Idéburen välfärd: gemensam
samverkan eller hegemonisk styrning?
En kvalitativ fallstudie av idéburet offentligt partnerskap
Idea-based welfare: joint collaboration
or hegemonic control?
A qualitative case study of idea-driven public partnership
Sara Laitinen
Statsvetenskap: politik, organisation och ledning Kandidatnivå
15 HP
Vårterminen 2021
Abstract
The purpose of this study is to examine the relationship between state and civil society. The last decades there has been major changes across state, market and civil society. During these changes, civil society has become an important part of the welfare service. In this study an idea-driven public partnership (IOP) in Malmö is examine. My theoretical starting point is Gramsci’s concept of hegemony, integral state, consent-coercion and Jonathan Davies concept of creeping managerialism. Using interviews and document studies I am able to deepen the understanding of state-civil society relationships. The result of the analysis shows that the case study is an example of when civil society is compliant to the hegemonic order. This can be understood on the basis that civil society is also part of the hegemonic order. The strong actors in civil society, together with the state and capital, are all part of the historical bloc that governs society. Lastly, the study indicates managerialism in the partnership. Keywords: state-civil society relations, idea-driven public partnership, hegemony, managerialism, integral state
Innehållsförteckning
1. Inledning och bakgrund 4
1.1 Syfte och frågeställningar 5
1.2 Uppsatsens disposition 5
2. Tidigare forskning 6
2.1 Governance 6
2.2 Nätverk 8
2.3 Civilsamhället 10
2.4 Historiskt perspektiv på medborgardeltagandet i Sverige 11
2.5 Att bjuda in civilsamhället 12
2.6 Idéburet offentligt partnerskap 14
3. Vald teori 17
3.1 Hegemoni 17
3.2 Den sammanlänkande staten 17
3.3 Tjänstemannastyre 21
4. Metod och material 22
4.1.1 Dokumentstudie 22
4.1.2 Semistrukturerade intervjuer 23
4.1.3 Intervjuprocessen och intervjupersoner 24
4.1.4 Kodning och analys av intervjuer 25
4.2 Etiska aspekter 25
5. Resultat 25
5.1 Karriärakademin 26
5.2 Idéburet offentligt partnerskap mellan Malmö stad och Malmö FF 26
5.3 Motiv till partnerskapet 28
5.4 Partnerskapets relation 29
5.5 Utmaningar i partnerskapet 30
6. Analys och diskussion 32
6.1 Hegemoni och den sammanlänkande staten 32
6.2 Tjänstemannastyre 34
7. Slutsatser 35
Källförteckning 36
Bilaga 1 - Intervjumanual 38
1.Inledning och bakgrund
De senaste årtiondena har det skett flera förändringar som har påverkat det offentliga välfärdsarbetet. En viktig bakgrund till dessa organisationsförändringar är den nya kommunallagen som antogs 1991. Denna ger kommuner större möjligheter till att själva konstruera och bestämma hur de vill organisera sina organisationer, inom de ramar som finns. Det har också skett en regionalisering som kommit att göra kommuner mer självständiga från staten (Montin, Granberg, 2014, 18). De förändringar som har skett har dels handlat om olika reformer hämtade från privata näringslivet, för att göra den kommunala verksamheten mer effektiv och smidig. Exempel på detta är marknadiseringar. Olika former av
valfrihetsreformer och konkurrensregler har också varit viktiga i denna förändring (Montin, Granberg, 2014, 95). För att lösa samhällsutmaningar har behovet av att inkludera
civilsamhället ökat. Civilsamhällets aktörer fyller viktiga funktioner i samhället enligt många forskare och politiker. Det handlar om att civilsamhället bidrar med andra perspektiv, som den offentliga sektor och privata marknaden inte har. Att engagera sig i en organisation kan även öka den sociala sammanhållningen och civilsamhället är viktigt för demokratin (SOU 2019:56, 2019, 13). Dessutom lyfts det att aktörer inom civilsamhället spelar en viktig roll inom välfärden och att det därför är viktigt att öppna upp för dem att bidra och vara med i välfärdsarbetets utveckling (SOU 2019:56, 2019, 60-61). En form av samarbete som växt sig stark de senaste åren är idéburet offentligt partnerskap (IOP). Samverkansmodellen IOP möjliggör samarbete mellan det offentliga och det idéburna, och handlar om att öka
möjligheterna för idéburna organisationer att medverka inom välfärdstjänster. Det bygger på insikten om att den offentliga sektorn kan dra nytta av de idéburna organisationernas
kompetens och erfarenheter samt få flera och nya perspektiv på olika komplexa samhällsproblem (SOU 2019:56, 2019, 18).
Idéburet offentligt partnerskap kännetecknas av att det är ett samarbete på lika villkor och gemensam samverkan. Det handlar om att den offentliga parten och civilsamhällesaktören ska ha gemensamt ansvar och engagemang (SOU 2019:56, 2019, 289). Detta leder till att det uppkommer intressanta frågor om hur denna samverkansmodeller fungerar i praktiken. Är det samverkan som sker eller styrs partnerskapet av den offentliga organisationen? Hur fungerar relationen och hur kan vi förstå den? Då idéburet offentligt partnerskap är en relativt ny modell så finns det fortfarande luckor i forskningen. IOP är en populär samverkansmodell i många städer, bland annat i Malmö kommun, vilket gör att det enligt mig behövs fler studier
som undersöker relationen mellan parterna. Mycket av den forskningen som finns utgår från ett positivt perspektiv på denna typ av samverkan, mellan stat och civilsamhälle. Jag anser att det snarare behövs ett kritiskt perspektiv för att fördjupa förståelsen för partnerskap mellan olika aktörer.
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med denna studie är att skapa större förståelse för relationen mellan stat och
civilsamhälle. Detta genom att undersöka samverkan mellan Malmö stad och Malmö FF. Det är en kvalitativ fallstudie bestående av semistrukturerade intervjuer och en dokumentstudie. Studien utgår från ett kritiskt perspektiv, då jag anser att mycket av den forskning som finns fokuserar på ett mer liberalt perspektiv. Mitt bidrag till forskningen blir att jag med ett nyanserat perspektiv kommer bidra med ökad förståelse för hur vi kan förstå relationen mellan stat och civilsamhälle. Mycket av den forskning som finns ser civilsamhället som en egen sfär, skild från stat och marknad. Jag tycker detta bör ifrågasättas och inte ses som någonting givet.
Mina frågeställningar är därför följande:
- Hur kan vi förstå samverkan genom idéburet offentligt partnerskap mellan kommun och civilsamhälle?
- Vad är Malmö FFs motiv till att samarbeta med Malmö stad?
1.2 Uppsatsens disposition
I uppsatsen andra kapitel kommer jag att redovisa tidigare forskning. Här kommer bland annat governance och bilden av civilsamhället att presenteras. I det tredje kapitlet kommer de valda teorierna att sammanfattas. De teorier jag har valt att utgå från är hegemoni, den
sammanlänkande staten samt tjänstemannastyre. Nästa kapitel, kapitel fyra kommer vald metod och material att gås igenom. Här kommer jag även att gå igenom intervjuprocessen, kodning av materialet samt etiska aspekter. Jag kommer sedan i kapitel fem att redogöra resultatet från dokumenstudien och intervjuerna. Slutligen i det sjätte kapitlet kommer analysen att redogöras. Slutligen i kapitel sju kommer mina slutsatser att presenteras och vad framtida forskning kan göra.
2.Tidigare forskning
I detta kapitel kommer tidigare forskning att presenteras. Det finns mycket forskning om relationen mellan den offentliga sektorn och civilsamhället, med mängder av olika perspektiv. Detta kapitel kommer ta sin början i governance och den förändring som skett kring detta. Inom
governance har partnerskap mellan olika aktörer kommit att spela en viktig roll, vilket även kommer att belysas. Det kommer även tas upp vad jag benämner som kritisk governanceteori. Slutligen kommer det göras en genomgång av vad civilsamhället är, hur bilden på det har förändrats samt relationen med det offentliga när det kommer till välfärdstjänster. Dessutom kommer samverkansmodellen idéburet offentligt partnerskap att presenteras.
2.1 Governance
Under de senaste årtiondena har det skett en förändring inom den offentliga förvaltningen. Vissa forskare pratar om ett skifte, kallat från “government” till governance”. Det kan sägas att detta skifte tog fart under 1960- och 1970-talen och kan beskrivas som den första vågen. Det som kännetecknar den första vågen var ett mer rationellt strategiskt policyarbete och utvärderingar av dessa. Den andra vågen sammanföll med den globala ekonomiska oro som växte fram under 1970-talet. Detta ledde till tron om att stater och dess myndigheter var “överbelastade” och att de västerländska välfärdsstaterna blivit kostsamma och ineffektiva. Det uppkom en önskan om att göra den offentliga förvaltningen mer lik privata företag för att spara pengar, samt att bli mer effektiva och få byråkratin att vara mer lyhörd inför
medborgarna. Denna trend tog fäste i Sverige runt 1980-talet. Utvecklingen mot en mer effektiv byråkrati fortsatte och flera olika reformer inom organisation och styrning gjordes runt om i världen. Denna trend fortsatte och det ledde till en form av skifte, där det gick från att prata om effektivitet och kvalitet till att börja pratas om “governance”, partnerskap och att den offentliga byråkratin behövde vara transparent samt att tillit var viktigt. Det är inte helt klart varför detta skedde men det kan bero på att reformerna på 1980- och 90-talet ledde till koordinationsproblem (att få flera olika offentliga organisationer att samarbeta) och problem med den politiska ansvarigheten. I detta skiftet pratades det även om så kallad
“e-government” i och med den tekniska utvecklingen. Detta handlade om idéer kring att medborgarna kunde få information mycket snabbare, en snabbare tillgång till service samt
idéer kring hur man kunde använda tekniken till att utveckla den representativa demokratin (Pollitt, Bouckaert, 2017, 6-7).
Det som kallas den traditionella byråkratin karaktäriseras av en tydlig hierarkisk struktur, tydliga specialiseringar och expertis samt en tydlig linje mellan det offentliga och privata. Detta traditionella sätt börjades ses som någonting dåligt och gammalt. De nya organisations-och styrreformerna sågs organisations-och ses även idag som motsatsen organisations-och någonting bra (Pollitt
Bouckaert, 2017, 72). Sedan slutet av 1990-talet har begreppet governance tagit mer och mer plats i debatten, både bland forskare och politiker. Det finns olika definitioner av begreppet samt koncept med liknande namn, som alla har samma grundtanke men som kan se lite olika ut. Vissa forskare pratar om “hybrid governance”, andra om “collaborative governance”. Det är som sagt ett brett begrepp som kan sägas “sudda” ut linjerna mellan det offentliga och privata. Det är inte ett begrepp som ersätter government, då den centrala statsapparaten fortfarande är en av de viktigaste beståndsdelarna i governance. Det kan snarare ses som en bredare och mer inkluderande begrepp, där båda två existerar och samspelar med varandra. Många forskare menar att bra governance är när samhället styrs av nätverk och partnerskap mellan den offentliga sektorn, privata näringslivet och civilsamhället. Det handlar om att flera olika typer av aktörer ska samverka och samarbeta kring beslutsfattandet och
implementationen av dessa beslut. Dessa nya reformer och styrsätt kan ses som en reaktion mot det traditionella, hierarkiska sättet att organisera och styra (Pollitt, Bouckaert, 2017, 20-21).
Vid detta skifte, som vissa benämner det som, så har det funnits många olika reformer och tankesätt. Det har till exempel funnits reformer med syfte till att öka den politiska kontrollen över byråkratin, andra har handlat om att låta tjänstemän styra i större grad och vissa har fokuserat på att bjuda in medborgarna. Att öka den politiska kontrollen över byråkratin slog igenom större i andra länder, men i Sverige fanns det lite av den idén. Idén om att tjänstemän ska ha större handlingsutrymme har också varit en väldigt populär trend. Dessutom har idén om att bjuda in medborgarna varit viktigt för många politiker länge. Det handlar inte längre om att medborgarnas röst är en bra idé att ta in, utan det ses snarare som ett “måste” idag. En intressant fråga som uppkommer när att alla dessa tre (politiker, tjänstemän och medborgare) ska få mer makt är om det verkligen fungerar. Går det att stärka allas makt, utan att någon förlorar någonting? Vissa forskare menar att det går, då deras makt utgår från olika håll och
platser. Makt är inte ett nollsummespel, utan alla kan stärkas och vinna, på olika sätt menar dessa forskare (Pollitt, Bouckaert, 2017, 191-193).
Det finns kritik mot governance och mot den forskning som är positiva till utbredningen av governance. Vissa forskare menar att governance växt fram med hjälp av nyliberalismen. Pierre och Stoker skriver i en artikel att lokala, regionala och nationella politiska eliter försöker skapa allianser med privata företag, frivilliga föreningar och andra samhällsaktörer för att mobilisera resurser för att öka sina chanser till att vägleda samhället mot sina politiska mål (Davies, 2011, 13). Den kritiska governanceteorin kommer att presenteras närmare i kommande kapitel.
2.2 Nätverk
Inom governance läggs det mycket fokus på nätverk mellan olika typer av aktörer, som jag var inne på i förra delkapitlet. I detta delkapitel kommer nätverk gås igenom djupare, för att få en förståelse för hur samverkansmodeller som idéburet offentligt partnerskap växt fram. I en dansk rapport beskrivs framväxten av partnerskap mellan staten, företag och civilsamhället som en av de viktigaste trenderna i Europa under 2000-talet. Och enligt Världsbanken är partnerskap mellan stat, företag och civilsamhälle en av de mest effektiva sätt att öka levnadsstandarden och för att skapa en hållbar utveckling (Davies, 2011, 37).
Sedan 1990-talet har forskningen om nätverk växt sig större. Definitionen av nätverk är inte helt klar, utan det finns mängder av olika definitioner och kriterier, precis som med
governance. Vissa forskare menar att nätverk är självorganiserade medan andra pekar på att de kan vara organiserade till viss del, av en eller två nätverksmedlemmar. Det finns även forskare som anser att nätverk enbart är uppbyggda av volontärer och ideellt arbete. Mycket av forskningen menar att nätverk är horisontella och därmed en kontrast till hierarkier som är vertikala. Det finns studier som argumenterar för att det inom vissa nätverk finns en stark hierarkisk ordning med en på toppen som styr, oftast en från den offentlig verksamheten (Pollitt, Bouckaert, 2017, 19-20). Rhodes, en inflytelserik forskare inom nätverksteorin anser att nätverk har fyra särdrag. Dessa är ömsesidigt beroende mellan organisationerna,
interaktion mellan nätverksmedlemmarna, interaktion byggd på tillit samt en hög grad självständighet bortkopplad från staten. Dessa nätverk är självorganiserande, och staten, som nu bara är en av flera aktörer kan bara styra dem andra aktörerna indirekt och måste därför samarbeta. Detta gör att tillit är den viktigaste koordinationsmekanismen som håller
nätverken samman (Davies, 2011, 14). Detta till skillnad från hierarkier, som istället baseras på tvång eller kontrakt. Tilliten grundas i att aktörerna utvecklar gemensamma normer och värderingar men även genom ömsesidigt fördelaktiga transaktioner. Om det inte finns tillit i början av ett nätverksskapande så måste det finnas andra anledningar till att ingå ett
samarbete, såsom ömsesidigt beroende av resurser, assymetrisk makt, tvång eller
gemensamma intressen. Stoker särskiljer tre olika förhållande mellan offentliga aktörer och icke-offentliga aktörer. Dessa är “kontraktet” (den offentliga parten anställer en annan part till exempel), det byråkratiska partnerskapet och det självstyrande nätverket (Davies, 2011, 66-67).
Ett annat perspektiv på nätverksteorin är ett mer kritiskt perspektiv. Detta perspektiv menar att det inte alls frigör och bjuder in andra aktörer att delta, utan staten stärker snarare sin egna makt över lokalpolitiken. Forskare inom detta perspektivet kommer i denna studie att kallas för kritisk governanceteori. Flera forskare inom kritisk governanceteori argumenterar för att trots att staten försöker främja lokala nätverk så fortsätter den politiska makten att vara centraliserad samt att politikernas syn på demokrati reflekterar en mer topp-bottenmodell än det fragmenterade system som bland annat Rhodes beskriver och syftar på. Det diskuteras att staten å ena sidan betonar sitt engagemang till lokal ansvarsskyldighet, men å andra sidan insisterar på att kunna ingripa på grund av nationellt intresse. Stoker argumenterar för att denna motsättning är en produkt av att staten inte litar på institutionerna inom utvecklad governance (Davies, 2005, 318-319).
Det finns även forskning som argumenterar för att det från början fanns öppenhet och mångfald bland nätverken men att det finns en trend mot att gå mot mer “stängda” nätverk där bara vissa aktörer får delta. Taylor (2007) tar i sin forskning om partnerskap i
Storbritannien upp att städer exkluderar ideella organisationers medverkan i nätverk om de inte har tillräckligt med finansiella resurser (Davies, 2011, 61). De forskare som är positiva till nätverk menar att det förbättrar den demokratiska inkluderingen och jämlikheten.
Debatten om det demokratiska perspektivet av nätverk handlar bland annat om ansvarigheten gentemot medborgarna samt den juridiska regleringen kring nätverken. Frågan om hur man gör nätverk demokratiska kompliceras av frågan om nätverk är rätt för ändamålet, då nätverk är benägna att sluta sig och övergå till hierarki enligt vissa forskare (Davies, 2011, 63). Ett annat argument inom kritisk governanceteori är att dessa nätverk uppmanar till
från det informella, deltagande och/eller demokratiska beslutsfattandet, mot en mer byråkratisk form av organisering. Genom denna homogenisering urholkas civilsamhällets aktörer på en av deras mest utmärkande egenskaper, enligt flera studier. Dessa studier visar bland annat att kontrakt baserat på konkurrens påverkar den interna strukturen och
handlingsutrymmet hos civilsamhällets aktörer, då de måste anpassa sig till standardiseringar och produktionskontroll (Bode, Brandsen, 2014, 1060).
2.3 Civilsamhället
Inom forskningen om civilsamhället finns det många olika definitioner och koncept. En vanligt förekommande definition av begreppet är att det dels handlar om en distinktion mellan staten och gräsrotsaktivister samt medborgare, men även distinktionen mellan marknaden och medborgarnas vardagsliv. Begreppet civilsamhälle brukar inkludera
kooperativ, sociala rörelser, välgörenhetsorganisationer och andra typer av informella grupper men även familjer och
personliga nätverk. Begreppet har olika definitioner beroende på hur en ser på stat och samhälle. Enligt Muukkonen finns det två “extrema” sätt att se civilsamhället och staten på. Det ena perspektivet ser staten som medborgarnas verksamhet, dvs. staten är civilsamhället. Från det andra perspektivet är staten skild från gräsrotsnivån och uppåt (Muukkonen, 2009, 684-687). Institutionerna inom civilsamhället kallas inom vissa teorier för tredje sektorn, för att visa att den är skild från staten och den privata marknaden. Den klassiska betydelsen av civilsamhället är att det är den politiska sfär där självständiga medborgare kan organisera sitt egna “styre”. Under 1700-talet växte den liberala idén fram om att civilsamhället är en sfär skild från staten (Muukkonen, 2009, 686-687). Enligt vissa forskare, såsom Amnå, så är civilsamhället en kraft som kommer underifrån, som en reaktion på de misslyckande som sker högre upp. Sedan slutet av 1900-talet har det skett en förskjutning i synen på
civilsamhället. Från början var civilsamhället en proaktiv social kraft som utvecklade nya sätt att tackla samhällsutmaningar och expanderingen av den självförsörjande välfärdsstaten på. Sen början av 2000-talet har civilsamhället varit tvungna att fortsätta att utvecklas,
professionellt och byråkratiskt. De hade rört sig mot en reaktiv position där de har fått rollen att laga de hål som finns i den lokala välfärdsstaten och agera producent för de
välfärdstjänster som kommunen anser sig inte ha råd med. När den offentliga välfärden och de politiska partierna inte kan uppfylla sina åtaganden, bjuds civilsamhället in i partnerskap tack vare sina kostnadseffektiva metoder och goda vilja (Amnå, 2009, 8).
Denna studien kommer utgå från Gramscis definition av civilsamhället. Civilsamhället är enligt denna definition den terräng där sociala klasser tävlar om socialt och politiskt
ledarskap över de andra klasserna. Detta begrepp är en del av “den sammanlänkande staten”, där staten består av både civilsamhället och det politiska samhället, dvs. staten är
civilsamhället (Davies, 2011, 105). Detta kommer att förklaras djupare i kapitel tre, där den valda teorin förklaras.
2.4 Ett historiskt perspektiv på medborgardeltagandet i Sverige
För att få förståelse för hur man ser på civilsamhället och varför det spelar en viktig roll i välfärdsarbetet, utifrån svensk kontext så kommer det i detta avsnitt ges ett historiskt perspektiv. I det svenska samhället har “folkrörelsedemokratin” spelar en viktig roll. Under slutet av 1800-talet började människor att organisera sig kring olika samhällsfrågor. Dessa samhällsrörelser skapades innan parlamentarismen slog igenom. I början av 1900-talet fanns det inom socialdemokratin en idékonflikt. Denna handlade om man skulle utgå från
“rörelsesocialism (annat ord är “kommunsocialism”) eller “statssocialism”. Utifrån kommunsocialismen skulle det kommunala självstyret byggas underifrån och utifrån de statssocialistiska synsättet handlade det om att bygga samhället uppifrån. Det var statssocialismen som sedan kom att bli grunden för den socialdemokratiska välfärdsdemokratin (Montin, Granberg, 2014, 130).
Fram till 1970-talet var medborgardeltagande inom kommunpolitiken inget önskvärt, utan detta låg hos den “upplysta lokala eliten”. Medborgare skulle istället utöva sitt inflytande via de politiska partierna. Under mitten av 1970-talet skedde en förändring och
deltagardemokratin fick en allt mer framträdande plats. Det kom att läggas fokus på insyn, medverkan och inflytande i den kommunala politiken. Viktigt att betona att det då syftade på att medborgarmedverkan skulle ske i det politiska inflödet (beredning och opinion) och inte i det politiska utflödet (beslutsfattande och verkställande). Under 1980-talet började det läggas mer fokus på kommunens dagliga verksamhet och medborgarinflytande kom att definieras som brukarinflytande. Medborgarinflytande i det politiska utflödet kom att betonas ytterligare i början av 1990-talet. Detta genom reglering av olika former av brukarinflytande och genom att lyfta fram att medborgarna själva har rätt att få välja serviceproducent. Att se medborgare som kunder och hela valfrihetsidén fick stort genomslag i många kommuner. I linje med detta kom det även förslag om att det borde ske en diskussion med medborgare inför avgörande
beslut. Detta har lett till att idag är förväntningarna på att medborgarna ska involvera sig i den kommunala politiken höga. Detta kan vara genom att hjälpa till att forma en hållbar
utveckling, utforma och förnya ett bostadsområde eller som deltagare i folkomröstningar (Montin, Granberg, 2014, 133-136).
Under 1990-talet började även relationen mellan stat och civilsamhälle att diskuteras. Förväntningarna på frivilligsektorn ökade. Det ansågs att frivilligsektorn bidrog till
demokratisering av lokalsamhället och det fanns förväntningar om att frivilligsektorn borde vara en producent av välfärdstjänster. Idén om samverkan mellan kommun och privata aktörer tog fart i början av 2000-talet. Den marknadsorientering som fick fart i slutet av 1980-talet inspirerades av näringslivet. Detta visades i olika styrningsmodeller som till exempel beställar-utförarmodellen men också genom olika valfrihetsreformer.
Konkurrenssättning och lagen om offentlig upphandling spelade en viktig roll i denna utveckling (Montin, Granberg, 2014, 18-19).
2.5 Att bjuda in civilsamhället
Generellt sett så ses civilsamhällets inblandning i välfärdsservicen som något positivt, både från ett funktionellt perspektiv men även ur ett demokratiskt. Det argumenteras för att deras inblandning är viktig för den moderna välfärdsstaten och samhället i stort. Vissa forskare och politiker menar att dagens offentliga sektor inte klarar sig utan civilsamhället, då de besitter viktiga erfarenheter och innovativa kunskaper. Andra pekar på att civilsamhället har en fördel jämfört med andra leverantörer av välfärdstjänster eftersom de kan mobilisera immateriella resurser (volontärer, donationer osv) samt att de arbetar närmare de grupper som är i behov av en tjänst. Vissa forskare har en mer kritisk inställning till dessa partnerskap och mot att aktörer inom civilsamhället ska vara delaktiga i välfärdsarbetet. Denna kritik handlar bland annat om brist på prestation, maktasymmetrier och om det faktiskt är demokratiskt lönsamt. Vissa studier har även tagit upp att partnerskapen tenderar att göra civilsamhällets aktörer mer byråkratiska. Detta leder till informella grupper och volontärer byts ut mot formella organisationer och professionella tjänstepersoner. Andra studier visar att samverkan mellan stat och civilsamhället gör så att staten koloniserar sfärer av det sociala livet och skapar ett “tillverkat civilsamhälle”, i ett försök att omskapa dem de samarbetar med (Bode, Brandsen, 2014, 1057-1058).
Olika typer av rörelser och organisationer inom civilsamhället har länge varit viktiga för det lokala samhället. Från ett perspektiv ses ökningen av sociala rörelser som ett svar på de framsteg nyliberalismen gjort. Statligt ledda lokala utvecklingsstrategier har växt misstro bland vissa, vilket har lett till att det civila samhället stärkts, som en motvikt mot en
“överdriven” statsmakt. Idag är nätverk med aktörer från den offentliga, privata sektor samt civilsamhället vanligt inslag i det lokala samhället och dess styrning. Det finns forskning som menar att en stor del av governanceteorin har uppfattningen om att makt är ett
nollsummespel. Detta menas med att om civilsamhällets aktörers makt ökar, då innebär det en minskning av statsmakten. Här menar vissa forskare att det behövs ett kritiskt synsätt på governanceteorin, för att utveckla begreppet makt förbi punkten om att det är ett
nollsummespel. Relationen mellan stat och civilsamhället är komplex och det är viktigt att kunna se det från olika perspektiv. För aktörerna inom civilsamhället som växt fram som en kraft underifrån, som kritik mot de statliga institutionerna kan det vara svårt att hålla kvar den grunden, samtidigt som de är engagerade i ett partnerskap med den offentliga sektorn. Den lokala staten har ökat trycket på aktörer inom civilsamhället att anpassa sig till dessa partnerskap samt andra former av nyliberala idéer kring medborgardeltagande. Detta kan i vissa fall leda till en underminering av civilsamhällets aktörer där de tvingas förändra sig på ett sätt som inte gynnar dem själva. Det är viktigt att komma ihåg att det inte behöver betyda eller leda till en underminering men att det leder till förändringar och anpassningar hos gräsrotsorganisationer (Guarneros-Meza, Geddes, 2010, 121-122).
I Sverige pratas det ofta om idéburna organisationer när det handlar om att bjuda in
civilsamhället gällande välfärdsarbetet. Kännetecken för de idéburna organisationerna är att de frivilligt valt att gå samman kring en idé, att allmännyttan är deras drivkraft och att
eventuellt överskott går tillbaka in i verksamheten. Enligt regeringens utredning om idéburna organisationers roll i välfärden, är den idéburna sektorn och civilsamhället viktiga för
demokratin. De fungerar också som röstbärare samt som skapare av samhällsnyttig
verksamhet inom flera olika sektorer. I debatten om idéburna organisations roll lyfts det även fram att dessa aktörer bidrar till utvecklingen av välfärden. Detta genom att deras
engagemang fungerar som komplement till de offentliga myndigheterna. Detta bland annat för att den idéburna organisationen använder sig av unika arbetsmetoder och anpassade tjänster som inte alltid är intressanta för vinstdrivande företag eller offentliga organisationer att tillhandahålla. Enligt regeringens utredning om idéburen välfärd, bidrar engagemang i idéburna organisationer till ökad sammanhållning och minskning av klyftor i samhället. De
organisationer som definieras som idéburna organisationer har ofta en tydlig värdegrund samt ett ideellt syfte som går ut på att skapa mervärde för brukarna av de tjänster de tillhandahåller (SOU 2019:56, 2019, 60-61). Vidare påtalar utredningen att civilsamhället länge har spelat en viktig roll i välfärden och mycket av det som idag är välfärdens kärna har sina rötter i
civilsamhällets verksamheter (SOU 2019:56, 2019, 13).
När det i Sverige pratas om att bjuda in civilsamhället i välfärdsarbetet så handlar det om flera olika sektorer och olika typer av tjänster. Idéburna organisationer tillhandahåller tjänster inom social omsorg, hälso- och sjukvård och inom utbildning. Detta kan röra sig om
verksamheter som arbetar med psykisk ohälsa, missbruk, äldreomsorg samt daglig verksamhet för människor med funktionsvariationer. De har även tjänster inom
arbetsmarknadsområdet och kring frågor som rör integration. Verksamheter för hemlösa samt kvinnojourer finns det också flera idéburna organisationer som bedriver. Inom
arbetsmarknadsområdet handlar det om att få arbetslösa i arbete men också att hjälpa de personer som står långt ifrån arbetsmarknaden, genom till exempel praktik och
arbetsorienterad rehabilitering (SOU 2019:56, 2019, 49-50). Det finns olika medel som den offentliga sektorn finansierar idéburna organisationers välfärdsverksamheter. Vissa
finansieras med statsbidrag som är tänkt att det ska vara långsiktigt och förutsägbart. Det finns mer generella bidrag och de mer styrda bidragen. De styrda bidragen kan leda till en hög grad av statlig styrning av den idéburna aktören och dess verksamhet, vilket utredningen
Idéburen välfärd poängterar inte bör ske, då organisationens självständighet påverkas. Hur
kommuner och regioner lägger upp sin bidragsgivning och hur uppföljningen ser ut varierar. Många kommuner har tagit fram riktlinjer och styrdokument som visar hur samverkan med civilsamhället ska se ut (SOU 2019:56, 76-77). Det finns även verksamhetsbidrag som har syftet att stödja den civila organisationen. Med detta bidrag kan den offentliga myndigheten ställa krav på motprestation. Liknande är projektbidrag, men som är mer tillfälliga (SOU 2019:56, 2019, 78).
2.6 Idéburet offentligt partnerskap
Det finns en del forskning om idéburet offentlig partnerskap men det finns trots detta begränsade kunskaper om IOP:s relation utifrån ett kritiskt perspektiv. Folkrörelseforum tillkom 2002 för att skapa dialog mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter och aktörer inom civilsamhället. Motivet till forumet var att behandla frågor om civilsamhällets förutsättningar och möjligheter till att vara en samlad samhällsröst för demokratin.
Folkrörelseforum har sedan dess använts som ett samlingsnamn för den dialog som skett mellan regeringen och civilsamhället. Bakgrunden till skapandet av Folkrörelseforum var bland annat för att stärka och utveckla formerna för samverkan mellan det offentliga och civilsamhället (Prop 2009/10:55, 71). Genom denna folkrörelsepolitik ville regeringen bidra till att stärka den sociala ekonomin i samhället samt till att utveckla, fördjupa och utöka demokratin (Prop 2009/10:55, 42).
2007 fattade regeringen beslut om att inleda en dialog om relationen mellan staten och civilsamhället inom det sociala området. Det framhölls då att civilsamhället fyller en viktig demokratisk funktion. Det belystes även om hur ideella aktörer kan utvecklas som utförare och leverantör av olika former av service och tjänster inom välfärden. Det belystes också hur civilsamhällets organisationer skulle fungera som röstbärare och opinionsbildare, inte minst för människor som befinner sig i utanförskap (Prop 2009/10:55, 42). 2008 undertecknades en överenskommelse mellan regeringen, SKL och ett antal idéburna organisationer. Denna överenskommelse var också ett steg i riktningen att förenkla samarbetet med civilsamhället (SKR 2008/09:207, 2008,1). 2010 tog Forum fram en samverkansmodell mellan det
offentliga och den idéburna sektorn, idéburet offentligt partnerskap (IOP). Modellen togs fram för att möjliggöra samverkan mellan olika sektorer för att möta de komplexa
samhällsutmaningar som finns (Socialforum). I Välfärdsutredningen från 2016 beskrivs IOP som ett alternativ mellan bidrag och offentlig upphandling. Utredningen tar upp att det finns juridiska frågeställningar kopplade till samverkansformen men att IOP trots detta, är en unik samverkansform som bör tas tillvara på. Utredningen kom dessutom med förslag som kan bidra till att underlätta för den idéburna sektorn att medverka i välfärdsservicen (SOU 2016:78, 2016, 34). De juridiska frågeställningarna ledde till att det gjordes en ny utredning 2019, kallad Idéburen välfärd. Syftet med den var att ta fram en tydlig definition av IOP samt riktlinjer och kriterier för samverkansformen(SOU 2019:56, 2019, 277).
Idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en samverkansform mellan den offentliga sektor och en eller flera idéburna aktörer. Modellen bygger på att den offentliga sektor inte klarar av att lösa vissa samhällsproblem själva, utan behöver fler perspektiv och fler typer av resurser (SOU 2019:56, 18). I regeringens utredning om idéburet offentligt partnerskap faställs en definition av vad en idéburen aktör är. Enligt utredningens förslag ska en organisation klassificeras som en idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet om den uppfyller fyra krav. Organisationen ska vara en juridisk person som inte är direkt eller
indirekt ägd eller kontrollerad av stat, kommun eller region samt ha ett syfte som är oegennyttigt. Organisationen ska också bedriva, eller ha för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet och inte göra några värdeöverföringar till annan än registrerade idéburna aktörer eller till forskning (SOU 2019:56, 2019, 17). I regeringens utredning trycks det på att idéburna organisationer fyller flera viktiga roller i samhället. Att engagera sig i en organisation kan ge individer en gemenskap och att dessa organisationer blir röstbärare åt människor som annars har svårt att höras. Det poängteras att civilsamhället och dess organisationer bidrar med andra perspektiv, än vad den offentliga förvaltningen och privata företag har. Bland annat har de idéburna organisationerna stort förtroende hos de människor som har behov av deras välfärdstjänster och arbetar närmare dessa människor än vad den offentliga myndigheten gör. Den idéburna organisationen är också viktig ur ett lokalt perspektiv då det kan handla om att den offentliga och kommersiella servicen kan ha
försvunnit eller att de inte kan eller vill ta hand om det specifika behovet. Gemensamt för utredningens förslag är att öka möjligheterna för den offentliga sektorn att dra nytta av idéburna aktörers kompetens och erfarenheter (SOU 2019:56, 2019, 13-14).
Ett idéburet offentligt partnerskap ska enligt Forum och regeringens utredning bygga på ett gemensamt samverkansbehov. Den idéburna parten och den offentliga parten ska ha ett gemensamt engagemang och ansvar för att nå de målen som satts. Varje part fortsätter att ansvara för sin egna verksamhet, samtidigt som de förbinder sig att anpassa dessa för att nå de gemensamma uppsatta målen. Syftet med ett partnerskap är att uppnå en eller flera allmännyttiga mål. Det kan vara att lösa någon form av samhällsutmaning. Dessa
samhällsutmaningar är ofta komplexa, där aktörer måste gå samman för att hitta lösningar. En viktig faktor för att det ska vara ett IOP är att alla parter ska bidra med resurser. Det behöver inte handla om pengar, utan kan även vara resurser i form av lokaler, material och volontärer till exempel. Enligt utredningen bidrar detta till att en mer jämlik relation mellan parterna (SOU 2019:56, 2019, 289-290). Vidare bedömer utredningen även att ett IOP inte handlar om att tilldela den idéburna aktören ett offentligt kontrakt. IOP är inte utformat som ett
kommersiellt avtal, utan det ska bygga ömsesidigt samarbete och tillit, inte ett detaljerat kontrakt (SOU 291:56, 2019, 291-293).
3. Vald teori
Denna studie kommer att utgå från ett kritiskt perspektiv. För att kunna besvara
frågeställningarna kommer analysen utgå från hegemoni, integral state (kommer hädanefter benämnas som den sammanlänkande staten) tvång-samtyckeskonceptet samt begreppet managerialism (en form av tjänstemannastyre). Med dessa begrepp kommer motiven till, och relationen mellan Malmö FF och Malmö stad att analyseras. Jag anser att ett kritiskt
perspektiv på relationen mellan stat och civilsamhället kommer ge oss djupare förståelse för samverkansmodellen.
3.1 Hegemoni
Antonio Gramsci utvecklade begreppet hegemoni för att försöka besvara frågan om varför borgarklassen dominerar i moderna kapitalistiska samhällen. Han argumenterade för att ett hegemoniskt block, eller en konstellation av klasser, utövar hegemoni i den utsträckning att den kan leda ett samhälle in sin helhet och framgångsrikt representera sina egna intressen som allmänna intressen. Den dominerande klassens makt ifrågasätts inte då deras åsikter och världsbild ses som sunt förnuft, god moral och rimliga spelregler i samhället. Genom att få en klass att understödja en maktordning som egentligen står i motsats till deras intressen, kan den dominerande klassen upprätthålla sin hegemoniska makt. De som blir dominerade, accepterar detta som sunt förnuft. Den dominerande klassens värderingar reproduceras i alla delar av samhället, via till exempel utbildning, media och andra institutioner. Hegemoni är en konstant kamp där “ren” hegemoni är svår att uppnå. Utmaningen ligger i att förstå relationen mellan tvång, samtycke och motstånd. Begreppet används inte bara för att förstå
klassamhällen, utan har kommit att användas för att förstå andra sammanhang där en grupp tänks ha makt över en annan, där allmänna värderingar och idéer understödjer denna maktordning. Exempel på detta är mäns makt över kvinnor, där mäns överlägsenhet
reproduceras (Beckman, Mörkenstam, 2013, 117-118; Davies, 2012, 2691). Inom konceptet av hegemoni finns också ett begrepp som kallas för historiskt block. Ett historiskt block utgör grunden för samtycke till en viss social ordning. Den sociala ordningen producerar den dominerande klassens hegemoniska ledarskap (Davies, 2011, 103).
3.2 Den sammanlänkande staten
Det andra begreppet jag kommer använda i min analys heter integral state (den
politiska samhället + civilsamhället. Det politiska samhället står för statsapparatens tvångsmetoder i form av våld. Kampen för den hegemoniska ledarskapet i det civila samhället förstärks genom olika tvångsmetoder. Styrande institutioner, olika metoder och tekniker är inblandade i kampen för hegemoni i hela staten och i civilsamhället. Gramsci såg statsapparaten som det politiska samhället och civilsamhället. Dessutom såg han statsmakten som “hegemoni armerad av tvång”. Det går också att beskriva statsapparaten som
“government och governance” samt att statsapparaten utövar “governance i skuggan av hierarkier” (Davies, 2012, 2691).
Civilsamhället är den terräng där sociala klasser tävlar om socialt och politiskt ledarskap eller så kallad hegemoni över de andra klasserna (Davies, 2011, 105). Gramsci såg de större
institutionerna i civilsamhället som formellt självständiga, men att de samtidigt utvidgade och legitimerade statens makt. Enligt Marx “förtrollar” den centrala statsapparaten civilsamhället genom media, organiserad religion, utbildning och välgörenhetsorganisationer. Gramsci menar att staten använder sig praktiska och teoretiska aktiviteter, med vilka den härskande klassen rättfärdigar sin dominans. Moderna demokratiska stater använder sällan våld som metod, detta är snarare ett tecken på statlig kris eller misslyckande. Men genom dessa aktiviteter får de även samtycke från dem de styr över. Staten styr alltså inte enbart med tvång, utan också med samtycke. Tvång och samtycke har ett dialektiskt förhållande och är en grundläggande del för begreppet den sammanlänkande staten. Samtycke tenderar att vara ömtåligt men tvång finns alltid som en närvarande makt för stater att använda sig av, om de skulle behöva det. Både tvång och samtycke är delar av statens styrmetoder (Davies, 2013, 7-8). Kampen för hegemoni innebär att tvång i praktiken är ständigt närvarande. Hegemoni handlar därför om den förändrade formen och relationen mellan tvång, motstånd, aktivt samtycke och passivt samtycke till målen för ett rådande hegemoniskt block (Davies, 2011, 105).
Tvång och samtycke kan ta olika former. Direkt dominans handlar om att utöva makt genom staten och den juridiska enheten. Enligt Gramsci är hierarkier en kombination av militärt och civilt tvång. Statens tvångsmetoder kan sammanfattas som våld, ekonomiskt tvingande metoder och administrativ dominans (Davies, 2012, 2692). Våld refererar han bland annat till militär, polis och det strukturella våldet. Ekonomiskt tvång kan vara privatiseringar,
välfärdsnedskärningar och liknande ekonomiska reformer. Den administrativa dominansen handlar dels om statens kapacitet för att säkra lydnad och lojalitet från dess medborgare. Det
handlar också om vardagliga tekniker och tvångsmetoder som ligger som grund för statens suveränitet. Exempel på detta är rättsväsendet, hyresavgifter och trafikhantering. Det är icke-våldsamma handlingar men ändå tvångsmetoder. Den finansiella krisen i New York involverade statligt ledda juridiskt-byråkratiska putschar. Detta visar på, menar Davies ett glorifierande av administrativ dominans och av tvångsmetoder som används utan våld (Davies, 2014, 591-592). Den lokala staten såsom kommuner, har ofta resurser till att använda sig av dessa tvångsmetoder. Städer kan vara särskilt intresserade av administration dominans, som till exempel rättsväsende, polisarbete och regleringar för den lokala staten, enligt Davies. Han betonar också att det är fel att tro att europeiska städers makt är
icke-våldsamma institutioner (Davies, 2014, 592).
De tvångsmetoder som städer använder är ofta spridda mellan olika avdelningar, myndigheter och nivåer inom den lokala administrationen. Vart de än befinner sig i hierarkin och den lokala administrationen, så kräver statens tvångsmetoder resurser, samordning och organisering. Tvång behöver nödvändigtvis inte lyckas med att mobiliseras effektivt och metoderna är heller inga undantag från politiska misslyckanden. Den lokala regeringen och andra offentliga myndigheter är dock inte de enda med makt att använda tvångsmetoder i en stad. Det kan också handla om företag och kriminella organisationer som verkar i, med samtycke eller i samarbete med den offentliga sektorn i “oreglerade” utrymmen. Davies anser att det är en viktig fråga inom governance att kolla på vem som har makt att använda
tvångsmetoder och hur den kapaciteten ser ut och mobiliseras, i och runt städer (Davies, 2014, 593-594).
Hegemoni och dominans är strategiska variationsformer av en enhetlig politisk makt. Tvång används inte bara i sista instansen, utan den är inneboende i relationen mellan staten,
företagen och medborgarna. Tvång är beläget i dialektiskt förhållande med samtycke. Tvånget är den juridiska verkställigheten, det inhängda tillståndet och rutinerna, den
byråkratiska kontrollen samt det fysiska våldet och krigföringen. Skillanden mellan samtycke och tvång fångas därför inte genom en simpel åtskillnad mellan styrningen och väpnat våld. Skillnaden är snarare
mellan den interna regleringen (styrningen) och den externa regleringen (disciplinär makt), som inkluderar men inte är begränsad till våld. Precis som att samtycke är både passivt och motvilligt, till aktivt och entusiastiskt, så är tvång både byråkratisk styrning men också militärt våld. Samtycke utgör i det i den sammanlänkande staten en tyst och frånvarande
kraft, hotet om våld utan vilket “systemet för kulturell kontroll omedelbart skulle vara ömtåligt, eftersom gränserna för möjliga åtgärder skulle försvinna”. Den sammanlänkande staten är den dialektiska enigheten av hegemoni - dominans eller tvång - samtycke (Davies, 2011, 105-106).
För att ge tydligare exempel på hur staten med sina olika metoder styr civilsamhället kommer jag använda mig av Tahvilzadehs och Kings artikel Att göra kaos. De undersöker i sin studie förortspolitiken i Stockholm som urban styrregim och demokratiskt spel. De tar upp att marginaliserade gruppers sociala rörelser manipuleras av staten för att “politiskt integrera” dem i civilsamhället. Genom statlig styrning går det att forma civilsamhället till önskad social och politisk ordning (Tahvilzadeh, Kings, 2018, 106). Kritisk urbanteori försöker skapa en förståelse för de sociala relationerna i en stads vardagsliv som en konfliktlinje utöver den mellan arbete och kapital. I staden agerar den lokala staten som mellanhand och
konflikthanterare. Detta handlar bland annat om regleringar samt utbud och tillgång av det kollektiva. Det kollektiva är den offentliga servicen som medborgarna är beroende av, för att kunna fungera som effektiv arbetskraft. Detta rör till exempel bostäder, transport, utbildning och annan form av välfärd. Denna service kommer till stor del från den lokala statens besult och produktion. Det finns inget obligatoriskt gräns för hur bra denna livskvalite ska vara, utan detta sker istället genom förhandling mellan den lokala staten och medborgarna. En stad är ofta ordnad efter klassamhällets hierarkier när det gäller boendemiljöer. Detta gör att boende i de mest utsatta stadsdelarna organiserar sig för att lyfta fram sina bekymmer och krav. Vidare har detta lett till att det finns olika styrsystem för att reglera relationen mellan staten och civilsamhället i dessa stadsdelar, där medborgarna ifrågasätter välfärdsproduktionen och livskvaliteten. Tahvilzadeh och King benämner de politiska tillvägagångssätten för detta som “urbana styrregimer”. Begreppet används för att synliggöra hur stadens makthavare
prioriterar samverkan med dominerande aktörer. Det handlar också om hur stadens agenda formas och vilka politiska och sociala frågor som hamnar i centrum samt vilka som inte gör det (Tahvilzadeh, Kings, 2018, 109-110).
Det har skett en förändring i hur man ser medborgarna. Från att vara röst- och idébärande till serviceproducerande. Olika former av samverkan med civilsamhället görs för att uppmuntra medborgare och föreningar till ökat ansvarstagande och delaktighet. Detta kan kallas för demokratiska spel. Dessa spel gör också så att civilsamhället med eller utan betalning till viss del tagit över en tidigare offentlig verksamhet, till exempel någon form av
välfärdsverksamhet. Vissa föreningar inom civilsamhället består av marginaliserade grupper som befinner sig i en ojämlik beroendeställning till den lokala staten eftersom deras
aktiviteter är styrda av den kommunala fördelningen av föreningsbidrag. Trots att den lokala staten har olika sätt för att kontrollera och styra civilsamhället så kan civilsamhället vara kritiskt och göra motstånd. Samverkan mellan den lokala staten och civilsamhällets aktörer bidrar till att bilden av vissa föreningar ses som “goda”, då de förverkligar statens
målsättningar och krav. Andra föreningar, med kritiska röster utmålas som “onda” och isoleras genom att de nekas resurser. Statens styrning och kontroll bidrar därför till att bara vissa föreningar får vara med och de kritiska rösterna och organisationerna blir utanför (Tahvilzadeh, Kings, 2018, 110-112).
3.2 Tjänstemannastyre
“Creeping managerialism” är ett begrepp Davies använder som handlar om en form av tjänstamannastyre i partnerskap mellan stat och civilsamhälle. Exempel på sådana situationer är att icke-statliga aktörer tvingas efterlikna en mer professionell och/eller byråkratisk stil. En forskningsstudie visar att socialarbetare låses fast i formella och byråkratiska former, vilket innebar att de tappade kontakten med samhället och deras brukare. Detta tjänstemannastyre skapar ogästvänliga villkor för civilsamhället när det gäller partnerskap och nätverk med statliga aktörer (Davies, 2011, 62). Davies undersöker i en av sina studier tjänstemannastyre i två partnerskap mellan stat och civilsamhället i Storbritannien. Studien visar bland annat att tjänstemannastyre försämrade oddsen för demokratiska partnerskap. Davies menar att om maktrelationer är inbäddade i kommunikationen då är möjligheten till rationellt motiverad samförstånd bland partnerskapets aktörer radikalt begränsad. Detta menar han utmanar partnerskapets grundläggande principer och pekar på att civilsamhället behöver skyddas från statens dominans (Davies, 2007, 779-780). I de två partnerskapen han studerar upptäcks det att den offentliga sektorn och dess tjänstemän styr och har ansvaret för arbetet och
civilsamhällets aktivister hamnar utanför. Aktivisterna menade att det fanns ett “vi och dem”-tänk samt att det fanns en konflikt mellan att bjuda in medborgarna och det strategiska arbetet (Davies, 2007, 788).
Tjänstemannastyre kan i vissa fall motiveras med att det krävs en stark offentlig ledning men det argumentet faller om effektivitet värderas högre än medborgardialogen och partnerskapen med civilsamhället. I Storbritannien har regeringen sedan 1960-talet uppmuntrat partnerskap mellan den lokala staten, företag och civilsamhällets aktörer samt dess aktivister, precis som i
många andra länder. En av partnerskapen, English Local Strategic Partnerships är komplexa sammanslutningar med hög grad av byråkrati och som styrs av offentliga tjänstepersoner. Det är enligt Davies allmänt accepterat att dessa partnerskap har demokratiskt underskott, trots att civilsamhällets aktörer och aktivister är med. Det går att se tjänstemannastyre som en stark trend (Davies, 2007, 780). Ett motargument mot att tjänstemannastyre skulle vara något som är rakt igenom dåligt och odemokratiskt handlar om att det är bättre för marginaliserade grupper och aktörer att vara med i ett nätverk som inte fungerar och där den offentliga parten styr, än att inte vara med något nätverk överhuvudtaget (Davies, 2007, 784).
Tendenser till tjänstemannastyre kunde man se redan på 1910-talet, så det är ingenting nytt fenomen. En studie undersökte ett nätverk mellan volontärorganisationer, medborgare och den offentliga sektorn i New York. Syftet med nätverket var att mobilisera krafter underifrån och upp, istället för tvärtom. Studien visade dock att nätverket gradvis blev mer byråkratiskt, centraliserat och professionaliserat samt att medborgardeltagandet bara var av symboliskt värde (Davies, 2011, 56). Dessa tendenser återfinns i Sverige också där Hall undersökt svenska nätverk och kom till slutsatsen att de verkar fortsätta, snarare än ersätta de äldre politiska och sociala maktstrukturerna (Davies, 2011, 59).
4. Metod och material
I detta kapitel kommer den valda metoden och materialet att presenteras och det kommer att motiveras. Det kommer även tas upp en redogörelse av intervjumetod, val av intervjupersoner och hur dessa intervjuer tolkades och kodades. Jag har valt att göra en kvalitativ fallstudie med hjälp av dokumentstudier och semistrukturerade intervjuer. Valet av kvalitativ fallstudie är grundat i att jag vill bidra med djupare förståelse om relationen mellan stat och
civilsamhälle och då lämpar sig kvalitativ studie bäst. Detta för att med kvalitativ studie kan man få djupare men smalare kunskap om ett ämne (Hjerm at al, 2014, 25). Dessutom vill jag med denna studie bland annat ta reda på motiven till partnerskapet och då anser jag att kvalitativ studie i form av intervjuer lämpar sig. I nedanstående delkapitel kommer dokumentstudien och intervjuer som metodval att motiveras.
4.1.1 Dokumentstudie
En av metoderna är dokumentstudie. Jag valde detta för att få en förståelse för relationen mellan stat och civilsamhälle. Att studera de dokument som ligger till grund för IOP ger en
viktig bakgrund för att förstå relationer mellan kommun och civilsamhälle. För att kunna förstå relationen i ett partnerskap är det viktigt att undersöka de utredningar och andra liknande dokument som ligger för grund för att IOP kommit till. I arbetets inledningsfas studerades utredningar och propositioner från regeringen där motiv och bakgrund till IOP togs upp. Dessa dokument sammanfattades i kapitel 2.6 och kommer även att presenteras i resultatet med fokus på partnerskapet mellan Malmö stad och Malmö FF. Efter att ha studerat IOP på nationell nivå gick jag över till Malmö stad och då specifikt deras partnerskap med Malmö FF. Malmö stad gjorde 2014 en utredning om IOP, vilket också ligger som grund i dokumentstudien. Hela arbetet med dokumentstudierna är viktigt för få förståelse för relationen mellan kommun och civilsamhället samt för att ha så stor kunskap om IOP som möjligt, innan intervjuerna. Dokumentstudien genomfördes innan och samtidigt som intervjuerna.
4.1.2 Semistrukturerade intervjuer
I denna studie användes också semistrukturerade intervjuer. Detta för att en dokumentstudie ger inte en heltäckande bild av ett IOP och relationen mellan parterna. För att få djupare förståelse för relationen krävs det mer. Det är därför viktigt att kombinera med en annan metod. Fördelen med att använda sig av intervjuer är att det ger intervjupersonen utrymme att förklara sina tankar och gör det möjligt för forskaren att ställa följdfrågor. Detta kan ge forskaren en djupare förståelse av komplexa händelser och fenomen. En nackdel med kvalitativa intervjuer är att resultaten inte kan generaliseras lika lätt som vid en kvantitativ undersökning. Detta för att det tar tid att intervjua och det finns begränsat med tid (Hjerm et al, 2014, 150). Jag anser ändå att intervju är den bäst lämpade metoden för att kunna förstå relationen mellan Malmö FF och Malmö stad.
Den semistrukturerade intervjun ger forskaren både flexibilitet och struktur. Vid användning av semistrukturerade intervjuer ställs samma frågor till alla intervjupersoner. Intervjufrågorna finns bifogat som bilaga (se slutet av uppsatsen). Detta gör att forskaren har mer kontroll samt att intervjuerna blir mer lika, vilket underlättar för analysarbetet efteråt. Det blir dessutom lättare för oerfarna intervjuare att skapa högre validitet när intervjufrågorna bestäms i förväg. Ett argument mot semistrukturerade intervjuer är att en detaljerad intervjuguide kan begränsa forskarens förmåga att förstå komplexa fenomen (Hjem et al, 2014, 151). Jag valde därför att lägga upp ett antal förbestämda frågor som var samma till alla intervjupersoner, beroende på om de arbetade hos kommunen eller Malmö FF. Dessutom
fanns där vissa intervjufrågor som inte alla intervjupersoner inom kommunen kunde svara på men som ändå var av vikt att fråga den som kunde. Genom att ha ett antal förbestämda frågor hade jag en mall att falla tillbaka på.
4.1.3 Intervjuprocessen och intervjupersoner
Under inledningsfasen valde jag att använda mig av Malmö stad och ett av deras IOP:er. Detta för att Malmö är en storstad med många IOP:er, vilket är värt att titta närmare på. Dessutom, under min sökning efter andra uppsatser om IOP hittade jag inte någon om Malmö stads partnerskap. Mitt nästa steg var att jag kollade på Malmö stad alla IOP:er och valde då att använda mig av deras partnerskap med Malmö FF, som heter Karriärakademin. Jag valde Karriärakademin därför att det är en resursstark organisation och att det vore intressant att titta på deras motiv till partnerskapet. Jag studerade partnerskapet för att få en bild av vem som skulle vara viktiga att intervjua. Jag ville få en sån heltäckande bild som möjligt av partnerskapet och ville därför få intervjupersoner från olika nivåer och med olika
arbetsuppgifter. Jag frågade även intervjupersonerna om de kände till någon mer som jag borde intervjua, vilket ledde till ytterligare en person som inte var känd från början.
Första kontakten med intervjupersonerna skedde via email där jag presenterade mig själv, var och vad jag studerade och vad för undersökning jag gjorde. När jag hade fått bekräftelse på att personerna ville ställa upp på intervju så bestämdes datum och tid. Intervjuerna skedde via Microsoft Team, detta på grund av rådande pandemi. Intervjuerna varade mellan 30-50 minuter. Inledningsvis ställdes några allmänna frågor som var samma för alla. Dessa frågorna rörde deras arbetsuppgifter och hur länge de arbetat med IOP. Sedan ställdes olika frågor, beroende på om de arbetade på kommunen eller den idéburna organisationen. Utformningen av frågor var uppbyggt så att det först handlade om deras partnerskap i allmänhet, för att sedan gå inåt mot frågor rörande tillit, samarbete och styrningen av partnerskapet (se bilaga för intervjufrågor). Alla intervjuer spelades in och transkriberades.
Jag skickade intervjuförfrågan till två personer på Malmö FF, varav en hade möjlighet att ställa upp på intervju. Den personen arbetar nära deras IOP med Malmö stad. Hos Malmö stad intervjuade jag tre personer, varav den ena fick jag kontakt med via en annan
intervjuperson. Intervjupersonerna hos Malmö stad arbetar alla inom
intervjuade jag fyra personer. Jag anser att alla intervjupersonerna gav tillsammans en heltäckande bild av hur partnerskapet ser ut.
4.1.4 Kodning och analys av intervjuerna
Som jag nämnt ovan spelades alla intervjuer in, efter godkännande av intervjupersonen och transkriberades. Transkriberingen har sedan lästs igenom noggrant och flera gånger. Första steget var att göra en reduktion av datan. Detta handlar om att göra materialet mer hanterbart. Målet med den första kodningen är att skapa en uppsättnings av viktiga beståndsdelar. Detta görs genom en identifiering av nyckelord och centrala begrepp. Dessa nyckelord tillskrivs sedan koder. Det är viktigt att detta arbete görs noggrant, då resten av analysen tar sin utgångspunkt i dessa koder (Hjerm et al, 2014, 37-38). Nästa steg i analysprocessen var att tematisera alla koder. Detta handlar om att hitta kopplingar mellan koderna och para ihop dem i olika teman (Hjerm et al, 2014, 40). Detta gjordes med mitt syfte och frågeställningar i åtanke. Sista steget i processen var att summera och börja arbeta med resultatet (Hjerm et al, 2014, 73). I slutet av denna analysprocess valde jag att dela upp resultatet i kategorier, för att kunna sammanfatta det lättare.
4.2 Etiska aspekter
Vid första kontakten med intervjupersonerna informerade jag dem om att jag gjorde en vetenskaplig studie, vad syftet med arbetet var samt hur deras svar skulle användas. Då jag spelade in intervjuerna så frågade jag även intervjupersonerna om de var okej med det innan vi började. Alla intervjupersoner är anonyma och det fick de reda på i början av intervjun. Intervjupersonerna informerades också om att om de inte vill eller kan svara på någon fråga så gick det bra att hoppa över den frågan. Jag har även, i samråd med ansvarig för kursen Kandidatuppsats (ST160L) gjort bedömningen att uppsatsen inte har etiskt känsligt innehåll och inte heller innehåller känsliga personuppgifter.
5. Resultat
I detta kapitel presenteras resultatet som sammanställs från intervjuerna och
dokumentstudierna. Med mitt syfte och frågeställningar i åtanke har jag delat in resultatet i underkategorier. Detta för att ge en bättre överblick av resultatet och kärnan i materialet. Kapitlet tar först upp en kort bakgrund till Malmö FF arbetsmarknadsprojekt och till partnerskapet för att sedan fokusera på motiv till partnerskapet och dess utmaningar.
5.1 Karriärakademin
Karriärakademin är ett initiativ av fotbollsföreningen Malmö FF som handlar om att göra en insats mot arbetslösheten i Malmö. Verksamheten tillhör den del av föreningen som heter MFF i samhället, som syftar till att klubben vill vara en positivt kraft i samhället.
Karriärakademins verksamhet består av jobbmatchning samt vägledande insatser på arbetsmarknadsområdet. Arbetena de förmedlar är hos deras samarbetspartners. Malmö FF arbetar med att uppmuntra sina samarbetsföretag att satsa på en målgrupp som står långt ifrån arbetsmarknaden (Malmö FF, 1-3).
5.2 Idéburet offentligt partnerskap mellan Malmö stad och Malmö FF
Malmö stads gymnasie- och vuxenutbildningsnämnd beslutade 2014 om att starta en
utredning gällande IOP. Syftet med utredningen var att undersöka om IOP var möjligt för de idéburna aktörerna som tidigare haft medfinansiering till sina arbetsmarknadsprojekt. Bakgrunden till att utredningen gjordes var för att flera aktörer (både politiska och inom civilsamhället) hade lyft fram behovet av att möjliggöra samverkan mellan kommun och civilsamhälle, på mer jämlika villkor. Utredningen kom fram till att det fanns möjligheter att upprätta IOP inom arbetsmarknadsområdet (Malmö stad, 2015, 1-3). Utredningen kom fram till följande fyra kriterier
- att initiativet om möjligt IOP-avtal bör komma från det civila samhället - att den verksamhet det avser sker på initiativ av föreningen och inte i form av
beställning av kommunen
- att överenskommelsen inte konkurrerar med likartad verksamhet på en befintlig marknad
- att verksamheten det gäller utgör tillhandahållande av tjänster som kan tolkas som bidragande till den allmänna samhällsnyttan (Malmö stad, 2015, 19).
-Efter detta bjöd Malmö stad in flera civilsamhällesaktörer för att berätta om IOP och att det fanns möjlighet att ha ett partnerskap med kommunen. Initiativet var dock tvunget att komma från den idéburna aktörer, då detta är ett krav för IOP. Malmö FF hade redan hört talas om IOP och varit intresserade av den samverkansformen sen tidigare. De inledde en dialog med Malmö stad, vilket ledde till att ett avtal tecknades 2015 (Informant 1, 2021). Detta avtal varade till 2017, då det skedde en omorganisering inom Malmö stad. Omorganiseringen ledde till att en arbetsmarknads-och socialnämnd med tillhörande förvaltning bildades. I samband
med detta arbetade arbetsmarknadsavdelningen och Malmö FF fram ett nytt avtal som varade mellan 2017 och 2020. I början av 2018 omformulerades partnerskapets målgrupp från att innefatta alla under 30 år inskrivna hos Arbetsförmedlingen till att enbart omfatta
arbetsmarknadsavdelningens deltagare, försörjningsstödstagare. Avtalet har förlängts ännu en gång och gäller nu fram till sommaren 2021, med möjlighet till förlängning (Malmö stad, 2020, 3; Informant 1, 2021). Arbetsmarknads- och socialnämnden är de som står för ekonomin och de finansierar partnerskapet med 1 844 000 kr per år. Malmö FF finansierar partnerskapet med ungefär 2 340 000 kr per år (Malmö stad, 2020, 6). Enligt en av
informanterna på arbetsmarknadsavdelningen så består Malmö stads del mest av kontantöverföring till Malmö FF (Informant 4, 2021).
Den kommunala parten i partnerskapet är Malmö stads arbetsmarknadsavdelning, som är en del av arbetsmarknads- och socialförvaltningen. Avdelningen har flera projekt och
samarbeten, varav IOP-avtalet med Malmö FF är ett av dem. Deras primära arbete handlar om att få ut arbetslösa försörjningsstödstagare på arbetsmarknaden.
Arbetsmarknadsavdelningen har arbetsmarknadssekreterare, vars roll är att vägleda och coacha de arbetslösa vidare till studier eller arbete. Efter kommunens omorganisering tillkom det en rekryteringsservice på arbetsmarknadsavdelningen. Den fungerar som ett
rekryteringsverksamhet, där kandidaterna är de arbetslösa försörjningsstödstagarna. Rekryteringsservicen har måndagsmöten där Karriärakademin är en stående punkt på schemat. Där tas det bland annat upp vad som pågår just nu och vad som kommer att ske inom Karriärakademin (Informant 3, 2021). Anledningen till att målgruppen omformulerades till att enbart innefatta försörjningsstödstagare har att göra med att
arbetsmarknadsavdelningen inte var intresserade av ett fortsatt partnerskap om det inte ändrades. Detta för att arbetsmarknadsavdelningen kände att deras deltagare,
försörjningsstödstagarna, inte fick några av arbetena. Effekten blev istället att de som stod närmare arbetsmarknaden fick jobben som Malmö FF förmedlade (Informant 4, 2021). Att ha ett IOP kräver både tid och andra resurser enligt både Malmö stads och regeringens utredning, vilket alla informanter höll med om. Arbetsmarknadsavdelningen och Malmö FF har kontinuerliga möten tillsammans. Samarbetet är organiserat så att det finns en styrgrupp, där anställda från både arbetsmarknadsavdelningen och Malmö MFF sitter. Styrgruppen träffas ungefär fem gånger per år. Det finns även en arbetsgrupp som är kopplad till styrgruppen. Arbetsgruppen har tagit fram riktlinjerna för det operativa samarbetet.
Kommunen har även en rekryteringsservice, som jag nämnde ovanför och den har
arbetsmarknadsavdelningen kopplat till samarbetet med Malmö FF. Rekryteringsservicen kan ses som MFFs ingång till arbetsmarknadsavdelningen (Informant 4, 2021). Sedan förra året förekommer det uppföljningsmöten för att parterna ska kunna arbeta närmare varandra. Dessa sker ungefär var sjätte vecka, beroende på arbetsbörda (Informant 3, 2021). Själva insatsen, jobbmatchningen står Malmö FF för och arbetsmarknadsavdelningen hjälper till med resurser och deltagare. Arbetet går ut på att föra samman Malmö FFs kunder (deras samarbetsföretag) med arbetsmarknadsavdelningen deltagare (försörjningsstödstagarna) (Informant 2, 2021). Förutom själva matchningen så har de även kringaktiviteter. Malmö FF har bland annat karriärdagar där man får träffa arbetsgivare samtidigt som man kan spela fotboll. Det lockar många deltagare, speciellt de yngre. Det anordnas även rekryteringsträffar och
informationsmöten, där företag berättar hur det är att jobba inom en viss bransch och vad för egenskaper de eftersöker när de letar personal (Informant 4, 2021).
5.3 Motiv till partnerskapet
Motiven till att Malmö FF ville ingå partnerskap med Malmö stad grundar sig att de ville ha större insyn över vad som sker inom arbetsmarknadsområdet och hos kommunen. De anser att genom att ha ett IOP med kommunen så kan man som idéburen aktör göra sin röst hörd och man får vara delaktig inom det område man verkar i. Det handlar också om att få ta del av information som Malmö FF inte nås av annars. Informanten från Malmö FF tycker att det som idéburen aktör kan vara svårt att hänga med i kommunens alla svängar och ändringar och att då stå “innanför” gör att man får en helt annan insyn i verksamheten, vilket är en stor fördel (Informant 1, 2021).
Informanten från Malmö FF berättar också att hen tycker att det finns för få verktyg för samverkan mellan offentlig sektor och civilsamhället. För en idéburen aktör finns det två alternativ. Det är att ingå ett IOP eller att bli leverantör till kommunen. Att vara leverantör lämpar sig oftast inte för en idéburen aktör då de inte har ett vinstintresse, som till exempel privata företag har. Detta gör att det bara finns IOP kvar som alternativ för idéburna aktörer. Tidigare har det funnits möjligheter för Arbetsförmedlingen att dela ut finansiering lokalt men detta upplever informanten hos MFF att det har försvunnit. Detta kan bero på att det har skett en reformering av Arbetsförmedlingen, vilket har gjort att fristående aktörer ska sköta jobbmatchningen och Arbetsförmedlingen enbart ska ha myndighetsansvaret. Innan Malmö FF ingick partnerskap med kommunen så genomförde de en studie finansierad av ESF vilket
ledde till att de insåg att de inte vill driva ett stort arbetsmarknadsprojekt som är detaljstyrt, utan att IOP är det som passar dem bäst (Informant 1, 2021).
Utifrån Malmö stads perspektiv bottnar partnerskapet i att Malmö FF är ett starkt varumärke. Genom samarbetet får kommunen tillgång till Malmö FFs samarbetspartners, som alla är potentiella arbetsgivare till deras målgrupp. Politikernas mål är att få ner försörjningsstödet och ett samarbete med Malmö FF gynnar då arbetsmarknadsavdelningen. Samtidigt som det kan ses som ett sätt att kunna kontrollera och styra Malmö FF (Informant 1 och 4, 2021).
5.4 Partnerskapets relation
Det som är viktigt när det kommer till IOP är att det finns tillit mellan parterna och att samarbetet fungerar bra, det poängterar både regeringens och Malmö stads utredningar. Malmö stad och Malmö FF har haft sitt partnerskap i många år och har haft tid att hitta ett arbetssätt som fungerar för dem. Alla informanter som jag intervjuade tyckte att samarbetet som helhet fungerar bra men att det har tagit tid att komma dit. Det togs upp att tilliten är skör och att det går upp och ner i relationen. En informant uttryckte det som att det är många hjul som ska snurra och att de lätt hamnar i otakt (Informant 1, 2021). Flera av de andra kom med liknande uttal, såsom att det måste jobbas aktivt för att upprätthålla en bra relation och att det krävs en öppen dialog för att fungera (Informant 2 och 3, 2021). Ett annat exempel på hur relationen Malmö FF och kommunen ser ut är en oro som en av informanterna på
arbetsmarknadsavdelningen uttryckte:
“ Jag får en känsla ibland att de tycker att vi inte prioriterar samarbetet genom att vi då inte
hittar tillräckligt bra deltagare” (Informant 4, 2021).
Då den ena parten är en offentlig aktör finns det vissa delar i ett samarbete som kan försvåras, både relationen och det dagliga arbetet. Kommunen är en politiskt styrd organisation och har vissa regelverk och styrdokument att följa samt att de besitter en annan form av makt vilket gör relationen ojämn redan från start. Detta går inte att komma ifrån. Dessutom har
kommunen flera roller gentemot Malmö FF. Arbetsmarknadsavdelningen är dels
samarbetspartner med Malmö FF men har även en skyldighet att granska och kontrollera att Malmö FF gör det som är avtalat att de ska göra. Dessutom har de två parterna olika roller och arbetssätt, detta kan ses både som något positivt men också negativt. Detta kan skapa utmaningar i samarbetet och i hur relationen fungerar (Informant 2, 2021). Då den offentliga parten tillhör en politiskt styrd organisation är det lätt att se Malmö FF som en aktör som arbetar på uppdrag, enligt en annan informant. Hen fortsätter med att det är viktigt att
