EU och Bostadspolitiken 2013
– Rättsutveckling och samarbete inom EU
av betydelse för svensk bostadspolitik
Boverket februari 2014
EU och Bostadspolitiken 2013
Rättsutveckling och samarbete inom EU
av betydelse för svensk bostadspolitik
Titel: EU och Bostadspolitiken 2013 Rapport: 2014:7
Utgivare: Boverket februari 2014 Upplaga: 1
Antal ex: 80
Tryck: Boverket internt
ISBN tryck: 978-91-7563-113-4 ISBN pdf: 978-91-7563-114-1
Sökord: Bostadspolitik, EU, rättsfall, beslut, meddelanden, ekonomi, energi, klimat, demografi, migration, strukturfonder, hållbar
stadsutveckling, sociala bostäder, boendesegregation, statsstöd Dnr: 1402-1772/2012
Omslagsfoto:IBL Bildbyrå Publikationen kan beställas från:
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50
Fax: 0455-819 27
E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se
Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.
Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2014
3
Förord
EU-samarbetet påverkar förutsättningarna för den nationella bostads-politiken. Eventuella statliga stimulanser till bostadssektorn måste till exempel godkännas av EU-kommissionen. Det europeiska samarbetet kan också öppna för erfarenhetsutbyte och utveckling av gemensamma värderingar och förhållningssätt när det gäller bostadsfrågor.
Boverket följer utvecklingen inom EU när det gäller rättsfall, beslut, meddelanden och andra typer av ställningstaganden på EU-nivå som kan påverka förutsättningarna för svensk bostadspolitik. Här presenteras en sammanfattning av våra iakttagelser under 2013. Motsvarande rapporter har gjorts årligen sedan 2008. Rapporten har i år sammanställts av Rebecka Mogren och Ulrika Hägred.
5
Innehåll
Övergripande reflektioner ... 7
Inledning ... 11
Inriktning och avgränsningar ... 11
Begrepp och förkortningar ... 12
Inför 2014 ... 13
Ekonomi- och finanspolitik ... 17
Landsspecifika råd som rör bostadssektorn ... 17
Direktiv om bostadslåneavtal ... 19
Konkurrens- och statsstödsregler ... 21
Vägledning till regelverket för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ... 21
Moderniseringen av statsstödsreglerna ... 22
”Det holländska fallet” tas upp igen? ... 25
Anmälan av franska HLM ... 26
Politik för ”social housing”... 27
EP-resolution om subventionerade bostäder ... 27
Petition för subventionerade bostäder ... 30
Resolution från borgmästare i EU ... 30
Förslag till EP-resolution om socialt bostadsbyggande ... 31
EESK:s initiativ kring ”social housing” ... 31
Initiativ av europeiska boendeorganisationer ... 32
Regional- och urbanpolitik ... 35
Stora förhoppningar på strukturfonderna ... 35
Urban Intergroup ... 36
Socialpolitik ... 37
Paket om sociala investeringar ... 37
Den sociala dimensionen av EMU stärks ... 40
Sociala rapporter ... 40
Fattigdom och social utestängning ... 42
Ökad fokus på hemlöshet ... 43
EU driver på för romsk inkludering ... 45
EU-lag om tillgänglighet på gång ... 48
Diskrimineringsdirektiv behandlas... 48
2013 var medborgarnas år ... 49
Migrationspolitik ... 51
Gemensamt europeiskt asylsystem ... 51
Direktiv om säsongsanställda ... 51
Åtgärder för arbetskraftens rörlighet ... 52
Stockholmsprogrammet löper ut 2014 ... 53
Rapport om integrationsindikatorer ... 53
Bostaden en rättighet? ... 55
Anslutning till Europakonventionen ... 55
Uppföljning av grundläggande rättigheter ... 55
Europarådets sociala stadga ... 56
Energipolitik... 59
Nya långsiktiga energimål ... 59
Statsstöd för energieffektivisering ... 60
Fler lågenergibyggnader ... 61
Hållbara byggnader i fokus ... 61
Energi i forskningsprogrammet Horisont 2020 ... 61
CONCERTO ... 62
BUILD UP ... 62
Renovate Europe ... 62
Industripolitik ... 63
Initiativ inom kommissionens strategi för ökad konkurrenskraft i byggsektorn ... 63
7
Övergripande reflektioner
I denna rapport sammanställer Boverket sin bevakning av bostads-politiskt relevanta frågor inom EU-samarbetet. Materialet spänner över många politikområden och låter sig inte helt lätt sammanfattas. Här väljer vi i stället att försöka att fånga upp och reflektera över de strömningar vi uppfattar som mest intressanta just nu ur ett svenskt perspektiv.
Statsstödsreglerna moderniseras
Även om de olika EU-institutionerna inte är helt överens om medlen, så delar de uppfattningen att statsstödsreglerna behöver förenklas och att kommissionens ingripanden ska inriktas mot sådana statsstöd som kan ha påtaglig inverkan på den inre marknaden. Inom ramen för den pågående moderniseringen av statsstödsreglerna ser kommissionen bland annat över gruppundantagen, de så kallade de minimisreglerna om stöd av mindre betydelse, stöd till omstrukturering av företag i svårigheter och begreppet stöd. Det finns också en ambition att förskjuta tyngdpunkten från att i förväg försöka bedöma och undvika negativ inverkan av statliga stöd till att dra slutsatser utifrån utvärderingar av det faktiska utfallet av införda stöd.
Bostadsfrågorna allt mer närvarande
Bostadsfrågorna känns allt mer närvarande i EU-politiken. Bostadsfrågor aktualiseras bland annat i samband med ökat fokus på sociala frågor, föranlett av den ekonomiska tillbakagången. Hemlöshet är en bostads-fråga som internaliserats i EU-samarbetet. Hemlöshetsbostads-frågan får utrymme bland annat inom Europa 2020-strategin och paketet om sociala investe-ringar. Trycket på kommissionen att utveckla en EU-ram för kunskaps- och erfarenhetsutbyte kring hemlöshet ökar.
Bostadsfrågor, eller snarare risker kopplade till utvecklingen på bostadsmarknaden, uppmärksammas också inom ramen för EU:s system för ekonomisk styrning. Kommissionen vill skapa starkare incitament för att de landsspecifika råd som ges ska genomföras på nationell nivå.
Sverige granskas med fokus på hög privat skuldsättning och ineffektivitet på bostadsmarknaden.
Europaparlamentet uppmanar rådet att sammankalla bostadsminist-rarna minst en gång om året för att diskutera EU-politikens inverkan på bostadspolitiken. Ett informellt bostadsministermöte hölls under 2013 och ett nytt möte planeras.
Ökad uppmärksamhet på ”social housing”
Vi ser också en ökad uppmärksamhet på ”social housing”, på svenska numera ”subventionerade bostäder”. Begreppet ”affordable housing” används också. EU-institutionerna verkar utgå från att alla medlemsstater har en sektor av subventionerade bostäder, även om det finns en med-vetenhet om att den kan se mycket olika ut. I en omfattande resolution om subventionerat boende framhäver EU-parlamentet sektorns roll för att uppmuntra till investeringar i lokala arbetstillfällen och i den gröna sektorn samt för att tillgodose bostadsbehovet för ungdomar och det växande antalet äldre människor.
Kritik riktas mot den snäva definition som begreppet "social housing" fått inom konkurrenspolitiken, där man enbart riktar in sig på socialt missgynnade grupper. Europaparlamentet manar medlemsstaterna att inte utesluta medelklassen från den subventionerade bostadssektorn, vilket skulle leda till stigmatisering och bristande social integration. Samma kritik framförs i en petition som riktar sig till representanter för regioner och städer i EU samt i en resolution från borgmästare i större Europeiska städer.
När det gäller finansieringen av subventionerade bostäder hänvisar parlamentet dels till strukturfonderna, dels till reglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som man menar ger möjlighet för medlems-staterna att kompensera marknadens oförmåga att garantera tillgång till överkomliga bostäder för alla. Även EESK1 engagerar sig i social
housing, bland annat vad gäller definitionen av begreppet, kopplingen till SGEI och avgränsningen av "överkomliga bostäder".
Ökad övervakning av den sociala utvecklingen
Enligt EU-fördraget bör all EU‑politik sträva efter hög sysselsättning och fullgott socialt skydd och motverka social utestängning. Fördragets nya fokus på EU som en social marknadsekonomi, i kombination med den ekonomiska krisens sociala effekter, innebär bland annat att den sociala utvecklingen på EU- och medlemsstatsnivå följs allt noggrannare, med indikatorer och i olika rapporter. De sociala trygghetssystemen är en central del i detta. Medlemsländerna uppmanas att skydda de mest utsatta och stärka individerna genom att modernisera sina välfärdssystem med förebyggande och individbaserade sociala investeringar. De sociala trygghetssystemen är även i fokus i samband med att frågan om syssel-sättning och arbetskraftens rörlighet prioriteras på EU-nivå. Här kommer också frågan om bostäder in eftersom förhållanden på bostadsmarknaden kan utgöra ett hinder för rörligheten.
1
Övergripande reflektioner 9
Fortsatt uppmärksamhet på romernas situation
Frågan om romsk integration är prioriterad och trycket ökar på medlems-staterna att få bukt med diskriminering av romer och se till att romernas levnadsvillkor förbättras, bland annat när det gäller boendeförhållandena. Kommissionen vill bland annat kanalisera strukturfondsmedel till insatser för romsk integration.
Strukturfondsförordningarna antagna
Att den nya strukturfondsförordningen innebär ökade möjligheter att använda strukturfondsmedel inom bostadssektorn är inget som framhävs i presentationen av de nya strukturfondsförordningarna, som antogs i slutet av 2013. Det är dock uppenbart att det finns förhoppningar hos bland annat parlamentet om att medlen ska bidra till att lösa problem inom bostadssektorn.
Medlemsstaterna uppmanas annars att utnyttja strukturfonderna för t.ex. energieffektivisering och för åtgärder för att öka social sammanhåll-ning och integration. Kommissionen förespråkar samutnyttjande av medel från olika fonder, t.ex. regionalfonden och socialfonden. Minst 20 procent av socialfondens medel ska gå till att främja social inkludering och bekämpa fattigdom i alla EU-länder.
Stort behov av energieffektivisering
Just nu diskuteras frågan om nya långsiktiga klimatmål på EU-nivå. Parlamentet vill se bindande mål för energieffektiviseringar till år 2030, något som kommissionens nyligen framlagda förslag inte innehåller. Oavsett om det blir bindande mål eller inte så är behovet av energieffekti-viseringar konstaterat stort och kan föranleda ändringar i energieffektivi-seringsdirektivet.
Energieffektivisering är inte bara prioriterat inom ramen för struktur-fonderna utan också inom det nya forskningsprogrammet Horisont 2020. I ett nyligen publicerat meddelande om industripolitik aviserar komm-issionen en satsning på energieffektivitet i bostäder via den Europeiska Investeringsbanken.
Intresse för hållbart byggande och byggsektorns konkurrenskraft.
I en tid av ekonomisk återhämtning läggs stor kraft på att lyfta den euro-peiska industrins konkurrenskraft. Byggsektorn pekas ut som en viktig och prioriterad sektor och en organisationsstruktur med högnivåforum och arbetsgrupper har inrättats för att ta fram initiativ som ska stimulera sektorn.
I Bryssel finns även ett nyvaknat intresse för hållbarhet i byggsektorn. Frågor som rör hållbara byggnader bereds inom ramen för strategin för hållbar konkurrenskraft inom byggsektorn och inom kort förväntas kommissionen lägga fram ett meddelande om hållbara byggnader.
11
Inledning
Boverket följer utvecklingen inom EU när det gäller rättsfall, beslut, ställningstaganden och uttalanden som kan ha betydelse för utform-ningen av bostadspolitiken på den nationella nivån och som alltså kan påverka förutsättningarna för svensk bostadspolitik.
Inriktning och avgränsningar
Bostadspolitiken tillhör inte EU:s kompetensområden, men EU-samarbe-tet påverkar förutsättningarna för bostadspolitiken på den nationella nivån. Konkurrens- och statsstödsreglerna, innebär t.ex. vissa
restriktioner vad gäller bostadspolitiska åtgärder. Frågor som rör bostäder och boendeförhållanden kan också komma upp inom socialpolitiken,
migrationspolitiken samt urban- och regionalpolitiken. Det handlar då
om bostaden som social rättighet, bostäder som en förutsättning för
arbetskraftsinvandring och som ett led i att främja integration och motverka social utestängning.
EU:s energipolitik har inneburit allt högre krav på energieffektivi-seringar för att EU ska nå upp till sina energimål, vilket påverkar
bostadssektorn. Inom industripolitiken tas initiativ för att lyfta europeisk industris konkurrenskraft, vilket inbegriper satsningar på byggsektorn.
Slutligen har den ekonomiska krisen i euroområdet och behovet av samordning av medlemsländernas ekonomi- och finanspolitik medfört ökat fokus från EU:s sida på väl fungerande bostadsmarknader i med-lemsländerna.
Denna rapport avgränsas till frågor som ligger inom de ovan nämnda politikområdena. Förutsättningarna för bostadspolitiken kan även påverkas genom beslut som fattas inom till exempel miljöpolitiken och skattepolitiken, men det behandlas alltså inte här. Vi har även valt att utelämna byggtekniska frågor, där Boverket genom andra kanaler deltar i framtagandet av direktiv och i standardiseringsarbeten.
Inte desto mindre kan ett område, som inte granskas närmare inom ramen för denna rapport, förtjäna ett omnämnande. Kommissionens förslag till nya förenklade EU-regler för offentlig upphandling, som röstades igenom i januari 2014, väntas ge myndigheter, kommuner och
andra upphandlare större möjligheter att ta hänsyn till sociala eller miljömässiga kriterier eller innovativa aspekter vid upphandlingar. Det ska också bli enklare för mindre och medelstora företag att lämna anbud. I maj 2014 redovisas en statlig svensk utredning som tittar på genom-förandet av upphandlingsdirektivet. Medlemsstaterna har två år på sig att implementera direktivet efter att det har trätt i kraft.
Metod och källor
Huvudsaklig källa är publicerade meddelanden och andra dokument som återfinns på de olika EU-institutionernas webbplatser, framförallt kom-missionens och Europaparlamentets, samt Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Framställningen här blir med nödvändighet kortfattad och syftar bara till en orientering. Noggranna källhänvisningar och hyper-länkar direkt till ursprungsdokument och webbsidor underlättar för läsaren att vid behov själv gå vidare.
Rapportens uppläggning
Fokus ligger på vad som hänt år 2013 eller är på gång inom den närmaste framtiden. För att underlätta för läsaren att gå vidare utgörs flertalet referenser av klickbara länkar. Beskrivningar av bakgrund och samman-hang har i möjligaste mån lagts i rutor i marginalen. Se även Boverkets tidigare rapporter2.
Begrepp och förkortningar
Institutioner samt utskott, kommittéer och liknande
ReK (eng. CoR) = Regionkommittén
EESK (eng. EESC) = Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Rådgivande EU-organ till de större EU-organen. Avger yttranden över lagförslag och utarbetar även yttranden på eget initiativ. Fungerar som bro mellan EU-institutionerna och civila organisationer.
ECSR = Europeiska Kommittén för sociala rättigheter. Granskar efterlevnaden av Europarådets sociala stadga
FRA = Fundamental Rights Agency. EU:s byrå för grundläggande rättigheter
Fördrag, direktiv m.m.
”EU+ artikelnummer” hänvisar till EU-fördraget, på eng. ”the Treaty on the European Union” (TEU)
”EUFF+artikelnummer”hänvisar till EUF-fördraget, dvs. Fördraget om den europeiska unionens funktionssätt, på eng.”the Treaty on the Functioning of the European Union” (TF EU)
EED = Energieffektiviseringsdirektivet
2
Rapporter har publicerats årligen sedan 2008. I de första rapporterna finns mer fylliga redovisningar av respektive sakområde och berörda artiklar i fördragen.
Inledning 13
Övriga begrepp
SGEI = Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
SAM = State Aid Modernisation, ett nytt initiativ till generell översyn av statsstödsreglerna
ERUF = ERDF = Europeiska regionala utvecklingsfonden, ska stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i EU genom att utjämna regionala skillnader, en av EU:s strukturfonder (inte att förväxla med EUF = Europeiska utvecklingsfonden som ger stöd till utveckling i länder utanför EU)
ESF = Europeiska socialfonden, instrument för att stödja syssel-sättningen i medlemsstaterna och för att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen, en av EU:s strukturfonder
GSR = den gemensamma strategiska ramen för fonderna inom sammanhållningspolitiken under nästa programperiod (eng. CSF)
ITI = Integrerade territoriella investeringar (Integrated Terriotorial Investments), verktyg för hållbar stadsutveckling inom sammanhåll-ningspolitiken
CLLD = Lokalt ledd utveckling (Community-led Local Develop-ment), verktyg för hållbar stadsutveckling inom sammanhållnings-politiken
RFSC = Reference Framework for Sustainable Cities. Ett webbverk-tyg för hållbar stadsutveckling i Europa
MIP = Förfarandet för makroekonomiska obalanser. (Macroeconomic Imbalance Procedure). Ett nytt verktyg för att upptäcka och korrigera riskfylld ekonomisk utveckling.
IDR = Fördjupad granskning (In-depth review). Nationell översyn av länder som uppvisar potentiella makroekonomiska obalanser.
EUT = Europeiska unionens officiella tidning (EUT) utges varje vardag (på webben) på EU:s alla officiella språk
Inför 2014
Våren 2014 är det val till Europaparlamentet och i höst ska en ny kommission tillsättas. Antalet nya förslag från kommissionen kommer därför att vara begränsat under året och fokus kommer istället att ligga på att föra pågående initiativ i hamn. Grekland och Italien kommer att ha ordförandeskapet under 2014 och det finns frågetecken kring vilken styrka dessa länder har för att driva på utvecklingen inom EU. Kommissionens arbetsprogram för 2014
2014 måste bli ett år av genomförande och resultat skriver kommissionen i sitt arbetsprogram för 2014.3 Förslag som befinner sig i lagstiftnings-processen ska slutföras och implementeringar ska påskyndas. I
3
grammet listas 29 initiativ, där merparten utgörs av översyn av befintliga regler. Bland områden som prioriteras märks ungdomsarbetslösheten, arbetskraftens rörlighet, moderniseringen av reglerna för statligt stöd, industripolitiken, fullbordandet av bankunionen och den inre marknaden. Nedan beskrivs några av de initiativ som är aktuella:
Paket för arbetskraftens rörlighet: Initiativet kommer att underlätta den
fria rörligheten för personer inom EU genom bättre samordning av sociala trygghetssystem, vilket därmed förbättrar medborgarnas rättig-heter och bidrar till tillväxt och arbetstillfällen. Paketet kommer att pre-sentera nyligen uppnådda bedrifter och inbegripa översynen av förord-ning 883/2004 och förordförord-ning 987/2009 om samordförord-ning av sociala trygg-hetssystem samt initiativet om arbetstagare som flyttar ofta.
Modernisering av reglerna om statligt stöd: Översynen av den allmänna
gruppundantagsförordningen, som en del av moderniseringen av reglerna om statligt stöd, kommer att förbättra de allmänna stödkriterierna för att öka kostnadseffektiviteten och förenkla administrationen ytterligare.
Paket för industripolitik: Meddelandet om industripolitik kommer
ytterligare att behandla tillverkning och tillhörande tjänster inom EU i syfte att förbättra konkurrenskraften för europeiska företag. Paketet kommer att inbegripa en översyn av lagstiftningen om den inre markna-den för industriprodukter, i syfte att undanröja kvarstående handels-hinder, höja lagstiftningens kvalitet och effektivitet samt uppdatera regelverken enligt senaste praxis och utveckling.
Framtida prioriteringar inom områdena rättsliga och inrikes frågor:
Eftersom Stockholmsprogrammet avslutas under 2014 och politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa till fullo ska vara integrerat i EU-systemet kommer kommissionen att lägga fram ett meddelande om framtiden för EU:s politik om rättvisa och en ny europeisk agenda om inrikes frågor.
En europeisk tillgänglighetslag: Initiativet kommer att förbättra
till-gången till varor och tjänster för personer med funktionshinder och äldre, med utgångspunkt i en formgivning som ska passa alla. Förslaget ska även omfatta bindande bestämmelser om inrättande och harmonisering av normer för tillgänglighet. Det hålls för närvarande samråd om initiativet med industrin och intressenter.
Kommissionens tillväxtöversikt för 2014
I november presenterade kommissionen sin årliga tillväxtöversikt4. Tillväxtöversikten innehåller prioriteringar inför kommande år och publiceringen är även startskottet för den europeiska planeringsterminen; EU:s samordningscykel för ekonomi- och finanspolitiken.
2014 års tillväxtöversikt innehåller bland annat rekommendationer om hur den europeiska planeringsterminen ska fördjupas. Kommissionen rekommenderar bland annat att medlemsstaternas ansvar för de lands-specifika rekommendationer som utfärdas ska stärkas genom att de
4
Inledning 15
nationella parlamenten, arbetsmarknadens parter och medborgarna involveras i processen.
Intressant ur ett bostadspolitiskt perspektiv är att kommissionen för fram behovet av noggrann övervakning av den privata skuldsättningen och därmed förknippade risker, exempelvis fastighetsbubblor. Behovet av övervakning omfattar även system som tenderar att gynna lånefinansi-ering. Kommissionen önskar se en översyn av skatteregler som uppmunt-rar hushåll till lånefinansiering, ofta genom möjligheter till skatteavdrag för räntebetalningar på huslån.
Något annat som lyfts fram är vikten av ett mer välfungerande socialt skydd, för att stödja samhällsförändringar och minska orättvisor och fattigdom på sikt. Om detta skriver kommissionen:
Det bör utarbetas strategier för aktiv integration, som omfattar ända-målsenligt och adekvat inkomststöd, aktiveringsinsatser och åtgärder för att fattigdom, däribland barnfattigdom, och bred tillgång bör ges till överkomliga och högkvalitativa tjänster, såsom social- och hälsovårds-tjänster, barnomsorg, bostäder och energi. Kopplingen mellan socialt stöd och aktiveringsåtgärder bör stärkas genom mer individuellt anpassade tjänster ”one-stop shop” och insatser för att förenkla och rikta förmåner kommer att bidra till att påverka hur åtgärderna mottas av utsatta grupper och vilka effekter de får.
Grekland innehar ordförandeskapet
Grekland leder EU:s ministerråd under det första halvåret 2014. Överst på programmet står tillväxt, sysselsättning och social sammanhållning. Strukturreformer, ytterligare EU-integrering, att bli klar med den ekono-miska och monetära unionen, yttre utmaningar, däribland EU:s utvidg-ning, samt havspolitik är exempel på prioriterade områden.
Under andra halvåret 2014 är Italien ordförandeland.
Det grekiska ordförandeskapets hemsida Ordförandeskapsprogrammet
Informella bostadsministermöten
I en resolution om subventionerat boende5 som Europaparlamentet antog i juni 2013 uppmanas Rådet att minst en gång om året sammankalla med-lemsstaternas bostadsministrar för att diskutera EU-politikens inverkan på bostadspolitiken. Ett sådant möte hölls den 9 och 10 december på temat hållbar finansiering av bostadsbyggande i ekonomiskt svåra tider. Bostadsminister Stefan Attefall medverkade.
Vid mötet antogs en kommuniké6, som bland annat trycker på mötenas informella karaktär och de stora olikheterna mellan medlemsstaternas bostadsmarknader och bostadspolitik. I kommunikén listas även den betydelse som bostäder har i en mängd olika sammanhang. Ett nytt möte planeras av ordförandeskapstrojkan Grekland, Italien och Lettland.7
5
Europaparlamentets resolution av den 11 juni 2013 om subventionerat boende i Europeiska unionen
6
19th informal meeting of european housing ministers. Draft final communiqué 10 December 2013
7
17
Ekonomi- och finanspolitik
Inom området ekonomi- och finanspolitik pågår diskussionerna om den fortsatta utvecklingen av den ekonomiska och monetära unionen (EMU)8. Centralt är inrättandet av en bankunion som bygger på ett starkt EU-regelverk och ett mer effektivt system för övervakning samt rekonstruk-tion och avveckling av banker. Vi uppehåller oss emellertid främst vid de landsspecifika råd som tas fram inom ramen för den europeiska plane-ringsterminen och som har direkt koppling till bostadsmarknaden.
Landsspecifika råd som rör bostadssektorn
I maj utfärdade EU-kommissionen sina förslag till landsspecifika råd inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Rekommendatio-nerna innehåller landsspecifik vägledning om budgetpolitiken och den ekonomiska och sociala politiken och tar hänsyn till varje medlemsstats specifika situation. I särskilda arbetsdokument återfinns detaljerade analyser som ligger till grund för rekommendationerna. I Sveriges fall föregicks rekommendationerna även av en fördjupad granskning om makroekonomiska obalanser (In-depth review )9. För svensk del föreslog kommissionen fyra rekommendationer, varav två har direkt bäring på bostadspolitiken:1) fortsätta att driva en tillväxtvänlig finanspolitik och bevara sunda offentliga finanser,
2) fortsätta att ta itu med den privata skuldsättningen,
3) öka effektiviteten på bostadsmarknaden, t.ex. genom att främja ökad konkurrens i byggsektorn och
4) satsa ytterligare på att förbättra integrationen på arbetsmarknaden för lågutbildade ungdomar och personer med invandrarbakgrund.
8
Se COM(2012)777, COM(2013)165, COM(2013)690
9
SWD(2013)124 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Fördjupad granskning av SVERIGE i enlighet med artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser Dessa frågor behandlas
av kommissionens generaldirektorat för Ekonomi och Finans (DG ECFIN) och generaldirektoratet för Inre marknaden och tjänster (DG MARKT)
Den europeiska planeringsterminen är
en årligen återkom-mande cykel inom vilken EU-länderna samordnar sin budgetpolitik, makro-ekonomiska politik och strukturpolitik. Planeringsterminen infördes med start år 2011. De landspecifika råd som utfärdas till medlemsstaterna i juni-juli ska tjäna som politisk vägledning inför det nationella budget-arbetet.
De landsspecifika rekommendationerna antogs vid Europeiska rådets toppmöte i juni.
Rekommendationer, arbetsdokument och fördjupad granskning
Mer information om kommissionens råd till Sverige
Utvärdering i den årliga tillväxtöversikten
Kommissionens årliga tillväxtöversikt10, som publicerades i mitten av november, innebär startskottet för 2014 års planeringstermin. I ett särskilt arbetsdokument som publicerades tillsammans med tillväxtöversikten kommenteras den nationella utvecklingen i medlemsländerna i förhål-lande till de landsspecifika rekommendationer som avgivits. Situationen i Sverige beskrivs så här:
Under de senaste åren har vissa åtgärder vidtagits som bidragit till en stabilisering av hushållens skuldsättning, även om denna ligger på en hög nivå (runt 80 % av BNP). Under de senaste tre månaderna förefaller dock hushållens skuldsättning och upplåning ha börjat stiga igen. De åtgärder som Finansinspektionen har vidtagit är välkomna, men kan behöva skärpas. Hittills har man inte övervägt några ändringar av bostadsbeskattningen eller av avdragsreglerna för bolåneräntor. Ett begränsat bostadsutbud i kombination med en bostadsbeskattning som uppmuntrar till skuldsättning gör att bostadspriserna tenderar att stiga. Vissa åtgärder har vidtagits på hyresmarknaden, men systemet för hyresreglering måste reformeras ytterligare. Man planerar att lägga fram ett flertal lagförslag i slutet av 2013 eller i början av 2014 som syftar till att minska byggtiderna och öka konkurrensen inom byggsektorn.
Kommissionen kommer att lägga fram sin slutliga bedömning – som görs på grundval av de nationella programmen och med beaktande av de fördjupade granskningarna inom ramen för förfarandet vid makroekono-miska obalanser (se nedan) – i paketet med de landsspecifika rekom-mendationerna 2014.
Av översikten framgår även att kommissionen har riktat fokus mot bostadsmarknaden i Sverige, Nederländerna, Storbritannien och Spanien. Skulder och bostadsmarknad föranleder extra granskning 2014 I samband med tillväxtöversikten publiceras även rapporten om förvarningsmekanismen11, som lyfter potentiella makroekonomiska obalanser i medlemsstaterna. Inom ramen för den rekommenderas en ingående granskning av den ekonomiska utvecklingen i 16 medlems-länder, däribland Sverige. Den bakomliggande orsaken till att Sverige granskas anges vara hög privat skuldsättning och ineffektivitet på bostadsmarknaden. Kommissionen väljer för övrigt att granska samtliga länder som har granskats tidigare, för att kunna avgöra om riskerna kvarstår eller är övervunna. Kommissionen publicerar sin slutsats i de nationella översynerna (In-depth reviews) som presenteras i vår.
10
KOM(2013)800 Årlig tillväxtöversikt för 2014
11
Ekonomi- och finanspolitik 19
Indikatorer/tröskelvärden som kommissionen tittar på är bland annat:
Den privata sektorns skuld som andel av landets BNP, med en tröskel på 133 procent.
Årliga procentuella förändringar i bostadspriser, med ett riktvärde på 6 procent.
Högre krav på genomförande av rekommendationerna
I ett pressmeddelande skriver kommissionen att medlemsstaterna måste bli bättre på att genomföra de landsspecifika rekommendationer som de får varje år. I tillväxtöversikten framgår följande:
Medlemsstaterna ansvarar för att besluta om den policymix som passar deras system bäst, men de bör fatta politiska beslut som återspeglar EU-medlemsstaternas intresse överlag, och det gäller särskilt de som har euron som gemensam valuta. Detta innebär att de nationella myndig-heterna har ett ansvar för att inse att beslut i andra länder är en fråga av gemensamt intresse, och för att öppet medverka i det multilaterala beslutsfattandet inom befintliga institutionella ramar. I sin plan för EMU12 och i ett senare meddelande13 lägger kommissionen fram idéer om hur avtalsliknande arrangemang, i kombination med finansiering som utformats för att stödja genomförandet av nyckelreformer, skulle kunna skapa starkare incitament för genomförande.
Mer om detta i Europeiska rådets slutsatser från toppmötet i december.
Direktiv om bostadslåneavtal
Konsumentskyddet ska öka på de europeiska bolånemarknaderna med det nyligen antagna direktivet om bostadslåneavtal14. Direktivet antogs av rådet för ekonomiska och finansiella frågor (Ekofin) den 28 januari 2014.15 Medlemsstaterna har två år på sig att implementera direktivet. En svensk utredning (Dir. 2014:13) ska föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt16
12
COM(2012)777 En plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union. Inledningen till en debatt om Europa
13
COM(2013)165 Mot en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union: ett instrument för konvergens och konkurrenskraft
14
5318/14
15
Länk till kommissionens pressmeddelande
Länk till rådets pressmeddelande
16
21
Konkurrens- och statsstödsregler
Den fria konkurrensen har varit en central fråga inom EU från allra första början. För bostadspolitiken innebär denna grundläggande princip bland annat att det som huvudregel inte är tillåtet med statsstöd till bostadsbyggande. Som statsstöd räknas alla former av stöd med offent-liga medel, även till exempel skattelättnader samt lån och lånegarantier som höjer ett företags kreditvärdighet i förhållande till konkurrenterna. Undantag kan medges om eventuella statliga stöd anmäls till och god-känns av EU-kommissionen. Det finns också en rad generella undantag från förbudet mot statsstöd, såväl i fördraget som genom särskilda förordningar. Därutöver kan bestämmelserna om statsstöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara tillämpliga inom bostadssektorn.
Vägledning till regelverket för tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse
Europeiska kommissionens översyn av EU:s statsstödsregler för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) under 2011-2012 resulterade i det så kallade Almuniapaketet (se ruta här intill). Detta paket kompletterades våren 2013 med en uppdaterad version av den så kallade SGEI-guiden17. Det är en vägledning till regelverket, utformad som en räcka FAQ, där svar ges på frågor som kan tänkas ha ställts av t.ex. offentliga
myndigheter eller tjänsteleverantörer och som kan användas för att hitta förklaringar av begrepp och förtydliganden av olika reglers innebörd.
I guiden ges t.ex. följande definition: ”tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse är ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande (eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång).” Det finns normalt
sett inget krav på att tjänsten i fråga benämns som en tjänst av allmänt
17
Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse. SWD(2013) 53 final/2
Dessa frågor hanteras av generaldirektoraten för Inre marknaden och tjänster (DG MARKT) respektive Konkurrens (DG COMP)
”Almuniapaketet” består
av:
- Ett meddelande med klar-göranden av vissa nyckel-begrepp, K(2011) 9404 - En förordning om stöd av mindre betydelse till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012
- Ett beslut om tillämp-ningen av artikel 106.2, dvs. villkoren för när statligt stöd till allmännyttiga tjänster inte behöver anmä-las till kommissionen, K(2011) 9380
- Rambestämmelser, som anger hur stöd som anmäls till kommissionen ska bedömas, K(2011) 9406 För en närmare beskrivning se ”EU och bostadspolitiken 2012” (Boverket feb 2013)
ekonomiskt intresse (fråga 2) Det klargörs också att medlemsstaternas offentliga myndigheter – på nationell, regional och/eller lokal nivå, beroende på vilken behörighet de har enligt respektive lands lagstiftning – har ett brett handlingsutrymme när det gäller att fastställa vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (fråga 4).
Moderniseringen av statsstödsreglerna
Europeiska kommissionens initiativ till modernisering av statsstöds-reglerna (SAM)18 fortsätter. Under våren 2013 genomfördes konsulta-tioner bland annat om riktlinjerna för regionalstöd, förslag till ändringar i den allmänna gruppundantagsförordningen och ”de minimis”-reglerna. Moderniseringen av statsstödsreglerna gäller inte uttryckligen stöd till bostadssektorn men skulle i förlängningen kunna få betydelse för eventuella stöd inom denna sektor. Fler offentliga samråd pågår med anledningen av moderniseringen av statsstödsreglerna, varav en del kommenteras nedan.Stöd från Parlamentet, Regionkommittén och EESK
EU-parlamentet har ingen beslutanderätt i denna fråga men i början av 2013 antog parlamentet en resolution som stödjer kommissionens initiativ och i stort även de förslag till inriktning som lagts fram.19
”Europa-parlamentet delar kommissionens syn att förfarandena för statligt stöd måste påskyndas så att man kan lägga större vikt vid komplicerade fall med allvarliga konsekvenser för konkurrensen på den inre marknaden...”
Parlamentet anser att ett lämpligt sätt att skilja ut de mindre viktiga fallen skulle vara att höja tröskelvärdena för stöd av mindre betydelse och att utvidga undantagsmöjligheterna enligt bemyndigandeförordningen och gruppundantagsförordningen (pkt 7). Men man framhöll samtidigt att reformerna inte får leda till att det statliga stödet ökar (bl.a. pkt 10) och betonade vikten av en effektiv och noggrann efterhandskontroll från kommissionens sida för att säkra att alla bestämmelser följs (pkt 14).
Tidigare har även Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén uttalat sitt stöd för kommissionens initiativ och, precis som parlamentet förordat en höjd tröskel för vad som ska betraktas som stöd av mindre betydelse.2021 En linje som kommissionen dock inte valt, se vidare nedan.
Ändringar i EUF-fördraget
För att bana väg för kommissionens reformarbete antog rådet i juli 2013 kommissionens förslag till ändringar i de två rådsförordningar som styr statsstödshanteringen: procedurförordningen och
18
COM(2012) 209 Modernisering av det statliga stödet i EU
19
Europaparlamentets resolution av den 17 januari 2013 om modernisering av det statliga stödet
20
Opinion of the Committee of the Regions on ‘EU State Aid Modernisation (SAM)’ (2013/C 17/06)
21
INT/647 "Modernisering av det statliga stödet"
Moderniseringen av statsstödsreglerna (SAM)
är ett initiativ från kommis-sionen 2012 med tre syften: - Främja tillväxt på en starkare, dynamisk och konkurrenskraftig inre marknad
- Inrikta insatserna på de fall som mest påverkar den inre marknaden
- Enhetligare regler och snabbare beslut.
För en närmare beskrivning se ”EU och bostadspolitiken 2012” från Boverket
Konkurrens- och statsstödsregler 23
förordningen. Detta finns beskrivet i en faktapromemoria från svenska Näringsdepartementet.22
Utvidgning av gruppundantagen
Ett av de offentliga samråden avser gruppundantagsbestämmelserna (General block Exemption Regulation, GBER). Denna reform anses utgöra kärnan i moderniseringen av statsstödsreglerna och ska bidra till alla tre målen (se rutan på föregående sida), men i synnerhet till målet om förenkling. Det handlar både om att utvidga antalet stödkategorier som undantas från anmälningsplikten och om att sänka tröskelvärden för när stöd behöver anmälas. Detta är det tredje samrådet om dessa regler inom ramen för SAM. Hittills har förslagen från kommissionen innehållit olika alternativ för att förenkla kontrollen av stimulanseffekten, under bibe-hållen huvudprincip att inget stöd ska ges till verksamheter som stöd-mottagaren även skulle bedriva på rena marknadsvillkor. Det har också handlat om att underlätta stöd till forskning, utveckling och innovation och stöd till demonstrations- och pilotprojekt. Det reviderade förslaget är en konsoliderad och reviderad version av de första utkasten, där de synpunkter som inkommit under samrådsprocessen hittills har beaktats. Det innehåller nya kategorier av stöd som ska undantas och ytterligare förenkling av bedömningen. Samtidigt påpekar kommissionen att utvidg-ningen av tillämpningsområdet för gruppundantagsförordutvidg-ningen, liksom förenklingen, måste balanseras av en ökad transparens när det gäller stödåtgärder och förstärkta efterhandskontroller. Synpunkter ska lämnas senast 12 februari 2014 och kommissionen räknar med att anta en slutlig gruppundantagsförordning i juli 2014. 23
Meddelande om begreppet stöd
Ett annat offentligt samråd avser ett meddelande från kommissionen om begreppet stöd. Meddelandet avser att ge praktisk vägledning för att iden-tifiera statliga stödåtgärder i enlighet med artikel 107 (1) i EUF-fördraget, vilka måste anmälas till och godkännas av kommissionen innan de genomförs. Meddelandet omfattar alla bärande delar av begreppet statligt stöd, t.ex. förekomsten av ett företag, finansiering med statliga medel, beviljandet av en fördel, selektivitet och påverkan på handeln och kon-kurrens. Samrådstiden går ut den 14 mars 2014.24
Vägledning i utvärdering av statsstöd
I november 2013 lade kommissionen ut ett förslag till vägledning för utvärderingar av statliga stöd för offentligt samråd. Konsultationstiden gick ut 24 januari 2014. Även detta initiativ är ett led i moderniseringen av statsstöden. Tanken är att man ska förskjuta tyngdpunkten från nog-granna konsekvensanalyser innan ett stöd sjösätts till systematiska utvärderingar av utfallet av stöden. Erfarenheterna från utvärderingarna skulle på sikt kunna öppna för mindre detaljerade regler och bredare undantag från anmälningsplikten.
22
Faktapromemoria 2012/13:FPM43
23
Inbjudan till offentligt samråd om gruppundantagsförordningen
24
Det omedelbara syftet med det framlagda förslaget till vägledning för utvärderingar av statliga stöd är enligt kommissionen att hjälpa myndig-heter att genomföra utvärderingar av stödordningar och att främja hög kvalitet och jämförbarhet mellan medlemsstater. Samtidigt verkar avsik-ten vara att detta initiativ så småningom ska leda till tvingande regler i form av krav på utvärderingar av (vissa) statliga stödordningar enligt fastställda riktlinjer. Kommissionen framhåller dock att eventuella krav måste stå i proportion till stödets potentiella påverkan på den inre mark-naden och får inte orsaka en orimlig administrativ börda för medlems-staten eller stödmottagaren. Vägledningen avser huvudsakligen stödord-ningar med en stor budget, där påverkan på den inre marknaden skulle kunna vara betydande.25
Reviderad förordning om stöd av mindre betydelse
När det gäller de minimis-reglerna har taket för vad som ska betraktas som stöd av mindre betydelse hittills legat på 200 000 euro under tre beskattningsår, per företag. Trots motsatta signaler från andra EU-institutioner (se ovan) har kommissionens uppfattning hela tiden varit att det inte är motiverat med ett högre tak. Man har sett att merparten av stödmottagarna fått ganska små stödbelopp och att det stora flertalet stöd-mottagare troligen inte når upp till taket. Kommissionen har i stället riktat in sig på förtydliganden och förenklingar av administrativ karaktär.
I december 2013 antog kommissionen en reviderad förordning om stöd av mindre betydelse. Den nuvarande gränsen på 200 000 euro per tre år behålls men vissa andra lättnader och förenklingar införs: Företag ”i svårigheter” ska inte längre undantas från de minimis-reglerna. Avgräns-ningen av vad som ska betraktas som ”företag” förtydligas och förenklas. Därutöver ska lån på upp till 1 miljon euro under vissa förutsättningar betraktas som stöd av mindre betydelse.2627
Nya riktlinjer för regionalstöd – fokus på omfattande stödåtgärder Som ytterligare ett led i moderniseringen av statsstödsreglerna har EU-kommissionen nu antagit riktlinjer för regionalstöd under 2014-2020.28 Det skedde i juni 2013. Riktlinjerna innebär att man utökar andelen regioner där stöd kan utgå. I syfte att underlätta för medlemsstaterna att utnyttja möjligheterna till delfinansiering med strukturfondsmedel ska fler stödkategorier undantas från anmälningsplikten. Kommissionen kommer i stället att fokusera sin granskning på omfattande stödåtgärder och på de fall där det finns en påtaglig risk för snedvridning av konkur-rensen. När det gäller de utvecklade regionerna kommer kommissionen också att inta en mer restriktiv hållning till statsstöd som riktas till stora företag. Möjligheterna att ge stöd till företag i ytterområden och glest befolkade regioner behålls och förenklas. Maximala stödnivåer är
25
Inbjudan till offentligt samråd om vägledning i utvärdering av statsstöd
26
Pressmeddelande om de minimis-stöd
27
Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om
tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse
28
Konkurrens- och statsstödsregler 25
oförändrade i de minst utvecklade regionerna men sänks med fem procentenheter i övriga stödberättigade regioner.
Stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter Under 2013, fram till siste december, hölls ett offentligt samråd kring ett utkast till riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter. Sådana stöd anser kommissionen vara bland de mest snedvridande typerna av statligt stöd och vill med de föreslagna riktlinjerna se till att de bara ges på stränga villkor. Samtidigt är också detta ett led i moderniseringen av statsstöden och riktlinjerna syftar även till att säkerställa att den här typen av stöd blir mer träffsäkra och till att förenkla villkoren för mindre snedvridande former av stöd.
Ett nytt koncept föreslås, "tillfälligt stöd till omstrukturering", vilket syftar till att förenkla beviljandet av statligt stöd till omstrukturering av små och medelstora företag och samtidigt minska snedvridningen av konkurrensen. Man försöker också se till att stöd bara ges till sådant som verkligen ligger i allmänhetens intresse och att bördorna fördelas så att företagets investerare ger ett rimligt bidrag till kostnaderna för omstruktu-reringen. Kommissionen efterlyste inför samrådet även synpunkter på själva definitionen av "företag i svårigheter".29
Övriga offentliga samråd kring statsstödsregler
Fram till 14 februari 2014 pågår ett offentligt samråd kring ett utkast till riktlinjer för statligt stöd på miljö- och energiområdet för 2014-2020. De föreslagna riktlinjerna fastställer villkoren för när statligt stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden. Förslaget bygger på kommis-sionens beslutspraxis och dess analys av den nuvarande marknaden och de politiska villkoren inom miljö- och energisektorn.30
”Det holländska fallet” tas upp igen?
Boverket har i tidigare rapporter redogjort för turerna kring EU-kommis-sionens beslut den 15 december 2009 om allmännyttan i Nederländerna. Beslutet avser vilka begränsningar som den holländska allmännyttan måste acceptera för att inte bryta mot EU:s statsstödsregler, t.ex. vilka inkomstgränser som ska gälla för hyresgästerna. Begränsningarna har införts och tillämpas i enlighet med kommissionens beslut, men före-trädare för den holländska allmännyttan vill få kommissionens beslut upphävt av EU-domstolen och därigenom stoppa tillämpningen.
Kommissionens beslut överklagades av såväl privata som allmän-nyttiga bostadsföretag men alla överklagandena avvisades av tribunalen31, som inte ansåg att de som klagade var personligen berörda och därför inte ville göra någon sakprövning. De allmännyttiga bolagen nöjde sig inte med det beskedet utan gick vidare till EU-domstolen och hävdade att deras överklagan hade avvisats på felaktiga grunder.32
29
Inbjudan till offentligt samråd om stöd till undsättning och omstrukturering av företag
30
Inbjudan till offentligt samråd om stöd till miljö- och energiåtgärder
31
förstainstansrätten
32
Ärendenummer C-132/12 P och C-133/12 P Pågående offentliga
samråd kring statsstöds-reglerna finns på webb-platsen för DG COMP:
http://ec.europa.eu/competit ion/consultations/open.html
I maj 2013 lämnade en generaladvokat33 ett förslag till avgörande i EU-domstolen i detta ärende. Generaladvokaten hävdar att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att bara avvisa överklagandena i stället för att pröva dem. Han anser att klagandena har ett berättigat intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring av kommis-sionens ursprungliga beslut och föreslår att EU-domstolen ska återförvisa målet till tribunalen.34
Höjda inkomstgränser i Nederländska allmännyttan
I november röstade det holländska parlamentet igenom en höjning av inkomsttaket för social housing, från dagens 34 000 euro per hushåll och år till 38 000 euro per hushåll och år. Bostadsbolag kan upplåta 20 procent av bostadsbeståndet till hushåll som har en inkomst som faller mellan de olika inkomstgränserna, men då kan bara bostäder inom ett visst hyresspann bli aktuella. De bostäder som har lägst hyra är bara tillgängliga för hyresgäster med låg inkomst.35
För att anpassa hyrorna till hushållsinkomsten och öka träffsäkerheten inom sektorn införde Nederländerna under 2013 även inkomstberoende hyreshöjningar i sektorn för subventionerade bostäder.36
Anmälan av franska HLM
Franska staten, och i förlängningen bostadsorganisationen för sociala bostäder, HLM, anmäldes i maj 2012 till EU-kommissionen av UNPI, som organiserar privata fastighetsägare i Frankrike37. UNPI anser att HLM upplåter en alltför stor del av sina bostäder till hushåll med för-hållandevis höga inkomster och att ca 1 miljon människor som skulle kunna efterfråga bostäder på den privata marknaden i stället belastar de sociala bostadsföretagens bestånd. UNPI hävdar även att franska social-bostäder är överkompenserade, dvs. får för hög ersättning.
Under 2013 har UNPI bestridit Frankrikes svar till kommissionen och inkommit med beskrivningar av fall som de menar styrker deras klagan. Vad vi kan se har kommissionen inte agerat på detta.
33
En generaladvokat är en tjänsteman vid Europeiska unionens domstol som har till uppgift att helt opartiskt och oavhängigt avge juridiska yttranden, så kallade förslag till avgörande, när domstolen så beslutar (Wikipedia)
34
Generaladvokatens förslag till avgörande
35
IUT Global Tenant, December 2013
36
SPC: Social policy reforms for growth and cohesion 2013
37
27
Politik för ”social housing”
Begreppet "social housing" omfattar bostäder som i medlemsstaterna har någon benämning som motsvarar "sociala", "överkomliga", "subven-tionerade", "allmännyttiga" eller liknande. Dessa bostäder kan - men behöver inte - tillhandahållas av offentligt ägda och/eller icke vinstdri-vande bostadsföretag. Den officiella svenska översättningen är numera "subventionerade bostäder" och möjligen är den gemensamma nämnaren för alla medlemsstater utom just Sverige att denna sektor erhåller någon form av subventioner. Social housing-frågorna, som berör flera av EU:s politikområden, har kommit att uppmärksammas alltmer.
EP-resolution om subventionerade bostäder
Europaparlamentet antog i juni 2013 en resolution om subventionerat boende i Europeiska unionen38. Rådet uppmanas dessutom att minst en gång om året sammankalla medlemsstaternas bostadsministrar för att diskutera EU-politikens inverkan på bostadspolitiken, alltså inte enbart när det gäller social housing. Resolutionen innehåller hela 77 punkter, samlade under fyra huvudrubriker. Nedan ges ett sammandrag och referat med fokus på punkter som kan vara ur intresse från ett svensktperspektiv.
SGEI-reglerna en möjlighet att kompensera marknadens oförmåga Under den första rubriken - Att främja den sociala och ekonomiska roll som subventionerat boende spelar – konstaterar Europaparlamentet inledningsvis att ”på grund av den nuvarande ekonomiska och sociala krisen tillgodoser marknaden, framför allt i tättbefolkade stadsområden, i allt mindre utsträckning behovet av bostäder till en rimlig kostnad.” (pkt 1) och att ”behovet av bostäder till överkomliga priser ökar, även bland de befolkningsgrupper som är socialt integrerade, som en följd av föränd-ringar i familjernas sociodemografiska struktur och det ökade antalet osäkra och tillfälliga anställningar”.
38
Europaparlamentets resolution av den 11 juni 2013 om subventionerat boende i Europeiska unionen
Parlamentet hänvisar till artikel 14 i EUF-fördraget och protokoll 26 om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ”enligt vilka de offentliga myndigheterna själva har rätt att bestämma hur den subventionerade bostadssektorn ska utformas och finansieras och vilka som är mål-gruppen...”. Man anser att ”denna möjlighet är ett sätt för de offentliga myndigheterna att kompensera marknadens oförmåga att garantera tillgång för alla till en anständig bostad till rimlig kostnad...”. (pkt 3). Man hänvisar här även till Europarådets sociala stadga, som Sverige har ratificerat, bl.a. artikel 31 i del två, som handlar om rätten till bostad (se ruta härintill).
Kommissionens restriktiva definition bekymmersam
EU-parlamentet vill se en bättre samordning av medlemsstaternas hanter-ing av dessa frågor i förhållande till olika politikområden inom EU-sam-arbetet, t.ex. statsstöd och strukturfonder (pkt 5). Man uppmanar också kommissionen att klargöra definitionen av begreppet ”social housing” (i svensk översättning ”subventionerade bostäder”), men först efter en demokratisk diskussion och med hänsyn tagen till regionala skillnader i utgångspunkter och traditioner (pkt 6 och 14). Man är bekymrad över ”kommissionens restriktiva definition av subventionerat boende inom konkurrenspolitiken som bara riktar in sig på missgynnade grupper.” (pkt 12)
Synergi mellan EU:s fonder kan främja en hållbar utveckling
I nästa avdelning behandlas sektorns roll för att uppmuntra investeringar i lokala arbetstillfällen och den gröna ekonomin. Här poängteras att bo-stadssektorn kan ha en ekonomiskt balanserande funktion genom att skapa varaktiga lokala jobb via stöd till bygg- och renoveringssektorn och i utvecklingen av gröna branscher (pkt 18).
Här finns en hel del hänvisningar till sammanhållningspolitiken och strukturfonderna. Man framhåller t.ex. investeringsprioriteringen Att främja social inkludering och bekämpa fattigdom genom att stödja fysiskt och ekonomiskt återställande av utarmade stads- och landsbygdssam-hällen (pkt 20). Det framhålls att ”bättre synergieffekter mellan struktur-fonderna och Sammanhållningsfonden skulle kunna främja hållbar utveckling av eftersatta områden eller landsbygdsområden...” (pkt 27) och uppmanar medlemsstaterna att ”hitta sätt att tillämpa den ändrade förordningen om europeiska regionala utvecklingsfonden för att till-handahålla boende till marginaliserade grupper.”(pkt 28)
Strukturfondsmedel till integrerad stadsutveckling
Den tredje rubriken är ”Att bekämpa fattigdom och främja social integra-tion och social sammanhållning”. Här knyter man an till olika grundläg-gande rättigheter vid sidan om rätten till bostad. Det handlar bl.a. om insatser mot hemlöshet, med särskilt fokus på hemlösa kvinnors situation. Man poängterar behovet av bostäder för ungdomar och för att främja arbetskraftens rörlighet, samt ”betonar utmaningarna med en åldrande befolkning och behovet av tillgängliga, lämpliga och anständiga bostäder för det växande antalet äldre människor i EU.”(pkt 55)
Också här görs kopplingar till strukturfonderna: Parlamentet begär att medlemsstaterna anslår medel från strukturfonderna till bostäder för
Artikel 31 – Rätt till bostad
För att trygga att den enskilde i praktiken kommer i åtnjutande av rätt till bostad, åtar sig parterna att vidta åtgärder som syftar till: 1. att främja tillgången till bostäder med rimlig standard,
2. att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt undanröja den, 3. att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar tillräckliga medel. Europarådets sociala stadga
Politik för ”social housing” 29
marginaliserade grupper (pkt 50) och rekommenderar dem att ” investera i byggande och anpassning av subventionerade bostäder till rimlig kost-nad /.../. Strukturfonderna bör utnyttjas för detta ändamål under den kommande programperioden”, fastslår man (pkt 51). ”EU bör engagera sig effektivt till förmån för en hållbar och integrerad stadsutveckling, framför allt till förmån för subventionerade bostäder, så att stadsdelar med problem bättre kan integreras i sina stadsmiljöer och så att fattigdom och social utslagning kan bekämpas. Parlamentet uppmanar därför medlemsstaterna och de ansvariga myndigheterna att i större utsträckning och på ett integrerat sätt utnyttja strukturfonderna (ERUF, EFS), EIB och andra finansiella lösningar och synergierna mellan dessa.”(pkt 62) Inkludera medelklassen för att undvika social segregering
Europaparlamentet påpekar att ”subventionerat boende bör organiseras på ett sätt som gör att både gentrifiering och gettobildning undviks. och man ”efterlyser finansiella incitament /.../som syftar till att utveckla allmänna bostäder och en blandning av privata och subventionerade bostäder för att undvika social segregering.”(pkt 56). Medlemsstaterna uppmanas ”att inkludera de ofta utestängda medelklassfamiljerna i programmen för subventionerat boende...”(pkt 61).
Förtydliga riktlinjerna för statsstöd till energirenoveringar
Den fjärde och sista underrubriken är ”Att bekämpa energifattigdomen”. Här syftar man på att många människor inte har råd med en rimlig energi-standard, vilket beror både på energipriserna och på brister i bostädernas energiprestanda. Medlemsstaterna uppmanas att ”stödja en förbättring av de mest energikrävande bostädernas energiprestanda genom effektiva och långsiktiga ekonomiska styrmedel, både i städer och på landsbygden...” och ”begär att kommissionen startar en samordning och studerar införan-det av stimulansverktyg.”(pkt 69). Parlamentet ”understryker behovet av att kommissionen förtydligar riktlinjerna för statligt stöd i fråga om natio-nella medel och EU-medel till dessa renoveringar och investeringar...” (pkt 73) Parlamentet uppmanar ”alla berörda parter att utnyttja ERUF och Sammanhållningsfonden för att finansiera åtgärder som ska förbättra energiprestandan, och att prioritera de hushåll som drabbas hårdast av energifattigdomen.” (pkt 74)
Procedur och ansvarsfördelning
Resolutionen antogs utifrån ett betänkande som tagits fram som ett eget initiativ av utskottet för sysselsättning och sociala frågor (EMPL). Arbetet har letts av Karima Delli (Gruppen De gröna/Europeiska fria alliansen), som utsågs till rapportör i oktober 2012. Utskottet för regional utveckling (REGI) och utskottet för kvinnors rättigheter och jämställdhet mellan kvinnor och män (FEMM) har avgett yttrande. Vid omröstningen i parlamentet blev det 353 röster för och 151 emot förslaget. 189 leda-möter lade ner sina röster.
Resolutionen har översänts till kommissionen, rådet och till medlems-staternas regeringar och nationella parlament. I kommissionen ligger ärendet under generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (DG EMPL), med László Andor som ansvarig kommissionär.
Översikt över den subventionerade bostadssektorn i EU
Utskottet för Sysselsättning och sociala frågor, som står bakom resolu-tionen, har som underlag beställt en översikt över hur den subventio-nerade bostadssektorn ser ut och fungerar i EU:s medlemsstater och hur denna sektor har påverkats av den ekonomiska krisen. Rapporten pub-licerades i januari i år under rubriken ”Social Housing in the EU”39
. Slutsatserna i rapporten står dock författarna själva för.
Petition för subventionerade bostäder
EU-parlamentsledamoten, även ledamot i Regionkommittén, Alain Hutchinson lade i maj 2013 ut en petition på nätet där vissa av förslagen i parlamentets resolution lyfts fram40. De valda representanterna för regi-oner och städer i Europa uppmanas att underteckna. Petitionen lyder41:Vi uppmanar EU att fastställa ett europeiskt handlingsprogram för subventionerade bostäder i syfte att nå överensstämmelse med grund-läggande rättigheter och mellan de av EU:s politikområden som påverkar bostäder.
1. Vi anmodar till efterlevnad av EU-fördraget, enligt vilket offentliga myndigheter är fria att bestämma hur subventionerade bostäder organiseras och vilka hushåll som är berättigade. 2. Subventionerade bostäder är nyckeln till sammanhållning och i
syfte att främja social mix bör de inte begränsas till missgynnade grupper.
3. Offentliga myndigheter bör i lag garantera rättvisa hyror. En minimikvot för sociala bostäder bör fastställas för tätbefolkade områden med hög migration.
4. Vi betonar att sociala bostäder kan ha en kontracyklisk verkan på ekonomin, särskilt genom att minska energiberoendet och stödja lokal sysselsättning.
5. Satsningar på subventionerade bostäder bör därför betraktas som produktiva investeringar och undantas från 3-procentsmålet för budgetunderskott.
De första månaderna undertecknades petitionen av 213 representanter och sedan dess har ytterligare ca 15 anslutit sig.
Resolution från borgmästare i EU
Det finns också en resolution42 om subventionerade bostäder från borgmästarna i ett flertal stora europeiska städer. De lyfter fram betydelsen av tillgång till överkomliga bostäder av god kvalitet och en socialt orienterad stadsutveckling. De hävdar att det måste finnas sub-ventionerade bostäder tillgängliga för breda lager av befolkningen och
39
Social Housing in the EU note 2103
40
Petition for a European social housing action framework
41
Boverkets översättning
42
Dokumentet betecknas fortfarande som “draft” (utkast) men har offentliggjorts på EESK:s webbplats och inget tyder på att det ska vidarebehandlas på något sätt.
Politik för ”social housing” 31
motsätter sig att dessa bostäder riktas enbart till låginkomsthushåll, något som leder till social segregation. Kommissionen bör lämna åt medlems-staterna att själva definiera och avgöra kriterierna för subventionerade bostäder och den restriktiva definition som ges i Almunia-paketet bör upphävas, menar borgmästarna. 43
Förslag till EP-resolution om socialt
bostadsbyggande
Ytterligare ett förslag till resolution från Europaparlamentet lades fram den 12 juni 2013 av ledamoten Silvia-Adriana Țicău. Denna gång gällde det socialt bostadsbyggande. Förslaget innehåller tre punkter:44:
1. Europaparlamentet uppmanar kommissionen, medlemsstaterna och de behöriga myndigheterna att anslå strukturfondsmedel till bostadsbyggande, särskilt sociala bostäder, och att införa denna prioritering i de operativa programmen.
2. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att utarbeta nationella program som främjar socialt bostadsbyggande till förmån för ungdomar.
3. Europaparlamentet rekommenderar medlemsstaterna och deras lokala och regionala myndigheter att utforma en integrerad politik för att främja social integration och garantera allmän tillgång till anständiga och sunda bostäder till rimlig kostnad. Förslaget hänvisades till det ansvariga utskottet – sysselsättningsutskottet.
EESK:s initiativ kring ”social housing”
Den Europeiska ekonomiska och sociala kommittén kom i december 2012 med ett initiativyttrande på temat ”Frågeställningar som uppstår då subventionerat boende definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse”. I yttrandet framhålls att kommissionens beslutspraxis ifråga om definitionen av subventionerat boende som en tjänst av allmänt ekono-miskt intresse har direkta återverkningar för hur medlemsstaterna organiserar, finansierar och definierar subventionerat boende, och att detta kan inverka negativt på medlemsstaternas möjligheter att tillgodose rätten till bostad.45 Ett referat av yttrandet finns i fjolårets rapport ”EU och bostadspolitiken 2012” (Boverket feb 2013)
EESK har bildat en permanent studiegrupp (PSG) kring SGEI med uppgift att bedöma farhågor och understödja synpunkter som uttrycks av det organiserade civila samhället inom området för tjänster av allmänt intresse. Det övergripande målet är att bidra till att säkerställa att alla EU:s medborgare har tillgång till högkvalitativa och prisvärda tjänster av allmänt intresse. Gruppen består av 21 ledamöter som har möten 3-4 gånger om året. Under 2013-15 ska gruppen bland annat fokusera på
43 http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/resolution-for-social-housing-in-europe.pdf 44 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B7-2013-0312+0+DOC+XML+V0//SV 45
definitioner och mätning av samt svårigheterna att få överkomliga priser på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). 46
I juni 2013 arrangerade denna grupp en konferens på temat “Social housing: what role for the European Union”. Medverkade gjorde bland andra Raquel Rolnik, FN:s särskilde rapportör om adekvat boende, Karima Delli, Europaparlamentets föredragande i dessa frågor, Mercedes Bresso, förste vice ordförande i Regionkommittén, Wolfgang Förster från Wien, Emma Toledano Laredo från Europeiska kommissionen och Raymond Hencks, som är EESK:s föredragande i detta ämne. Man diskuterade den senaste utvecklingen när det gäller sociala bostäder och de konkreta förslag som lagts av respektive organisation.47
I oktober samma år arrangerades en offentlig hearing på temat “Affordability of the services of general economic interest (SGEI): definition, measurement, challenges, european initiatives”, där ett utkast till uttalande från EESK om ”Affordability of SGEI” presenterades. I en efterföljande debatt medverkande bland andra Laurent Ghekiere, Union sociale pour l'habitat.48
I januari 2014 antog EESK ett initiativyttrande om ”överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse: definition, mätredskap, utmaningar, europeiska initiativ” 49
. EESK föreslår bland annat att EU klargör vad som avses med begreppet överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Man vill också att EU inför rättsliga åtgärder i sekundärrätten som bland annat förpliktar medlemsstaterna att:
precisera begreppen "sårbara personer" och "missgynnade grupper"; i detta sammanhang bör kommissionen ompröva sin beslutspraxis i fråga om kontroll av uppenbara fel i definitionen av statligt stöd.
Ett avsnitt handlar om boende. Där konstateras att vid medlems-staternas undersökningar av familjebudgeten har gränsen för överkomliga boendekostnader fastställts till högst 40 procent av hushållets disponibla inkomst. Man påpekar att kommissionen i beslutet om tillämpningen av SGEI begränsar tillhandahållandet av subventionerade bostäder till att endast omfatta tydligt definierade missgynnade invånare eller socialt utsatta grupper som på grund av bristande betalningsförmåga inte kan skaffa sig en bostad på marknadsvillkor, vilket, menar EESK, väcker frågor beträffande de värderingar som nämns i protokoll nr 26. Här syftar EESK på artikel 1 i protokoll 26 om tjänster av allmänt intresse i EU-fördragen. Där framhävs nationella, regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora handlingsutrymme i denna fråga och de
skillnader som olika geografiska, sociala eller kulturella förhållanden kan leda till. 50
Initiativ av europeiska boendeorganisationer
Två svenskar är sittande presidenter i internationella bostadsorganisa-tioner. CECODHAS Housing Europe är ett europeiskt nätverk för46
PSG on Services of General Interest
47
http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-social-housing-eu-role
48
Program för hearingen
49
TEN/517 ”Överkomlighet i fråga om tjänster av av allmänt ekonomiskt intresse”
50
