär att värden finns överallt och i alla situationer, men att de kan ta olika uttrycksformer (Badersten 2006:21ff). Värden i relation med

5 normer bildar utgångspunkten för hur något bör vara, eller som i detta fall, hur något bör styras. Exempelvis är det inom samhällsvetenskapen vanligt att studera hur demokrati bör vara och vad som styr detta. Den normativa demokratiforskningen syftar till att klargöra vad som normativt styr hur demokratin bör vara utformad (Badersten 2006:27).

Lundquist (1998:21) skriver att den offentliga förvaltningen och tjänstemannarollen behöver grunda sig i särskilda värden, dessa värden är unika för offentligt styrda organisationer och skiljer sig därför markant från andra styrsystem i samhället. Lundquist har därmed lanserat begreppet vårt offentliga etos som är grunden i de värderingar som ska styra den offentliga förvaltningen och tjänstemannens handlande. Det är dessa värderingar och bakgrunden till dem som ligger till grund för uppsatsen.

1.4 Uppsatsens syfte och frågeställning

Denna uppsats utgår från Tillitsdelegationens huvudbetänkande och dess syfte. Uppsatsen har en samhällsrelevans då tillitbaserad styrning är högst aktuell och redan har börjat influera arbetet i den offentliga förvaltningen på lokal och regional nivå (se Helsingborgs Stad 2018). Att den tillitsbaserade styrningen redan influerar arbetet beror på att Tillitsdelegationen genom hela arbetsprocessen har arbetat nära regioner och kommuner, bland annat med pilotverksamheter. Tillitsdelegationen hävdar att deras reform av tillitsbaserad styrning kommer återskapa Lundquists idealbild av tjänstemannarollen. Denna idealbild baseras på begreppet vårt offentliga etos. Syftet med uppsatsen är att genom normativ analys studera om Tillitsdelegationens huvudbetänkande är förenligt med Lundquists idealbild av tjänstemannarollen, vilket är en förutsättning för att tjänstemannen ska kunna agera som demokratins väktare.

Syftet generar följande frågeställning:

- I vilken utsträckning uppfyller Tillitsdelegationen Lundquists idealbild av tjänstemannarollen?

1.5 Avgränsningar

Att utgå från Lundquists idealbild av tjänstemannarollen innebär att uppsatsens även utgår från den idealbild av förvaltningen som Lundquist menar på måste finnas. Förvaltningens särskilda

6 utformning är därmed en förutsättning för att tjänstemannen ska kunna agera som demokratins väktare. Att bryta ner alla av Tillitsdelegationens resonemang och förslag på åtgärder i relation till Lundquist idealbild av förvaltningen ligger inte inom ramen för uppsatsen. Avgränsningar i uppsatsen har därmed gjorts utifrån vad som är relevant för uppsatsens syfte. Avgränsningarna avser sådant som inte ingår i Tillitsdelegationens uppdrag, eftersom Tillitsdelegationen uppdrag var att ta fram förslag som ligger inom ramen för befintliga regelverk (DS 2016:51 s, 1). Därmed kommer inte Lundquists starka positionering att välfärdstjänster enbart ska bedrivas i offentlig regi istället för privat regi att värderas. Dock är det värt att påpeka att denna avgränsning inte ska förväxlas med resonemang om hur den offentliga förvaltningen kan vara organiserad efter privata organisationer som förlaga. Även Lundquist utgångspunkt att tjänstemannen lagligt ska kunna agera som demokratins väktare återfinns inte då lagen redan skyddar offentligt anställda genom meddelarfrihet och efterforskningsförbud (SOU 2018:47 s, 100).

7

2. Metod och material

Denna uppsats är av normativ karaktär och därmed krävs det i analysen att använda sig av en normativ metod. Det krävs eftersom syftet med uppsatsen är att påvisa om Lennart Lundquist idealbild av normativa styrvärden för tjänstemannarollen beaktas i den utsträckningen som Tillitsdelegationen hävdar. Normativ forskning grundar sig i frågan hur något bör vara och hur det kan rättfärdigas. För att kort sammanfatta uppsatsens struktur är den valda normativa metodens uppgift att på olika sätt värdera materialets resonemang och argumentation efter komponenterna i Lundquist idealbild av tjänstemannarollen. Det är först i slutsatsen en slutgiltig värdering av materialets resonemang och argumentation kan tas, vilket leder till att uppsatsens frågeställning kan besvaras.

Nedan presenteras uppsatsens tillvägagångssätt i relation till uppsatsens teoretiska utgångspunkter. Även en metoddiskussion förs kring de viktiga vägval som finns inom normativ metod som sedan följs av en redogörelse kring valet av material och hur det har behandlats.

2.1 Metod

I boken Normativ metod – att studera det önskvärda (Badersten 2006) beskriver författaren olika tillvägagångssätt som går att använda när en normativ analys ska genomföras. Ett av tillvägagångssättet är normativ begreppsanalys som har som avsikt att klargöra normativa begrepp, principer och innebörden av och relationen mellan olika värden. Normativ begreppsanalys vilar på en neutral och öppen värdemässig grund där exempelvis svaret på rätt och fel inte är förutbestämt.

I denna uppsats kommer inte analysen fokusera på vad som är gott eller önskvärt, utan syftet med analysdelen är att studera materialets begrepp, resonemang och argumentation med en neutral och öppen utgångspunkt. Detta val grundar sig i att alla värden i vårt offentliga etos måste beaktas. Det innebär att metoden för denna analys är i grunden en normativ begreppsanalys då syftet är att studera de resonemang och den argumentation som finns i materialet och problematisera dem för att uppnå en hög grad av intersubjektivitet, vilket även innebär en stor transparens genom hela forskningsprocessen (Badersten 2004:23). I den kommande analysdelen kommer därmed Tillitsdelegationens resonemang och argumentation analyseras i relation till vårt offentliga etos men de kommer inte värderas utifrån Lundquists ställningstagande. Det är först i uppsatsens slutsats som en diskussion kring uppsatsens

8 frågeställning kan föras och därmed slutligen värdera materialets värdemässiga innehåll som framkommit av analysen. Resultatet av analysen kommer därmed värderas i slutsatsen där Lundquist idealbild av tjänstemannarollen och dess styrvärden fungerar som en måttstock, vilket ger ett svar på uppsatsens frågeställning.

2.2 Värdeteori

Uppsatsen är normativ och det innebär att det är värden som står i centrum. Ett värdeteoretiskt perspektiv utgår från värden som är bundna till mänskligt handlande eller till ett särskilt tillstånd. Värdet beskriver exempelvis om något är gott eller ont och/eller önskvärt eller avskyvärt och därmed hur ett handlande eller särskilt tillstånd kan rättfärdigas eller fördömas (Badersten 2006:22). Enligt Badersten (2004:207) är normativa analyser med utgångspunkt i värdeteori en måttlig populär form inom samhällsvetenskapliga studier och en ibland även hårt kritiserad. Metoden kritiseras för att inte ha en lika framväxt metodologisk utveckling som andra metoder inom samhällsvetenskapen och då främst positivismens mycket välutvecklade och omfattande krav på intersubjektivitet. För att motverka denna kritik krävs det, som i all annan vetenskaplig forskning, ett ställningstagande i vetenskapsteoretiska frågor. Värdeteorin är indelad i tre frågor: semantiska (betydelsen av värdeuttryck), ontologiska (värden i verkligheten) och epistemologiska (kunskap i värdefrågor). Svaret, även kallat positioneringen, är värderelativism som innebär att värden existerar, men att värdena har en begränsad giltighet. Värden är därmed kontextbundna till specifika platser och tider och därmed kan deras innebörd variera. Det som skiljer denna positionering från andra positioneringar är att värderelativismen anser att värden är en konstruktion av människan, inte ett naturligt fenomen och inte heller objektiva (Badersten 2006:65).

2.3 En normativ begreppsanalys

För att använda sig av en normativ begreppsanalys krävs en djupare förståelse för vad som menas med begrepp. Badersten (2006:83f) skriver att ett begrepp oftast syftar till det konstruerade innehållet i en språklig term. En term är ett rent språkligt uttryck utan någon som helst innebörd, det är bokstavligen bara ord. Det är objektet i begreppet som står för det egentliga innehållet, men tillsammans med termen skapar det begreppets innebörd. Därmed innebär normativ begreppsanalys när ett normativt begrepp, principer och relationer preciseras

9 och klargörs. Syftet är att visa på de vagheter, oklarheter och oförenligheter i definitionen som finns hos normativa begrepp. Ett normativt begrepp kan uppfattas och tolkas olika för de som stöter på begreppet och därför är det viktigt att resonera och argumentera på en jämförande nivå för att tydliggöra varför ett begrepp eller ett resonemang får ett visst värdemässigt innehåll (Badersten 2006:43f). Enligt Badersten (2006:43) skiljer sig en normativ begreppsanalys från annan vetenskaplig begreppsforskning eftersom koncentrationen ligger på de begrepp som har ett tydligt värdemässigt innehåll.

Då normativ begreppsanalys är en form av argumentationsanalys finns det även här flera metodologiska förhållningssätt för att uppnå hög intersubjektivitet. Eftersom uppsatsen är av det normativa slaget innebär det att problematisera värdemässiga resonemang och argumentationer i materialet (Esaiasson et al 2017:214). För att uppnå en hög grad av intersubjektivitet i analysen krävs betydande intern och extern giltighet. Det innebär att uppsatsen och analysen uppnår de krav som krävs för en vetenskaplig uppsats inom det statsvetenskapliga ämnet (Badersten 2006:193).

En viktig del för att i uppsatsen uppnå intern giltighet handlar om fyra kriterier som behöver uppfyllas. För det första att ha hög precision i uppsatsens resonemang kring normativa begrepp så som värdeutsagor, värdehierarkier och värdekonflikter. Det andra är att analysen är

argumenterande och därmed följer de precisionsramar som finns för normativa begrepp. Den

tredje är att analysen är reproducerbar, vilket innebär att resultatet blir det samma utifrån uppsatsens ramverk och premisser. Detta är för att motverka personligt tyckande vilket är en vanlig återkommande svårighet när det gäller normativa frågor. Det fjärde och sista kriteriet är att analysen är internt relevant och saklig, vilket innebär att fokus läggs på det som är relevant för uppsatsens ämne och syfte (Badersten 2006:103f). För att uppnå hög intern giltighet krävs även en presentation av uppsatsens normativa logik. Den fungerar som en grundläggande princip för att sortera mellan begrepp, resonemang och argumentationer som är relevanta för uppsatsens syfte. Den normativa logiken i denna uppsats är konsekvensialism som innebär att ett handlande eller tillstånd värderas enbart utifrån sin konsekvens eller effekt (Badersten 2006:114ff). I detta fall är det konsekvensen eller effekten av materialets begrepp, resonemang och argumentation i förhållande till vårt offentliga etos.

Att värna den interna giltigheten är väsentligt för att uppnå en hög intersubjektivitet, men det krävs även en hög grad av extern giltighet för att den normativa metoden ska vara vetenskaplig (Badersten 2006:133). Inom ramen för den externa giltigheten finns tre grunder som utgör en bas, dessa är extern giltighet i värdeutsagor, extern giltighet i verklighetsutsagor och extern giltighet i rimlighet och relevans i värdeutsagor (Badersten 2006:133f). Den första

10 grunden, extern giltighet i värdeutsagor, handlar om att rättfärdiga ett specifikt värde framför ett annat specifikt värde. Det svarar exempelvis på frågan varför något är önskvärt utifrån flera olika principer (Badersten 2006:136). Uppsatsens val av dessa olika principer baseras på den valda normativa teorin som ligger till grund för uppsatsen. Utifrån den rättfärdigas ett specifikt värde framför ett annat genom Lennart Lundquists (1998) tankeexperiment kring hur demokratin i Sverige ska vaktas och stärkas. Denna valda principen, hypotetiska

tankekonstruktionen, har många likheter med andra konstruktioner även om värdena

kategoriseras annorlunda och den normativa slutsatsen kan därför ge vitt skilda resultat. Likheten med andra konstruktioner är idealbildens ställningstagande av förenklande moraliska dilemman, vilka har syfte att fungera som en vägledning vid normativa frågor (Badersten 2006:161). Enligt Badersten (2006:136) skiljer sig denna princip av rättfärdigande från de fem andra principerna av rättfärdigande eftersom de i sin helhet inte enbart baseras på externa värden eller externa aktörer utan väl valda värden som konstruerats till en idealtyp.

Den andra grunden, extern giltighet i verklighetsutsagor, innebär att de normativa resonemangen förankras i verkliga och konkreta empiriska exempel (Badersten 2006:171). I och med det tillkommer regler gällande källkritik i form av äkthet, oberoende, samtidighet och tendens som ligger till grund för all samhällsvetenskaplig forskning (Esaiasson et al 2017:287ff). Inom den tredje och sista grunden, extern giltighet i rimlighet och relevans i

värdeutsagor, lämnas den normativa aspekten delvis eller helt utanför och koncentrationen

ligger istället på samhällsrelevansen i analysens resultat. Det berör i de fall där en normativ analys tenderar att hamna långt ifrån den verklighet vi lever i idag och att det därför blir svårt att förverkliga i praktiken (Badersten 2006:176).

2.4 Bearbetning av material

Det material som ligger till grund för uppsatsens analys är Tillitsdelegationens huvudbetänkande och regeringens kommittédirektiv till delegationen. Eftersom syftet med uppsatsen är att studera i vilken utsträckning Lundquists idealbild av tjänstemannarollen är förenligt med Tillitsdelegationens förslag om tillitsbaserad styrningen är det relevant att studera huvudbetänkandet. Det är även relevant att studera direktivet från regeringen eftersom det är där riktlinjerna för huvudbetänkandet bestäms. I arbetet med Tillitsdelegationen har flertalet rapporter om bland annat forskningsprojekt producerats vilka ligger till grund för huvudbetänkandet. Att dessa rapporter inte ingår som analysmaterial i denna studie beror på att

11 det är främst huvudbetänkandet som överlämnats till regeringen. Därmed är det innehållet i huvudbetänkandet som ligger till grund för regeringens framtida val och beslut rörande reformen. Däremot finns det i huvudbetänkandet kontinuerliga hänvisningar till Tillitsdelegationens hela arbete om tillitsbaserad styrning. Det är ett kritiskt val av material eftersom materialet exponerar vad Tillitsdelegationen avser med tillitsbaserad styrning och det redovisas detaljerat hur den offentliga förvaltningen bör styras (Esaiasson et al 2017:225f).

En god tolkning av ett material består enkelt framställt av tre faktorer. Den första faktorn är att uppsatsens frågeställning är av en sådan karaktär att det är materialets inneboende budskap som behöver studeras. Den andra faktorn är valet av tolkningsperspektiv, vilket innebär den analytiska metod som bistår för att hitta det inneboende budskapet. Som tidigare presenterats i detta kapitel är det normativ begreppsanalys som används för att undersöka materialet och värdera de eftersökta värdena. Den tredje och sista faktorn är den problematik med avståndet mellan texten och den uttolkande forskaren, vilket innebär att desto större avstånd det är i tid och rum mellan materialet och forskaren försvårar för forskaren att tolka på ett giltigt sätt. Eftersom det valda materialets uppkomst ligger nära i tid i förhållande till när analysen genomfördes reduceras de kontextuella barriärerna (Esaiasson et al 2017:226ff).

2.5 Sammanfattning av metod och material

Normativ analys kan te sig aningen oklar och svårbegriplig, dels beror det på sin icke så allmängiltiga anseende inom den samhällsvetenskapliga forskningen, dels på sin ibland otydliga karaktär. För att motverka det i denna uppsats har det i det här kapitlet gjorts en utförlig presentation av de olika metodologiska valen (översikt av vägval se figur 7). Nedan kommer en sammanfattning av dessa väl valda vägar att kort presenteras för att ytterligare bringa klarhet för den kommande analysen och ge analysen en hög grad av intersubjektivitet. Utgångspunkten i denna uppsats är utifrån ett värderelativistiskt synsätt då grundsynen på värdens beskaffenhet baseras på att de är konstruerade. Denna positionering inom värdeteori är viktig då den styrker att uppsatsen är av vetenskapligt slag. Vidare i det metodologiska valet är fastställandet av det normativa tillvägagångssättet. Uppsatsens analys är en normativ

begreppsanalys och syftet är att problematisera materialets resonemang och argumentation för

12 Syftet med intern- och extern giltighet är att uppsatsens analys ska ge en hög grad av intersubjektivitet, vilket även innebär att forskningen är oberoende, genomskinlig och värderingsfri (Esaiasson et al 2017:25). Att forskningen ska vara värderingsfri är extra aktuellt i normativa studier då värden och värdering har en iögonfallande central plats. Den interna

giltigheten syftar till kritiserbarhet i uppsatsens resonemang och argumentation. För att uppnå

denna giltighet finns det flertalet kriterier som ska uppfyllas. Den externa giltigheten syftar till att förankra den normativa analysen i verkligheten. Genom att använda Lundquists hypotetiska

tankekonstruktion, idealet för tjänstemannen i relation till vårt offentliga etos, tillsammans med

materialet som verklighetsutsaga och den rimlighet och relevans analysen ger samhällsvetenskapliga forskning, uppfylls därmed kraven för extern giltighet för uppsatsen.

Materialet som har analyserat har valts med kritiskt urval eftersom Tillitsdelegationens huvudbetänkande och regeringens kommittédirektiv är ett material som uppfyller kraven för att kunna besvara uppsatsens frågeställning. Där tillkommer även krav på vetenskaplig tolkning av ett material. Normativ analys - Normativ begreppsanalys Intern giltighet I - Begreppsbildning - Argumentation Extern giltighet I - Hypotetiska tankekonstruktioner Extern giltighet II - Verklighetsutsagor

Extern giltighet III - Rimlighet och relevans Intern giltighet II

- Konsekvensialism

Figur 7. Metodologiska vägval

13

3. Teoretiska utgångspunkter

Tillitsdelegationen syftar till att öka tjänstemannens handlingsutrymme genom att skapa större tilltro till och inom den offentliga förvaltningen. Vidare anser de att en effekt av detta blir att tjänstemannen tillskrivs de egenskaper som Lennart Lundquist menar att tjänstemannen ska ha för att kunna agera som demokratins väktare. I denna del av uppsatsen presenteras de teoretiska utgångspunkterna som ligger till grund för analysen. Först presenteras de värden som enligt Lundquist ska styra den offentliga sfären och även vad som skiljer den offentliga sfären från den privata sfären. Denna skillnad på styrvärden är grunden till vårt offentliga etos. Vidare går detta kapitel över till mer specifikt vad vårt offentliga etos innehåller för värden, vad de påverkar och i relation till New Public Management. Eftersom uppsatsens har fokus på tjänstemannarollen presenteras de värdekonflikter som tjänstemannen som person kan ställas för och tvingas agera efter.

3.1 Styrvärden i den offentliga sfären

Det går enligt Lundquist (1998:21ff) att dela upp det svenska samhället i två olika sfärer. Den första sfären är den privata sfären som innehåller det ekonomiska och det sociala systemet, nedan (se figur 2) exemplifierat genom företag (ekonomi) och familj (socialt). Den andra sfären

Ekonomiskt system (företag) Socialt system (familjen) Offentligt system (offentliga sektorn)

Figur 2. Systemen i samhället

- Öppenhet då lagen kräver det och då det lönar sig - Den bäste anställs - Desto bättre kund desto bättre behandling - Öppenhet är regel

- Anställs efter regler - Alla behandlas lika

- Rätt till enskildhet - Egna favoriseras - Solidaritet mellan de egna

14 är den offentliga sfären där den offentliga sektorn och den legitimt praktiserade folkmakten ingår. Nedan presenteras några av dessa olika styrvärden samt hur de olika systemen går in i varandra. Det som skiljer dessa system åt är vilka värden som styr inom respektive system. Det offentliga systemet styrs av öppenhet och lika behandling medan det ekonomiska systemet styrs av öppenhet när lagen kräver det eller när det lönar sig och har rätt att skilja på kunder. Det sociala systemet styrs av rätten till enskildhet och solidaritet mellan de egna. Vid vissa tillfällen krockar dessa system och de överlappar varandra, då kan det ske en värdekonflikt (se figur 3). Det innebär att vissa av värdena rangordnas högre än andra. Enligt Lundquist (1998:22ff) är detta oacceptabelt och får inte ske då det hotar demokratin. Det kan exempelvis vara när det offentliga systemet krockar med det ekonomiska systemet och det offentliga systemets värden riskeras att åsidosatts till förmån för de ekonomiska värdena. Då finns risk för att det offentliga systemet blir mindre öppet, vilket är ett viktigt värde inom det offentliga systemet, vilket kan leda till att politiken och den offentliga förvaltningen förlorar en av tyngdpunkter i sin legitimitet. Det kan även ske när det sociala systemet krockar med det offentliga systemet då det kan leda till nepotism (Lundquist 1998:22).

Att studera värden som styr den offentliga sektorn och hur dessa värden kan påverkas när de influeras av andra värden är en viktig del inom normativ forskning. Värdekonflikten som kan ske försvårar för den offentliga förvaltningen att agera i enlighet med de demokratiska normerna. Det är viktigt att den offentliga sektorn styrs av de värden som den ska styras av för att fortsatt klassificeras som demokratiska. Dessa kombinerade demokratiska värden grundar sig i djupt rotade samhällsvärden (Lundquist 1998:54), men även i mer konkreta styrvärden som är fastställda i Sveriges grundlag om hur demokrati verkar på ett mer praktiskt plan. Värdena som styr den offentliga sfären finns där för att tillgodose det allmänna intresset och gynna det gemensamma goda. Som tidigare nämnts utgår demokratin från principen att folket har makten, men att den legitimt realiseras av politiken och den offentliga förvaltningen samt därmed även ansvaret. I och med detta förskjuts det praktiska ansvaret för samhällsfunktionerna från ett kollektivt ansvar till ett individualistiskt ansvar. Samtidigt som det faktiska övergripande ansvaret för samhällsfunktioner och demokratin fortfarande är medborgarnas och därmed ett kollektivt ansvar (Lundquist 1998:66f). Det krävs därför att den gemensamt ägda offentliga sektorn styrs av särskilda värden som garanterar att den legitima makten inte missbrukas. Att dessa värden efterföljs sker genom olika byråkratiska processer som även garanterar att ansvaret går att utkräva på individnivå, bland annat genom transparens (Styhre 2009:50). Det resulterar i att ansvaret för samhällets funktioner och det gemensamma goda ligger på politiken, medan ansvaret för att politiken sköter denna uppgift på ett korrekt sätt

15 ligger hos medborgarna. Den offentliga förvaltningen och dess tjänstemän befinner sig mellan medborgaren och den offentliga sektorn samtidigt som medborgarna finns inom den offentliga sektorn, vilket därmed gör att den enskilde tjänstemannen har ett större ansvar att kontrollera att den legitimerade makten handlar i linje med det allmänna intresset och gynnar det gemensamma goda.

3.2 Vårt offentliga etos

Enligt Lundquist (1998:63ff) är vårt offentliga etos grunden för hur den svenska offentliga förvaltningen bör styras för att vara demokratisk. En offentlig förvaltning som handlar efter vårt offentliga etos går att återspegla i en föreställning om det kollektiva samhället där det rätta är referenspunkten för vad som är det allmänna intresset och gynnar det gemensamma goda. Begreppet består av två huvudkategorier som i sin tur är uppdelade i underkategorier. Huvudkategorierna är demokrativärden och ekonomivärden (se figur 5). Lundquists (1998:59ff) demokrativärden är en rekonstruktion av de värden som genomsyrar vår grundlagsskyddade Regeringsform, vanlig lag och av samhällsvärden som genomsyrar de västerländska demokratiideologierna. Ekonomivärdena är värden som är hämtade från ekonomismen, vilka går att relatera till privat näringsliv och är därmed marknadsorienterade begrepp.

Politiken

Tjänstemannen/ Den offentliga förvaltningen

Medborgaren

16 Det första demokrativärdet är politisk demokrati vilket omfattar kravet på den demokratiska processen och dess substans. Processkraven är en förutsättning för att substansen ska kunna legitimeras som krav (Lundquist 1998:91). För att jämföra med annan normativ demokratiforskning är processkraven ett instrumentellt värde som först är önskarvärt i relation till ett annat gott eller önskvärt värde. Därmed skapar processkraven förutsättningar för andra värden som är goda eller önskvärda i sig själva. Dessa andra värden är substanskraven, även kallat egenvärde, och är goda eller önskvärda i sig själva (Badersten 2004:209). Ett processkrav inom vårt offentliga etos innebär att legitimera politikens makt och därmed den offentliga förvaltningen genom allmänna val (Lundquist 1998:91). Allmänna val är därmed inte per definition önskvärda utan först i relation till substanskraven. Exempelvis skapar allmänna val en förutsättning för att folkets vilja realiseras i praktiken vilket är önskvärt (figur 6). Substanskravet, som först kan uppfyllas när processkravet är uppfyllt, innefattar att lagens krav, politikernas vilja och folkets vilja efterlevs (Lundquist 1998:91).

Figur 5. Värden i vårt offentliga etos

Vårt offentliga etos

Politisk demokrati

- Frihet och rättigheter

Substanskrav

- Lagens krav - Politikernas vilja - Folkets val och vilja

17 Det andra demokrativärdet är rättssäkerhet vilket innebär att den offentliga sektorn alltid ska behandla alla medborgare lika inför lagen. De beslut som fattas för enskilda medborgare ska vara förutsägbara och inte skilja sig från ärende till ärende. Det sker genom normer som formaliserats till regler och principer av den valda politiska makten och därefter tillämpas dessa av tjänstemän inom den offentliga förvaltningen på ett formellt tillvägagångssätt (Lundquist 1998:102f).

Det tredje och sista demokrativärdet är offentlig etik vilket preciserar hur den offentliga makten ska handla i relation till sin omgivning. Det innebär att tjänstemannen styrs av olika etiska positioner i förhållande till sin omgivning och situation. Tjänstemannen har en allmänetik som innebär att det finns formaliserade normer som ska följas utifrån värdena politisk demokrati och rättssäkerhet, men tjänstemannen har även en egenetik som hamnar konflikt med eller inom dennes roll-, relation- och professionsetik (Lundquist 1998:92ff). Denna värdekonflikt som tjänstemannen hamnar i, både som offentliganställd och egen person, ställer krav på tjänstemannen som människa. Enligt Lundquist (1998:101) krävs att tjänstemannen alltid visar civilkurage och därmed alltid står upp för vad som är rätt och fel oavsett påverkan av den egna moralen eller andras tyckande.

Ekonomivärdena innehåller begrepp som funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet. Lundquist (1998:64) framhäver att det oftast är ekonomivärdena som tas i beaktning när det handlar om den offentliga förvaltningen och att det är en ekonomisk problembild som vanligtvis tas upp i den vardagliga politiska debatten. Han vill därför med sitt resonemang belysa att demokrativärdena är minst lika viktiga som ekonomivärdena för att samhället ska vara demokratiskt (Lundquist 1998:104).

3.3 Vårt offentliga etos i förvaltningen

Att den offentliga förvaltningen grundar sig i vårt offentliga etos kan ta sig uttryck på olika sätt. Lundquist (1998:245f) förespråkar bland annat en tydlig skillnad mellan offentligt och privat. Det beror på att vårt offentliga etos enbart är något som kan och ska beaktas inom det offentliga systemet. Det är därmed en grundförutsättning för att tjänstemannen ska kunna förlita sig på det etoset. Det handlar om hur det offentliga åtagandet kan vara uppdelat mellan offentliga verksamheter och privata utförare genom kontrakt och upphandling av välfärdstjänster. Det handlar även om vilken organisationstyp den offentliga verksamheten ska vara organiserad efter. Eftersom det är en skillnad mellan styrvärden i de olika sfärerna i samhället sker en

18 värdekonflikt mellan vissa värden i vårt offentliga etos beroende på hur den offentliga förvaltningens åtagande är organiserat. De offentliga New Public Management-inspirerade organisationstyperna har sin förebild inom den privata sektorn och därmed kan vissa kontrollsystem som krävs för att upprätthålla de demokratiska värdena antingen leda till ett överflöd av administrativa barriärer eller så kan kontrollsystemen försvinna helt vilket leder till svårigheter gällande ansvarsutkrävning (Hysing & Olsson 2012:19).

Inom NPM-inspirerade organisationer är det även störst fokus på ekonomivärdena. I en artikel av Christopher Hood (1991) lanserades begreppet New Public Management som den trend som utvecklats inom västvärldens offentliga sektorer. Hood (1991:4f) beskriver sju faktorer som är karaktäriserade för NPM-inspirerade organisationer.

1. Stor handlingsfrihet för den offentliga sektorns olika verksamheter att styra sin verksamhet utan inblandning ovanifrån.

2. Tydligt formulerade och konkreta verksamhetsmål att arbeta mot.

3. Större fokus på verksamhetens resultat (output-sidan) än på innehållet i proceduren som gett resultatet.

4. Bildandet av mindre enheter, inom organisationer i den offentliga sektorn, som är självstyrande med en egen budget och målsättning.

5. Ett konkurrenstänk där det offentliga åtagandet kan flyttas från den egna verksamheten till privata aktörer genom kontrakt.

6. Inspiration till organisationsformer och ledarskap hämtas från den privata sektorn. 7. Fokus på ekonomisk återhållsamhet som prioriteras för att minska den offentliga

sektorns kostnader.

I Sverige inspirerades många verksamheter inom den offentliga sektorn av New Public Management, dels på grund av svårigheterna att kontrollera en stor, växande och kostsam välfärd, dels på grund av statens kontroll av kommuners och landstings ansvarsområden inom välfärdstjänster (Montin 2015:62ff). Lösningen blev som nämnts NPM-inspirerad styrning där mätbara styrverktyg implementeras, vilka enkelt kan kontrolleras och utvärderas. I och med det skedde även en ökning av koncentrationen på ekonomivärdena (Lundquist 1998:136f). I samband med NPM-vågen i Sverige visar forskning att den offentliga förvaltningens språkbruk har förändrats. I boken Manager and Civil Servant (2014) visar författaren på hur marknadsorienterade begrepp används av den offentliga förvaltningen. Exempelvis refererar den offentliga förvaltningen till ordet kund istället för medborgare när det handlar om att

19 tillhandahålla välfärdstjänster (Karlsson 2014:21). Detta är i enlighet med Lundquists resonemang kring att demokrativärdena får stå tillbaka för de ekonomiska värdena.

Enligt Lundquist (1998:247ff) behöver värdet av offentlig etik i vårt offentliga etos preciseras inom organisationerna. Det kan ske på en detaljerad och formaliserad nivå där det finns ett fysiskt nedskrivet dokument, men det kan även vara övergripande normer som hela förvaltningen känner till, förstår innebörden av och handlar efter. Den här preciseringen innebär att alla berörda aktörer (politikern, tjänstemannen, medborgaren och utföraren) vet utifrån vilken värdegrund som tjänstemannen faktiskt handlar. Lundquist (1998:253f) vill även att det bör finnas en kontinuerlig fostran av vårt offentliga etos och dess funktion inom den offentliga förvaltningen. Dels genom faktisk utbildning, men även genom en formaliserad kontinuerlig diskussion där handlande utifrån vårt offentliga etos diskuteras. I och med detta finns det inom den offentliga förvaltningen ramar som standardiserar vårt offentliga etos. Utöver det krävs enligt Lundquist (1998:260f) ett utformat sanktionssystem om värdena vårt offentliga etos trots allt inte beaktar. Det grundar sig i att ett brott mot demokratin är ett brott mot den legitima makt den offentliga förvaltningen och tjänstemannen innehar och därmed missbrukas detta förtroende. Om vårt offentliga etos tydligt preciseras inom organisationen finns det ramar för vad som är acceptabelt eller oacceptabelt. Även kontrollorgan likt de som granskar ekonomiska angelägenheter bör finnas för att granska hela vårt offentliga etos (Lundquist 1998:262).

3.4 Tjänstemannens särställning i demokratin

Tjänstemannen verkar inom hela den offentliga sektorn och måste på daglig basis ta beslut som kan påverka enskilda medborgare eller större grupper i samhället. En tjänsteman är en förlängd arm av folkets vilja och ska enligt de demokratiska normerna ta tillvara på det allmänna intresset och gynna det gemensamma goda framför den enskilda individens intresse. Tjänstemannen inom den offentliga förvaltningen har därmed fler värden och normer att beakta än anställda i privata organisationer eftersom den offentliga sektorn tillhör det offentliga systemet. Utöver det förväntas tjänstemannen att pliktskyldigt vara lojal mot överordnad och lyda lagen samtidigt som tjänstemannen ska beakta sin profession och ta hänsyn till medborgarna. I dessa relationer kan det ske en värdekonflikt vilket komplicerar och problematiserar tjänstemannens agerande. Denna värdekonflikt som kan uppstå4 _{bidrar till att tjänstemannen behöver brottas med}

4 _{Betoning på kan eftersom det inte uppstår en konflikt när de olika relationernas värden går åt samma håll, utan}

20 komplicerade etiska och moraliska ställningstaganden om vad som är rätt och fel. Det gör tjänstemannens position unik i förhållande till andra yrkesgrupper i de olika samhällssystemen, men än mer komplicerad (figur 4).

Tjänstemannens relation till de olika relationerna kan enligt Lundquist (1998:107f) ses utifrån olika perspektiv där var och en av dem anser att en viss typ av norm är den viktigaste. Dessa perspektiv är ämbetsmannaperspektivet, politikerperspektivet, professionsperspektivet och intressentperspektivet. Perspektiven medverkar till uppfattningen att tjänstemannens relation till en viss aktör eller tillstånd värderas högre eller lägre vilket inte är acceptabelt. Jag har valt att utveckla och problematisera dessa fyra perspektiv utifrån bland annat Hysing och Olssons bok Tjänstemän i politiken (2012) och Brantes bok Den professionella logiken (2014). Denna utveckling görs för att öka förståelsen för den problematik som kan uppstå i samband med en värdekonflikt, varför konsekvensen av en värdekonflikt kan tvinga tjänstemannen att rangordna värden och varför en konsekvens av tjänstemannens handlande har en direkt påverkan på demokratin. Det är tjänstemannens rangordning av värden som Lundquist (1998:108) menar är oacceptabla. Begreppet vårt offentliga etos syftar till här att underlätta för tjänstemannen att resonera kring sitt agerande.

Figur 4. Tjänstemannens relationer

Figur 4. Värden i vårt offentliga

etosFigur 3. Tjänstemannens relationer

Figur 4. Värden i vårt offentliga etos

Figur 4. Värden i vårt offentliga

etosFigur 3. Tjänstemannens relationer

Figur 4. Värden i vårt offentliga

etosFigur 3. Tjänstemannens relationer Tjänstemannen Ly dn ad Lagen Hänsyn _Medborgarna Lojalitet Överordnade Be ak ta nd e Professionen

21

3.4.1 Ämbetsmannaperspektivet

Inom detta perspektiv är lydnad inför lagen det mest betydelsefulla värdet. Tjänstemannen är direkt underställd lagen, men är formellt underordnad de demokratiskt tillsatta politikerna. Därmed står tjänstemannen utanför den dagliga politiska debatten och tillämpar enbart lagen i enskilda fall på ett rättssäkert och objektivt sätt. Tjänstemannens lydnad inför lagen går i linje med det allmänna intresset och rättssäkerhet som är det demokratiska värdets tyngdpunkt (Lundquist 1998:107). Denna bild av ämbetsmannaperspektivet som Lundquist utkristalliserar delas med Hysing och Olssons (2012:40) syn på den regelföljande tjänstemannen. Den regelföljande tjänstemannen ska åsidosätta alla personliga känslor i sin tjänsteutövning för att inte handla på ett irrationellt eller känslostyrt sätt. Det eftersom den offentliga förvaltningen ska handla rationellt för att utgången ska bli den förväntade. I och med det uppfylls kravet på rättssäkerhet.

Värdekonflikten mellan relationerna inom detta perspektiv går främst att utläsa mellan tjänstemannens relation till lagen (lydnad) och medborgarna (hänsyn). Ett extremfall som på ett tydligt och konkret sätt skildrar konflikten är händelserna kring den tyske nazisten Adolf Eichmanns brott mot mänskligheten. Enligt Eichmanns egna utsagor lydde han bara lagen när han, enkelt förklarat, logistiskt planerade för förintelsen. Eichmann tyckte själv att han lydde de demokratiskt legitima lagarna utan att ta hänsyn till några andra värden (Lundquist 1998:130). Fallet med Eichmann skildrar inte direkt en faktisk värdekonflikt, eftersom han pliktskyldigt lydde lagen, utan visar på den uteblivna värdekonflikten som borde har funnits. Exemplet visar hur tjänstemannen står utanför ansvaret för de demokratiska normerna som ligger på politisk nivå.

3.4.2 Politikerperspektivet

Politikerperspektivet fokuserar på tjänstemannens relation till politiker och därmed relationen lojalitet till överordnad. Tjänstemannens har som uppgift att spegla politikernas vilja i sitt uppdrag. Det innebär att det inte är tjänstemannens uppgift att avgöra om politikernas vilja är rätt eller fel utan den uppgiften har medborgarna. Enligt Lundquist (1998:107f) är den demokratiska korrektheten att tjänstemannen ska vara en effektiv tjänarare till politiken, vilket ofta leder till att tjänstemän rekryteras på politiska grunder. Även i boken Tjänstemän i politiken (2012) diskuteras den politiserade tjänstemannen. Författarna har en liknande bild av politikerperspektivet och skriver att en politiserad förvaltning kan vara effektivare när det gäller att vara ett instrument för politikerna, men att andra viktiga demokratiska funktioner då åsidosätts (Hysing & Olsson 2012:65ff). Det sker därmed en värdekonflikt genom att

22 tjänstemän utifrån detta perspektiv värderar relationen till överordnade högre än andra relationer. Fallet med Eichmann kan även inom politikerperspektivet exemplifiera en värdekonflikt då han var lojal mot överordnad, troligen för att själv inte utsättas för allvarliga konsekvenser, men bortsåg från de andra värdena.

En annan värdekonflikt som kan ske i relationen mellan lojaliteten överordnad och tjänstemannens beaktande av sin profession är de fall då tjänstemän tillhandahåller ”fakta” som politiker vill höra, istället för neutrala fakta (Hysing & Olsson 2012:63). Därmed sker det en rangordning av värden som inte är i linje med de demokratiska normerna.

3.4.3 Professionsperspektivet

Professionsperspektivs ståndpunkt är att tjänstemannen inte bara ska beakta sin profession utan denna ska vara den huvudsakliga normen vilken tjänstemannen ska förlita sig på. Tjänstemannens specifika kunskap bör vara lösningen på problem som tjänstemannen möter (Lundquist 1998:108). Inom begreppet profession ingår de klassiska professionerna som till exempel läkare och ingenjör som förlitar sig på en naturvetenskaplig bas. Men det finns även nyare typer av professioner som förlitar sig på forskning inom exempelvis ledning-, styrning- och kommunikationsvetenskap. Enligt Brante (2014:18f) är en profession något som i självt besitter egenskaper som ger professionen legitim makt att utföra ett självständigt arbete eller självständig bedömning. Politiker och medborgare förlitar sig på professionen eftersom de besitter lämpligast kunskap och det skapar en viss autonomi för de professionella yrkesgrupperna. Även erfarenhet inom ett visst kunskapsområde kan skapa en yrkesgrupp som tillskrivs professionsegenskaper, trots att yrkesgruppen i sig inte är en profession som förlitar sig direkt på vetenskap som inom den klassiska professionen (Brante 2014:19f).

Problematiken som kan uppstå är om professionen bortser helt från de andra relationerna, vilket går att koppla till New Public Management (NPM). I boken Managementbyråkrati (2012) lyfts managementbyråkrati fram som ett fenomen som vuxit fram i samband med att intresset för organisationsforskning har ökat. Liknande arbetsprocesser som inom det privata näringslivet har därmed vuxit fram även inom den offentliga förvaltningen (Hall 2012:50ff). En profession som förlitar sig på den organisationsvetenskap har därmed utvecklats inom den offentliga förvaltningen vilket har gjort att NPM-inspirerade reformer har implementerats. Inom NPM-styrda organisationer är arbetet inriktat på marknadsmässiga, kundorienterade och rationella tillvägagångssätt (Lundquist 1998:108). Dessa tillvägagångssätt liknar till stor del hur det privata näringslivet arbetar. Problemet eller värdekonflikten som kan uppstå är om tjänstemannen beaktar sin relation till professionen i större utsträckning än de andra

23 relationerna. Till exempel om en tjänsteman anser att ett visst resultat kan uppnås mer effektivt än den utstakade byråkratiska vägen, vilket här innebär besvärliga processer, regelverk och procedurer, inte följs (Hysing & Olsson 2012:90). I ett sådant fall har tjänstemannens relation till sin profession värderats och rangordnats högre än de andra relationerna och deras värden. Som tidigare presenterat anser Lundquist (1998:23) att en sådan rangordning av värden är oacceptabel eftersom den offentliga sfären styrs utifrån andra värden än den tillsynes mer flexibla och effektiva privata sfären.

3.4.4 Intressentperspektivet

Intressentperspektivets ståndpunkt är att den medborgare (intressent) som aktivt tar del av den offentliga förvaltningens åtgärder ska bidra till hur åtgärden ska styras och utformas (Lundquist 1998:108). Tjänstemannen tar då hänsyn till medborgaren i större utsträckning än till dess andra relationer. Det här resonemanget bygger på att de demokratiska samhällsfunktionerna existerar för att tillfredsställa den enskilde medborgarens behov och rättigheter. Värdekonflikten i intressentperspektivet handlar inte enbart bara om tjänstemannens relation till lagen och till överordnad utan även till alla övriga medborgare. Det sker därmed en värdekonflikt och rangordning inom relationen till medborgarna och tjänstemannen frångår den grundläggande principen att enbart handla för det allmänna intresset och gynna det gemensamma goda, för att istället handla i linje med den enskilda individens intresse (ibid).

Intressentperspektivet kan även innehålla intressenter i form av intresseorganisationer eller privata företag som aktivt försöker styra den offentliga förvaltningen inom ett visst område. Det kan exempelvis ske genom lobbying där en organisation försöker påverka tjänstemannen att på olika sätt få politiken i en viss riktning. Men det kan även vara att den enskilda tjänstemannen har ett personligt engagemang inom ett särskilt område och att tjänstemannen anser vad som är riktigt och viktigt att göra inom området (Hysing & Olsson 2012:105ff). I båda dessa fall kan det även gå i linje med tjänstemannens beaktning av sin profession men inte i sin lojalitet till överordnad och lojalitet till lagen. Det eftersom tjänstemannen tar hänsyn till ett visst särintresse som riskerar att medborgarnas rättighet till likabehandlingen inte tillgodoses, vilket inte är acceptabelt (Lundquist 1998:108).

24

4. Analys

Detta analyskapitel är uppdelat i två delar. I den första delen presenteras genomförandet av analysen, dess förhållningssättet till de teoretiska utgångspunkterna och till materialet. I den andra delen analyseras Tillitsdelegationens resonemang och argumentation utifrån de presenterade förhållningssättet och den valda analysmetoden normativ begreppsanalys. Syftet med analysen är att undersöka vilken värdestatus, demokrativärden eller ekonomivärden, ett visst resonemangen och argumentationen faktiskt kan innehålla och vad det kan innebära för de faktorer som påverka eller påverkas av vårt offentliga etos. Det är först i nästa kapitel som ett faktiskt ställningstagande i värdestatus av ett resonemang kan fastställas och det är därmed först då det går att svara på uppsatsens frågeställning.

4.1 Analysens förhållningssätt

Analysen är uppdelad i fyra avsnitt som behandlar de mest relevanta i Tillitsdelegations huvudbetänkande utifrån uppsatsens syfte. Eftersom Lundquist idealbild av tjänstemannarollen grundar sig i vårt offentliga etos är det Tillitsdelegationens resonemang och argumentation kring det som analyseras. Därmed ingår de olika faktorer som påverkar eller påverkas av värdena i vårt offentliga etos som analyseras. Den valda normativa metoden, normativ begreppsanalys, används som ett sorteringsverktyg där resonemang och argumentationer värderas på olika sätt för att slutligen hamna rätt, vilket leder till att de senare kan tolkas på ett visst sätt enligt den konstruerade lundquistianska måttstocken. Det eftersom ett visst resonemang eller argumentation vid första anblick inte indikerar det faktiska värdet utan det kan finnas ett inneboende värde eller budskap. Därför krävs det att i analysen problematisera ställningstaganden och att ta upp olika för- och motargument av värderingen. Att analysen genomförs utifrån värdena i vårt offentliga etos eller de faktorer som påverkar, eller påverkas av de, ska inte betraktas som en värdering eller rangordning av värdena. Det ska istället förstås som ett förhållningssätt som identifierar och definierar det mest väsentliga. Vårt offentliga etos fungerar därmed som ett ramverk för att identifiera materialets relevanta delar och som en värderingsmåttstock.

Det första avsnittet (Perspektiv på medborgaren) i analysen börjar med begreppet medborgaren. Dels för att det är en av de principer (medborgarfokus) som Tillitsdelegationen menar genomsyrar alla de föreslagna åtgärderna, dels för att det går i linje med grunden i vårt offentliga etos som bygger på att folkets vilja är det centrala. Det andra avsnittet (Från mål och

25 Tillitsdelegationens syfte är att finna en annan typ av styrning bortom den New Public Management-inspirerade styrningen. Även detta går i linje med vårt offentliga etos då Lundquist anser att det krävs ett större fokus på demokrativärden istället för ekonomivärden. Det tredje avsnittet (Effekt – det onödiga ska bort) handlar om Tillitsdelegationens resonemang och argumentation kring de hinder som ligger till grund för positiv effekt för medborgaren. Detta analyseras då Lundquist menar att det krävs vissa utarbetade processer i den offentliga förvaltningen för att kunna styras på ett demokratiskt sätt. I det sista avsnittet (Tjänstemannens

relationer) analyseras de potentiella värdekonflikter som kan uppstå i tjänstemannens relation

till andra aktörer inom den offentliga sektorn.

4.2 Analys av materialet

4.2.1 Perspektiv på medborgaren

I Tillitsdelegationens huvudbetänkande (SOU 2018:47) används genomgående begreppet medborgare, medborgaren och medborgarna. Med detta begrepp uppmärksammar Tillitsdelegationen att de som tar del av välfärdssektorns tjänster även är medlemmar av den makt som styr. Utifrån detta kan medborgaren länkas samman med demokratins grundläggande betydelse, vilken är folkstyre. Citatet nedan ett exempel på hur Tillitsdelegationen resonerar om begreppet medborgaren.

[...] vilket i sin tur kan skapa förutsättningar för arbetssätt som gynnar medborgaren bäst. (SOU 2018:47 s, 335)

För att vidare analysera begreppets verkliga och faktiska värdestatus i huvudbetänkandet kan Tillitsdelegationens resonemang kring begreppet studeras utifrån processkrav och instrumentellt värde. Medborgare, eller som Lundquist (1998:91) kallar det medborgardeltagande, är en förutsättning för att substanskraven inom den politiska demokratin ska vara relevant. Medborgarens frihet och rättigheter är ett processkrav och därmed även ett instrumentellt värde. Det innebär därför att medborgaren och dess rättigheter är en förutsättning för att ett demokratiskt samhälle ska vara demokratiskt genom dess processer och metoder. En användning av begreppet medborgare stärker därmed värdestatusen för att medborgaren är en viktig faktor och förutsättning för hela samhället. Det kan tyckas vara en självklarhet att medborgaren utgör en central del av vårt demokratiska samhälle men eftersom begreppet kund

26 har blivit allt vanligare de senaste decennierna, på grund av New Public Managements (NPM) inflytande på den offentliga förvaltningens organisationsutformning, är användandet av medborgare särskilt relevant och intressant. Det visar sig även vara av betydelse här då Tillitsdelegationen i sitt resonemang om att stärka kunskapsutvecklingen inom verksamheter som tillhandahåller välfärdstjänster för medborgarna använder NPM-inspirerade begrepp.

Sådana syftar till att, med hjälp av t.ex. systemkunskap, mätning av variation i utfall och kunskap om förändringspsykologi och vad som motiverar människor, generera förbättringar som ökar värdet för kunderna eller medborgarna. Några exempel på sådana inriktningar är Business Process Reengineering, Lean Production, Vanguardmetoden (som använts i försöksverksamheten i Skönsmons hemtjänst som nämnts tidigare) eller Plan Do Study Act (PDSA, på svenska Planera, Göra, Studera, Agera).

(SOU 2018:47 s, 209)

Att Tillitsdelegationen använder sig av termen kund, som är ett marknadsorienterat begrepp, i relation till arbetsmetoder som för tankarna till det privata näringslivet (Business Process Reengineering och Lean Production) ska per definition inte klassificeras som en bestämd ekonomisk utgångspunkt. Det eftersom den del av den offentliga förvaltningen som köper in tjänster är en kund till de som tillhandahåller tjänsten, men inte den individ som brukar tjänsten. Tillitsdelegationen väljer därmed att skilja på kund och medborgare. Därmed kan det tolkas som att Tillitsdelegationen använder sig av begreppet medborgare för att tydligt poängtera medborgarens roll i processen och varför processen finns, vilket är medborgarens rätt till välfärdstjänster.

I Tillitsdelegationens arbete och slutsats om hur den offentliga förvaltningen ska styras för att skapa en tillitsfull offentlig förvaltning betonas medborgarens perspektiv som en viktig förutsättning. Som nämnts i uppsatsens inledning är det exempelvis en av de sju grundläggande principerna i huvudbetänkandet (SOU 2018:47 s, 151). Medborgaren har därmed en central roll i den nya utformningen utav den tillitsbaserade styrningen, vilket går i linje med idealbilden av den offentliga förvaltningen där medborgarens perspektiv behöver lyftas för att frångå den mer ekonomiinriktade förvaltningen som varit den dominerande inriktningen. Det är dock viktigt att poängtera att Tillitsdelegationens val att använda begreppet medborgare och hävda att den offentliga förvaltningen måste ha ett starkt medborgarperspektiv inte är en tillfällighet eller ett starkt ställningstagande mot ekonomismen. Det har bland annat sin grund i att regeringen själv använder sig av begreppet medborgare i sitt kommittédirektiv. Regeringen påvisar även att