April 2003
Planeringsunderlag
Delmål 1 – Underlagsrapport till
fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet
Ett av Sveriges 15 miljömål God bebyggd miljö
Delmål 1 — Underlagsrapport till fördjupad utvärdering
av miljömålsarbetet
Titel: Planeringsunderlag. Delmål 1 – Underlagsrapport till för-djupad utvärdering av miljömålsarbetet
Utgivare: Boverket april 2003 Upplaga: 1
Antal ex: 75
Tryck: Boverkets kopiering, Karlskrona 2003 ISBN: 91-7147-758-6
Sökord: god bebyggd miljö, nationella miljökvalitetsmål, kommuner, länsstyrelser, fysisk planering, plan- och bygglagen, PBL, översiktsplanering, planeringsunderlag, planeringsprocessen, program, strategier, arbetsformer, förslag, utvärderingar
Diarienummer: 20830-1582/2002
Rapporten finns som pdf-fil på Boverkets webbplats:
www.boverket.se men kan även beställas från
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 Fax: 0455-819 27
E-post: publikationsservice@boverket.se
Förord
Delmålet handlar om planeringsunderlag för specifika frågeställnin-gar. En stor mängd planeringsunderlag tas kontinuerligt fram i kom-muner och län. Men i vilken omfattning överensstämmer dessa med förväntningarna enligt delmålet, och används de i efterföljande planering?
Riksdagen har antagit femton miljökvalitetsmål. Till vart och ett av dessa har ett antal delmål knutits (prop. 2000/01:130). Boverket har ett särskilt ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och frågan om planeringsunderlag är ett av delmålen. I rapporten för-söker vi besvara ovanstående frågor och vi förför-söker också utreda hur arbetet mot delmålet går och vilka ytterligare insatser som behövs för att uppnå det.
Föreliggande rapport är ett av flera underlag till Boverkets sam-lade utvärdering som presenteras i rapporten ”Fördjupad utvärder-ing av miljömålsarbetet – God bebyggd miljö” (Boverket, 2003). Bo-verkets samlade utvärdering utgör i sin tur ett av underlagen till den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet som Miljömålsrådet ska redovisa till regeringen 2004.
Ansvarig för denna rapport är Kerstin Hugne. Arbetsgruppen har bestått av Anna Vindelman (biträdande projektledare), Kerstin Andersson, Gunnel Jonsson, Mona Johansson Rapp och Bo Nilsson och för konsultstöd för analys av enkätsvar från Länsstyrelserna ge-nom Claes Göran Guinchard. Den till projektet knutna referens-gruppen har utgjorts av Bengt Larsén, Jonas Molinder, Göran Oldén, Mirja Ranesköld, Otto Ryding, Birger Sandström och Iréne Tallhage Lönn.
Karlskrona april 2003
Kerstin Hugne enhetschef
Innehåll
Bakgrund...7
Målet och dess innebörd...7
Delmålets relation till generationsmålet och andra mål ...8
Avgränsning av utvärderingen...8
PBL och God bebyggd miljö delmål 1 ...9
PBL som ram för dialogen... 10
PBL och miljöanpassade och resurssnåla transporter – en fråga om bebyggelsestruktur... 11
PBL och kulturhistoriska och estetiska värden... 11
PBL och grön- och vattenområden i och nära tätorter... 13
PBL och energiförsörjning – en fråga om lämplig lokalisering och om utformning av bebyggelsen... 13
Uppföljning...15
Drivkrafter...15
Utmaningar ... 15
Respons ... 16
Fysisk planering och stadsbyggande i kommunerna ...16
Resurser och omorganisation... 16
Regionala skillnader ... 17
Nya aktörer ... 17
Kompetens ... 18
Lägesbeskrivning - Status ...20
Strecksats 1, varierat utbud och miljöanpassade transporter... 21
Strecksats 2, kulturhistoriska och estetiska värden... 23
Strecksats 3, grön- och vattenområden i tätorter... 26
Strecksats 4, energieffektivisering och förnybara energiresurser ... 28
Åtgärder som har genomförts ...30
Kunskaps- och metodutveckling ... 30
Regionalisering och kommunalisering av delmål 1 ... 30
Utvärdering ...31
Kommer vi att nå delmål 1? ...31
Sambandet med andra förväntningar från central nivå ... 32
Slutsatser och förslag till åtgärder ...32
Utvärdering av uppföljningssystemet ...33
Bilaga 1 ...35
Boverksrapporter och projekt i urval ...35
Rapporter från andra myndigheter och forskare ...39
Svenska Kommunförbundet... 39
Stockholms Regionplane- och trafikkontor... 40
Riksantikvarieämbetet... 39
Naturvårdsverket ... 39
Statens Energimyndighet ... 40
Vägverket ... 41
Bakgrund
Målet och dess innebörd
Delmål 1 enligt proposition Svenska miljömål- delmål och åtgärds-strategier 2000/01:130
”Planeringsunderlag
Senast år 2010 skall fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:
−
hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,−
hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas,−
hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas,−
hur energianvändningen skall effektiviseras, hur förnybara ener-giresurser skall tas till vara och hur utbyggnad av produktions-anläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft skall främjas.”Delmål 1 berör fysisk planering och samhällsbyggande, dels det in-ledande analyserande och strukturerande arbetet, dels dess fysiska förverkligande i infrastruktur och bebyggelsemönster m.m. De frågeställningar som tas upp är miljöanpassade transporter, kultur-historiska och estetiska värden, natur i och i närhet av tätorter samt miljöanpassad energiförsörjning. Delmålet gäller i tillämpliga delar både stad och landsbygd.
Delmålet avser program och strategier. Diskussionen i propositio-nen avser planeringsprocessen som arbetsmetod mer än innehåll i dessa program. ”Ett antal remissinstanser har ifrågasatt delmålet som sådant bl.a. därför att det anses vara fråga om medel snarare än mål. Mot detta vill regeringen framhålla att den arbetsprocess som krävs för att ta fram de angivna programmen och strategierna är så väsentlig att den i sig motiverar delmålet. Regeringen vill i samman-hanget betona betydelsen av att det utvecklas arbetsformer som innebär att de angivna programmen och strategierna tas fram i dia-log mellan berörda parter och sektorer.” (Prop. s. 183f.)
”Arbetet med program och strategier bör kunna utveckla de all-männa förutsättningarna för ett effektivt och framgångsrikt miljö-arbete. Det gäller exempelvis utveckling av kunskap, arbetsformer, former för samordning mellan olika samhällssektorer och
samver-kan mellan berörda aktörer.” (Prop. s. 193.)
Kommunernas och länsstyrelsernas roller betonas. ”Lokal anpass-ning utifrån platsens och regionens förutsättanpass-ningar är av stor bety-delse. Det är således i första hand en uppgift för kommuner och länsstyrelser att med stöd av centrala myndigheter ta fram sådana program och strategier.” (Prop. s. 183.)
Det är värt att notera att miljömålet God bebyggd miljö är ett nationellt mål, som syftar till att förbättra och trygga människors dagliga livsmiljö.
Delmålets relation till generationsmålet och andra
mål
De program och strategier som ska tas fram enligt delmålet är vä-sentliga för stora delar av generationsmålet. Det krävs dock att pro-grammen och strategierna får en bredare innebörd med mer vidgad helhetssyn än vad som är uttryckt i delmålet. Speciellt gäller det den första strecksatsen, där ett varierat utbud (funktionsintegration) en-dast kopplas till miljöanpassad transporteffektivitet. I generations-perspektivet är t.ex. innebörden av funktionsintegration bredare och tar även upp aspekter som trevnad och skönhetsupplevelser. Ett program för funktionsintegration endast utifrån minskad bilan-vändning kan även resultera i att de konflikter som finns mellan funktionsintegration och ekologi, hälsa och säkerhet inte beaktas.
Att ta fram program och strategier innebär ingen konflikt med andra mål och inte heller att fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på dessa program. Däremot finns det naturligtvis kon-flikter vid den senare avvägningen som görs i den fysiska planerin-gen och samhällsbyggandet mellan de utpekade sakfrågorna och andra samhällsmål. Delmålet handlar dock inte om hur avvägnin-gen skall gå till utan endast att planerinavvägnin-gen och samhällsbyggandet skall grundas på program och strategier. Detta sätter emellertid fokus på planeringens möjligheter att bidra med verktyg för att be-lysa målkonflikter, att redovisa alternativa vägval och att redovisa konsekvenser, d.v.s. att ta fram goda beslutsunderlag.
Avgränsning av utvärderingen
Både fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på pro-gram och strategier enligt målet. I denna utvärdering har vi koncent-rerat oss på förekomsten av program och strategier för den fysiska planeringen enligt PBL (plan- och bygglagen), i huvudsak översiktlig planering, samt användningen av dessa i denna planering. I den fortsatta utvärderingen bör även planeringsunderlag för andra typer av planering tas in, såsom t.ex. planering enligt Väglagen och Lagen om byggande av järnväg.
Underlag till lägesbeskrivningen består framförallt av enkätsvar från länsstyrelserna samt läsning av översiktsplaner och intervjuer
med tio utvalda kommuner.
Länsstyrelserna fick från Boverket sommaren/hösten 2002 ett antal frågor om delmål 1. Enkäten omfattade frågor som rörde dels länsstyrelsernas eget arbete, dels vad som var känt beträffande kom-munernas arbete med dessa frågor. I enkäten fanns möjlighet att fritt besvara frågorna. Svaren har olika kvalitet. En del länsstyrelser har gjort särskilda materialinsamlingar från bl.a. kommunerna i länet, andra har byggt svaren på kunskap från sina löpande kontak-ter med kommunerna och tillgänglig kunskap vid länsstyrelserna. En del har förankrat svaret brett i länsstyrelsen medan andra bygger sina svar på enskilda tjänstemäns kännedom om myndighetens arbete.
Inför denna utvärdering har tio översiktsplaner studerats och samtal med företrädare för planeringen i dessa kommuner har ägt rum. Val av kommuner har gjorts bland dem som har en översikts-plan antagen under 2001 eller 2002. Av dessa kommuner, ungefär 40 stycken, har 10 valts så att en geografisk spridning och en spridning av kommuntyper har uppnåtts. Urvalet har gjorts så att de valda kommunerna kan sägas vara representativa för svenska kommuner. Noteras bör dock att dessa kommuner har antagit en andra över-siktsplan, vilket många av Sveriges kommuner ännu inte har gjort.
PBL och God bebyggd miljö delmål 1
Miljömålet är nytt men kan ses som en närmare specificering av en del av de krav som redan finns i PBL. En genomgång av PBL visar t.ex. att lagen förutsätter att underlag motsvarande delmål 1 kom-mer fram under den inledande fasen i översiktsplaneringen. Lag-texten ställer dock inget klart uttryckt krav på program som utgångs-punkt för arbetet, utan detta får betraktas som underförstått. När översiktsplanen ställs ut ska planförslaget bl.a. åtföljas av ”sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för be-dömning av förslaget”. I praktiken kan planeringsunderlaget vara mycket olika genomarbetat, t.ex. från en enkel redovisning av riks-intressen för kulturmiljövården och inventerade kulturmiljöer till fullständiga kulturmiljövårdsprogram med strategier för bevarande och utveckling.
För både översiktsplaner och detaljplaner lyfts planprocessen fram jämte samrådets funktion att förbättra beslutsunderlaget samt ge möjlighet till insyn och påverkan. Processen kännetecknas enligt PBL: s anda av dialog och öppenhet.
Delmål 1 kan således sägas specificera förväntningarna på plane-ringsunderlagets innehåll enligt lagen. Den naturliga vägen att både utveckla och värna den byggda miljön torde alltså vara att tillämpa PBL:s planeringsinstrument. Planeringsunderlag avseende God be-byggd miljö bör således inordnas i de samlade underlagen för fysisk planering och bebyggelsemiljö.
PBL som ram för dialogen
Översikts- och regionplanering är en arena för att formulera pro-gram och strategier i en öppen process. Detta uttrycks i PBL enligt följande:
1 kap. 8 §: Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnads-väsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning.
4 kap. 3 §: När förslag till översiktsplan eller till ändring av plan upprättas, skall kommunen samråda med länsstyrelsen samt re-gionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myn-digheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. 4 §: Syftet med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt förslagets innebörd och konsekvenser redovisas… 5 §: Under samrådet skall länsstyrel-sen särskilt ta till vara och samordna statens intreslänsstyrel-sen och därvid… 3. verka för att sådana frågor om användningen av mark och vatten som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. 4 kap. 6 §: Innan översiktsplan eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut planförslaget under minst två månader. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden. 9 §: Länsstyrelsen skall under utställnings-tiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget…
4 kap. 14 §: Kommunfullmäktige skall minst en gång under man-dattiden ta ställning till översiktsplanens aktualitet.
Före ett beslut som avses i första stycket skall länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen.
7 kap. 1 §: (Om regeringen bedömer det erforderligt kan ett re-gionplaneorgan inrättas, som kan – men måste inte – anta en regionplan.)
7 kap. 4 §: Regionplanen skall tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser… 5 §: När förslag till regionplan eller till ändring eller upphävande av planen upprättas, skall bestämmelserna 4 kap. 3-10 §§ om samråd, utställ-ning, kungörande, granskningsyttrande och utlåtande tillämpas med den avvikelsen att utställningstiden skall vara minst tre måna-der.
Kommentar: Planeringsprocessen enligt PBL svarar väl mot pro-positionens förväntningar på dialog och öppenhet. Kommunerna har stor frihet att utveckla översiktsplaneringen för att aktivera med-borgare och intressenter. Ju mer genomarbetad och förankrad över-siktsplanen är, desto större är möjligheterna att påskynda de påföl-jande detaljplanearbetena.
Regionplaneinstrumentet har en lång tradition, framför allt i Stoc-kholms län, där landstinget är regionplaneorgan. I den senaste
om-gången av regionplanen har man bl.a. ansträngt sig med att utveckla dialogmetodik för strategisk miljöbedömning.
PBL och miljöanpassade och resurssnåla transporter — en fråga om bebyggelsestruktur
Även här kan delmål 1 sägas förtydliga de krav som ställs enligt PBL. 2 kap. innehåller de allmänna grunderna för såväl översikts- som detaljplanering.
2 kap. 1 §: Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till be-skaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hus-hållning. 2 §: Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur… Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. 3 §: Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till… möjligheterna att ordna trafik… 4 §: Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till… trafikförsörjning och god trafikmiljö…
Kommentar: PBL:s lagtext pekar på sambandet mellan bebyggel-sestruktur och möjligheterna till trafikförsörjning som leder till en god hushållning samt vikten av socialt goda livsmiljöer.
PBL och kulturhistoriska och estetiska värden.
Strategier avseende kulturhistoriska och estetiska värden kan hämta huvuddelen av sina genomförandeinstrument från kommunens de-taljplanering och utfärdande av områdesbestämmelser, bygglovgiv-ning och tillsyn.
2 kap. 2 §: Planläggning skall, med beaktande av natur- och kul-turvärden, främja… en estetiskt tilltalande utformning av bebyggel-se, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar.
3 kap. 1 §: Byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan.
3 kap. 10 §: Ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, his-toriska, kulturhishis-toriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. 12 §: Byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär, får inte förvanskas. 13 §: Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick. Underhållet skall anpassas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljö-mässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivningens karaktär. Byggnader som avses i 12 § skall underhållas så att deras särart bevaras.
3 kap. 14 §: (Föreskrifterna i 3 kap. enligt ovan gäller även bygg-lovpliktiga anläggningar.)
3 kap. 15 §: Tomter som tas i anspråk för bebyggelse skall anord-nas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller land-skapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen… 17 §: …Tomter, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvanskas i de av-seenden de omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller i områdesbestämmelser…
4 kap. 1 §: I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid be-slut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovis-ningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken anges sär-skilt. Av planen ska framgå... kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras, hur kommunen avser att tillgo-dose de redovisade riksintressena och iaktta gällande miljökvalitets-normer...
5 kap. 7 §: Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om… 4. … placering, utform-ning och utförande av byggnader, andra anläggutform-ningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kra-ven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivnings-förbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 § … 6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, mil-jömässig eller konstnärlig synpunkt… 13. skydd för sådana allmän-na platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konst-närlig synpunkt.
5 kap. 16 §: … Med områdesbestämmelser får regleras… 4. place-ring, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 §… 5. använd-ning och utformanvänd-ning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn-punkt.
Kommentar: När PBL tillämpas fullt ut och planerings- och beslutsunderlagen uppfyller de förtydligade kraven enligt delmål 1, är PBL ett av de viktigaste instrumenten för bevarande och utveck-ling av kulturhistoriska och estetiska värden. Grunden läggs i pla-neringsunderlaget för översiktsplanen. Har kommunen fullgjort kraven enligt 4 kap. PBL i översiktsplanen, bör den sedan kunna
betraktas som en övergripande strategi för hur de kulturhistoriska värdena skall tas till vara. De estetiska värdena i ny bebyggelse fram-hålls. Kulturhistoriska värden har en framskjuten plats vad gäller genomförandet av program och strategier i detaljplanering, om-rådesbestämmelser, bygglovgivning och tillsyn.
PBL och grön- och vattenområden i och nära tätorter
Både grönstruktur, funktion och utformning ska enligt PBL beaktas i planeringen.
2 kap. 2 §: Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av… grönområden…
2 kap. 4 §: Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av… parker och andra grönområden… Inom eller i nära anslutning till områden med samlad bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse…
Kommentar: Översiktsplanen är det grundläggande instrumentet för att tillgodose behovet av en övergripande grönstruktur i den byggda miljön. Utanför denna krävs en samverkan mellan PBL och Miljöbalkens skyddsbestämmelser. Översiktsplanen bör även be-handla ”den blå strukturen” och måste då beakta miljöbalkens strandskyddsregler.
PBL och energiförsörjning — en fråga om lämplig lokalisering och om utformning av bebyggelsen
2 kap. 2 §: Planläggning skall… främja… Även en … långsiktigt god hushållning med energi och råvaror skall främjas. 3 §: … Bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörj-ningen och energihushållenergiförsörj-ningen. 4 §: Inom områden med samman-hållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av… 3. hushållning med energi och vatten…
Kommentar: Översiktsplaneringen kan och ska främja effektiv energianvändning. Däremot krävs andra medel för att påverka energiproduktionen.
Uppföljning
Drivkrafter
Strategier för hållbar samhällsutveckling har de senaste åren fått en ökad betydelse i såväl svensk som internationell politik. Planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön betraktas i Sverige i dag som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling.
Vid studier av ett stort antal transnationella, nationella, regionala och kommunala planeringsdokument som genomförts av Boverket, Formas och Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat, finner man många gemensamma utgångspunkter för planeringen och ock-så gemensamma föreställningar om framtida utmaningar och sätt att möta dessa.
I dokumenten utgår man från Bruntlandskommissionens grund-läggande definitioner av hållbarhet utan att definiera hur de skall tolkas beträffande bebyggelseutvecklingen. Det är i första hand genom problembeskrivningar som görs eller de strategier som förs fram för de insatsområden eller visioner som man arbetar med, som man kan få en uppfattning om hållbar bebyggelseutveckling. Det dominerande synsättet är att öka hållbarheten genom många steg i rätt riktning snarare än att sträva efter en utopi.
Nedanstående utmaningar och respons är gemensamma för de studerade dokumenten.
Utmaningar
Globaliseringen och utvecklingen i Europa, som påverkar ekonomin och näringslivet och skapar vinnare och förlorare på den regionala nivån.
Kunskap och kompetens, som kräver ett livslångt lärande och ställer krav på att regionerna har hög kompetens och verksamheter med högt FoU- innehåll.
Förändringar i familje- och åldersstrukturen, som innebär att den äldre delen av befolkningen ökar, födelsetalen minskar och andelen enpersonshushåll ökar.
Fortsatt stadstillväxt och förändrad stadsmiljö, som innebär stora konsekvenser för städer i tillväxt och för städer som har befolknings-minskning.
Transporter och infrastruktur, som viktiga utvecklingsfaktorer som också kräver åtgärder för att minska miljöbelastningen och utvecklingen av effektiva kollektiva transporter.
Sociala effekter, dvs. ekonomisk, etnisk och demografisk segrega-tion i städerna som leder till lägre hållbarhet och lägre attraktivitet. Landsbygdens möjligheter och hot, som bl.a. bör innebära större samband mellan städerna och landsbygden.
Planeringens ändrade karaktär, som ställer högre krav på med-borgarinflytande och partnerskap mellan olika aktörer.
Respons
Städer och regioner profilerar sig, vilket ses som nödvändigt i kon-kurrensen mellan regionerna.
Nätverk av städer och flerkärniga regioner, som innebär en region-förstoring där regionalt viktiga funktioner kompletterar varandra.
Balanserad infrastruktur, som bl.a. innebär att perifera områden knyts till centrala med utbildning, service och kultur.
Staden som livsmiljö, som bl.a. innebär satsningar på en god var-dagsmiljö, god arkitektur och andra åtgärder som höjer kvalitén och därmed konkurrenskraften.
Natur och stadsnära landsbygd, som bl.a. betyder att den lands-bygd som omger städerna måste integreras i den rumsliga och funk-tionella utvecklingen i regionen.
Ovanstående utmaningar och respons ställer krav på delvis ny kunskap och nya typer av planeringsunderlag.
Fysisk planering och stadsbyggande i kommunerna
Enligt proposition Svenska miljömål- delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130 s.183 är det främst kommunernas och länsstyrelsernas uppgift att, med stöd av de centrala myndigheterna, ta fram pro-gram och strategier. Det är därför relevant att titta på hur plane-ringssituationen ser ut i kommunerna för att kunna möta utmanin-garna i samhällsutvecklingen och de nationella förväntninutmanin-garna. Resurser och omorganisationStora förändringar både vad gäller form och innehåll har präglat planeringsverksamheten i kommunerna under 1990-talet. Nedskär-ningar av personal och sammanslagNedskär-ningar av förvaltNedskär-ningar och nämnder har varit utmärkande för perioden. De stora nedskärnin-garna av personal i början av 1990-talet, som var en följd av en för-sämrad ekonomi och minskat byggande, ser i dag ut att ha avtagit.
I en undersökning gjord av Svenska Kommunförbundet framgår att åldersfördelningen i de kommunala förvaltningarna är ojämn. Hälften av kåren var 1999 mellan 50- 59 år, vilket innebär att beho-vet av nyrekrytering är stort inom den närmaste tidsperioden. Det
finns risk för att en stor del av den erfarenhet som byggts upp i pla-nerarkåren kommer att gå förlorad om inte överföring successivt kan ske till yngre planerare1.
Regionala skillnader
Det framgår av många länsstyrelsers svar att förhållandena skiljer sig radikalt i landet såväl beträffande resurser som beträffande motiva-tion för fysisk planering, eftersom den regionala utvecklingen av befolkningstal och näringsliv skiljer sig så mycket åt. De flesta av de intervjuade kommunerna har en stagnerad eller sjunkande be-folkningsutveckling. Denna situation delar de med många av landets kommuner, 37 % minskade sin befolkning under 2002. För dessa kommuner torde delmålets genomslag i hög grad vara av-hängigt om det sammanfaller med kommunens strävan att öka sin befolkning. Om exempelvis satsningar på en förbättrad kollektiv-trafik, funktionsintegrerade och estetiskt tilltalande tätorter kan locka nya kommuninvånare så ökar chansen att samhällsbyggandet ska grundas på program eller strategier för dessa frågor.
Aktiviteten i arbetet med översiktlig fysisk planering enligt PBL skiftar i landets kommuner. Den 1 juni 2002 arbetade 208 kommu-ner med en andra omgång av sina kommunomfattande planer. Av dessa hade 72 kommuner också hunnit anta översikts-planerna. Flertalet befann sig dock i program eller samrådsskede. Några kommuner, 5 stycken, hade kommit så långt att de arbetade med en tredje omgång av sin översiktsplan. Siffrorna visar att 77 av landets 289 kommuner ännu inte hade satt igång arbetet med sin andra översiktsplan. Ett annat sätt att ajourhålla översiktsplanen är emellertid att arbeta med fördjupningar för olika delar av kommu-nen, exempelvis tätorter. 262 sådana arbeten pågick i 124 av landets kommuner den1 juni 20022.
Nya aktörer
Det är i dag många aktörer inblandade i den fysiska planeringen och i samhällsbyggandet. En ansvarsförskjutning har skett från det offentliga till det privata. Hur man ska åstadkomma en samverkan mellan de offentliga förvaltningarna och de privata aktörerna, de ideella organisationerna och allmänheten är en mycket aktuell fråga för många kommuner. I de intervjuade kommunerna upplever man sig fortfarande ha planeringsinitiativet, men man är mycket med-veten om sitt beroende av samarbete med andra aktörer för genom-förandet. Eftersom nya verksamheter till kommunen alltid är önsk-värda kan det medföra att man blir undfallande för att inte hota nya etableringar.
I många kommuner har inställningen till medborgardeltagande i planeringen ändrats de senaste åren. Man har i högre grad än förut
1 Plan och byggverksamheten i kommunerna, en enkätundersökning 1999,
Svenska Kommunförbundet, 1999.
haft ambitioner att medborgarna ska vara delaktiga i framtagandet av den nya översiktsplanen.
Kompetens
Väl så viktigt som själva programmet eller strategin för en fråga är tillgången till kompetens i planeringsprocessen. Att kompetens inom de olika sakområdena kommer in tidigt i planeringsprocessen är ofta en förutsättning för att frågan ska bli rätt belyst och att be-hovet av exempelvis ett program aktualiseras. För att åstadkomma en helhetssyn i planering och samhällsbyggande krävs samverkan av flera olika yrkesgrupper. Dialog med medborgarna där dessa får möjlighet att påverka planeringen är också viktig för att kunna ta del av allmänhetens kunskap och få till stånd bästa möjliga lösningar, samt för att få acceptans för förändringar.
I många fall krävs mer specialiserad kompetens för att uppnå olika miljömål, och sådan saknas i de flesta kommuner. De flesta av de tio intervjuade kommunerna anser att länsstyrelsen har god kompetens inom de olika sakområdena, men att deras resurser att ta fram program och strategier eller medverka i framtagande av pro-gram och strategier är ytterst begränsade.
Strecksats 1, varierat utbud och miljöanpassade transporter
Hos kommunernas arkitekter och planerare finns kunskaper om hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur, dvs. funktionsintegrering kan skapas. Funktionsintegrering förespråkas dock ofta utifrån andra aspekter än miljömässiga. En levande stads-kärna, trygghet och trivsel är vanliga argument för en blandning av funktioner. Kompetens om trafikfrågor finns på kommunernas tek-niska kontor. Det framgår dock av kommunintervjuerna att de som arbetar med trafikfrågor inte alltid har kunskap eller vilja att arbeta med miljöanpassade transporter. I en del av kommunerna finns en Agenda 21- samordnare eller miljöstrateg som arbetar med frågan. Kunskap om hur man kan verka för att minska biltrafiken och vilka förutsättningar som behövs för miljöanpassade och resurssnåla transporter tycks till viss del saknas hos både kommunens trafikpla-nerare och de övriga planerarna. Även om kunskap finns kan det vara svårigheter att få politisk respons. Många gånger är det lättare att ta kortsiktiga än långsiktiga politiska beslut, som t.ex. om hänsyn till miljön.
Strecksats 2, kulturhistoriska och estetiska värden
I enkäten till länsstyrelserna tillfrågades dessa om kommunerna hade tillgång till antikvarisk kompetens i tillräcklig omfattning. Inget av länen besvarade frågan jakande. Av de län som redovisade siffror hade Stockholm och Uppsala län högst andel kommuner med till-gång till egen antikvarisk kompetens (50 %). Båda länen uttryckte tydligt att detta inte var tillräckligt. Det finns inga skäl att förmoda att någon av de län som inte angett siffror skulle komma upp i den täckningsgraden. Relativt hög täckning hade även Skåne län med 14
av 33 kommuner. Skåne erbjuder ett intressant exempel på hur mindre kommuner kan lösa tillgången till antikvarisk kompetens då fem av de mindre kommunerna har gått samman om en antikvarie-tjänst3. Resurserna skiljer sig annars radikalt mellan större och mindre kommuner och även regionalt i fråga om tillgång till arkitek-tonisk och antikvarisk kompetens. Kompetensen är hög i
storstadslänen och t.ex. i Dalarnas län.
Estetisk kompetens finns på kommunerna hos stadsarkitekten eller övriga arkitekter, planerare och landskapsarkitekter. Det är dock flera kommuner som saknar egen stadsarkitekt. Stadsarkitekt-tjänsten var en av de tjänster som på flera håll helt eller delvis fick utgå vid besparningarna och förvaltningssammanslagningarna i början av 1990-talet. På andra håll fick stadsarkitekten en under-ordnad position i den nya organisationen.
1999 saknade 101 kommuner egen stadsarkitekt, av dessa anlitade 89 stycken stadsarkitekt på konsultbasis, övriga 12 var helt utan. Egen stadsarkitekt hade följaktligen 188 kommuner, av dessa arbe-tade 55 % heltid. Av de 89 stadsarkitekter som arbearbe-tade på konsult-basis arbetade de flesta högst 25 % i respektive kommun. Av dessa var det ungefär hälften som endast arbetar 5–10 %, vilket motsvarar 1–2 dagar per månad. Nedgången i antalet stadsarkitekter och i års-arbetskraft har främst skett under första hälften av 1990-talet, för att vara mer oförändrad mellan 1995-20024.
Strecksats 3, grön- och vattenområden i tätorter
De flesta länsstyrelser anger att drygt hälften av kommunerna har kommunekolog eller motsvarande. Men inget län har heltäckande kompetens i kommunerna. Örebro, Gävleborgs och Norrbottens län uppger större brister i tillgången. Den biologiska och ekologisk kom-petensen finns företrädesvis på miljökontoren men mer sällan på planeringskontoren. Kompetens om gröna frågor finns även på parkförvaltningar och motsvarande. Där är inriktningen framförallt på skötsel av de allmänna grönområdena och sällan på strategisk utveckling. Få kommuner har landskapsarkitekt, en kompetens som är av betydelse i samband med att den gröna och blå strukturen ska värderas och utvecklas.
Kompetensen när det gäller grönstrukturfrågor i tätorter och i närheten av tätorter behöver i ett planeringsperspektiv vara mycket bred. Viktigt i sammanhanget är att grön- och vattenstrukturen även ses utifrån sociala och kulturella aspekter. Få kommuner har tillgång till personal med den breda kompetens som krävs för att utarbeta planeringsunderlag för grönstrukturen där alla dessa funktioner vägs in.
3 Cecilia Lagerfalk, Kulturmiljöarbetet i skånska kommuner Skåne i utveckling
2001:18. Länsstyrelsen i Skåne
4 Sammanställning av stadsarkitektläget i landets kommuner, Enkät, Boverket,
hösten 1999.
Strecksats 4, energieffektivisering och förnybara energiresurser Privatiseringen och bolagiseringen av energiproduktion och distri-bution tycks ha dränerat många kommuner på kompetens om energifrågor. Egen kunskap inom kommunens förvaltningar finns ibland hos den tekniska förvaltningen eller hos Agenda 21-samord-nare eller miljöstrateg. Energirådgivare finns nu i 285 kommuner i landet. Energirådgivarens främsta uppgift är att ge råd till konsu-menter i energifrågor. Ofta är tjänsten en halvtidstjänst eller en tjänst som delas av flera kommuner. Sammanfattningsvis har de intervjuade kommunerna brist på egen kunskap för att kunna ta fram planeringsunderlag enligt strecksatsen.
Lägesbeskrivning - Status
I kommunerna ses ofta etiketten miljö (måls)arbete som
miljönämndens och dess förvaltnings revir, medan de politiker och tjänstemän som ansvarar för den fysiska planeringen anser sig arbeta för ”hållbar samhällsutveckling”. En realistisk
samhällsplanering måste ta ett helhetsgrepp på hållbar utveckling och beakta både dess sociala, miljömässiga och samhällekonomiska aspekter. Miljömålsarbetet i sig upplevs av många som teoretiskt och svårgripbart.
Länsstyrelserna i Stockholm med flera län lyfter fram att det finns ett omfattande underlag för planering i form av program och strate-gier på länsnivå. Planeringsunderlagen tillgodoser ofta kraven i del-mål 1, även om de tagits fram utifrån andra förutsättningar. Man anser att den obligatoriska översiktsplanen och dess underlag kan fylla funktionen av program och strategier på kommunal nivå.
Två tredjedelar av länsstyrelserna uppger sig delta i regional pla-nering eller länsvisa program för olika frågor med anknytning till God bebyggd miljö, delmål 1, dock initierade innan de nationella målen beslutats. Av övriga länsstyrelser hänvisar flera till pågående planering genom regionförbund. Flera länsstyrelser pekar också på delmålets betydelse i samband med länstransportplanering och kommande tillväxtprogram. Många länsstyrelser uppger att det ännu är oklart hur delmålet kommer att påverka det framtida re-gionalpolitiska arbetet.
Till länsstyrelserna ställdes frågorna om de deltagit i EU- stödda projekt och/eller medverkat i forsknings- och utvecklingsarbete med relevans för delmål 1. Två tredjedelar av länsstyrelserna redo-visar relevanta projekt som berör t.ex. kustzonsplanering, miljöan-passade transporter och ekologiskt byggande samt mångfacetterade samverkansprojekt som t.ex. Östersjöpaletten. Särskilt aktivt före-faller länsstyrelsen i Skåne län arbeta. Sannolikt skulle samma fråga till kommunerna ge många svar. Vad gäller forskning och utveckling nämns lokalisering av vindkraft av flera länsstyrelser samt program för kulturmiljövård och arkitektur. Arbetet bedrivs ofta tillsammans med lokala högskolor/universitet.
Strecksats 1, varierat utbud och miljöanpassade transporter – Fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på program och strategier för hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras.
Förekomsten av program och strategier
I kommunintervjuerna framkommer det att det är ovanligt att man har speciella program och strategier i enlighet med den första strecksatsen, däremot är det mycket vanligt att funktionsintegrering och miljöanpassade transporter tas upp i översiktsplanen. Så gott som samtliga av de tio intervjuade kommunerna har i sin översikts-plan målsättningar och vissa riktlinjer som stämmer överens med strecksatsen. Knappt hälften av de intervjuade kommunerna tycker inte att man behöver speciella program och strategier för frågan, utan anser att översiktsplanen är tillräckligt omfattande och tydlig för att ge riktlinjer för fortsatt planering och samhällsbyggande. Det finns dock ett flertal exempel på andra kommuner som upprättat särskilda program och strategier bl.a. inom området för miljöanpas-sade transporter, där huvuddragen i dessa sedan har arbetats in i översiktsplanen.
Enligt länsstyrelserna är strategier för förtätning av bebyggelsen i regel begränsad till större städer, i första hand residensstäder, stor-stadsregioner och stora turistorter. I stora delar av landet är utgles-ning, p.g.a. utflyttutgles-ning, ett problem och Stockholms länsstyrelse anger permanentning av fritidsbebyggelse, med efterföljande ökad biltrafik som ett problem. Förhållandet mellan förtätning och nyex-ploatering skiftar. I Stockholms, Västra Götalands och Östergötlands län sker exploatering med en förskjutning mot förtätning, medan det i Skåne län företrädesvis sker genom nyexploatering. I skogslä-nen är, förutom i Umeå kommun, frågan om nyexploatering inte ak-tuell utom i strandnära lägen och i fjällvärlden.
I majoriteten av länen planerar en stor del av kommunerna sin bebyggelsestruktur med kollektivtrafik som en av utgångspunkter-na. Det kan avse förtätning kring resecentra, ”bandstrukturer” kring busslinjer och prioritering av mindre orter med goda möjligheter till buss- eller tågpendling till arbetsplatser. Detta kan kombineras med stimulansåtgärder som t.ex. gratis bussresor. När det gäller inställ-ning till handelsetablering i externa lägen är bilden splittrad. Norr-bottens län ger det typiska svaret att man är restriktiv i teorin, tillå-tande i praktiken. Något regionalt mönster kan inte urskiljas. Av de tio intervjuade kommunerna är det endast en kommun som har ett speciellt policydokument för handelslokalisering. Ytterligare en kommun har strategier för handeln i sin översiktsplan.
Godstransporter och terminaler för hantering av gods behandlas i liten utsträckning i de studerade översiktsplanerna. Trenden i sam-hället är annars att lastbilstransporterna ökar. En mer miljömässig godshantering torde vara av stor betydelse för att uppnå miljömålen.
De flesta kommunerna förefaller arbeta aktivt med planering för säker cykeltrafik t.ex. utifrån konceptet ”Lugna gatan”. Kommuner som framhävs särskilt av länsstyrelserna är Göteborg och Växjö. Grundar sig planering och samhällsbyggande på programmen? Miljöanpassade transporter och minskad bilanvändning tas i hög grad upp i de studerade översiktsplanerna, vilket borde innebära att hänsyn tas till dessa målsättningar och riktlinjer i efterföljande pla-nering. Översiktsplanen, även om den inte är bindande, har en styrande verkan i förhållande till efterföljande beslut enligt PBL. Planen ska även vara vägledande för beslut om mark- och vatten-användningen som fattas av andra än kommunen själv (1 kap. 3 § PBL). Problemet i många av de studerade översiktsplanerna är att det mest handlar om målsättningar och att frågan sällan blivit till-räckligt utredd och problematiserad, vilket gör att planen stannar vid att vara ett måldokument. En fördjupad behandling torde i de flesta fall behövas.
Problem/hinder för att nå målet
I dag finns problem med samverkan, bristande resurser, och prak-tiska problem med funktionsintegrering. Dessutom saknas metoder.
Flera kommuner påpekar de brister som finns i kontakten mellan olika förvaltningar samt med andra aktörer inom trafikområdet. Samarbetet mellan trafikplaneringen och den övriga fysiska plane-ringen i kommunförvaltningen tycks ofta fungera dåligt. Sektors-planeringen hindrar en helhetssyn. Även den nationella Sektors-planeringen och trafikhuvudmännens och andra trafikutövares planering är ibland dåligt integrerade med den kommunala fysiska planeringen. Även om det på senare år har skett en förbättring i samverkan mel-lan yrkesgrupper och nivåer så är en fortsatt förbättring angelägen. Det är också angeläget att trafikverkens långsiktiga planer präglas av en nationell samsyn som främjar samverkan mellan transportsla-gen, vilket är en förutsättning för motsvarande arbete på regional och kommunal nivå.
Funktionsintegrering har sina speciella problem. Processen har många aktörer. En av svårigheterna, som de intervjuade kommuner-na tar upp, med funktionsintegrering är bostadsförvaltares ovilja att förvalta verksamhetslokaler. Rädslan för konkurser och tomma loka-ler gör att man föredrar att förvalta enbart bostäder. Trots att man ifrån kommunens sida försöker få exempelvis bottenvåningen i hus att inrymma verksamheter, så är det alltså praktiskt svårt att få det genomfört. En annan svårighet är de skyddsavstånd som rekom-menderas för olika verksamheter. Det är heller inte ovanligt att de-taljplaner som stödjer kompletteringsbebyggelse blir överklagade. Det finns således fortfarande många konflikter vid förtätning, kom-pletteringsbebyggelse och funktionsintegration.
Det finns en hel del skrivet om miljöanpassade transporter och funktionsintegrering var för sig, men det saknas handböcker som samlat visar hur man kan ta fram program och arbeta med strategier enligt strecksats 1.
Behov av omformulering av målet
Flera länsstyrelser pekar på att den första strecksatsen i delmålet är alltför snäv. Variation i stadsbygden kan vara motiverad av andra skäl än miljöanpassade transporter och åtgärder som inte är fysiska kan också vara viktiga för att minska bilåkandet.
Länsstyrelserna anser även att villkoren för förändringar av be-byggelsestrukturen och frigörelse från bilberoendet är vitt skilda mellan tillväxt- och stagnationsområden och mellan större och mindre tätorter. En annan formulering av strecksatsen efterlyses utifrån ett vidare perspektiv på hållbar utveckling. Boverket instäm-mer och anser att det är viktigt att tydliggöra att de program och strategier som ska tas fram behöver vara bredare än enbart ett varie-rat utbud, eftersom detta inte med självklarhet leder till minskad biltrafik. Funktionsintegrering kan ge förutsättningar för minskad biltrafik men måste kombineras med andra åtgärder, t.ex. attityd-påverkan och ekonomiska styrmedel, för att leda till måluppfyllelse. Vidare diskussioner bör föras om omformulering av strecksatsen. Strecksats 2, kulturhistoriska och estetiska värden
– Fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på program och strategier för hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas.
Förekomsten av program och strategier Kulturhistoriska värden
Våren 2000 gjorde Svenska Kommunförbundet en enkätundersök-ning5 där resultatet visar att 42 % av de kommuner som svarade på frågan hade ett kulturmiljöprogram och att arbete med att ta fram ett sådant pågick i 13 % av kommunerna (Svarsfrekvens 77 %).
Enligt enkätresultaten är det vanligt att "programmen" till stor del består av enbart beskrivningar och avgränsningar av särskilt värde-fulla områden. Mål för vad man vill uppnå och program för hur man ska klara av det saknas i stor utsträckning.
Svaren från länsstyrelseenkäten och intrycken från kommunsam-talen stämmer överens med slutsatsen i den fördjupade utvärderin-gen av delmål 2, God bebyggd miljö, som behandlar den kultur-historiskt värdefulla bebyggelsen. I den konstateras att i stort sett alla kommuner har någon form av dokument där kulturhistoriskt värdefull bebyggelse behandlas. Mycket få bedöms dock ha aktuella, heltäckande dokument med tillräcklig detaljeringsnivå och det finns även några län med stora kulturmiljövärden som i
5 Program för kultur, redovisning av en enkät våren 2000. Svenska
ten uppger att program saknas i de flesta kommunerna (Söderman-lands, Got(Söderman-lands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län). De kom-muner och län som uppger att programmen är föråldrade anser att det framförallt är 1950-talets bebyggelse och framåt samt industri-miljöer som saknas.
Estetiska värden
Svenska Kommunförbundets enkätundersökning6 visar att endast 10 kommuner, 4,5 % av dem som svarade på frågan, hade ett arkitek-turprogram och att arbete med att ta fram ett sådant pågick i ytter-ligare 16 kommuner (Svarsfrekvens 76 %).
Gränsen mellan vad som är ett arkitekturprogram/stadsmiljöpro-gram och ett gestaltningsproarkitekturprogram/stadsmiljöpro-gram, som man har arbetat med förut är svår att dra och tycks många gånger endast vara en fråga om vil-ket namn man väljer.
I de studerade översiktsplanerna är en attraktiv fysisk miljö en målsättning som flera av kommunerna säger sig ha. Det är dock oklart vad detta rent faktiskt betyder och endast två kommuner tycks ha gjort sig en bild av detta. I kommunintervjuerna framkom-mer det att det är vanligt att gestaltningsprogram tas fram i sam-band med programmet för detaljplan vid nyexploatering, men myc-ket ovanligt att det tas fram program för befintliga miljöer. Två av de intervjuade kommunerna planerar att ta fram ett heltäckande stads-miljöprogram. Dagens stora investeringar i infrastruktur åtföljs i regel av utformningsprogram.
Grundar sig planering och samhällsbyggande på programmen? Kulturhistoriska värden
I drygt två av tre kommuner som har ett kulturhistoriskt program är det antaget av kommunfullmäktige och nästan lika ofta kopplat till översiktsplanen eller en fördjupning av denna7.
Vid kommunintervjuerna framkommer det att det finns ett stort intresse och en stor förståelse för den kulturhistoriska frågan, både hos allmänheten och hos politikerna i kommunen, vilket ger förut-sättningar för både framtagande av program och för efterföljande planering. Insikten varierar dock om vilka resurser som krävs för att identifiera, beskriva, värdera och skydda värdefulla byggnader och miljöer. Ofta tror man att en inventering är allt som behövs. Vad omvandlingen till ett planeringsunderlag kräver är mindre känt.
I samband med Boverkets enkät till länsstyrelserna hösten 2002 ställdes frågan vilken strategi kommunerna har för att säkerställa riksintressen/allmänna intressen för kulturmiljövården. I den mån länsstyrelserna angav att kommunerna hade någon strategi var det vanligen i form av rekommendationer i översiktsplanen. När sådana
6 Program för kultur, redovisning av en enkät våren 2000. Svenska
Kommunförbundet, 2000
7 Program för kultur, redovisning av en enkät våren 2000. Svenska
strategier konkretiserades rörde det sig oftast om att riksintressena skulle skyddas genom områdesbestämmelser. Då det i utvärderin-gen av delmål 2 konstateras att endast en försumbar del av riksin-tresseområdena omfattas av någon typ av plan, kan det konstateras att denna strategi normalt sett inte har fullföljts. Någon enstaka kommun angav att man arbetade med program för att öka med-vetenheten om kulturarvet och dess betydelse.
Estetiska värden
Den politiska medvetenheten om de estetiska värdena upplevs av de intervjuade kommunerna lägre än förståelsen för de kulturhistoris-ka. Estetiska frågor har väl alltid varit intressanta, men först på senare år har man fått mer uttryckligt lagstöd för sådana övervägan-den. Kommunerna är något yrvakna inför denna situation, som knappast kan mötas med nya normer utan snarare förutsätter ökad medvetenhet.
Problem/hinder för att nå målet
I dag finns problem med kompetens- och resursbrist, bristande förståelse samt bristande samverkan. Det saknas även metoder, handböcker och goda exempel som visar hur man kan ta fram program och arbeta med dessa som levande dokument. Kulturhistoriska värden
Kompetensbristen består främst i kommunernas avsaknad av antik-varier. Bland antikvarier kan också spåras en kompetensbrist be-träffande hantering och kunskap om PBL-systemet och bland arki-tekter kan spåras en viss övertro beträffande de egna antikvariska kunskaperna.
Den bristande förståelsen är främst ett pedagogiskt problem. Man vet helt enkelt inte i kommunerna vad den antikvariska kompeten-sen innebär samt när och hur denna kan nyttjas.
Resursbristen visar sig i avsaknad av antikvarisk kompetens i pla-neringsprocessen, i bristande uppdatering av planer och brist på vad som skulle kunna kallas ”förvaltningsplanering” samt ålderstig-na program. Förändrade värderingar och nya hotbilder kräver att de kulturhistoriska beslutsunderlagen hålls aktuella och förankras hos allmänheten.
I kommunerna finns brister i helhetssyn och sektorssamverkan, vilket kan innebära att antikvarier som är placerade på kulturför-valtningar inte aktivt deltar i planeringsprocessen.
Estetiska värden
För de estetiska aspekterna kan det vara relevant att uppmärksam-ma vilka effekterna kan bli av att allt fler planerare har en annan bakgrund än traditionell arkitektexamen. De fysiska planerarna och framförallt samhällsplanerarna har genom sin utbildning mindre estetisk kunskap och träning.
I kommunintervjuerna uttrycks tveksamhet till vad ett program för de estetiska värdena skulle innehålla och i de kommuner som har stadsarkitekt anser man till stor del att man bevakar frågan från fall till fall genom stadsarkitekten och i bygglovprocessen.
Eftersom program och strategier för de estetiska värdena finns i begränsad omfattning visar sig resursbristen främst i att det i liten omfattning prioriteras att ta fram program för frågan.
Arkitekter och planerare, som får antas stå för den estetiska kom-petensen, deltar naturligt i den kommunala planeringen. Dock kan brister i samverkan mellan förvaltningar leda till att den estetiska sidan inte blir konsulterad vid exempelvis placeringar och utföran-den som görs av andra förvaltningar.
Strecksats 3, grön- och vattenområden i tätorter
– Fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på program och strategier för hur grön- och vattenområden i tätorter och tät-ortsnära områden skall bevaras och utvecklas och andelen hård-gjord yta inte ökas.
Förekomsten av program och strategier
Planering av grönstruktur har de senaste tio åren i stor utsträckning blivit allmänt förekommande i den kommunala planeringen i såväl stora som små städer. De tre storstäderna och andra stora städer med förhållandevis mycket resurser har som regel utarbetat särskil-da grönstrukturprogram. Men det finns även mindre städer som har tagit fram genomarbetade och ambitiösa grönstrukturprogram. Sär-skilda program för vattenområden finns i mindre utsträckning än för grönområden. I några fall finns båda frågorna behandlade i ett gemensamt program. I Skåne har förhållandevis många kommuner behandlat frågan om bevarande och utveckling av vattenområden.
Frågan är i varierande grad behandlad i översiktsplanerna, mer i nyare planer. I de kommunomfattande översiktsplanerna är grön- och vattenstrukturen ofta grovt redovisad, varför de tätortsnära om-rådena inte är speciellt detaljerade. Mer detaljerade redovisningar sker oftast i fördjupningar av översiktsplanen.
Regionala grönstrukturprogram finns i huvudsak för storstadsom-rådena. Regionala program har tagits fram för exempelvis Storstock-holm8 och Skåne9. Hälften av de intervjuade kommunerna känner behov av att ta fram ett speciellt grönprogram som kan ge tyngd åt dessa frågor. Hos många kommuner finns sedan 1980-talet förvalt-ningsinriktade grönplaner och trädplaner. Dessa är framtagna för planering av skötsel och underhåll av de kommunala parkerna och grönområdena och ska inte förväxlas med de mer planeringsinrik-tade dokument som grönstrukturprogrammen utgör.
8 Grönstruktur i Stockholmsregionen, Regionplane- och trafikkontoret, 1996. 9 Strategi för en grön struktur i Skåne, Region Skåne, Remissupplaga sept. -2002.
Grundar sig planering och samhällsbyggande på programmen? Många kommuner med större tätorter har mer eller mindre avance-rat gjort bedömningar rörande grönstruktur i sina nyare översikts-planer. De studerade översiktsplanerna ger vissa riktlinjer för be-varande och utveckling av grönstruktur och vattenområden, men är sällan så detaljerade beträffande tätortsstrukturen, att de kan antas vara ett tillräckligt kunskapsunderlag och handlingsberedskap för framtida beslut om markanvändningen.
Acceptansen och intresset för de gröna frågorna varierar mycket mellan de tio intervjuade kommunerna. I ungefär hälften av kom-munerna är grönstruktur en högt prioriterad fråga, medan respekten och intresset är mycket lågt i en fjärdedel och mer avvaktande i den sista fjärdedelen. Det stora intresset hos vissa kommuner kan inte alltid förklaras av brist på gröna områden. Två av de intervjuade kommunerna diskuterar möjligheten att inrätta kommunala natur-reservat nära tätorter.
Problem/hinder för att nå målet
I dag finns problem med samverkan, kompetens- och resursbrist samt viss avsaknad av metoder.
I kommunintervjuerna framkommer det att den biologiska och ekologiska kompetensen sällan deltar i planeringen. Kompetensen finns oftast på miljökontoren, men mer sällan på
planeringskontoren, varför det kan finnas organisatoriska problem för samarbete. Det varierar också i vilken utsträckning det finns tid för att arbeta med exempelvis program och strategier eftersom tillsyn och kontrolluppgifter tar mycket av yrkesgruppens arbetstid.
Kvaliteten på grönstrukturprogrammen eller avsnitt om grönstruktur i översiktsplanen hänger till stor del samman med vilken kompetens som finns i kommunen. I många kommuner saknas den nödvändiga kompetensen om grönstruktur och dess olika funktioner.
Till viss del finns metoder redan framtaget som hjälp för att ta fram grönstrukturprogram, dock finns ny kunskap om exempelvis tillgång till grönska och människors hälsa som bör lyftas fram. Det finns även behov av metoder och kunskap för att arbeta med den blåa strukturen.
Behov av omformulering av målet
Tätt kontra glesare stadsbyggande är ett klassiskt humanekologiskt tvisteämne. Att andelen hårdgjord yta inte ska ökas kan därför vara alltför kategoriskt som mål. Vissa glesbygdslän och kommuner har funnit formuleringen ”andelen hårdgjord yta skall inte öka” irrele-vant.
Strecksats 4, energieffektivisering och förnybara energiresurser – Fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på program och strategier för hur energianvändningen skall effektiviseras, hur förnybara energiresurser skall tas till vara och hur utbyggnad av pro-duktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft skall främjas.
Förekomsten av program och strategier
Enligt Lagen om kommunal energiplanering (1977:439) ska alla kommuner ha en aktuell energiplan för tillförsel, distribution och användning av energi. Enligt lagen ska kommunen även främja hus-hållningen med energi samt verka för en säker och tillräcklig energi-tillförsel. Lagen säger inte uttryckligen att produktionen ska inriktas på förnybara energiresurser, däremot ska planen, sedan 1991, inne-hålla en miljökonsekvensbeskrivning där inverkan på miljö, hälsa och hushållningen med naturresurser ska belysas.
Energimyndigheten följde år 2002 upp utvecklingen av den kom-munala energiplaneringen med en enkät10. Av enkätsvaren framgår att det är 150 kommuner som har en energiplan (4 år eller yngre) eller håller på att ta fram eller reviderar en energiplan, dvs. 67 % av dem som svarade (Svarsfrekvens 77%).
De kommuner som har en aktuell energiplan behandlar i dessa, enligt länsstyrelserna, i hög grad förnybara energislag.
En del länsstyrelser deltar i utvecklingsarbete rörande lokalisering av vindkraftsanläggningar. Vindkraften behandlas också i översikts-planer, framför allt i kustkommunerna i södra Sverige.
Grundar sig planering och samhällsbyggande på programmen? Energiplanering är ofta lågt prioriterat i kommunerna. Trots att fler än hälften av landets kommuner har en aktuell energiplan så verkar det vara ovanligt att den fysiska planeringen grundar sig på denna. Bland de intervjuade kommunerna är det endast två kommuner där energiplaneringen kan sägas vara integrerad med den fysiska pla-neringen. Energiplanen används, enligt de intervjuade, i stor ut-sträckning av energibolaget som en fjärrvärmeplan.
I flertalet av de studerade översiktsplanerna tas dock någon form av hänsyn till energifrågor. Oftast handlar det om svepande målsätt-ningar, som t.ex. att andelen förnybar energi bör öka. I den mån riktlinjer ges handlar det till största delen om vindkraft och fjärrvär-me. I några kommuner kopplas utbyggnadsstrategin ihop med tan-ken om ett energieffektivt samhälle och möjligheten att försörja den nya bebyggelsen med fjärrvärme.
I Energimyndighetens enkät, 2002, som följer upp utvecklingen av den kommunala energiplaneringen, ställs frågan om man anser att energiplanen är ett verksamt instrument för hållbar utveckling. Re-sultatet visar att 85 % av de svarande anser att den är det
10 Kommunal energiplanering, en enkätundersökning av Sveriges kommuner.
vens 54 %). Energiplanen anses som verksam bland annat på grund av att man anser att det är viktigt att ha en gemensam inriktning för energiområdet. Processen att ta fram en energiplan poängteras ock-så, där energifrågorna kan diskuteras brett. De som inte anser att energiplanen är ett verksamt instrument för hållbar utveckling pekar på de frågor som även har kommit upp i kommunintervjuerna, dvs. kommunens små möjligheter att påverka energianvändningen och produktionen. Detta gör att energiplanen blir ett verkningslöst in-strument. Noteras bör att endast 54 % av kommunerna har svarat på enkäten. Hur den andra hälften av landets kommuner ser på energi-planen är därmed obekant.
Problem/hinder för att kunna nå målet
Kommunernas möjligheter att arbeta med frågan i den fysiska pla-neringen behöver analyseras. I dag finns problem med kompetens-brist och kompetens-bristande samverkan.
Lagen om kommunal energiplanering har funnits sedan 1970-talet. Lagen har genom åren ändrats. Lagens ambition är att energi-planen ska vara heltäckande och omfatta allt från tillförsel till an-vändning av energi. Lagen om kommunal energiplanering stämmer dåligt överens med dagens situation, då energiplanering i kommu-nerna sker mer operativt och projektorienterat. Det kan gälla pro-gram för förnybar energi, för energieffektivisering eller för den kom-munala organisationens energiförsörjning. Det kan också gälla pro-gram och strategier kring exempelvis fjärrvärmeutbyggnad s.k. vär-meplan, eller vindkraftspolicy. Många av projekten som fått stöd genom LIP (Lokala investeringsprogram) har handlat om energiom-ställning till förnybar energi och åtgärder för energibesparing.
Den nationella energipolitiken anses av många kommuner som nyckfull. Energibidrag som hela tiden ändras försvårar en långsiktig planering i kommunerna. En förutsättning för att program och stra-tegier för energieffektivisering och förnyelsebara energiresurser ska komma till stånd är att det upplevs som relevant att arbeta med frå-gorna inom en snar framtid och att det är långsiktigt ekonomiskt och miljömässigt hållbart. Förutsättningarna kan inträda då en energikälla redan är ekonomiskt relevant eller då förväntningar finns att en energikälla ska bli ekonomiskt lönsam samt när det finns uttalade mål uppsatta.
Trenden är att kommunerna minskar sitt ägande i energiföreta-gen, vilket innebär att energiföretagen går upp i större, oftast munöverskridande bolag. Den kompetens som har funnits i kom-munerna verkar till stor del ha försvunnit i privatiseringen och bo-lagiseringen av energiförsörjningen. Energiförsörjnings- och energi-hushållningsfrågorna är i liten grad integrerade i den fysiska planer-ingen. Den egna bristande tillgången till kompetens i kommunen blir ett problem då det ibland av olika skäl inte går att få tillgång till
energibolagets kompetens. Energibolagets intresse för den övriga fy-siska planeringen anses av de intervjuade planerarna som lågt. Pla-nerarnas bristande kunskap och insikt om att energifrågorna hör ihop med den fysiska planeringen är ett annat problem som tas upp.
Åtgärder som har genomförts
Kunskaps- och metodutvecklingBoverket har genom åren i olika sammanhang lyft fram betydelsen av att finna former för samverkan och vikten av att anlägga en hel-hetssyn på miljön, både i staden, i små samhällen och på landsbyg-den. Boverket initierar och deltar i projekt och ger ut metodböcker i syfte att stödja ökad samverkan och framtagande av planeringsun-derlag. Andra myndigheter och forskare har också gett ut ett stort antal böcker och rapporter som berör delmålets olika strecksatser och tillhörande arbetsprocesser. Se bilaga 1.
Regionalisering och kommunalisering av delmål 1
Länsstyrelserna har i regel inte prioriterat mellan de 15 nationella målen. Sex länsstyrelser (inget storstadslän) har dock givit God be-byggd miljö hög prioritet medan en länsstyrelse valt att senarelägga arbetet med detta miljökvalitetsmål.
En tredjedel av länsstyrelserna har föreslagit egna formuleringar av delmålen eller lagt till delmål. Några ytterligare planerar att göra det år 2003.
I kommunerna förekommer i många fall mål i t.ex. översiktspla-nen som formulerats före det nationella miljömålsarbetet men som man anser överensstämmer med de nationella målens anda. Där-emot har de nationella målen ännu inte fått genomslag i översikts-planeringen eller i annat strategiskt arbete.
För att arbeta med miljömålsfrågor har vissa länsstyrelser (Kal-mar, Dalarna, Gävleborg) byggt upp särskilda nätverk eller arbets-grupper för miljömålsfrågor, där kommunerna ingår. I Västman-lands län bedrivs ett ambitiöst sådant arbete i projektform. Andra länsstyrelser har täta kontakter med kommunerna i sakfrågor och bygger upp informationsbanker för kommunernas bruk. De flesta hänvisar dock till temadagar, seminarier och länsmöten för plane-rare 1–4 gånger per år jämte regelbundna kommunbesök 1–4 gånger per år och kommun.
Utvärdering
Kommer vi att nå delmål 1?
God bebyggd miljö, delmål 1, skiljer sig från övriga miljökvalitetsmål på många sätt. Delmålet avser program och strategier. Som fram-hölls inledningsvis i rapporten har regeringen i prop. 2000/01:130 betonat betydelsen av att det utvecklas arbetsformer som innebär att de angivna programmen och strategierna tas fram i dialog mellan olika parter och sektorer och att detta arbete bör kunna ut-veckla de allmänna förutsättningarna för ett effektivt och fram-gångsrikt miljöarbete. Kommunernas och länsstyrelsernas roller betonas.
För att målet ska nås krävs att ett antal åtgärder sätts in för att stimulera landets kommuner till att ta fram planeringsunderlag som kan ligga till grund för översiktsplanering och annan efterföljande planering. Det är bl.a. en resursfråga att ta fram program och stra-tegier och hålla dem aktuella. Kommunernas brist på resurser be-höver uppmärksammas och stödjande insatser sättas in. De stödjan-de insatserna kan avse att sprida ny kunskap om olika frågor eller metodik för att utveckla planeringsunderlag eller planer. Även läns-styrelsernas resurser och kompetens på plansidan behöver upp-märksammas. Länsstyrelserna ska ha en stödjande roll för kommu-nerna i deras översiktsplanering. Regionala planeringsunderlag är i många fall nödvändiga om hög kvalitet ska kunna uppnås i de lokala planeringsunderlagen och i översiktsplanerna. Översiktsplanerna ska grundas på planeringsunderlag som konkretiserar och geogra-fiskt preciserar samt beskriver de riksintressen som pekats ut. Denna process regleras i Förordning (1998: 896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Samtidigt ska planen behand-la den lokabehand-la och regionabehand-la preciseringen av övriga nationelbehand-la mål, däribland miljökvalitetsmålen. Ett planeringsunderlag är ett under-lag som är anpassat till den fysiska planeringen. Det karaktäriseras av att det innehåller sammanställda basfakta som kan ha värderats och analyserats till ställningstaganden angående det eller de intres-sen som behandlas. Planeringsunderlaget redovisas oftast på karta,
som visar utbredningen av en viss företeelse (se även Boken om översiktsplan, Del II, sid. 37-38).
De planeringsunderlag som delmål 1 tar upp, omfattar delar av de allmänna intressen som ska behandlas i översiktsplanen. Ibland be-höver separata underlag för behandling av komplexa frågor tas fram. I andra fall kan en behandling direkt i översiktsplanen vara tillfyllest. Genom att arbeta med fördjupningar av översiktsplanen kan även mer sammansatta planeringssituationer behandlas direkt i planen. Rådande lokala och regionala situationer får avgöra typen av plane-ringsinsats samt vilket underlag som behöver tas fram.
Sambandet med andra förväntningar från central nivå Det har nyligen tagits en mängd initiativ på central nivå som i högsta grad berör God bebyggd miljö, delmål 1.
Det gäller bl.a. fastlagda nationella mål som uttrycks i den Natio-nella strategin för hållbar utveckling (Skr. 2001/02:172, spec. sid. 79– 90), den pågående Utredningen om plan- och bygglagen och Natio-nalkommittén för Habitat och Agenda 21: s slutbetänkande En håll-bar framtid i sikte (SOU 2003:31). Ett av de övergripande målen för PBL-kommitténs arbete är att stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling. Utredningen ska bl.a. se på behovet av ändringar i plan- och bygglagen för att underlätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. God bebyggd miljö lyfts fram särskilt. I Nationalkommittén för Habitat och Agenda 21: s slutbetänkande påtalas behovet av strategier för en samlad svensk stadspolitik och hållbar stadsutveckling. Ytterligare ett initiativ är de Nordiska plan- och miljöministrarnas överenskommelse om ett samarbete enligt ett handlingsprogram, som bl.a. tar upp stadsut-vecklingsfrågor och planering för hållbar utveckling.
För att resultaten av dessa olika initiativ ska kunna tas omhand på ett bra sätt på lokal och regional nivå är det väsentligt att samban-den mellan dem klart framgår.
Slutsatser och förslag till åtgärder
Boverket anser att en helhetssyn bör vägleda arbetet med God be-byggd miljö. Emellertid ska här den ekologiska dimensionen stå i fokus. Planeringsunderlag avseende God bebyggd miljö bör inord-nas i det samlade underlaget för fysisk planering och bebyggelse-miljö.
Översyn av delmålets formulering
