Hur vi kan förstå riskbedömning på nationell nivå
En jämförande studie om Sveriges och Norges nationella riskbedömningar
Författare: Sofie Åberg
Handledare: Dan Hansén
Statsvetenskap inriktning krishantering och internationell samverkan Kandidatuppsats
Försvarshögskolan HT – 13
Institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap
Abstrakt
Fenomenet med nationella riskbedömningar är relativt nytt i Europa.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överlämnade den allra första nationella riskbedömningen till regeringen år 2013. Syftet i uppsatsen är att undersöka om man genom ett policy transfer-‐perspektiv på nationella riskbedömningar kan se några indikatorer som hindrar policy transfer inom riskområdet. En första, översiktlig undersökning görs genom att jämföra de risker man lyfter fram i sju europeiska nationella riskbedömningar för att se om man kan tyda något mönster. Uppsatsen tog avstamp ur antagandet att
geografisk närhet och liknande interna förutsättningar kunde tänkas innebära att man även har en liknande syn på risker som länder i ens närområde. Storbritannien var ett av de första länderna att utveckla nationella
riskbedömningar. En jämförande fallstudie görs mellan Sverige och Norge som fokuserar på helt olika risker, och för att kunna undersöka faktorer till detta ur ett policy-‐transfer perspektiv så analyseras om länderna har tagit lärdom och om det finns tecken på policy transfer inom riskområdet från Storbritannien.
Resultatet visar att länderna använder sig av olika bedömningsprocesser, och kombinationen av teorin om policy transfer och lärande förklarar att det skett en policy transfer på olika nivåer, dock inte i avseendet vilka risker man har
fokuserat på.
Nyckelord: nationella riskbedömningar, policy transfer, lärande, risker, riskforskning, Sverige, Norge, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Innehållsförteckning
1. Introduktion 4 1.1 Inledning 4 1.2 Bakgrund 4 1.3 Mål och syfte 6 1.4 Frågeställning 6 1.5 Avgränsning och val av fall 62. Teoretiskt ramverk 7 2.1 Från individorienterad till samhällsorienterad riskforskning 8 2.2 Teorin om policy transfer 10 3. Metod 14 3.1 Studiedesign 14 3.2 Analysteknik 15 3.3 Material 17 3.4 Källkritisk diskussion 18 4. Empiri 19 4.1 Norges nationella riskbedömning 19 4.2 Sveriges nationella riskbedömning 22
5. Analys 25 5.1. Kontextberoende 28 5.2 Institutionell kapacitet 29 5.3 Grundläggande resurser 29 5.4 Policyns komplexitet och tendensen att simplifiera 30 5.5 Interdependens 32 5.6 Graden av förändring 33 5.7 Olika grad av transfer 34 6. Slutsats 37 7. Källförteckning 39 Bilaga 1 42 Figurförteckning
Figur 1: Den norska nationella riskbedömningen i fyra steg 20 Figur 2: Den norska riskmatrisen 22 Figur 3: Den svenska nationella riskbedömningen i sju steg 23 Figur 4: Den svenska riskmatrisen 25
1. Introduktion
1.1 InledningEn skolskjutning, ett dammbrott eller en pandemi – alla de tre är exempel på risker som klassas som nationella händelser som ger svåra konsekvenser. Det är tre exempel av totalt elva nationella händelser som Myndigheten för
Samhällsskydd och Beredskap (MSB) lyfter fram i den första och hittills enda nationella riskbedömningen för Sveriges del. Det är ett samlat dokument beskrivande risker för Sveriges del just nu och det handlar om risker med låg sannolikhet men som skulle ge förödande konsekvenser om de inträffade. Då detta är nytt för Sverige, och så även för många länder i Europa, kan man fråga sig hur man kommit fram till dessa risker. Kan man tyda något
homogent eller splittrat mönster i Europa? Kan man se att länderna tagit hänsyn till nationella förutsättningar för att bedöma risker eller bedömer man samma typ av risker och därmed kan tänkas ha importerat synen på nationella risker? Tidigare riskforskning på nationell nivå är inte lika utbrett som den
individorienterade riskforskningen. Med dagens allt mer gränsöverskridande kriser kan man anta att man även bör se över vilka konsekvenser ett grannlands kriser skulle medföra för det egna landet. Även om ett grannland ”äger” krisen kan det innebära svåra gränsöverskridande konsekvenser, vilket innebär risker. Samtidigt kan man tänka sig att länder bedömer liknande risker som sina
grannländer, i synnerhet vad gäller naturhändelser.
1.2 Bakgrund
För Sveriges del är en nationell riskbedömning ett relativt nytt arbete för att belysa händelser som kan få stora konsekvenser på nationell nivå. I ett samhälle med ett decentraliserat krishanteringssystem har man tidigare inte arbetat så mycket med att sammanställa kommuners, landstings, länsstyrelsers och
centrala myndigheters risk-‐ och sårbarhetsanalyser. År 2011 påbörjades arbetet med att utveckla en arbetsprocess för framtagandet av dessa nationella
riskbedömningen till regeringen.1 Nationella riskbedömningar är ett relativt nytt
fenomen även bland många andra europeiska länder, då man hittills mestadels fokuserat på en effektiv krishantering än en riskidentifiering som inkluderar både människoskapade risker och risker orsakade av naturkraft.2 Det som kan
vara intressant med dessa riskbedömningar är om man kan se något mönster mellan analyser från olika länder och vad man tittar på främst i bedömningarna. Och varför ser Sveriges riskbedömning ut som den gör?
Att man nu utvecklar en metod för att framställa denna typ av
riskanalyser i Sverige kan tyda på att man ur perspektivet av nationell säkerhet, även inkluderar andra risker och hot än rent militära. Risk-‐och
sårbarhetsanalyser har tidigare gjorts på lokal och regional nivå, men att lyfta upp konceptet till en nationell nivå innebär att det finns hot och risker på lägre nivå som kan hota den nationella säkerheten och de nationella skyddsvärdena. Det breda spektrum av risker som lyfts fram tyder även på att ett tvär-‐sektoriellt samt gränsöverskridande samarbete är nyckeln till en effektiv riskhantering och förebyggande att risker övergår till kriser. Detta gränsöverskridande samarbete bör inte bara gälla nationella gränser, utan även lokala och organisatoriska gränser.
I en jämförelse mellan Sverige, Norge, Danmark, Storbritannien, Irland, Nederländerna och Polen utmärker sig Sverige på ett par viktiga punkter (se bilaga I). Jämförelsen genomfördes översiktligt genom att lista upp de
fokuserade riskerna i respektive bedömning. Alla risker sammanställdes sedan i en riskmatris, med riskerna i y-‐axeln och länderna i x-‐axeln. På så sätt såg man på ett överskådligt sätt om man bedömer samma typ av risker eller om det skiljer sig åt. Sverige skiljde sig åt något. Bland det mest anmärkningsvärda är att man inte fokuserat mycket på naturhändelser, vilket är märkligt med tanke på tidigare erfarenheter av stormar och förödande naturhändelser som gett stora konsekvenser. Man har heller inte analyserat risken för en industriolycka, vilket också är anmärkningsvärt med tanke på alla industrier i landet och vad det
1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Winehav, Magnus. 2011. ”27 allvarliga risker i nationell
risk-‐ och förmågebedömning 2012” 2013-‐03-‐19
https://www.msb.se/Templates/Pages/NewsPage.aspx?id=10189&epslanguage=sv (hämtat 20/11) 2 EUs vitbok ”Towards a harmoinzed EU Civil protection” November 2009 http://www.eos-‐
eu.com/files/Documents/WhitePapers/civil_protection.pdf (hämtad 15/11-‐13)
skulle medföra för konsekvenser. Dessutom har man fokuserat på mycket färre risker än övriga länder.
1.3 Mål och syfte
Målet med denna uppsats är att bidra tidigare riskforskning med ett nationellt perspektiv genom att undersöka varför Sverige och Norges nationella
riskbedömningar skiljer sig åt. Detta görs med syftet att undersöka om man genom ett policy transfer-‐perspektiv på nationella riskbedömningar kan se några indikatorer på att policyn inom riskområdet inte har transfererat.
1.4 Frågeställning
Denna uppsats tar avstamp ur antagandet att geografisk närhet och liknande interna förutsättningar kan tänkas innebära att man även delar synen på risk med geografiskt närliggande länder. En nationell riskbedömning ska skapa en gemensam förståelse kring allvarliga risker och deras konsekvenser för landet.3
Mot bakgrund av den empiriska bedömningen att Sverige skiljer sig mot övriga undersökta länder så vill jag undersöka: Varför skiljer sig Sveriges och Norges nationella riskbedömningar? Vilka faktorer kan finnas för att vi inte har lika bedömningar?
1.5 Avgränsning och val av fall
I ett första, inledande urval valde jag att titta på så många europeiska
riskbedömningar skrivna på engelska som finns tillgängliga. Detta resulterade i sju stycken analysenheter. Analysenheterna i denna uppsats är således
nationella riskbedömningar. En översiktlig analys gjordes av dessa sju
riskbedömningar från Sverige, Danmark, Norge, Storbritannien, Irland, Polen och Nederländerna. Av utrymmesskäl kommer uppsatsen inte att beröra enskilda bedömningar för enstaka hot. Fokus och analys koncentreras till de
sammanställda officiella dokument som antas vara nationella, innehållandes de mest fokuserade riskerna. Den första, översiktliga undersökningen syftar till att studera om man kan se att grannländer bedömer lika risker, eller om det skiljer sig mycket.
3 Winehav, Magnus. 2011. Nationell risk-‐ och förmågebedömning. MSB
I ett andra urval gjorde jag ett strategiskt urval och jag har då valt att jämföra Sverige med Norge.4 Sverige skiljde sig även något i jämförelse med
Danmark, men med tanke på att vi har en rad likheter tillsammans med Norge, samt en lång gemensam historia inom säkerhet-‐ och försvarsområdet kan man anta att vi även skulle ha samma syn på risker.5 I synnerhet med bl.a. tätt
sammanlänkad infrastruktur, kultur och politik. Men mot bakgrund av den översiktliga empiriska bedömningen i denna uppsats, visar det sig att länderna skiljer sig åt på en rad punkter. Norge har bl.a. analyserat fler risker orsakade av naturen, samt fler risker för industriella olyckor. Länderna korrelerar endast på ett par punkter, och det är därför intressant att studera dessa närmare för att undersöka vad som kan förklara skillnaderna. Norge fokuserar även på fler risker än både Danmark och Sverige, vilket gör det till ett intressant jämförande fall. Vad beträffar den tidsliga avgränsningen så kommer uppsatsen att beröra 2012 års nationella riskbedömningar. Detta för att det är den enda svenska nationella riskbedömningen som producerats hittills. För att kunna göra en rättvis jämförelse väljs även den norska bedömningen från år 2012. På grund av att det endast finns en nationell riskbedömning i Sverige så begränsas
möjligheten att kunna se tillbaka och jämföra tidigare år.
2. Teoretiskt ramverk
Denna uppsats ämnar ge riskforskningen en ny aspekt genom att undersöka hur risker bedöms och uppfattas på nationell nivå. Det finns inte så mycket tidigare forskning kring riskforskning på nationell nivå, det finns därför ett behov av att undersöka detta närmare. Då fenomenet med nationella riskbedömningar är relativt nytt i Europa så är det intressant att se hur dessa bedömningar sker, i synnerhet då allt fler kriser är gränsöverskridande och man kan fråga sig ifall vi då bedömer risker på ett liknande sätt. 6
4 Teorell, J. & Svensson, T. (2007) Att fråga och att svara: Samhällsvetenskaplig metod. Stockholm: Liber.
S.84
5 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps webbportal sakerhetspolitik.se: ”Nordiskt
försvarssamarbete” 2012-‐07-‐04 http://www.sakerhetspolitik.se/Forsvar/Internationellt/Nordiskt-‐ forsvarssamarbete/ (hämtat 19/12-‐13)
2.1 Från individorienterad till samhällsorienterad riskforskning
Inom riskforskningen finns två huvudanalyser; den objektivistiska och den subjektivistiska. Den psykologiska riskforskningen liksom den ekonomiska präglas till viss del av det objektivistiska perspektivet där man tror det är möjligt att nå en sann kunskap om risker. Subjektivism innebär motsatsen, men där kunskapen är beroende av hur människor uppfattar den. Forskare inom exempelvis sociologi, kulturteori och antropologi utgår från ett visst mått av detta synsätt.7 Forskare har bl.a. talat om riskperception, hur vi uppfattar risker i
relation till den sociala kontext vi är inbäddade i.8 Tidigare riskforskning är mer
lutad åt det individorienterade perspektivet snarare än det samhällsorienterade. Men händelser som påverkar hela samhället har på senare tid skapat ett avstånd mellan samhällsmedborgares önskan att få risker reducerade och den faktiska riskhanteringen på institutionell nivå. Enligt Renn uppstår det en förvirring kring riskbedömning och riskhantering, vad samhället kan göra för att reducera risker. 9 Riskhantering innebär att reducera risker till den nivå som anses vara
acceptabel av samhället och att säkra kontroll, övervakning och kommunikation av risker.10 Forskning har visat att riskhantering för ledningar och inom
myndigheter är ett naturligt led i samhällets utveckling.11 Under 1900-‐talet har
samhällsstyrningen gått från att fokusera på välfärd till att lyfta upp säkerhet högt på agendan. Dock menar andra forskare att det ligger ett problem i att myndigheter och andra institutioner hanterar risker som inte ligger inom deras område.12 Likväl är ju risker så otroligt komplexa att det då faller naturligt att
det blir svårt utan samverkan. Power menar att det blir svårt att hantera risker på samhällelig nivå utan att nya risker uppstår inom organisationerna själva. Det största problemet är att det är svårt att skapa en rationell och effektiv
7 Öhman, Susanna och Olofsson, Anna. 2010. Att mäta och värdera risk och säkerhet i ett heterogent samhälle (ROHS) Forskningsrapport, Mittuniversitetet
https://www.msb.se/Upload/Kunskapsbank/Forskningsrapporter/Slutrapporter/2010%20Att%20mäta% 20och%20värdera%20risk%20och%20säkerhet.pdf (hämtad 15/11-‐13)
8 Öhman, S och Olofsson, A. (2010) s.7
9 Renn, Ortwin. ”Three decades of risk research: accomplishments and new challenges” i Journal of Risk Research (1998) 1 (1) 49-‐71 s. 49
http://paul-hadrien.info/backup/LSE/IS%20490/utile/Renn%203%20decades%20of%20risk%20research.pdf (hämtad 16/11-13)
10 Morgan (1990) citerad i Renn, O. (1998) s. 51
11 O’Malley (2004) ; Osborne & Gaebler (1993) i Olofsson,A. och Öhman, S. (2009) Risker i det moderna samhället Lund: Studentlitteratur. S 146
riskhantering och att det kan råda delade meningar hur det ska skötas.13 En
annan problematik i organisatorisk riskhantering är att medborgarnas riskperceptioner måste tas i beaktan och mot bakgrund av den
individorienterade riskforskningen finns det en rad olika faktorer som påverkar dessa perceptioner. Människors uppfattningar om en risk och den faktiska risken samhället kan stå inför behöver inte samspela.14 Det blir då problematiskt att
bestämma vilka risker man ska hantera, en sorts maktfråga som handlar om vem som har makten att riskhantera. Renn menar att människors riskperceptioner bör styra vilka risker man ska anse vara acceptabla och inte.15 I detta ligger då
problematiken att samhällets heterogenitet gör att det finns en mängd olika perceptioner.
Frågan är då hur man kan se på riskbedömning från ett nationellt
perspektiv och hur risker bedöms för att öka säkerheten hos medborgarna. Man skulle kunna tänka sig att vi inspireras av andra länder, eller lär av tidigare erfarenheter av kriser. Mer studier om nationell riskforskning behövs, och denna uppsats gör det genom ett makro-‐perspektiv och appliceringen av teorin om policy transfer och lärande. För det teoretiska ramverket används ett antal artiklar, främst av Dolowitz och Marsh, som har utvecklat en relevant del av policy transfer-‐traditionen för denna undersökning. De grundar sin teori på bl.a. Richard Roses teori och bok ”Lesson-‐drawing in public policy”, varifrån delar också kommer att inhämtas för att komplettera det teoretiska ramverket.
Att se nationella riskbedömningar som en policy kräver en viss
motivering. Denna uppsats utgår från antagandet att en nationell riskbedömning syftar till att man för det första kartlägger vilka riskområden nationen står inför. För det andra betyder det att man belyser de områden som kan komma att kräva tvär-‐sektoriella och vertikala samarbeten för att förhindra riskerna. För det tredje får man genom riskbedömningarna ett potentiellt underlag för att öka beredskapen. Alltså, man ser riskerna (problemen som kan uppstå) och med hjälp av den nationella riskbedömningen kan man även ta itu med lösningarna (ser vad som krävs för att öka beredskapen). En nationell riskbedömning kan därför vara en del av riskhanterings-‐policy.
13 Power (2004) i Olofsson,A. och Öhman, S. (2009) S 146 14 Olofsson,A. och Öhman, S. (2009) S. 146
2.2 Teorin om policy transfer
Frågeställningen i denna uppsats kräver en förklarande teori, som förklarar faktorer till att det ser ut som det gör.16 Policy transfer-‐teorin har sina
rötter i jämförande politisk litteratur. Forskare såsom Jack Walker
koncentrerade sig på policyspridning som baserades på faktorer till spridning som timing, geografi och likheter nationer emellan avseende resurser.17 På 1980-‐
talet framfördes hård kritik mot tidigare forskning och då man såg en lucka i forskningen kring detta, utvecklade Dolowitz och Marsh policy transfer-‐teorin för att även belysa substansen i det som spreds mellan länder, och inte bara själva processen. Dolowitz och Marsh spann vidare på det som Richard Rose kallade för ”lesson-‐drawing”, att ta lärdom av andra.18 De förklarar policy transfer,
lärande och efterliknande som en process där kunskapen om policys, administrativa ordningar och institutioner vid en viss tid och/eller plats, används för att utveckla detsamma vid en annan tid och/eller plats. Policy transfer är en typ av det som Walker benämnde policy spridning, och det som Rose kallade lärande är en mer specifik typ av policy transfer.19
Dolowitz och Marsh utvecklade ett kontinuum av olika faktorer till policy transfer, från frivillig till direkt påtvingande. 20 De talar om lärande (”lesson-‐ drawing”) som något där politiker eller andra beslutsfattare i ett land drar lärdomar från ett eller flera andra länder och applicerar dessa på sitt egna politiska system. Detta är vad man kan kalla ”frivillig” policy transfer. Rose menar att så länge en specifik rutin fungerar klanderfritt, är inte behovet av att dra lärdomar av andra lika stort som när man står inför ett problem som måste lösas. De globala miljöproblemen är ett exempel på ett problem där
interdependensen länder emellan gör att man löser det mest effektivt tillsammans.21 Vid osäkerhet kring orsakerna till ett problem eller
konsekvenserna av tidigare beslutsfattande gör att politiker ser sig om för att
16 Teorell, J. & Svensson, T. (2007) s.44
17 Dolowitz, D., Marsh, D. ”Who learns from whom: a review of the policy transfer literature” i Political Studies, Volym 44, Nr 2 (juni 1996) s. 343-‐357. S. 344 Hämtad på
http://web.ebscohost.com.proxy.annalindhbiblioteket.se/ehost/pdfviewer/pdfviewer?sid=62820ea2-‐ 3cdd-‐4db1-‐b365-‐d3c770760f0f%40sessionmgr4004&vid=5&hid=4207 (hämtad 16/11-‐13)
18 Rose, R. (1993) ”Lessondrawing in public policy” New Jersey: Chatman House Publishers Inc. S. 19 19 Newark, A. ”An integrated approach to policy transfer and diffusion” i Review of Policy Research, Vol.19. Nr
2:153 (2002) s. 1-‐28. S. 2 http://libres.uncg.edu/ir/asu/f/Newmark_Adam_2002_sum_an_integrated.pdf (hämtat 28/11-‐13)
20 Dolowitz, D., Marsh, D. (1996) S. 345 21 Rose, R. (1993) s. 10
hitta lösningar man kan ”låna”.22 Dolowitz och Marsh menar att det även finns
direkt och indirekt tvingande policy transfer, där ett land pressas av ett annat land eller en överstatlig institution att applicera en viss policy i sitt politiska system. Detta ter sig uttryck som tydligast i exempelvis IMFs lånevillkor för utvecklande länder, där mottagarlandet tvingas uppfylla en rad krav och genomgå reformer för att få lånelöftet. Det sker på så vis en direkt tvingande policy transfer.23 Indirekt tvingande policy transfer bottnar i
beroendeförhållanden länder emellan, där man indirekt tvingas samarbeta för att lösa gemensamma problem. Regelverk skapade av exempelvis Europeiska Unionen kan ses som indirekt tvingad policy transfer mellan medlemsstaterna, trots att medlemskapet i sig är frivilligt. Länder kan också bli indirekt pressade att anta policys för att de inte vill halka efter sina grannstater eller
gemenskapen.24
Det finns olika objekt som man menar överförs i en policy transfer. Dessa är policy-‐mål, -‐struktur och -‐innehåll, policy instrument eller administrativ teknik, institutioner, ideologier, idéer, attityder och koncept, samt negativa lärdomar (en policy transfer behöver inte medföra något gott för mottagarlandet bara för att det visat sig fungera för landet varifrån man lånat policyn).25 Detta
kan överföras till olika grader. Vid en ren kopiering av en policy överförs den helt utan ändringar eller anpassningar för det egna politiska systemet.
Efterliknande sker när ett land inte kopierar varje detalj av en policy men när man ändå försöker anamma liknande policy. En hybridisering är när ett land lånar delar av ett program från fler länder och skapar en anpassad policy för det egna politiska systemet.26
Det mest naturliga i sökandet efter en lösning på problem är att man tittar tillbaka i historien och ser vad som fungerade och vad man inte bör upprepa. Det är inte alltid som en policy transfer sker mellan nationer, utan det kan även ske inom en och samma nation.27 Dock ligger det förstås problem i att man inte har
22 Dolowitz, D., Marsh, D. (1996) S. 347 23 Ibid. S. 348 24 Ibid. S. 349 25 Ibid. S. 350 26 Rose, R. (1993) s. 30-‐31 27 Dolowitz, D., Marsh, D. (1996) S. 352
någon närhet i tid och rum när man söker en lösning i historien; förutsättningarna kan ha ändrats.
Policy transfer må vara vanligt nationer emellan i dagens globaliserade värld, men det är mycket komplexa processer.28 Det som är viktigt att framhålla
är att likheter i avseendet resurser, ideologier och geografisk närhet är viktiga förutsättningar för att en policy transfer länder emellan ska vara
framgångsrika.29 Dolowitz och Marsh framhåller tre faktorer som kan förhindra
en policy transfer. För det första handlar det om att man måste ha tillräcklig information hur en viss policy fungerar i det landet varifrån man lånar den. Har man inte det sker en oinformerad transfer. För det andra kanske man inte antar grundläggande element för att policyn fungerar i det andra landet, det blir då en ofullständig transfer. För det tredje måste man ta hänsyn till diverse olikheter i den ekonomiska, politiska och ideologiska kontexten i länderna. Det handlar om att ta hänsyn till förutsättningarna och hur systemen är uppbyggda i länderna, annars kan det ske en olämplig transfer.30 Liknande dessa, pekar även Rose ut ett antal faktorer som kan underlätta vid lärande:
1. Ju mindre kontextberoende en policy är, desto lättare är en transfer. Färre unika beståndsdelar gör policyn lättare att överföra.
2. Liknande institutionell kapacitet i mottagarlandet som i policyns ursprungsland underlättar en transfer.
3. Liknande grundförutsättningar i avseendet resurser
(ekonomiska, lagliga, byråkratiska) underlättar en transfer. 4. Ju enklare struktur kring orsak-‐verkan en policy har, desto
enklare är den att överföra mellan länder.
5. Ju mindre förändring policyn innebär, desto lättare är den att överföra.
6. Ju större interdependens, desto lättare överförs konsekvenser av en policy.
28 Newark, A. (2002) s. 1-‐28. S.1 29 Dolowitz, D., Marsh, D. (1996) S. 353
30 Dolowitz, D., Marsh, D. ”Learning from abroad: the role of policy transfer in contemporary policy-‐making”
i Governance, Volym 13, Nr 1 (2000) s. 5-‐23. S. 17 Hämtad på
http://web.ebscohost.com.proxy.annalindhbiblioteket.se/ehost/pdfviewer/pdfviewer?sid=2b10b4fb-‐a662-‐ 41b1-‐b58e-‐1d02f23f324e%40sessionmgr4005&vid=4&hid=4207 (hämtad 16/11-‐13)
7. Ju större kongruens mellan politikernas värderingar och policyns principer, desto lättare är en transfer. 31
Dessa faktorer kan te sig självklara, då det förmodligen krävs en hel del eftersök innan man applicerar en policy. Det är dessa faktorer som analysen i denna uppsats kommer att utgå efter. I analysen kommer teorin om policy transfer och teorin om lärande att kombineras. Detta för att teorierna har många likheter, och policy transfer har som ovan nämnts utvecklats utifrån teorin om lärande. Då det Rose kallar lärande är en typ av policy transfer, så kommer båda aspekterna att användas i analysen. Det vill säga, både det abstrakta som Dolowitz och Marsh framhåller, och använda Rose hypoteser för att analysera empirin med. Det är även intressant att använda policy transfer för att undersöka om det ens går att se någon transfer inom riskområdet, som ju i sig kan tänkas vara ett lokalt tänkande. Teorierna om policy transfer och lärande kan hjälpa förklara varför fenomenet med nationella riskbedömningar har spridits och tillkommit i allt fler europeiska länder på sistone.
Det finns många intressanta aspekter i båda teorier som tillsammans kan bygga ett teoretiskt ramverk som passar för uppsatsens syfte och frågeställning. Dels så kommer de hypoteser som Rose nämner att ställas i förhållande till hur Norge och Sverige tagit lärdom i bedömningsprocessen. Sedan kommer Dolowitz och Marshs olika grader av policy transfer användas och analysera om Norge och Sverige har de olika förutsättningarna som krävs för en transfer.32 Ett land
kanske endast har inspirerats men ändå anpassat policyn till det egna landets förutsättningar, medan det andra har gjort ett mer efterliknande och analyserat ungefär samma risker på samma sätt som referenspunkten. Dolowitz och Marshs olika begrepp om oinformerad, ofullständig och olämplig transfer kommer att ställas i relation till hur de undersökta länderna har utformat sina
bedömningar.33 Det kanske är så att ett land har kopierat en metod rakt av,
medan det andra landet gjort en ofullständig transfer. Valet att kombinera Rose och Dolowitz och Marsh görs på grundval att man på så vis får en mer
strukturerad analys.
31 Rose, R. (1993) s. 120-‐142
32 Dolowitz, D., Marsh, D. (2000). S. 17 33 Ibid. s.17
3. Metod
3.1 StudiedesignSkulle man etikettera metoden i denna uppsats så skulle det bli ”kvalitativ innehållsanalys” i kombination med en ”jämförande fallstudie”.34 Följande
avsnitt kommer nu diskutera innebörden av dessa metoder samt redogöra för tillvägagångssättet i denna undersökning.
Då frågeställningen berör varför Sveriges riskbedömning ser ut som den gör i relation till övriga undersökta europeiska bedömningar, genomförs först en inledande, översiktlig innehållsanalys av sju europeiska riskbedömningar för att sedan göra en djupare jämförande fallstudie för att jämföra Sverige och Norge. Då Sverige visat sig skilja något från andra riskbedömningar, går det genom en fallstudie jämföra Sverige med Norge och undersöka vad det kan finnas för faktorer till att det ser ut som det gör. Ett av fallstudiers värden är att det kan hjälpa till att förklara varför vissa resultat kan uppstå, och inte bara att ett visst resultat kan uppstå.35 Det är viktigt då frågeställningen i uppsatsen inkluderar
varför vissa risker belyses och inte bara vilka dessa är. Genom att kombinera fallstudie med kvalitativ innehållsanalys skapas en mer fullständig och komplett bild i besvarandet av frågeställningarna, samtidigt som träffsäkerheten ökar och därmed validiteten när en kombination av en översiktlig innehållsanalys och en mer djupdykande fallstudie används. Metoden kan därmed öka undersökningens reliabilitet på det viset att resultatet kan bli mer tillförlitligt genom att material jämförs och analyseras i två olika steg.
Beträffande möjligheten till generalisering visade det sig efter ett genomsök av europeiska riskbedömningar att sju stycken fanns tillgängliga på engelska. Dessa är från Storbritannien, Irland, Danmark, Norge, Sverige, Polen och
Nederländerna. Därmed har alla bedömningar sitt ursprung från norra Europa. Det ideala vore att även inkludera riskbedömningar från södra Europa, då det skulle kunna ge en större spridning och man skulle då kunna se om Sverige skiljde sig eller liknade även de södra länderna. Med en större spridning i Europa hade man också kunnat skapa flera kluster av länder, och se om dessa kluster
34 Denscombe, Martyn. Forskningshandboken: för småskaliga forskningsprojekt inom samhällsvetensakperna,
2 uppl. Lund: Studentlitteratur (2009) s.63 samt Bergström, Göran & Boréus, Kristina ”Textens mening och makt-‐metodbok i samhällsvetenskaplig text-‐ och diskursanalys” Uppl. 3:2. Lund: Studentlitteratur (2013) s.50 35 Denscombe, M. (2009) s. 61
skiljer sig åt eller liknar varandra trots den geografiska spridningen. Man hade då kunnat se om grannländer i andra kluster visade liknande egenskaper som Norge och Sverige. Generaliserbarheten i uppsatsens slutsatser kan vara begränsad då medvetenheten finns om att det är en rad faktorer som påverkar vad man bedömer som en risk för nationen. Det kan även finnas fler risker än de som man tagit fram för analys i dokumenten, alternativt benämner som
”prioriterade” risker. Som sagt är detta ett relativt nytt fenomen, och det kan ta tid innan man utvecklat analyser för fler risker. Men denna uppsats är
koncentrerad till de senaste riskbedömningarna, och fokuserar på de risker som lyfts upp i dessa dokument just nu.
Bland de sju översiktligt undersökta länderna i denna uppsats så var
Storbritannien ett av de första länderna att utforma nationella riskbedömningar. Årtalet för den första bedömningen i respektive land kan man utläsa i
bakgrundsbeskrivningarna i dokumenten. För att göra teorin om policy transfer och lärande applicerbar i detta fall, så används Storbritannien som en
referenspunkt för att analysera hur Norge och Sverige förhåller sig till
referenspunkten. Om de har inspirerats av Storbritannien inom riskområdet på olika sätt, så kan teorin förklara några av de skillnader som finns, trots många historiska och geografiskt lika förutsättningar.
3.2 Analysteknik
För att besvara min frågeställning och uppfylla målet med denna uppsats kommer ett antal nationella riskbedömningar att undersökas i en kvalitativ innehållsanalys, där det som söks är det som uttrycks klart och framträdande.36 I
ett första steg bröts de stora dokumenten ned till mindre enheter, där fokus i första hand låg på de avsnitten rörande ”riskidentifiering” och ”urval av händelser” eller liknande. Detta för att dessa avsnitt utgör grundbulten i den första empiriska bedömningen, alltså vilka risker man valt att analysera. I dessa avsnitt finns listor på de mest fokuserade riskerna. Dessa plockades ut och fördes över på en lista för respektive land. Listorna bearbetades sedan genom att utarbeta relevanta kategorier för att lättare kunna sortera vilka risker som finns och kunna urskilja om man kunde se något mönster. Här analyserades texten
(listorna) med utgångspunkt i typen av risker (se bilaga I). Några av riskerna hamnade i en och samma kategori, t.ex. ”översvämningar i floder” och vid
”kusten” kategoriserades som ”översvämningar”. För mer specifika förklaringar, se bilaga 1. Denna övervägning gjordes ur en aspekt av reliabilitet, där två länder som har risken ”översvämning i flod” och ”översvämning vid kusten” mäts som att de båda fokuserar på risken för översvämning, men där platsen spelar mindre roll. När alla riskerna hade listats upp samt satts ihop i olika kategorier, ställdes dessa upp i en riskmatris i ett Excel-‐dokument. För att strukturera upp det delades riskerna in i naturhändelser, terrorattentat, energi, olyckor och övrigt, med länderna i x-‐axeln och riskerna i y-‐axeln. För varje land kryssades därefter i vilka risker man valt att prioritera och det skapades då en visuell bild över eventuella mönster. Man kunde då även se om närmaste grannländer har en liknande riskbedömning och om det skilde sig från andra områden i (norra) Europa. På det sättet såg man att Sverige särskilde sig något från grannländerna.
M. Denscombe menar att en innehållsanalys kan tillämpas på vilken text som helst för att studera innehållet.37 Innehållsanalys är som mest lämplig vid
analys av texter med direkta, enkla och påtagliga kommunikationsaspekter. När det kommer till mer invecklade innebörder tappar metoden sitt värde något.38
Även Bergström och Boréus menar att innehållsanalys lämpar sig för att finna mönster i lite större material och för grova jämförelser.39 Frågeställningen i
denna uppsats gör att man både vill komma åt det direkta, påtagliga, men även studera underliggande processer för att komma fram till detta direkta, påtagliga. Därför finns det en viss nackdel i att använda ovan beskrivna procedur i
innehållsanalysen genom hela uppsatsen. För att besvara frågeställningen i uppsatsen, varför riskbedömningarna i Sverige och Norge skiljer sig åt, krävs i ett andra steg en djupare analys av arbetsprocessen kring riskidentifieringen. Efter framställningen av riskmatrisen utförs därför en djupare undersökning i Sveriges och Norges riskbedömningar för att undersöka frågan varför man fokuserar på vissa risker. För att analysera detta genom policy transfer-‐ och lärandeperspektiv så kommer de två länderna att ställas i relation till
Storbritannien, som var ett av de första länderna i Europa att utarbeta nationella
37 Denscombe, M.(2009) s. 307-‐308 38 Ibid. s. 309
riskbedömningar. Teorin kan då fungera som ett analysverktyg för att se om länderna har lärt sig/tagit efter på olika sätt från ett land som kan figurera som agent ur policy transfer-‐ och lärandeperspektiv. För att öka graden av
intersubjektivitet, en aspekt av reliabilitet, så byggs analysverktyget upp i huvudsak på de faktorer som Rose menar underlättar en transfer. Genom att utgå ifrån dessa punkter är tanken att man ska kunna göra om samma jämförelse på samma material och få samma resultat.40 Genom att studera arbetsprocessen i
bedömningarna och ställa denna i relation till den valda teorin är även förhoppningen att få ett svar på vilka aspekter som tas i beaktan i en riskbedömning och huruvida man tagit hänsyn till våra nationella förutsättningar.
3.3 Material
Materialet inhämtas i första hand från Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) där man kan finna den svenska riskbedömningen. MSB har även en hel del material som berör arbetsprocessen och hur det ser ut i övriga Europa, och då främst bland EU-‐länder. Det substantiella materialet kommer att bestå i nationella dokument från respektive lands departement eller myndighet motsvarande det svenska MSB. Dessa inhämtas från deras officiella hemsidor och kommer att vara undersökningens analysenheter i den kvalitativa
innehållsanalysen. Då uppsatsen fokuserar på just nationella riskbedömningar, avfärdas material som rör enstaka risker och/eller hot för en nation. Det är de samlade dokumenten som analyseras, och därför utgör dessa dokument empirin i denna uppsats. Ett medvetet val var att inte inkludera andra dokument rörande enstaka hot för att det är i de nationella riskbedömningarna som man hittar beskrivningen av policyn. Det är i dessa dokument som syftet i denna uppsats riktar in sig mot och det är på dessa dokument som ett policy transfer-‐perspektiv ska appliceras. Om inte uppsatsen riktade in sig med just detta perspektiv så hade man kunnat inkludera andra källor för att besvara varför Sveriges och Norges nationella riskbedömningar skiljer sig åt, det finns säkert en rad olika faktorer till det. Men ur en aspekt av avgränsning så används detta perspektiv, som fokuserar på vilka faktorer i riskbedömningarna som kan göra att vi inte har liknande bedömningar.
Validitet handlar om noggrannheten och precisionen i data. M.Denscombe menar att man ska ställa sig frågan om det valda materialet är av rätt typ för att undersöka ämnet och om data uppmätts på ett riktigt sätt.41 Då det valda
materialet finns med i frågeställningen, nationella riskbedömningar, anses materialet vara av rätt typ och därmed ökar validiteten något. Däremot så kan validitetsproblem uppstå då det finns en rad olika faktorer till varför nationella riskbedömningar skiljer sig åt, exempelvis geografi och tidigare erfarenheter. Dock är målet med denna uppsats inte att förklara alla faktorer till varför Sverige och Norge skiljer sig åt, utan målet är att analysera detta ur ett specifikt
perspektiv. Detta innebär att med medvetenheten om att fler faktorer spelar in, så kommer slutsatserna inte att ge svar på alla de skillnader som finns mellan Sverige och Norge, men de kommer ge svar på några av dessa.
3.4 Källkritisk diskussion
Teorell och Svensson beskriver några viktiga källkritiska kriterier som har utvecklats inom historieforskningen. Dessa är äkthet, närhet i tid och rum, tendens och oberoende.42 Genom att använda nationella riskbedömningar som
har inhämtats från officiella hemsidor, där en myndighet eller departement är upphovsmannen till källan, kan man därmed se källan som äkta. De är till största möjligaste mån primärkällor. Källorna förmedlar även information om hur situationen ser ut samma år som materialet är skrivet, vilket kan tyda på närhet i tid. I frågan om närhet i rum så är det något som berör forskningsfrågan i denna uppsats, eftersom det som undersöks är de nationella riskbedömningarna för att se om de inspirerats från andra håll. Det valda materialet är det enda
samordnade materialet som finns som berör den nationella riskbedömningen i respektive land. De huvudsakliga källorna anses också vara neutrala och inte ha tendenser att försöka vinkla information. Dock får man ha i åtanke att det huvudsakliga materialet är officiella dokument som troligtvis ändå vill sätta den nationella standarden i ett positivt ljus. Det sista kriteriet om källornas beroende tas i beaktan genom att försöka att endast använda primärkällor i
undersökningen. Dock så varierar det som ovan nämnt i hur riskbedömningarna är skrivna, där man i flera fall exempelvis kan ta stöd av andra instansers
41 Denscombe, M.(2009) s. 378
riskbedömningar, och på så sätt endast gör en sammanställning av en rad andra dokument. Detta får man ha i tanke vid analyserandet av vilka risker som
framhålls i de nationella bedömningarna. På samma sätt skriver många
riskforskare om varandra, och där har jag till största möjligaste mån sökt reda på primärkällan för att analysera den själv, men med olika framgång då
primärkällan inte alltid har kunnat hittas. Då har sekundärkällan använts istället.
4 Empiri
Följande empiriska avsnitt kommer att redogöra för den beroende variabeln i undersökningen, det vill säga variationen i hur de nationella riskbedömningarna ser ut. Ett fokus ligger här på att gå igenom innehållet i bedömningarna och redogöra för hur de olika nationerna kommit fram till de olika riskerna.
4.1 Norges nationella riskbedömning
I Norge har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) gjort nationell sårbarhets-‐ och beredskapsrapport sedan 2006. Detta var tidigare på uppdrag av Justis-‐og politidepartementet. Efter terrordåden i juli 2011 och en omorganisering på departementsnivå, lyfte man upp beredskapsfrågor högre på prioritetslistan och inrättade Justis-‐ og beredskapsdepartementet som DSB nu lyder under.43 Vid ett eftersök i tidigare nationella rapporter från DSB så ser man
en utveckling av metoden för riskidentifiering och en ökning av prioriterade områden. Tidigare fokuserade man nästintill enbart på naturhändelser, medan det nu innefattar fler riskområden.44
År 2008 publicerade Storbritannien sin allra första nationella
riskbedömning som ett led i den nationella säkerhetsstrategin.45 Det intressanta
här är att år 2009, alltså året efter, kan man tyda en internationell ansats i den norska bedömningen, och man har sökt externa idéer för den egna nationella
43 Norska regeringen: Justis-‐ og beredskapsdepartementet
http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dep/underliggende-‐etater.html?id=115202 (hämtat 20/12-‐13)
44 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Nasjonal sårbarhets-‐ og beredskapsrapport (NSBR)
2007 s.7 http://www.dsb.no/Global/Publikasjoner/2007/Rapport/NSBR2007_WEB.pdf (hämtad 16/11-‐ 13)
45 UK Cabinet Office: https://www.gov.uk/government/publications/national-‐risk-‐register-‐of-‐civil-‐ emergencies (hämtad 18/12-‐13)
