Kommunal psykiatri - Organisationsutveckling i en svensk kommun

Hälsa och samhälle

KOMMUNAL PSYKIATRI

Organisationsutveckling i en svensk kommun

JÖNSSON, MARIE

KARLSTRÖM, SARA-MARIA

HANDLEDARE: SÖDERFELDT, MARIE

EXAMINATOR: INGVAD, BENGT

KOMMUNAL PSYKIATRI

Organisationsutveckling i en svensk kommun

Jönsson, Marie

Karlström, Sara-Maria

Jönsson, M & Karlström, S-M Kommunal psykiatri - Organisationsutveckling i en svensk

kommun. Examensarbete i socialt arbete 10 poäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, enheten för socialt arbete, 2004.

Jönsson, M & Karlström, S-M. Municipal psychiatry - Organisational development within a Swedish municipality.

Den förste januari 1995 infördes psykiatrireformen som skulle stärka psykiskt sjukas möjligheter att leva ett integrerat liv med hög livskvalitet. Reformen medförde bl.a.

organisationsförändringar i kommunernas verksamhet. En vanlig uppfattning om reformen är att den ses som ett misslyckande. Vi fann det intressant att efter några års verksamhet få en bred och allsidig belysning av hur reformen blev i verkligheten. För att på ett empiriskt sätt undersöka detta var intentionen att jämföra Staffanstorps kommun i relation till socialstyrelsens utredningar för att undersöka hur det verkligen blev. Frågeställningarna i studien innefattar på vilket sätt den kommunala organisationsutvecklingen inom psykiatrin i Staffanstorps kommun har förändrats under tiden sedan reformen infördes och fram till idag. Vi har tittat på vilket sätt som Staffanstorps kommun och psykiatrin i kommunen är organiserad och på vilket sätt har denna organisering utvecklats samt vilka likheter som finns mellan Staffanstorps kommuns psykiatriska verksamhet jämfört med riket i övrigt och hur ser denna jämförelse ut i relation till psykiatrireformens mål och visioner? I resultatredovisningen beskriver, analyserar och granskar vi planeringen och

genomförandet av reformen i Staffanstorps kommun. Vi redogör för de olika insatser som utvecklats sedan reformen tillkom. Vi redogör sedan för den organisationsstruktur som finns dels inom kommunen och dels inom psykiatrin.

Nyckelord: organisation, organisationsutveckling, psykiatrireformen, psykiskt sjuka,

FÖRORD

Nu sitter vi med en nästan färdig kandidatuppsats och känner oss riktigt nöjda. Vi har inte bara tio veckors arbete bakom oss utan en tre och ett halvt års utbildning. När vi påbörjade arbetet med denna uppsats bestämde vi oss för att summera hela utbildningen och göra ett sista arbete med all den kunskap vi förvärvat under åren. Inte nog med att vi har fått

förmånen att studera ett spännande förändringsarbete, under denna tid har vi även fått stifta bekantskap med en rad förträffliga människor som hjälpt oss med vår studie.

Först vill vi tacka vår handledare, Marie Söderfeldt, för all läsning, kritik och samarbete som hon lagt ner på oss och vårt material. Marie, du har varit kanon!

Vi vill tacka Gunni Gustafsson-Nilsson för intervjun och material som hon bidragit med som har varit till stor hjälp i vårt arbete. Petra Kvist-Zaar som, även hon, ställde upp på heltäckande intervju och tillgav mycket material till vårt arbete. Vi vet hur mycket ni har att göra men, trots det, kände ni engagemang och en enorm vilja att hjälpa till. Vi tackar även Lena Larsson för att hon tog sig tid för intervjun och andra nyckelpersoner som varit betydelsefulla för vår studie.

Tack även till dem i vår närhet för att ni trott på oss, kritiskt läst arbetet och stått ut med oss dessa veckor.

Sist men inte minst vill vi tacka varandra för ett fantastiskt samarbete.

Staffanstorp, 24 maj 2004 Saramaria & Marie

1. INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2.3 Urval och tillvägagångssätt 9

2.4 Källkritik 10 2.5 Etiska överväganden 11 2.6 Intervjupersonerna 11 2.6.1 Resultatenhetschef 11 2.6.2 Psykiatrisamordnare 12 2.6.3 Handikappsekreterare 12 2.7 Avgränsningar 12 3. BAKGRUND 13 3.1 Psykiatrireformen 13

3.1.1 Psykiatrireformens syfte och målgrupp 13

4. ORGANISATIONSTEORI 15

4.1 Kommunal organisering 16

4.2 Det kommunala självstyret 16

4.3 Organisationsstruktur 18

4.4 Beställar- och utförarmodell 19

5. STAFFANSTORPS KOMMUNS ORGANISATIONSUTVECKLING

KRING PSYKIATRIN 20

5.1 Staffanstorps kommun 20

5.1.1 Staffanstorps kommun som organisation 21

5.1.2 Beställarnämndens ansvar och befogenheter 22

5.1.3 Utförarnämndens ansvar och befogenheter 22

5.1.4 Budget och upphandling 22

5.1.5 Ekonomisk påverkan 23

5.2 Organisationen kring psykiatrin 24

5.3 Ett förtydligat kommunalt ansvar 27

5.3.1 Betalningsansvar 28

5.3.1.1 Medicinskt färdigbehandlad 28

5.3.2 Stimulansmedel 29

5.4 Psykiatrireformens effekter i Staffanstorps kommun 30

5.4.1 Anhöriga 30

5.4.2 Psykiatrisamordnare 31

5.4.3 Daglig verksamhet och annan sysselsättning 32

5.4.4 Personligt ombud 33

5.4.5 Boende 34

5.4.6 Boendestöd 35

5.5.1 Statens ansvar 36

5.6 SoL (2001:453) som möjlighet och hinder 37

5.7 LSS (1993:387) som möjlighet och hinder 38

5.8 Granskning av psykiatrin i Staffanstorps kommun i jämförelse med

övriga skånska kommuner 39

5.9 Framtida psykiatrins organisering i Staffanstorps kommun 41

6. SLUTDISKUSSION 42

6.1 Analys av arbetsmetod 42

6.2 Avslutande kommentarer 43

7. REFERENSLISTA 44

APPENDIX I – Aktuella lagtexter

APPENDIX II – Förenklad organisationsskiss BILAGA I – Intervjuguide

1. INLEDNING

Den förste januari 1995 infördes en reform som skulle stärka psykiskt sjukas möjligheter att leva ett integrerat och värdefullt liv. Med reformens hjälp skulle kommunernas verksamhet, landstingen, socialtjänstlagen och LSS utvecklas och förändras för att öka livskvaliteten och sysselsättningen för de psykiskt sjuka. Ambitionen var att ingen skulle behöva leva på mentalsjukhus, alla skulle få det stöd och den hjälp ute i samhället som krävdes för att leva som alla andra med sysselsättning och delaktighet.

Det var medias negativa bild av psykiatrireformen och all problematik den skapat som fick oss att först intressera oss för reformen. På något sätt kändes det som om allt inte kan ha blivit fel. Trots otalig mediainformation om psykiatrins dåliga bemötande, alla

våldshandlingar som ägt rum och all rädsla som skapas genom dessa händelser borde något ha blivit till det bättre. Under årtionden har psykiskt sjuka inte accepteras i vårt samhälle. Förr stängdes dessa människor in på låsta anstalter med höga murar, väl skyddade från samhället. Än idag, i det tjugonde århundradet, är det inte accepterat att vara psykiskt sjuk. För visst är det så att under kafferasten på jobbet är det mer acceptabelt att prata om mosters migrän eller brutna lårben. Ofta väljer man att inte prata om dem som har någon psykisk sjukdom. Kanske är det så att denna syn med all okunskap och rädsla först måste försvinna från oss människor innan en reform kan hjälpa alla de psykiskt sjuka?

I ett tidigare paper, som ligger till grund för denna uppsats, granskade vi ambitionerna som fanns med reformen och vad socialstyrelsens utredningar visat för resultat (Jönsson & Karlström 2004). Många frågor återstår även efter den granskningen. Vi kommer i denna uppsats att, som en bakgrund, redogöra för reformens mål, syfte och målgrupper samt föra ett kontinuerligt resonemang kring socialstyrelsens utvärderingar och vår egen empiri. Sedan kommer vi att undersöka hur det kan se ut i kommunerna idag gentemot

socialstyrelsens utredningar. Detta kommer vi att exemplifiera genom en undersökning i en medelstor kommun i Skåne. Vi vill se hur man har arbetat och organiserat sin verksamhet för att leva upp till reformens syfte och mål. Det är nu nio år sedan psykiatrireformen infördes vilket innebär att kommunerna har haft nio år på sig att genomföra olika åtgärder och utveckling. Vi vill genom denna uppsats belysa vad som skett och vad som kunde vara bättre.

I uppsatsen använder vi oss av organisationsteori för att förstå hur man organiserat verksamheten inom psykiatrin men även för att kunna belysa vilka prioriteringar och allmänna organisationsutvecklingar som har skett under de gångna nio åren. Vi finner det även intressant att göra en analys kring hur framtiden kan tänkas se ut för de psykiskt sjuka i samhället.

Ambitionen är att denna uppsats kommer att svara på många frågor kring den kommunala utvecklingen efter psykiatrireformen. Fokus ligger på Staffanstorps kommun vilken varit vår undersökningskommun. Vi relaterar dock Staffanstorps kommuns insatser och

organisering till landet i övrigt samt till generella utredningar och psykiatrireformen i stort för att ge en så rättvis bild som möjligt.

Vi önskar dig en stunds trevlig läsning och hoppas att du finner uppsatsen intressant och inspirerande.

1.1 Problemformulering

"Psykiskt störda är förlorarna i välfärdssamhället. Förändringens vindar har världen över varit kraftiga inom psykiatrin. I många jämförbara länder har det lett till att hemlösa med psykiska störningar är ett vanligt inslag i gatubilden. Så långt har det inte gått i vårt land. Vårt välfärdssystem har förmått att ge de flesta en bostad och en basal ekonomisk

trygghet. Det hindrar dock inte att det också här finns samma grundläggande problematik i form av att förändringen från det totala omhändertagandet i mentalvården har ersatts av ett övergivande i samhället."

Så inleds boken Psykiskt stördas villkor - psykiatrireformen i sammandrag (Knutsson & Pettersson 1995 s. 9) Psykiatrireformen har nu genomförts och ett stort ansvar har förts från landsting till kommun. På många håll har detta ansvarsövertagande fungerat väl medan det på andra håll inte alls gett det önskade resultatet. Det mest vanliga är

förmodligen att vi inte vet hur det gått. Nu efter några års verksamhet torde det vara av intresse att få en bred och allsidig belysning av hur psykiatrireformen blev i verkligheten. Intentionen är att förmedla en djupare kunskap om psykiatrireformens implementering i Staffanstorps kommun som kan användas för att ställas i relation till den nationella uppföljningen.

Vad har hänt sedan reformen infördes inom den kommunala verksamheten? På vilket sätt har man organiserat psykiatrin och på vilka sätt har man prioriterat, tänkt och arbetat för att uppnå de nya målen och visionerna? Genom att titta på en utvald kommun och jämföra deras arbetssätt och organisering vill vi se hur man lyckats och vad som gjorts i jämförelse med socialstyrelsens utredningar och vår egen insamlade data. Genom att ge oss ut på fältet ville vi skapa en egen bild av hur det ser ut i en kommun. Vi har medvetet valt att inte undersöka brukarnas upplevelser utan titta på den kommunala organiseringen från högsta ledningen till de som arbetar med och för brukarna.

1.2 Syfte

Vårt syfte med denna uppsats är att undersöka vilka organisationsförändringar som har skett inom psykiatrin sedan psykiatrireformens införande för nio år sedan och fram tills idag. Vi valde att undersöka en medelstor kommun för att, på ett empiriskt sätt, kunna belysa de positiva och/eller negativa effekter som den nioåriga organisationsutvecklingen har inneburit för psykiatrin. Detta ville vi sedan jämföra med reformens syfte och mål samt med socialstyrelsens utredningar och granskningar samt med riket i övrigt. Vi ville även belysa hur man tänker, prioriterar och utvecklar den kommunala organisationen inom den kommunala psykiatriska verksamheten. För att uppnå syftet anser vi att det även är viktigt att få en övergripande bild om hur den politiska, ekonomiska och sociala situationen och hur den har sett ut under samma nioårsperiod i Staffanstorps kommun.

1.3 Frågeställningar

Under arbetets gång har vi strävat efter och lagt upp vårt arbete efter ett antal frågor. Dessa frågor, tillsammans med syftet, har varit våra utgångspunkter genom hela det teoretiska och empiriska arbetet. Frågeställningarna som uppsatsen bygger på är:

 På vilket sätt är Staffanstorps kommun och psykiatrin i kommunen organiserad och på vilket sätt har denna organisering utvecklats från psykiatrireformens införande och fram tills idag?

 Vilka likheter/skillnader finns mellan Staffanstorps kommuns psykiatriska verksamhet och organisation jämfört med landet i övrigt och hur ser denna jämförelse ut i relation till psykiatrireformens mål och visioner?

 Vilka visioner, tankar och ambitioner finns för ett fortsatt arbete för psykiskt sjuka i Staffanstorps kommun?

 På vilket sätt samarbetar och samordnar man olika socialpsykologiska insatser och på vilket sätt har utredningar och granskningar av kommunens psykiatri hjälpt till att vidareutveckla arbetet?

1.4 Begreppsdefinition

Det finns olika begrepp som vi använder oss av i denna uppsats och som vi anser kräver sin förklaring. Först vill vi belysa att vi, under hela uppsatsen, använder oss av begreppet psykiskt sjuk. I psykiatriutredningen (SOU 1992:73) står det skrivet att ordet handikapp ska vara den rätta benämningen. Vi anser däremot att man inte nödvändigtvis behöver ha ett handikapp för att man är psykiskt sjuk. Ordet handikapp finns även som begrepp i SoL (socialtjänstlagen) och i LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Vår ambition är dock att titta på alla former av psykiskt sjuka, dvs. även dem som inte bedöms ha ett handikapp enligt dessa lagar. Detta för att kunna belysa hela gruppens ställning i samhället. Därav valet av psykisk sjuk som benämning genom hela uppsatsen.

Vidare använder vi begreppet livskvalitet i uppsatsen. Vi syftar då till den livskvalitet som beskrivs i målet med psykiatrireformen. Detta innefattar en meningsfull vardag med sysselsättning, eget boende, ett fungerande socialt nätverk, trygghet och stöd i det

vardagliga livet med hjälpinsatser och stöd samt inflytande och delaktighet. Livskvalitet är ett mycket stort begrepp som kan betyda olika för olika individer. Vi människor är unika och skiljer oss åt på många olika sätt från varandra. Människor har olika behov och olika värderingar kring saker och ting. Begreppet livskvalitet torde därav vara väldigt olika mellan individer och utformas efter var och en. I denna uppsats bedöms livskvalitet som den miljö och de rättigheter som vi alla har rätt till för att leva ett meningsfullt, delaktigt och värdefullt liv. Insatserna för livskvalitet torde kunna vara de samma för alla då det är viktigare att skapa enskild utformning för varje insats för att uppnå livskvalitet för den enskilde.

1.5 Disposition

Efter detta inledande kapitel följer en metoddel där val av metod och tillvägagångssätt redovisas. För att få en inblick och förståelse för reformen följer därpå ett kapitel med bakgrundsinformation om psykiatrireformen. Därefter behandlas den teoretiska utgångspunkten. Resultatredovisningen har vi lagt upp genom att väva samman

intervjumaterialet, bokslut, utredningar, litteratur samt analys och tillsist avslutas studien med en summering och avslutande kommentar.

2. METOD

När vi började arbetet med uppsatsen hade vi Patel & Davidson (1994) som grund när vi lade upp arbetet. Patel utgår från en forskningsprocess som innebär många olika steg som vi fann intressanta vid vårt eget uppsatsarbete. Vi påbörjade vårt arbete genom att sätta oss ned för att lägga upp en mall över hur vi systematiskt skulle kunna arbeta oss fram till ett gott resultat utifrån de frågeställningar som vi ville ha svar på. Vi gick vidare med att samla in den kunskap vi förvärvat genom tidigare kurser och erfarenheter. Därefter arbetade vi ner ämnet till en nivå som vi ansåg oss kunna hantera under en tio poängs uppsats. Sedan valde vi ut ett antal intervjupersoner som vi kontaktade och som vi antog skulle kunna ge oss en heltäckande bild av vårt undersökningsområde. Vi gick vidare till att skapa teori och litteratur kring detta för att slutligen granska kommunens bokslut under den tidsperiod vi hade som avsikt att undersöka. När vi väl samlat in all data analyserade och bearbetade vi detta så noggrant som möjligt för att komma fram till vad som var relevant för vårt arbete.

Då det redan fanns mycket kunskap och materiell dokumentation kring det område vi valt att studera har resultatet fått en beskrivande karaktär som vi stärkt med empirisk studie. Vi valde att titta på specifika delar av psykiatrin då det är en omöjlighet att få med alla

synvinklar (se vidare under avgränsningar). Under arbetet med resultatdelen och bearbetningen av datan använde vi oss av olika hypoteser när vi granskade de olika källorna. Detta har resulterat i att vi, enligt Patel & Davidson (1994), genomfört en deskriptiv studie.

Uppsatsarbetet har även bedrivits som en deduktiv studie då vi utgått från allmänna

principer och redan befintlig teori för att genom vårt empiriska arbete undersöka detta. Om vi valt att arbeta på ett induktivt sätt borde vi, enligt Patel & Davidson (1994), avsett vår studie till att upptäcka något nytt som vi formulerade i en teori. Vi valde istället att använda oss av redan framtagen teori och material för att empiriskt undersöka detta i utvald kommun.

2.1 Metodval

Syftet för föreliggande studie är att ta reda på psykiatrireformens inflytande i Staffanstorps kommun. Vi vill närma oss det så förutsättningslöst som möjligt. Det finns därför inte i denna studie några klara hypoteser om fenomenet utan meningen är att försöka få en helhetsförståelse om psykiatrireformens inflytande utifrån intervjupersonernas erfarenheter samt deras egen beskrivning av denna period.

Halvorsen (1992) hävdar att det är relevant att använda kvalitativ intervjumetod när

forskaren själv inte kan studera fenomenet, om det är något som redan inträffat eller när det handlar om privata erfarenheter. Dessa tre faktorer stämmer med denna studie. En

kvalitativ intervjumetod är relevant för att besvara våra frågor.

Kvalitativa studier innebär enligt Repstad (1999) att studera få miljöer men med mer djup och många nyanser, det blir ett mer direkt förhållande till det som studeras. Med en

kvantitativ metod hade resultatet kunna ge en generell bild av vad intervjupersonerna anser om psykiatrireformen betydelse för Staffanstorps kommun men då skulle det handla om styrda frågor som inte skulle ge dem möjlighet att berätta fritt. Därför valde vi att studera endast ett fåtal personers erfarenheter för att fånga djupet och deras specifika

2.2 Förförståelse

Den förförståelse vi har av psykiatrireformen kan eventuellt ha påverkat våra frågor och tolkningar. Thurén (1991) menar att vetenskap som bedrivs i en hermeneutisk anda, som lämnar rätten att tolka åt forskaren, inte kan testas. Han hävdar att man får nöja sig med mer eller mindre stor sannolikhet. Thurén menar dock att det inte är fel att ha en

förförståelse eftersom vi inte kan vara helt opartiska. Det viktiga är att vara öppen och ödmjuk inför saker som strider mot vår förförståelse. Han anser att genom erfarenheter kan ens förförståelse revideras. På det sättet kan psykiatrireformen omforma vår förförståelse om lyckad alternativ misslyckad.

Enligt den hermeneutiska vetenskapsfilosofiska traditionen är det viktigt att redogöra för sin förförståelse i rapporter och uppsatser (Kvale, 1997). Som författare till uppsatsen hade vi olika förförståelse om vad som krävs för att leva i ett samhälle som alla andra trots att man är psykiskt sjuk. Men vi finner att denna skillnad har bidragit till att arbetet med studien blivit mer intressant och vi har kunnat se saker ur olika perspektiv under arbetets gång. Tillgången av olika förståelse, olika åsikter samt olika erfarenheter har berikat och inspirerat oss att på ett kritiskt och analyserande sätt arbeta oss fram med uppsatsen. Samtidigt har det varit krävande och mycket tid har ägnats åt att diskutera och spekulera kring olika åskådningar, tankar och idéer. Även om erfarenheterna av psykiatrin och psykiskt sjuka i relation till samhället inte skilde oss väsentligt mycket åt så har vi kunnat reflektera och sätta oss in i olika tankesätt.

Mycket har handlat om att beakta så många olika aspekter och tankar kring ämnet som möjligt, detta för att skapa oss en så objektiv bild som möjligt. Vi är medvetna om att våra tankar och tidigare erfarenheter kan ha viss spegling genom arbetet även om vårt syfte är att vara objektiva.

2.3 Urval och tillvägagångssätt

Vi valde att använda oss av Staffanstorp kommuns organisering kring psykiatrin som undersökningsobjekt. Syftet är inte att lyfta upp eller klanka ner på Staffanstorps kommun utan vi ville istället ha ett konkret exempel på hur organisationen kan se ut, hur den fungerar i olika samverkan, utveckling och prioritering. Vi har dock valt att inte

avidentifiera vare sig kommun eller intervjupersoner då det fanns ett engagemang och vilja att vara med i denna studie. Detta har i sin tur medfört att Staffanstorps kommun blivit ett intressant mål för studien och vi hoppas att resultatet av detta arbete kan skapa en mening till ett fortsatt arbete där vi har möjlighet att belysa Staffanstorp kommuns brister och förtjänster beträffande organisationen kring psykiatrin.

Kontakten med intervjupersonerna har förmedlats genom nyckelinformanter som arbetar inom psykiatrin i kommunens regi. Informationen har varit skriftlig (se bilaga II) i samband med medgivande på samtyckesblankett.

Intervjuerna har tagit ungefär en timme att genomföra och gjordes på intervjupersonernas arbetsplatser mellan den 13 april och 21 april 2004. Intervjuer genomfördes med följande personer, här i kronologisk ordning:

1) Lena Larsson, psykiatrisamordnare i Staffanstorps kommun 2) Petra Kvist-Zaar, handikappsekreterare i Staffanstorps kommun 3) Gunni Gustafsson Nilsson, resultatenhetschef i Staffanstorps kommun

Validiteten i studien bedömer vi som god. Det är naturligtvis svårt att hävda detta med säkerhet eftersom det är svårt i en kvalitativ studie att bevisa att det undersökta verkligen stämmer överens med vad som avsågs undersökas, det går inte att mäta resultatet.

Intervjufrågorna var likväl uppdelade efter huvudsakliga frågeställningar vilket gjorde det möjligt att hålla vid syftet och få fram relevant information. I vår intervjuguide (se bilaga I) anger vi ämnen som är föremål för undersökningen vilket vi vidare arbetat ut i mer

specifika frågor. Intervjuguiden är konstruerad på ett sådant sätt att den beskriver det ämne som ska täckas eller kan rymma en rad omsorgsfullt formulerade frågor. När vi arbetade fram intervjufrågorna utgick vi från frågeställningarna som ligger till grund för uppsatsen. Alla tre intervjuerna hade fyra gemensamma frågor medan resterande var anpassade efter den aktuella intervjun. Ingen intervju har varit den andre lik och intervjupersonerna har fått möjlighet att prata förhållandevis fritt och berättande. Frågorna, som är öppna till sin karaktär, har ställts till intervjupersonen som sedan har kunnat berätta fritt utifrån ämnet. Vi har ställt följdfrågor och på så vis har samtalet kunnat fördjupas. Syftet med intervjuer, menar Repstad (1999), är just att få personerna att tala om det som de tycker är väsentligt. Innan intervjuerna genomfördes beslutade vi oss för att anteckna och inte banda

intervjuerna. Orsaken till detta var dels för att vi inte hade tillgång till bandspelare, dels eftersom vi båda var med under intervjuerna ansåg vi oss klara att anteckna under tiden. Efter varje intervju skrev vi rent vårt intervjumaterial och antecknade även egna

kommentarer och tankar bredvid. Därefter har vi tagit ut nyckelord och teman från varje intervju och sedan sammanställt dem utefter teman.

I viss mån kan ledande frågor ha ställts under intervjuerna, särskilt i de senare intervjuerna där vår förförståelse för ämnet och/eller våra förväntningar på vad intervjupersonerna skulle svara hade ökat. Även s k. forskningseffekt (Repstad 1999) kan ha uppstått i

intervjuerna. Intervjupersonernas vetskap om vår framtida yrkesroll, våran framtoning, vårt sätt att presentera studien, upplägget av frågor och hur dessa ställdes är exempel på

faktorer som kan ha påverkat intervjupersonernas att svara i en viss riktning. Det är möjligt att intervjupersonerna i någon mån gav svar de trodde att vi ville ha.

Granskningen av boksluten mellan 1995-2003 genomfördes till stor del på rådhuset i Staffanstorp då vi inte fick möjlighet att låna hem samtliga årsredovisningar. Under studerandet av boksluten fokuserade vi oss på relevanta avsnitt så som omvärldsanalys, sammanställd redovisning av organisation, socialnämndens årsredovisning samt

kommunstyrelsens resultatenheter beträffande vård och omsorg av äldre- och

funktionshindrade. Vi anser att tillförlitligheten i dessa är stor men är samtidigt medvetna om att bokslutsresultat måste granskas på ett empiriskt sätt för att få den rätta bilden. Användningen av boksluten har även känts relevant och tillförlitlig då det sträcker sig över en lång period (nio år). Vi granskade boksluten innan vi genomförde intervjuerna vilket medförde att frågor och funderingar som kom upp genom granskningen kunde vi frågesätta under intervjuerna.

2.4 Källkritik

I studien har både primära och sekundära datakällor använts. Primärdata är de intervjuer som har gjorts. Sekundärdata består huvudsakligen av tidigare studier och offentliga dokument och utredningar. Dessa data anses vara relevanta för studien då de dels behandlar psykiatrireformens inverkan idag och dels ger en bild av hur det resonerats tidigare om samma tema.

Att uppgifter hämtas från kommunen kan ha sina problem. Informationen är inte alltid helt lättöverskådlig vilket kan leda till att relevant information kan försvinna vilket sedan kan leda till ett felaktigt resultat. I vissa fall kanske inte heller viktig information finns sammanställd vilket leder till att man får grunda sina resultat på antaganden.

Socialstyrelsens utvärdering av psykiatrireformen, som vi refererat, är värdefull för oss som författare, men den har också sina begränsningar. Den vetenskapliga kvaliteten i de många delstudierna och rapporterna är skiftande och man bör vara medveten om att Socialstyrelsen i detta sammanhang även kan ses som en aktör med egna

myndighetsintressen.

2.5 Etiska överväganden

En av de viktigaste aspekterna som vi började titta på innan vi började med uppsatsarbetet var de etiska aspekterna av datainsamlingen. Vi uteslöt tidigt att utgå från ett

brukarperspektiv då vi antog att det skulle vara svårt att få tag på de brukarna som vi avsåg att undersöka. Därav fann vi det lättare att intervjua och få en helhetsbild från de som arbetar nära brukarna och uppåt till de som beslutar och organiserar psykiatrin i Staffanstorps kommun. De intervjupersoner som vi har valt har fått, både muntlig och skriftlig (se bilaga II), information om vad deras medverkan kommer att ha för betydelse för arbetet. De har även varit fullt medvetna om att deras medverkan kan avbrytas när som helst. Intervjupersonerna har även varit i en sådan ställning att, vi anser, de ska kunna veta vad som är relevant information att delge utan att någon kommer till skada eller blir illa berörd. Deras medverkan i detta arbete benämns med namn och befattning efter

godkännande från intervjupersonerna. Vi har möts av engagerade och givande personer som med största intresse ville medverka till vår uppsats och de kommer att ta del av resultatet i denna uppsats.

Etiska rådet på Malmö Högskola, Hälsa och Samhälle har granskat och godkänt uppsatsämnet och intervjupersonerna innan arbetet påbörjats.

2.6 Intervjupersonerna

Syftet med våra intervjuer var att få en så bred grund som möjligt, dvs. få lyssna in de olika ambitionerna som finns i kommunen och som funnits sedan psykiatrireformens införande. Respondenternas urval syftade vidare till att öka graden av representativitet, samt till att belysa ett så brett organisatoriskt spektra som möjligt. Därav beslöt vi oss för att intervjua

resultatenhetschefen1 som har huvudansvaret. Psykiatrisamordnaren som är närmast

brukarna och kanske sett förändringarna i det vardagliga arbetet med de berörda.

Handikappsekreteraren som har hand om många olika delar av den hjälp och det stöd som de psykiskt sjuka och deras anhöriga får samt hur detta har utvecklats. Nedan kommer vi kortfattat att beskriva vilken funktion och vilket ansvar som intervjupersonerna har.

2.6.1 Resultatenhetschef

I Staffanstorps kommun arbetar Gunni Gustafsson-Nilsson som är resultatenhetschef för socialpsykiatrin samt äldre- och handikappomsorgen (LSS). Gunni Gustafsson-Nilsson har stor erfarenhet och arbetar, sedan snart sex år tillbaka, som resultatenhetschef på

Magnoliagårdens omvårdnadsenhet. Hon har, efter många år i tjänsten, stor erfarenhet av människobehandlande yrken samt av ledarskap. Som resultatenhetschef finns det ett stort ansvar att utveckla och påverka verksamheten. Gunni Gustafsson-Nilsson har ett

omfattande budgetansvar samt personalansvar omfattande ca.150 årsarbetare och därtill många brukare/vårdtagare. Som medarbetare har hon till sin hjälp assistenter, samordnare, sektionsledare, psykiatrisamordnare, sjuksköterskor, undersköterskor och vårdbiträden. Arbetet som resultatenhetschef innebär även ett utvecklings- och organisationsansvar.

1 _{I Staffanstorps kommun använder man sig av benämningen resultatenhetschef medan man i många andra}

kommuner använder sig av verksamhetschef för samma befattning. Resultatenhetschef och verksamhetschef innebär alltså samma kompetens och ansvarsområde. Men med skillnaden att resultatenhetschefer verkar i kommuner som har beställar- utförarmodellen (innebörden av detta kommer vi att gå igenom längre fram i

Hennes roll i Staffanstorps kommun är även att ta emot beställningar från beställarna och att verkställa de beslut som fattas med hjälp av sina medarbetare. Hennes överordnade chef är produktionschefen.

2.6.2 Psykiatrisamordnare

Psykiatrisamordnaren i Staffanstorps kommun är Lena Larsson som har till uppgift att vara psykiatrins ansikte utåt. På ett engagerande sätt ska hon bedriva verksamheten framåt med hjälp av uppsökande verksamhet, boendestöd, hjälp till sysselsättning och vara med vid vårdplaneringar för de medicinskt färdigbehandlade. Lena Larsson har lång erfarenhet inom psykiatrin och har tidigare arbetat på olika psykiatriska avdelningar i Malmö och Lund. Precis som hennes titel säger ska hon samordna olika insatser för de psykiskt sjuka i Staffanstorps kommun. Hon har även ansvar i redovisningen av olika insatser samt vara en länk mellan de psykiskt sjuka och andra myndigheter.

2.6.3 Handikappsekreterare

Handikappsekreteraren i Staffanstorps kommun är Petra Kvist-Zaar som är utbildad socionom. Petra Kvist-Zaars tjänst är en delad tjänst som dels innebär att hon är handikappsansvarig för hela LSS samt psykiatrin vilket innefattar budgetansvar och organisationsansvar. Petra Kvist-Zaar är även handikappsekreterare som innefattar att hon även är delaktig i handikappsrådet. Hon arbetar med olika former av tillgänglighetsfrågor, har dialogen med brukare, personal och samhällsinvånarna. Hennes ansvar innefattar även att skriva olika yttrande, detaljplaner o.dyl. för kommunen och dess ledning samt i

kontakten med socialstyrelsen. 2.7 Avgränsningar

Under arbetet med uppsatsen har vi varit tvungna att göra ett flertal begränsningar av olika skäl. Vi valde att enbart använda oss av organisationsteori. Valet av denna teori kändes väldigt naturlig då vi ville titta på förändringen under en nio års period inom psykiatrin samt inom kommunal verksamhet. Vidare valde vi att titta på enbart en kommun då det skulle bli för omfattande att använda flera kommuner som undersökningsobjekt. Vi hade funderingar på att jämföra två kommuner men fann inte detta relevant då vi förmodare att det blivit mer jämförelse mellan kommunerna än jämförelse med psykiatrireformens mål och syfte. Att det blev Staffanstorps kommun som blev undersökningskommunen beror dels på att vi, redan innan studien på börjades, var medvetna om att de hade

psykiatrisamordnare och personligt ombud (vilket alla kommuner inte har idag). Vi tyckte även att det var en ”lagom” stor kommun, ganska mycket av en medelkommun till

invånarantal och storlek.

Vi uteslöt även att göra arbetet utifrån ett brukarperspektiv. Syftet med arbetet var att undersöka vilka åtgärder kommunerna vidtagit efter psykiatrireformens införande och hur man organiserat detta. Därav kändes inte brukarperspektivet lika relevant i detta avseendet även om det skulle vara intressant utifrån andra frågeställningar.

Psykiatrin är en omdiskuterad och aktuell fråga. Sedan psykiatrireformen kom, för nio år sedan, har mycket hänt, även om det kan tyckas ha tagit tid. Detta har medfört att det bildats många frivilligorganisationer inom psykiatrin, både för och av de psykiskt sjuka men även av och för anhöriga. Vi har dock valt att inte titta på det frivilliga arbetet inom psykiatrin även om detta är en del av kontentan av utvecklingen av den kommunala psykiatrin. Däremot anser vi det viktigt att belysa och bevisa på att mycket anhörigstöd bedrivs av frivilliga organisationer.

3. BAKGRUND

Den 1 januari 1995 trädde psykiatrireformen i kraft. Reformen skulle innebära en förbättring av psykiskt sjukas livssituation på många olika sätt. De psykiskt sjuka skulle slussas ut i samhället få egna bostäder och en bättre livskvalitet med en ökad och värdig sysselsättning och större inflytande. År 1989 tillsatte man en psykiatriutredning och det var denna utredning som ledde fram till psykiatrireformen. Reformen var en politisk markering för att förändra vården och stödet till personer med omfattande och långvariga psykiska funktionshinder. Psykiatrireformen omfattade, vid införandet, ca 45 000 personer och det var ungefär en tiondel av dessa som hade långtidsvårdats inom slutenvården.

(Socialstyrelsen 2003)

I detta kapitel vill vi skapa inblick i psykiatrireformens visioner, mål och syfte. Vi anser att det är väsentligt att förstå denna bakgrund till reformen för att kunna gå vidare med detta projekt. Syftet med denna bakgrund är även att du, som läsare, på ett lättare sätt ska kunna tillgodose vårt resultat och analys.

3.1 Psykiatrireformen

När psykiatrireformen antogs, 1994, var de flesta psykiskt sjuka redan utskrivna från mentalsjukhusen. Nu skulle de även få en chans att klara sig ute i samhället på ett värdigt sätt. LSS (lagen om stöd och service för psykiskt funktionshindrade) var

psykiatrireformens främsta redskap till förändring. Kommunerna skall erbjuda insatser enligt LSS till de psykiskt sjuka. Men det saknades ganska mycket kunskap om psykisk sjukdom bland tjänstemän och politiker. Detta framgår av Socialstyrelsens granskningar där kritiken mot svenska kommuner bitvis är förödande. Många kommuner har inte ens gjort någon inventering över hur många av kommuninvånarna som lider av psykisk sjukdom. Man vet alltså inte hur gruppen ser ut eller vad den behöver (Hydén, 2003). Efter psykiatrireformen hade trätt i kraft ökade decentraliseringen inom socialtjänsten genom att man införde självständiga resultatenheter i kommunerna. Även förändringar inom kommunallagen och stadsbidragsgivningen förändrades. Man ansåg dessa förändringar som nödvändiga för att samhället skulle fungera och anpassas efter

psykiatrireformen. Denna stora, omfattande och snabba utveckling som skedde medförde i sin tur svårigheter att bygga upp långsiktig samverkan mellan psykiatrin och socialtjänsten (SOU 1997:6).

3.1.1 Psykiatrireformens syfte och målgrupp

Psykiatrireformen skulle främst innebära större delaktighet och gemenskap för de psykiskt sjuka. Redan innan reformen trädde i kraft förstod man att detta skulle innebära många olika områden som krävde omfattande förändringar. Förutom syftet med större delaktighet och inflytande hade man som ambition syfte att stärkta de psykiskt sjukas integritet och samvaro i samhället. Kommunerna skulle ta över en stor del av verksamheten vilket i sin tur innebar stora förändringar för landets alla kommuner. Många olika delar av psykiatrin skulle vara tvungna att utvecklas och omorganiseras. Detta innebar att det, vid införandet av reformen, fanns ett starkt behov av kunskap om de psykiskt sjukas behov, storlek och kompetens att möta den enskilde och samverkansplaner i olika insatser och även en omfattande utbyggnad av olika verksamheter. Psykiatrireformen skulle även syfta till en förbättring av socialtjänsten och psykiatrin (SOU 1997:6).

När man talar om psykiatrireformens målgrupper har socialstyrelsen som riktlinje att dela upp dem i fyra olika grupper genom de olika lagrum och propositioners benämningar som

finns. Psykiatrireformen omfattas av personer med mycket varierande sjukdomar vilket medför att det inte går att definiera enbart en grupp. Dem fyra olika grupperna är;  Personer med långvariga och allvarliga psykiska störningar.

 Personer med psykiska funktionshinder som definieras i socialtjänstlagen 5 kap. 7-8 §§. (Inom denna grupp hamnar de flesta psykiskt sjuka och även dem som inte ”passar in” i de andra definitionerna).

 De långvarigt psykiskt sjuka (de medicinskt färdigbehandlade) som vårdats inom psykiatrisk slutenvård och övergår till kommunalstyrd vård och stöd.

 Den fjärde gruppen är de som omfattas av LSS 1§ 3 punkten och då är personer som har varaktiga psykiska funktionshinder som inte uppenbart beror på det normala åldrandet, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen (SOU 1997:6).

Det finns fler sätt att dela in psykiatrireformens målgrupper på men detta är en överskådlig och samtidigt både en omfattande och kortfattad indelning av målgrupperna.

4. ORGANISATIONSTEORI

Eftersom vårt syfte är att undersöka hur Staffanstorps kommun organiserat den kommunala psykiatrin sedan psykiatrireformens införande 1995 och fram tills idag fann vi det mest relevant att använda oss av organisationsteori. För att förstå varför och hur psykiatrin är organiserad i kommunen är det en fördel att ha helhetsbild om hur kommunen är

organiserad i sig självt. Utan denna heltäckande bild, anser vi, att man inte kan skapa en rättvist och korrekt förståelse för varför organisationen kring psykiatrin ser ut som den gör samt varför utvecklingen går åt det håll som den gör. Vi kommer i detta arbete att dels titta på Staffanstorps kommun som organisation men även fokusera på den kommunala

psykiatrin som organisation. Detta innebär att vi, under hela arbetet, kommer att utgå från Staffanstorps kommun som organisation och som psykiatrin som organisation inom kommunen för att skapa den heltäckande bild som vi vill ha.

Anledningen till att olika slags organisationer uppstår är enligt Abrahamsson & Andersen (2002) syftet att uppnå mål och intressen som inte är möjligt att uppnå av en enskild individ. Vidare menar de att det är viktigt att intressera sig för och undersöka olika

organisationer med anledning av att organisationer utgör grundstenarna i vårt samhälle och bedriver en stor makt samt att organisationer har ett stort praktiskt värde och bidrar, till stor del, till samhällets ekonomi och sociala förändringar. När man vill titta på organisationers utveckling, uppkomst, förändring och struktur finns det två olika ansatser som står mot varandra, det är den rationalistiska organisationsteorin samt systemteorin.

Systemteorin har som en av utgångspunkterna att organisationer finns för att samhället kräver det. Organisationen uppfattas alltså inte som något redskap utan istället som ett fenomen som uppfyller samhällets behov. Det är organisationens anpassning till samhället som är det centrala i teorin enligt Abrahamsson & Andersen (a a).

Abrahamsson (2000) menar att hela vårt samhälle är uppbyggt av olika element som är beroende av varandra. Organisationers omfattning och utveckling är beroende av samhällets krav, önskningar och utveckling. Samtidigt kan detta uttryckas med att

organisationer och samhälle är ett samspel där inget kan existera utan varandras behov och önskningar. I systemteorin menar man även att det är viktigt vilka relationer som existerar i organisationen för att den ska kunna fungera på ett effektivt och tillfredsställande sätt. Till skillnad från den rationalistiska teorin anser man inte att organisationer har mål utan att dessa mål uppstår som konsekvenser av att organisationen verkar i samhället.

I den rationalistiska organisationsteorin är mål de grundläggande värderingarna i en

organisation. Framförallt talar Abrahamsson (2000) om att den rationalistiska teorin har två speciella utmärkande drag. För det första är det att organisationers handlande ses som en funktion av målen. För det andra ska de som ska omsätta målen i praktiskt handlande vara kapabla samt ha förmågan till olika val som är adekvata medel för att på bästa ekonomiska sätt fullfölja den strategi och de mål organisationen har.

I systemteorin anses att organisationer existerar för att samhället har behov av den och kräver det. I den rationalistiska organisationsteorin menas istället att offentliga

organisationer finns för att någon har fattat politiska beslut om att den ska finnas (Abrahamsson & Andersen 2002).

4.1 Kommunal organisering

Enligt (Häggroth & Peterson 1999) är det få länder i världen som har kommuner med så vidsträckta befogenheter som Sveriges kommuner har. Det kommunala självstyret innebär att kommunerna på egen hand kan lägga upp, prioritera och organisera sin kommun. Detta medför i sin tur att en del insatser, åtgärder o.dyl. kan skilja sig ganska markant mellan olika kommuner i landet. Givetvis finns det olika riktlinjer som kommunerna måste följa i sin organisering gällande ekonomi, revision, kommunala beslut etc. detta finns stadgat i kommunallagen. Härtill har kommunerna speciallagar så som SoL, skollagen, plan- och bygglagen, HSL (hälso- och sjukvårdslagen) samt räddningstjänstlagen som de måste arbeta efter. Även vissa av dessa lagar är s.k. ramlagar som innebär att kommunerna själva kan sätta upp egna riktlinjer på vad som ska gälla.

För att detta kommunala självstyre ska fungera på ett korrekt sätt finns det olika tillsynsmyndigheter som ansvarar för att kommunerna sköter sina uppgifter.

Socialstyrelsen är en av dessa myndigheter som ska utöva tillsyn över vårdområdena. Därav blir socialstyrelsens delaktighet i den kommunala organiseringen kring psykiatrin viktig. Den kommunala organiseringen är beroende av dessa tillsynsmyndigheter för att kunna utveckla, samordna och rättsligt stå för de olika verksamheterna som bedrivs inom den aktuella kommunen. Med hjälp av utredningar får kommunerna även möjlighet att jämföra sin verksamhet med liknande kommuner och verksamheter, vilket, enligt oss, borde ge en generellt bättre organisering där man motarbetar och förändrar brister i organisationen och verksamheterna kring denna (Häggroth & Peterson 1999).

Att sakligt studera olika former av organisationer är av stor betydelse. Organisationen är som fenomen betraktat det levande uttrycket för olika kollektivs strävan att uppnå sina mål och den är därför heller inget neutralt redskap – dess medlemmar ger den förmågan att kunna handla som en kraftfull aktör, som i hög grad är påverkad och styrd av

medlemmarnas önskningar och ambitioner. Organisationen påverkar inte heller bara omgivningen, utan också de egna medlemmarna. En organisation går alltså att förstå som en formell sammanslutning av handlande personer, som inte enbart enas runt de

gemensamma strävandena utan också förbinder sig att följa de formella regler och förordningar som utgör organisationens fundament. Reglerna och förordningarna fyller därmed en kontrollerande funktion, vilken även den fungerar dubbelverkande. Den inomorganisatoriska kontrollen i själva verket syftar till att producera medel för kontroll och påverkan av omgivningen (Ahrne 1991).

4.2 Det kommunala självstyret

Enkelt definierat kan man uttrycka att det kommunala självstyret innebär att lokala enheter ombesörjer den kollektiva finansierade förvaltningsuppgifterna. Kommunmedlemmarna har möjlighet att fatta olika beslut samt att medverka i förvaltningsprocessen. Den rättsliga grunden för det kommunala självstyret är författat i en av våra grundlagar, regeringsformen samt i kommunallagen. Sedan mycket länge balanseras statens makt av ett utvecklat

kommunalt självstyre omfattande två olika nivåer, dels genom kommunen och dels genom landstinget. (Gustafsson 1999)

Sveriges kommuner är, menar Gustafsson (1999), hörnstenen i den offentliga sektorn. Det kommunala självstyret skulle inte överleva om den inte hade förankrats i ett levande

intresse samt ett stort engagemang bland kommunens invånare under den politiska friheten. Detta präglas i en historisk och ideologisk tradition där huvudtanken är att medborgarna, så mycket som möjligt, ska få styra själv.

Lammertz (1992) beskriver att en kommun generellt har fyra olika huvuduppgifter som hänger samman och där alla fyra punkterna är lika viktiga. Dessa huvuduppgifter är;  Se till samtliga behov av service och bistånd och att efter detta fördela resurser på bästa

sätt mellan dessa behov. Ett s.k. prioritering i helhetsperspektiv.

 Att efter resursanvändning, livskvalitet- och miljöperspektiv samordna samhälls- byggandet så effektivt som möjligt.

 Utöva tillsyn över olika kommunala verksamheter. T.ex. översyn så att den

psykiatriska verksamheten fungerar, utvecklas och uppfyller de riktlinjer och mål som är framarbetade. Se till så att standarden hålls och att det som offentliggörs kan

uppfyllas.

 Tillhandahålla kommunalt stöd och service i enlighet med medborgarnas behov och önskemål. Detta behovet kan köpas in från andra producenter men kommunen har ansvaret för att tjänsterna finns och håller en viss kvalitet.

Gustafsson (1999) gör en annan indelning av kommunernas uppgift, som kan antas innefatta Lammertz (1992) olika huvuduppgifter. Gustafsson (1999) hänvisar till 1991 års kommunallag (KL 1:1) där det stadgas att kommuner ska handha alla angelägenheter, även de som är speciallagsreglerade, detta enligt den kommunala självstyrelsens grundprinciper

(se appendix I2). Kommunerna har ansvar för de olika funktioner som berör den enskilde

på något sätt, främst gäller detta beträffande social omsorg och utbildning. Dessa olika funktioner är bl.a. missbrukarvård, socialtjänst, skola samt omsorgen om handikappade och funktionshindrade. Det sist nämnda är den del av kommunens organisationsdel som ligger till grund för detta arbete vilket vi kommer att fokusera djupare på under den senare delen av resultat.

Det kommunala självstyret är en ganska självklarhet för oss här i Sverige. Det är ett fenomen som vi levt med och varit vana vid under flera generationers tid. Vi, som ganska många andra, anser att detta är ett bra sätt men, självklart, finns det även brister här såsom med allt annat. Genom ett kommunalt självstyre får kommuner rätt att lägga upp sin organisation på ett relativt självständigt sätt. Kommunerna har möjlighet att själva lägga upp riktlinjer kring ramlagarna, ekonomisk prioritera olika sociala insatser och liknande. Detta medför att samma insatser kan skilja sig markant åt mellan olika kommuner. Vilket, vi anser, kan skapa orättvisor för vissa grupper i vissa kommuner. Samtidigt har vi, som svenska medborgare, rätt att fritt och utan problematik flytta mellan olika kommuner och kan alltså fritt välja vilken kommun som gynnar just oss bäst. Samtidigt handelar detta, återigen, om delaktighet och förståelse för kommunernas uppbyggnad, prioriteringar och intressen. Nu behöver det inte vara så drastiskt att vi flyttar mellan olika kommuner för att gynna våra behov utan vi har rätten att, genom kommunala val, välja den kommunala politik som styr våra intressen. Samtidigt sägs det i kommunallagen och i övriga källor bl.a. Gustafsson (1999) att enskilda kommunala val ska vara en enkel och vanlig lösning på kommunala frågor. Efter våra egna tolkningar och diskussioner vill vi dock hävda att detta inte sker. Vi anser att det finns för lite kommunala val idag. Regeringen väljer

folkomröstning i vissa större frågor, gällande hela riket. Kommunerna borde dock

prioritera val inom kommunen för att få råd och vägledning i viktiga förändringsfrågor från medborgarna i den aktuella kommunen. Det är inte utan att vi undrar om det är så att den politiska ledningen inom kommunerna inte vågar tillgodose medborgarna med fler val eller om dem kanske helt enkelt anser sig kunna fatta beslut utan de kommunala medborgarnas åsikter. Om så skulle vara fallet frågar vi oss var demokratin finns i den kommunala organiseringen.

När det handlar om finansieringen inom den kommunala verksamheten i Sverige är det främst fyra olika inkomstflöden man syftar till vilket innefattar kommunalskatter, statsbidrag, avgifter och ersättning för tjänster samt upplåning (Gustafsson 1999). Efter genomgångna bokslut visar det sig att handikappsomsorgen i Staffanstorps kommun, nästan till fullo, bedrivs på inkomstskattad basis. Som tidigare nämnt, är Staffanstorp en ”ung” kommun med mer än hälften av befolkningen i arbetsför ålder vilket torde bidra till den stora delen av inkomstbaseras ekonomi. Statsbidrag har används mycket till

flyktingpolitik (som nästan helt finansierats på detta sätt) samt vissa andra projekt. 4.3 Organisationsstruktur

Enligt Abrahamsson och Andersen (2002) står termen ”organisationsstruktur” för hur arbetet har arrangerats och fördelats mellan de personer som arbetar i organisationen. Begreppet organisationsstruktur beskriver organisationens form. När flera människor arbetar tillsammans för att lösa bestämda uppgifter, uppstår arbetsfördelning. När arbetat fördelas måste emellertid också verksamheten koordineras. Arbetsfördelningen och koordineringen är logiska konsekvenser av en organisation. Organisationsstrukturen innehåller dimensionerna arbetsfördelning och auktoritetsfördelning. En beskrivning av hur arbetsuppgifterna fördelas och hur ansvar auktoritet fördelas mellan dem, som ingår i organisationen, utgör samtidigt en beskrivning av strukturen. Grunddimensionerna i stukturbegreppet är specialisering (komplexitet), formalisering och centralisering/ decentralisering.

Abrahamsson & Andersen (2002) beskriver organisationsstruktur som term för hur arbetet har arrangerats och fördelats mellan de personer som arbetar inom en organisation. För att beskriva strukturbegreppet använder de sig av en taxonomi som vi fann intressant och relevant att använda oss av vid beskrivningen av Staffanstorps kommun samt kommunens organisering kring psykiatrin i form av formalisering, specialisering och centralisering.

Figur 1. Illustrerar uppbyggnaden av begreppet av organisationsstruktur.

Ur Abrahamsson & Andersen (2002, s 67).

Specialisering (a) delas in i tre olika delar. Först är det den horisontella differentieringen (a1) som dels innefattar de olika yrken, professioner och specialiteter som finns inom organisationen, dels den upplärning som organisationen har för personalen samt den indelning som finns av medlemmarna i form av avdelningar, sektioner och grupper. Den

Organisations- struktur A) Specialisering B) Formalisering C) Centralisering a3) Geografisk spridning a2) Vertikal differentiering a1) Horisontell differentiering

platt eller spetsig organiseringen är. Den geografiska spridningen (a3) beskriver den fysiska lokaliseringen av organisationen.

Formaliseringen (B) beskriver i vilken grad organisationen är standardiserad beträffande rutiner, regler samt procedurer. Syftet med formaliseringen är att kontrollera arbetet och utförandet av detta. Vidare beskriver det hur arbetet är fördelat, vem som gör vad och på vilket sätt samt hur resultatet blir och förväntas att bli.

Sist har vi centraliseringen (C) som har syfte till att beskriva var i organisationen olika beslut fattas, vilket är detsamma som att beskriva vilken auktoritetsfördelning som finns inom organisationen. Under delkapitel 5.2 använder vi oss av denna modell som

utgångspunkt för att förklara struktureringen kring psykiatrin i Staffanstorps kommun. 4.4 Beställar- utförarmodell

Under 1990-talet växte beställar- utförarmodellen fram som ett alternativ till den

traditionella förvaltnings- organisationen. Med ambitionerna att bibehålla verksamheten och samma servicenivå ville man skapa möjlighet att utveckla och effektivera den gamla modellen som man ansåg uttömd. Med hjälp av denna modell skulle den kommunala verksamheten möta andra alternativ så som entreprenader, kommunala bolag och privatiseringar för att utveckla och stärka valmöjligheterna och alternativa lösningar för befolkningen. Om flera leverantörer tävlar med varandra om kommunens beställningar skulle detta leda till att det växte fram olika alternativ med olika innehåll och kvaliteter (Lammertz 1992).

Beställar- utförarorganisation är ett sätt att skilja kommuners olika roller åt. Den huvudsakliga avsikten är att man inte ska beställa av sig själv eller vara sin egen leverantör, detta i sin tur borde vara bästa sättet att tillskapa en så hög kvalitet i

organisationsarbetet som möjligt. Effekterna blir även att tjänstemännens och politikernas roller blir tydligare. Den negativa aspekten av modellen är att det inte finns någon egentlig marknad där de olika leverantörerna ”tävlar” om de kommunala tjänsterna. Det finns inte heller någon möjlighet att konkurrera på lika villkor eftersom kommunallagen begränsar kommunens sätt att syssla med konkurrans och hur den får arbeta (Lammertz 1992).

Befolkningsstruktur 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 0-4 å r 9-5å r 10-14 å r 15-19 å r 20-24 å r 25-29 å r 30-34 å r 35-39 å r 40-44 å r 45-49 å r 50-54 å r 55-59 å r 60-64 å r 65-69 å r 70-74 å r 75-79 å r 80-84 å r 85-89 å r 90-94 å r å r A nt a l i nvå na r e

5. STAFFANSTORP KOMMUNS

ORGANISATIONSUTVECKLING INOM PSYKIATRIN

I detta kapitel börjar vi med att redogöra och analysera kring Staffanstorps kommun som organisation. Vi kommer då att titta på organiseringen med innefattande struktur, ekonomi, politik samt social situation och utveckling. Efter det går vi vidare för att titta på den kommunala psykiatrins organisering inom kommunen vilket innefattar de olika insatser som finns, hur de fungerar och verkar i relation till socialstyrelsens utredningar över landet i stort. Vi kommer att föra vårt eget resonemang och analys successivt genom denna redogörelse. Detta för att lättare skapa en bild kring de frågor som uppstår samt initiera till fortsatt fundering och resonemang kring de olika avsnitt som detta kapitel utgör.

Riksdagen beslutade 1994 om psykiatrireformen och socialstyrelsen fick i uppdrag att kontinuerligt utvärdera reformen. Bakgrunden till reformen var att psykiskt sjuka skulle ha liknande levnadsförhållande som andra med inflytande och delaktighet i samhället. Genom reformen stärktes kommunernas ansvar att bedriva uppsökande verksamhet, erbjuda bra bostäder och omsorg efter den enskildes behov. Kommunerna ska arbeta för att psykiskt sjuka ska få arbete, sysselsättning och bra bostäder dessutom ska insatserna samordnas med psykiatrin, försäkringskassan och arbetsförmedling. Det ska även finnas samarbete mellan kommunerna och landstinget (socialstyrelsen 2003).

5.1 Staffanstorps kommun

Staffanstorps kommun bildades 1952 genom en sammanslagning av kommunerna Bjällerup, Brågarp, Esarp, Flackarp, Görslöv, Knästorp, Kyrkheddinge, Mölleberga, Nevishög, Särslöv, Tottarp och Uppåkra. Området när kommunen ligger har dock varit bebott sedan minst 4 000 år tillbaka men det var 1875, bär järnvägen kom till byn, som stationen och sedan byn döptes till Staffanstorp. Näringslivet domineras framförallt av många småföretag (http://www.staffanstorp.se/html/swe/staffan.htm).

Staffanstorps kommun är en medelstor kommun i Malmö regionen. Läget mellan Malmö, Lund och Köpenhamn har medfört att kommuninvånarantalet växt mycket under de senaste årtionden. Högskola, universitet och Öresundsbron är några av de bidragande

faktorerna till att många unga flyttar till kommunen. Idag bor det över 20 000 invånare i Staffanstorp. Man brukar säga att Staffanstorp är en ”ung” kommun (se tabell bredvid) och syftar då till att 59 % av befolkningen är arbetsför (19-65 år), 28 % är barn och ungdomar (0-19 år) och 13 % är äldre (65 år och äldre). Denna fördelning mellan åldrarna medför att många av de sociala kostnaderna kommunen har kan finansieras med hjälp av enbart

Diagram 1. Beskrivning av befolkningsstrukturen inkomstskatterna (Bokslut

Efter granskningen av de nio boksluten kan vi konstatera att denna utveckling har varit ganska konstant under åren. Befolkningen ökar och det har varit en ”ung” kommun under en längre tid.

Staffanstorps kommun består av Staffanstorps tätort och Hjärup samt ett antal mindre byar. Kommunhuset (socialtjänst, handläggare etc.) och verksamheter för de psykiskt sjuka är belägget i Staffanstorps tätort. Fram till 1998 styrdes Staffanstorps kommun av

socialdemokraterna med stöd från folkpartiet. Efter valet 1998 inledes ett samarbete mellan moderaterna, centern, kristdemokraterna och miljöpartiet. När det var nytt val år 2002 tillsattes en ny koalition, s.k. treklövern, bestående av moderaterna, folkpartiet och kristdemokraterna (Bokslut 2002).

Mellan åren 1995 och fram tills idag har Staffanstorps kommun präglats av en god ekonomisk hushållning som i många avseenden följts landets konjunkturväxlingar men, trots detta, legat på en relativ jämn nivå (Bokslut 2003).

5.1.1 Staffanstorps kommun som organisation

Staffanstorps kommun är en stor och komplex organisation där man strävar efter att det ska finnas ett stabilt nätverk av trygghet, service vård och omsorg på lika vilkor för alla som behöver det. Det finns fem olika nämnder (socialnämnd, tekniska nämnden, barn- och utbildningsnämnden, miljö- och samhällsbyggnadsnämnden samt kultur- och

fritidsnämnden) i kommunen där varje nämnd innefattar nämndspeciallister parallellt med resultatenhetscheferna. Staffanstorp är en kommun som inte har någon socialchef utan det är socialnämnden som ansvar för verksamheter inom vård och omsorg medan olika

resultatenheter utför uppdragen (beställar-/ utförarmodellen). I socialnämnden är det Stefan Möller (m) som är ordförande och Mi Olofsson (fp) är förste vice ordförande. I stället för socialchef finns det två vård- och omsorgschefer där Annika Nerd är vård- och

omsorgschef och Ann-Kristin Persson är individ- och familjeomsorgschef (www. staffanstorp.se/org/namnder).

Staffanstorps kommunfullmäktige (kommunens motsvarighet till riksdagen) består av 41 folkvalda politiker. Det är i kommunfullmäktige som alla formella beslut fattas. Dess ordförande är Inger Hossmark (m) samt Mi Olofsson (fp) som är förste vice ordförande och Mona Rickard (s) som är andre vice ordförande (www. staffanstorp.se/org/namnder). I kommunstyrelsen är Michael Sandin (m) ordförande och Bo Polsten (fp) förste vice ordförande. Kommunstyrelsens verksamhetsbeskrivning deklarerar att syftet med den kommunala organisationen är att skapa en verksamhet som är resurssnål, kundorienterad samt skapa en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän. Det finns även en väl utvecklad tanke och beskrivning av hur denna organisation ska kunna skapas och fungera (www. staffanstorp.se/org/namnder).

I appendix II3 finns en organisationsskiss som på ett förenklat sätt beskriver Staffanstorps

organisation beträffande organisationen kring psykiatrin. Vi har medvetet valt att inte beskriva hela organisationsstrukturen i Staffanstorp då det är psykiatrins som är det intressanta i detta arbete. I de följande avsnitt under detta delkapitel kommer vi att närmre förklara hur organisationsstrukturen och arbetssättet är utvecklat beträffande kommunens organisering kring psykiatrin.

5.1.2 Beställarnämndens ansvar och befogenheter

Beställarna är kommunens politiker och deras ombud. Beställarnas uppgift är att formulera en upphandling samt att följa upp vad kunden vill ha och att detta verkligen beställs genom tjänster till bra priser. Det är beställarnämnden som avgör en verksamhets inriktning, kvalitet, omfattning och behov som i sin tur styrs av politiska frågor och prioriteringar. En av de kanske viktigaste uppgifterna för beställarnämnden är att göra ett förfrågnings- underlag som stämmer överens med kommuninvånarnas behov och önskningar samt ekonomiska prioriteringar och intressen (Lammertz 1992).

I Staffanstorps kommun är det nämndspeciallisterna inom vård- och omsorg som genomför dessa beställningar. Nämndspeciallisterna arbetar fram ett kontrakt som innefattar vad de erbjuder för tjänster till de som är i behov av dem. Detta kan vara allt från klockslag till specifika tjänster. Detta kontrakt godkänns sedan av resultatenhetschefen som får avgöra om dem kan leva upp till de ställda kraven och målen.

5.1.3 Utförarnämndens ansvar och befogenheter

Beställar- utförarmodellen är en modell som inte används i många kommuner i landet, bara ett fåtal har denna i kommunal verksamhet. De som införde modellen, främst under

nittiotalet har, enligt intervju med Gunni Gustafsson-Nilsson, många gått tillbaka till den traditionella modellen igen. Gunni Gustafsson-Nilsson menar på att modellen ger en stor frihet till verksamheterna att organisera och prioritera med den ekonomi som finns på ett mycket fritt sätt. Men om verksamheten skulle gå med minsta minus krävs det noggrann analys om var minuset finns, medan man sällan bryr sig om hur ekonomin ser ut så länge det är plus minus noll. En av de stora nackdelarna, menar Gunni Gustafsson-Nilsson, är att den ena resultatenheten kan gå med stort plus medan den andra resultatenheten, inom samma område, kan gå med stort minus men inte kunna påverkas av varandra. Man kan alltså inte jämna ut någon annans minus med någons plus. Vilket alltså är en möjlighet i den gamla, traditionella modellen. Gunni Gustafsson-Nilsson menar att beställar- utförarmodellen inte är det bästa alternativet i dag utan att det antingen borde vara den traditionella modellen eller privata alternativ. Den nuvarande modellen är ett mellanting som kostar med än den smakar.

Utförandenämnderna består av olika resultatenheter som är självständiga och en naturlig avgränsad enhet inom den kommunala verksamheten. Resultatenheterna tar emot

beställningar och levererar tjänsterna vilket innebär ett ansvar för det givna resultatet men också stor frihet att organisera arbetat för att uppnå resultatet. Innebörden blir att

resultatenheterna har befogenhet att själva organisera sitt arbete, själv bestämma vilken bemanning som krävs, avgöra vilka inköp som behöver göras etc. Lammertz (1992) menar att denna modellen utmärkt kan förklaras som frihet under ansvar.

Resultatenheternas ansvar är att leverera enligt det avtal man kommit överens om samt uppfylla detta till överenskommet pris. Det eventuella överskott resultatenheterna får kan användas till utvecklande och stimulerande hjälp för utförarorganisationen. Resultatet måste dock redovisas till beställarna som, vid för stort överskott, ska gå in, genom avtal, och förändra kostnaderna. Resultatenheternas syfte ska inte vara att gå med vinst utan enbart leva upp till beställarnas krav. Ett underskott ska vara i princip omöjligt att nå eftersom ev. extra utgifter, omkostnader o.dyl. kan redriskeras, genom att omhandla avtalet (Lammertz 1992).

5.1.4 Budget och upphandling

Kostnad i kronor per invånare 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 Ä ld re o ch funkt ions hi ndr ade U tb ild n in g F ör skol a oc h ba rnom sor g In fra st ru k tu r Indi vi oc h f am il j F ri ti ds ve rks am he t K u ltu r S är sk ilt r ik ta d e in sa ts er P o litis k v er k sam h et Staffanstorp Riket

fick resultatenheterna ett annat ansvar för sin egen budget, detta gäller likaså nämnderna. De två viktigaste konsekvenserna för detta budgetarbete är enligt Lemmertz (1992) för det första att båda processerna, budget och upphandling, måste samverka till en bra helhet samt för det andra att kommunernas budgetansvar och budgetuppföljning flyttas från verksamheten till beställarnämnden. Redovisningsansvaret ska bygga på affärsmässiga grunder vilket innebär att kommunen i princip ska ställa samma krav på resultatenheternas ekonomi som myndigheter ställer på aktiebolag.

Upphandling är den process som finns i relationen mellan beställaren och utföraren. Beställarna beskriver och förklarar vad de vill ha och vad de erbjuder klienterna. Det är sedan upp till utföraren att godkänna detta och se om man kan leva upp till det beställarna vill ha. Kommer man överens beslutar man om en viss kostnad beställaren ska betala till utföraren för tjänsterna. Detta skriver man sedan avtal om vilket båda parter måste godkänna och skriva under på. Dessa förhandlingar följs sedan kontinuerligt upp och omjusteras över tiden (Lemmertz 1992).

5.1.5 Ekonomisk påverkan

Från och med verksamhetsåret 1995 bygger kommunernas finanser på en bokslutstatistik för räknesammandraget med förändringar avsätt både utgift- och inkomstlagen och verksamhetsindelningen. Detta försvårar möjligheten att göra adekvata gemförelser över längre tid (Gustavsson 1999).

De ekonomiska frågorna och annat som kretsar kring budgeten ingår som ett viktigt led i den politiska och planerade verksamheten. Den rullande fler års planeringen av ekonomi och verksamhet har fått en minskad betydelse under senare år på grund av osäkerheten om vilka inkomster som kommun och landsting kan räkna med (Gustavsson 1999).

Tabellen nedan visar hur mycket de olika verksamheterna kostar per invånare och år i Staffanstorp i relation till landet i helhet. Det är en relativ jämn bild med den största skillnaden inom äldre- och handikappsomsorgen där Staffanstorp har en generellt lägre kostnad per invånare och år. Generellt i hela landet är det en kostnad av mer än 12000 kronor per invånare medan det i Staffanstorp är mindre än 8000 kronor per invånare. (http://www.staffanstorp.se/web/service/scb/03h/svensk/kostn.html).

Diagram 2. Beskrivning av

kostnad per invånare under år 2004. Ur (http://www. staffanstorp.se/web/ service/scb/03h/svensk/ kostn.html).

Staffanstorp är både en ”ung” samt en relativt ”frisk” kommun. Kanske att detta är en av orsakerna till att Staffanstorp har en relativt billigare kostnad till äldre och funktionshindrade än landet i övrigt. Samtidigt har vi genom det empiriska arbetet sätt att Staffanstorp har alla de insatser som psykiatrin borde ha efter psykiatrireformens

införande. Även LSS boenden och sysselsättningen för övriga inom LSS är insatser som prioriterats högt i kommunen. Så, vi tror, att den generellt lägre kostnaden framförallt beror

på antalet äldre som är lägre än landet i övrigt i samverkan med den relativa ”friska” befolkningen. Genom tabellen kan vi även utläsa att det generellt kostar mer per invånare till förskola och barnomsorg som är ännu ett tecken på den relativt unga befolkningen (http://www. staffanstorp.se/web/ service/scb/03h/svensk/ kostn.html).

5.2 Organisationen kring psykiatrin

Under 1980-talet och fram till Psykiatrireformens genomförande utvecklade psykiatrin i landet den s k sektorsorganisationen. En psykiatrisk klinik gavs ett tydligt ansvar för ett geografiskt område innebärande en skyldighet att ta emot alla i behov av psykiatrisk vård inom området. För att underlätta samarbetet med kommunerna överensstämde

områdesindelningen med indelningen i primärkommuner och stadsdelar. Ansvaret omfattade både öppen och sluten vård. I princip skulle ingen vårdbehövande kunna bli förbisedd (prop. 1993/94:218).

Kritiken mot denna organisation var betydande, inte minst mot att i slutenvårdens allvårdsavdelningar alla sorters patienter blandades och att specialistkunnandet för olika undergrupper psykiskt sjuka försummades. Mot denna bakgrund har under det senaste decenniet psykiatrin på många håll i landet förändrats och blivit mera centraliserad med uppdelning i subspecialiserade verksamheter. Denna förändring, tror vi, har kommit att direkt motarbeta psykiatrireformens mål att utveckla samarbetet med socialtjänsten i fasta former. För en primärkommun eller en stadsdel finns inte längre alltid en bestämd

psykiatrisk organisation för samarbetet, som för att fungera bra kräver kontinuitet även på personplanet.

Syftet med reformen var att förbättra för de psykiskt sjuka i vårt samhälle och att öka deras möjligheter till gemenskap och delaktighet på lika villkor som alla andras.

Socialtjänstlagen förtydligades, vilket innebär att kommunerna skall göra sig förtrogen med levnadsförhållandena för människor med såväl fysiska som psykiska funktionshinder och i sin verksamhet upplysa om socialtjänsten och dess verksamhet. Kommunen skall planera sina insatser även för personer med psykiska funktionshinder och man har ett samordningsansvar mellan myndigheterna. Kommunens ansvar för bland annat boende har också förtydligats (SOU 1992:73)

Friheten som tilldelades kommunerna hade bl.a. som syfte att varje enskild kommun skulle kunna organisera psykiatrin på ett sådant sätt att arbetet för och tillsammans med de

psykiskt sjuka blev en så naturlig del i kommunens verksamheter som möjligt. Efter senaste undersökningen som socialstyrelsen har genomfört visas det att den vanligaste organiseringen är att det är IFO-enheterna (individ- och familjeomsorgen) som bär

ansvaret för målgruppen. På liknande sätt organiserade Staffantorps kommun målgruppen under Individ- och familjeomsorg under perioden 1995 fram till årsskiftet 1997/1998 då en förändring i organisationen skedde (Bokslut 1995, 1997 och 1998). Verksamheten för de psykiskt sjuka i Staffanstorps kommun är sedan 1998 organiserade under socialtjänstens äldre- och handikappomsorg. Äldre- och handikappomsorgen är uppdelad på tre

geografiska områden, med därtill hörande områdeschef. Områdena delas i sin tur in i ett antal enheter. Närmast ansvarig för verksamheterna är enhetschefen. Psykiatrisamordnaren har inget arbetsledaransvar för verksamheterna utan är organisatoriskt placerad direkt under verksamhetschefen för dagcentralen Knuten (Bokslut 1998).

Gunni Gustafsson-Nilsson betonar under intervjun att från ledningens håll ville man inte skapa en speciell enhet för dessa verksamheter utan förlägga dem någonstans inom de redan befintliga strukturerna. Man tycker att äldre- och handikappomsorgen var mest