FINLANDS P ARLAlVIENT ARISM
ETT TJUGOÅRSMINNE
A1' f. statsministern, minister R. ERICH
DEN provisoriska regering, som i Ryssland framgick ur mars-revolutionen 1917, utfärdade den 20 mars ett manifest rörande Finland, i vilket betydande reformer på olika lagstiftningsom-råden och särskilt inom författningsrätten ställdes i utsikt. Så-lunda skulle den i 1906 års lantdagsordning förutsatta rättig-heten för folkrepresentationen att granska lagligrättig-heten av styrel-sens ämbetsåtgärder omsider förverkligas. Den på grund av manifestet tillsatta grundlagskommitten uppfattade uppdraget att utarbeta förslag om styrelsens ansvarighet sålunda, att kommitten borde uppgöra förslag till stadganden även beträffande representa-tionens befogenhet att pröva ändamålsenligheten av regeringens åtgärder. Kommitten fann det alltså påkallat att uppgöra ett för-slag till grundlagsändring även angående politisk ministeransva-righet och parlamentariskt styrelsesätt. Såsom en följd av den stora omvälvningen gick det en svallvåg av liberal eller radikal reformiver genom folket; även de mest vittsyftande reformförslag byggda på nya, i många stycken obeprövade ideer rönte understöd, om icke enhälligt, så i varje fall mycket stort. Oberoende av den allmänna författningsrevision-utarbetandet av en ny regerings-form avsedd att ersätta de då ännu gällande gamla svenska grund-lagarna- som förutsättes i manifestet, skulle det parlamentariska styrelsesättet i en handvändning grundlagsfästas, och det genom att i lantdagsordningen av 1906 införa ett stadgande om styrelse-medlemmarnas individuella och solidariska ansvarighet inför lant-dagen. »Vid övervägande av frågan om styrelsens politiska an-svarighet inför lantdagen har kommitten ansett det vara saken-ligt, att det parlamentariska styrelsesättets grundsats hos oss ut-tryckligen uttalas i grundlag.» Så lyder den enda motivering, som gives för det parlamentariska styrelsesättets författningsrättsliga införande genom ett nytt stadgande i lantdagsordningen samtidigt
som de gamla svenska grundlagarna, d. v. s. regeringsformen av 1772 samt förenings- och säkerhetsakter av 1789 tillsvidare förblevo gällande, dessa grundlagar, vilka ju så utomordentligt kraftigt hävda den »personliga monarkins» grundsats.
I anledning av grundlagskommittens offentliggjorda förslag publicerade undertecknad för tjugo år tillbaka i tidskriften »Det nya Sverige» en uppsats »Finsk parlamentarism», i vilken det främst framhålles, att det parlamentariska styrelsesättet därför-innan knappast i något land proklamerats såsom författnings-rättslig institution; dess stadfästande såsom författningsförfattnings-rättslig norm kunde särskilt i kritiska situationer utfalla mindre lyckligt. Parlamentarismen är och bör till sitt väsen vara en regim med förmåga att anpassa sig efter skiftande politiska förhållanden; just därför är det föga välbetänkt att i ett grundlagsstadgande söka infånga dess väsen. Den politiska ansvarigheten är, såsom namnet angiver, en politisk grundsats, som icke utan vidare kan regleras genom ett lagstadgande.
Efter att ha framhållit risken av att ett ytterlighetsparti, som i folkrepresentationen vunnit en tillräckligt stark position, kunde bemöda sig att upprätthålla en partiregering, som knappast vore annat än ett folkrepresentationens verkställande utskott, har förf. i den ifrågavarande artikeln såsom sin åsikt uttalat, att förhållan-dena i Finland knappast erbjöde någon lämplig jordmån för den engelska parlamentarismens under gynnsamma förutsättningar fint utbildade teknik; snarare komme den kontinentala parlamenta-rismen att tjäna såsom förebild och dess skuggsidor att framträda i högre grad än dess företräden. Partiherravälde och maktmiss-bruk, bristande maktbalans och obeständighet inom statslivet samt brist på ansvarskänsla betecknas i artikeln såsom politiska lyten, vilka blott alltför lätt kunna komma att känneteckna parlamenta-rismen i ett land, där partiförhållandena icke äro uppbyggliga och där de politiska traditionerna ännu äro outvecklade.
Den politiska ansvarigheten erhöll i överensstämmelse med kommittens förslag sin författningsrättsliga sanktion genom den ändring, som den 31 december 1917 infördes i 32 ~ i 1906 års lant-dagsordning: »Ekonomiedepartementets i senaten medlemmar, vilka utses bland personer, som åtnjuta Finlands lantdags förtro-ende, äro för sina ämbetsåtgärder ansvariga inför lantdagen, alla gemensamt för styrelsens allmänna riktning och envar särskilt för sina egna ämbetsåtgärder.» stadgandet infördes såsom första
mo-R. Erich
ment i den paragraf, som reglerar interpellationsinstitutet och det avser endast den politiska ansvarigheten, medan den rättsliga (»straffrättsliga») är särskilt reglerad.
Det var en ödets ironi, att grundsatsen i fråga, vars egentliga raison d'etre legat i strävandet a t t - under förutsättning av fort-satt statsförbindelse mellan Finland och Ryssland, från vilken förutsättning grundlagskommitten utgick - hävda den finska re-geringens politiska oberoende av de ryska makthavandena, kom att träda i gällande kraft kort efter det Finland förklarat sig självständigt och omedelbart före dess frihetskamp. Då sedermera 1919 års regeringsform utarbetades och antogs, blev ifrågava-rande stadgande icke överfört i den nya grundlagen; i 36 § före-skrives blott i en bisats, att statsrådets medlemmar skola åtnjuta riksdagens förtroende, Vad åter beträffar den nya riksdagsord-ningen av år 1928, så har stadgandet i fråga, som ju till sitt inne-håll icke faller inom riksdagsordningens ram, ur denna grundlag bortlämnats. I följd härav innehåller gällande grundlag icke längre det ursprungliga, enligt fransk förebild avfattade mycket kategoriska stadgandet om regeringsmedlemmarnas individuella och kollektiva ansvar, utan inskränker sig till föreskriften, att re-geringsmedlemmar böra åtnjuta folkrepresentationens förtroende. Några praktiskt-politiska slutsatser torde man emellertid icke ha velat draga och torde icke heller nu efteråt ha anledning att draga av den olikhet, som sålunda uppkommit mellan det äldre strängare stadgandet och det nu gällande med dess allmännare av-fattning.
Ett faktum är i varje fall, att den grundlagfästa parlamenta-rismen, som genom den partiella författningsändringen av 1917 infördes, tryckt sin prägel på den efterföljande utvecklingen. Vad som förutsågs i den för tjugo år sedan publicerade artikeln har i ganska hög grad förverkligats. Parlamentarismen har utvecklat sig i ett alltför utpräglat partiväsendes tecken och detta har kännetecknats av en ganska stor splittring, dock icke fullt lika stor som i många andra parlamentariskt styrda stater, särskilt så-dana av nyare modell. Jämförelsevis sällan ha rena majoritetsre-geringar förekommit, i de flesta fall har det varit antingen »parla-mentariska minoritetsregeringar» eller också kabinett antingen av typen »ämbetsmannaregering» eller politiskt föga prononcerade, men tolererade och t. o. m. respekterade av partierna, detta beroende dels på obenägenhet hos dessa att i en given situation
Finlands parlamentarism - ett tjugoårsminne
övertaga ansvaret, dels även på den uppskattning av den person-liga kapaciteten, som även under den mest demokratiska regim lyckligtvis icke kan helt och hållet åsidosättas. I varje fall är det ett mycket snävt utrymme som i regeringen kunnat beredas utan-för partiernas råmärken stående, ofta mycket högt kvalificerade personer, ett förhållande som även i Finland finner sin förklaring däri, att blott den som räknar sig till ett visst parti kan åtnjuta förmånen att bli invald i riksdagen och att det i de flesta fall är riksdagsmän som kallas att inträda i regeringen. Denna omstän-dighet bidrager till att låta regeringen i ganska hög grad få ka-raktären av ett riksdagens verkställande utskott, vars existens är beroende av att det i kritiska fall icke ådagalägger alltför mycken självständighet, utan främst söker vara de dominerande riksdags-grupperna i lag.
Om den rigoröst genomförda parlamentarismen- lyckligtvis-trots allt icke resulterat i vad man kunde kalla ett oinskränkt riksdagsvälde, så beror detta i hög grad på att de personer, som innehaft presidentvärdigheten, i stort sett varit angelägna om att verkligen begagna sig av de faktiskt vidsträckta befogenheter för-fattningen tilldelar republikens president. Givetvis har en republi-kansk statschef helt andra möjligheter att göra sig gällande i ett land där det parlamentariska styrelsesättet icke är gällande, men även vid sådant förhållande har i Finlands statsliv republikens president i allmänhet hävdat sin ställning såsom en verklig makt-faktor. Det har på goda grunder kunnat framhållas, att rege-ringens medlemmar äro i behov icke blott av riksdagens, utan även av presidentens förtroende. En riktig praxis har inrymt presiden-ten en icke ringa möjlighet att inverka på regeringsbildandet; å andra sidan har, särskilt i senaste tid, ansatser icke saknats att låta partiorganisationerna utöva en föga önskvärd bestämmande-rätt vid utseendet av regeringsmedlemmarna.
I överensstämmelse med det faktum, att det parlamentariska sty-relsesättet i grund och botten är en politisk institution har
»riks-dagens förtroende» även i Finland visat sig vara ett mycket tänjbart begrepp. Den ovan citerade ursprungliga ordalydelsen av det konstitutiva stadgandet, att regeringens medlemmar böra ut-ses bland personer, som åtnjuta riksdagens förtroende, har, riktigt nog, i praktiken och teorin närmast uppfattats sålunda, att detta förtroende presumeras, intill dess motsatser tydligt givit sig till-känna. Det skulle föra för långt att här närmare behandla
tolk-255
R. Erich
ningen och tillämpningen av »riksdagens förtroende» såsom detta begrepp uppfattats i Finland. Här må blott några synpunkter framhållas.
I ett land med ett flertal partier skall det väl knappast gälla såsom regel, att regeringen åtnjuter parlamentets förtroende i strängaste positiva mening. Ofta får det positiva förtroendet er-sättas med frånvaron av misstroende, resp. obenägenhet att' fälla regeringen. Denna blir då tvungen att söka lotsa sig fram genom bränningarna från situation till situation. Om ett parti, som be-finner sig i oppositionsställning, är principiellt obenäget att störta regeringen, men icke heller är benäget att desavouera sig självt - t . ex. genom att rösta för antagandet av ett misshagligt lagför-slag- inställer sig möjligheten att regeringen sväljer nederlaget i förtröstan på att en något modifierad ny proposition inom kort skall ha bättre utsikter att bli antagen.
A andra sidan får man ju icke sällan uppleva, att frågan om för-troende för eller missför-troende mot regeringen tar överhanden över saklig prövning och egen övertygelse om lämpligheten av en viss åtgärd, sålunda att, oberoende av sakliga meningsskiljaktigheter, ett förtroendevotum omfattas eller att tvärtom en grupp voterar misstroende, icke såsom uttryck av ogillande av en viss åtgärd, utan av rent politiska skäl, d. v. s. för att komma regeringen till livs.
Dessa företeelser äro väl icke särskilt kännetecknande för parla-mentarismen i Finland, men de spela här en rätt så framträdande roll och hava självfallet icke alltid varit ägnade att höja parla-mentarismens anseende. Detsamma måste sägas om den obstruk-tionspolitik, som i enstaka fall från vissa partiers sida bedrivits.
Skall regeringsbildandet och skall regeringsmaktens utövning i ett parlamentariskt styrt land vara beroende »endast» av parla-mentet och de olika fraktionerna inom detta eller skola partiorga-nisationerna såsom sådana utöva ett direkt eller indirekt infly-tande av mer eller mindre avgörande arU Denna fråga är säker-ligen av intresse i mer än ett land. Principiellt kan man givetvis utan vidare fastslå, att parlamentsmedlemmarna böra själva hävda det oberoende av utomstående krafter och deras föreskrif-ter, som författningen plägar för folkrepresentanternas vidkom-mande sanktionera, men lika ofrånkomligt är att de, i och för sig utomparlamentariska, partiorganisationerna ofta göra sitt infly-tande gällande på ett betänkligt och med själva
parlamentaris-mens grundsåtser föga förenligt sätt. Redan däri, att ett eller an-nat parti kräver ett slags rätt att avgöra, huruvida partiet i fråga skall vara »representerat» i regeringen, kan ligga ett föga upp-byggligt element. Kommer härtill att partiledningen gör anspråk på att bestämma vilka av dess medlemmar som få inträda i rege-ringen, när de skola utträda och huru de skola utöva sin myndig-het, så leder detta ut ur den sanna »parlamentarismen», som då ersättes av ett slags partivälde, som faller utanför den parlamen-tariska mmen. Detta kan i sin tur leda till oöverskådliga konse-kvenser och utmynna i en ohejdad partifejd - såframt icke ut-gången blir den att det parti, som i en given situation har vind i seglen och som förmår utnyttja densamma, uppslukar de övriga och tillskansar sig ett visst slags monopol på statsmakten. Reak-tionen kan bliva våldsam.
Man kan uppställa frågan, huruvida den ganska okritiska beund-ran för den i Finlands statsliv då fullkomligt obekanta parlamen-tarismen, som för tjugo år sedan framträdde och som resulterade i dess införande såsom normativt statsrättsligt institut, kommit att i högre grad påverka utvecklingen. Man har säkerligen, redan i betraktande av den dåvarande lantdagens ytterst demokratiska struktur och det proportionella valsystemet, full anledning att förutsätta, att utvecklingen även därförutan gått i riktning mot parlamentarisk regim. Utan betydelse har dess införande såsom rättsinstitut säkerligen icke varit. Den smidighet, som utmärker systemet i fråga, så länge det gäller endast såsom politisk praxis, går i avsevärd grad förlorad, då det skall få rang och värdighet av rättsinstitut Parlamentets benägenhet att befatta sig med alla möjliga statsangelägenheter, även sådana, som borde vara förvalt-ningsmyndigheterna förbehållna, tilltager i samma mån rege-ringens politiska beroende inskärpes genom ett stadgande i den skrivna författningen. Och i den mån det parlamentariska infly-tandet på utövningen av den offentliga makten ökas, tilltager även partiernas benägenhet att göra sig gällande; mest lockande är det då att såsom regeringsparti få njuta frukterna av de vinningar partiet självt kunnat göra. Blott alltför lätt kommer man då där-hän att regeringsmedlemmarna i främsta rummet äro medvetna om sin solidaritet med det egna partiet.
Parlamentarismen i dess olika utformningar är icke demokra-tiens enda rätta och lyckliggörande livsform; detta är en sanning som det ofta kan vara skäl att påminna sig. En annan sanning,
R. Erich
som man av rättrogen doktrinism ofta är benägen att fÖrbise, är den, att »parlamentarismen icke är något färdigutbildat och enhetligt» författningsinstitut, utan ett komplex av politiska normer, för-änderliga och anpassningsdugliga och alltid icke stereotypa regler. Erfarenheten bör väl efterhand i det ena och det andra landet bringa till insikt härom, men det riktiga korrektivet ligger nog i den självprövning och självtukt, i avsaknad varav demokratien löper faran att urarta att övergå i partigodtycke och partiorga-nisationstvång och slutligen måhända få ge vika för mycket olik-artade former av samhällsliv, former som med andra, kanske mycket radikala, medel söka lösa det gamla och ständigt återkom-mande problemet: »ordning och frihet» i förening med postulatet »suum cuique tribuere».
