Huvudmannaskap för allmän plats

(1)

Boverket

Huvudmannaskap för allmän plats

– En fråga om rådighet över mark och finansiering

(2)

Huvudmannaskap för

allmän plats

- En fråga om rådighet över mark och

finansiering

---

Innehåller tre rapporter:

 Plangenomförande i praktiken/tankar

kring exploateringsparagraferna i PBL

 Huvudmannaskap för allmänna platser i

detaljplan samt

 Rättstillämpning avseende

huvudmannaskap i detaljplaner

(3)

Under 2008 samverkade Boverket och Lantmäteriet kring några av de frågeställningar som ingår i detaljplaneprocessen och i plangenomförandet. Det gällde framför allt frågor som berör exploateringsavtal och huvud-mannaskap för allmän platsmark. Syftet var att belysa kopplingarna mellan planläggning, avtal och genomförande. Utgångspunkt var plan- och bygglagen (PBL 6 kapitel), PBL-kommitténs betänkande (SOU 2005:77) och remissvar, men även forskningsarbeten och erfarenheter från

kommuner. Slutsatserna är att vad som kan ingå i ett exploateringsavtal ska inte regleras i PBL och att plangenomförande och huvudmannaskap behöver förtydligas i lagstiftningen. Det har många tänkt före oss och det kan på sikt ge ändringar även i PBL. Den viktigaste slutsatsen är att ny lagstiftning behövs för finansiering av gator och annan allmän platsmark.

Huvudmannaskap för allmän plats är en för viktig fråga för att falla mellan stolarna. Finansieringen av drift och underhåll behöver en långsiktigt hållbar lösning. Som ett första steg bör under 2009 prövas om en kommun ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning, utan att vara fastighetsägare, till den nytta det allmänna behöver. Detta förslag berör främst anläggnings-lagen. Som vägledning hur kommuner kan hantera genomförandefrågor vid detaljplaneläggning föreslås att Boverket och Lantmäteriet påbörjar arbete med en handbok redan under hösten 2009 med sikte att den ska publiceras under 2010.

--- Titel: Huvudmannaskap för allmän plats – En fråga om rådighet över mark och finansiering

Utgivare: Boverket mars 2009 Upplaga: 1

Antal ex: 50

Tryck: Boverket internt Dnr: 2239-4667/2008

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. © Boverket 2009

(4)

(5)

Plangenomförande i praktiken

- tankar kring exploateringsparagraferna i

plan- och bygglagen

(6)

Förord

Rapporten är en redovisning av regleringsbrevets uppdrag till Boverket att under 2008 kartlägga erfarenheter av tillämpningen av de s.k. exploa-törsparagraferna i PBL med koppling till detaljplanering och plangenom-förande för att få underlag till vägledning om hur exploateringsavtal bör behandlas i detaljplaneläggningen och skapa bättre förutsättningar för en harmoniserad tillämpning av bestämmelserna. I uppdraget kan även behov av förtydliganden i lagstiftningen övervägas. Uppdraget har genomförts i samverkan med Lantmäteriet och efter samråd med Sveriges Kommuner och Landsting.

I direkt anknytning till detta finns också uppdraget att under 2008 i sam-verkan med Lantmäteriet utreda huvudmannaskapsfrågor för allmänna platser i detaljplan med utgångspunkt i de slutsatser som framkom i PBL-kommitténs betänkande SOU 2005:77 Får jag lov? Om planering och

byggande och inkomna remissvar.

De båda uppdragen har många beröringspunkter. Boverket har haft huvudansvaret att redovisa tankar kring exploateringsavtalen. Lätt till-gängligt kunskapsunderlag, fler planeringsverktyg att välja bland och bättre tillämpning av PBL är den lösning Boverket i första hand vill pröva och därför i samverkan med Lantmäteriet ta fram en handbok om genom-förandefrågor vid kommunal planering under 2009/2010. Lantmäteriet har tilldelats huvudansvaret för redovisning av uppdraget om huvud-mannaskap och att ta fram ett förslag till lagändring, färdigt för remisshantering under 2009.

Rapporten är sammanställd av Kristina Littke, arkitekt, planenheten i samarbete med Tomas Öhrn, jurist, Lantmäteriet.

Karlskrona december 2008

Janna Valik

(7)

Innehåll

Förord ... 4

Inledning ... 7

Sammanfattning ... 8

Genomförandeavtal i samband med detaljplaneläggning ... 9

DEL 1. Uppdrag... 9

Bakgrund till uppdraget ... 9

Bakgrund till att vi har genomförandeavtal... 10

Vad menar vi med genomförandeavtal ... 10

Var man hittar förslag till uppdraget ... 10

DEL 2. Kunskapsläge ... 14

Examensarbeten om exploateringsavtal ... 14

Avhandling om avtal KTH 2002... 15

Ett förslag till ändrade principer... 16

DEL 3. Tillämpning ... 18

Erfarenheter av tillämpningen av exploatörsparagraferna ... 18

Vilka är dessa s.k. exploatörsparagrafer... 18

Var söker man kunskap om erfarenheter... 18

Lagstöd... 19 Ansvar ... 21 Ämnesrelaterat ... 22 Ekonomi ... 24 Framtid ... 25 Slutsatser ... 26

Andra erfarenheter från samtalen ... 26

Del 4. Tillägg... 28

Huvudmannaskap för allmän platsmark –... 28

hur kommer det in i exploateringsavtalen? ... 28

Utredningar... 28

Vad är allmän plats? ... 29

Ett praktiskt exempel på plangenomförande med svårhanterligt huvudmannaskap ... 30

Verktyg lagstiftning ... 31

Källförteckning ... 34

(8)

Inledning

En osäkerhet finns kring vad som är lämpligt och möjligt att avtala om i exploateringsavtal. När kommunen äger den mark som ska exploateras skriver kommunen ett markanvisningsavtal, som redogör vad kommunen förväntar sig av den aktuelle byggherren. I dessa avtal har kommunen, som fastighetsägare och tillika beslutsfattare för en ny detaljplan, stor rådighet över innehållet i avtalet. När kommunen inte äger marken skrivs ett exploateringsavtal mellan kommun och markägare/byggherre. I dessa regleras vad kommun respektive exploatör kommer att bygga och ansvara för under genomförandet. Ju tydligare kostnader och ansvar finns

beskrivet i förväg, ju tydligare blir förutsättningar och möjligheter att komma överens vid förhandlingsbordet. Om kommunen har aktuell översiktsplan, fastlagda avgifter och taxor, kommunal markpolitik för byggandet i sin kommun kan byggherren förutsäga vad ett avtal kan komma att innehålla och vad det kan innebära i fråga om kostnader, ansvar och tidplan.

Plangenomförande är mycket mer än avtal kring allmän platsmark. Primärt behandlar avtalen de frågor som har med utbyggnaden av

planområdet att göra. Avtal innehåller anläggningskostnader i högre grad än aspekter på driftkostnader. Att genomföra en plan- och byggprocess är ett omfattande men ofta lönsamt arbete. En byggherre kan vara ett stort fastighetsbolag och ha omfattande projekt på gång eller så kan det vara en liten byggmästare som önskar bygga ett egnahemsområde, så

byggherrarnas ekonomiska förutsättningar inför planprocessen kan skifta. Ansvar och kostnader förknippade med huvudmannaskapet för allmän platsmark är av avgörande betydelse vid planläggning och genomförande, vilket ger dessa frågor särskild vikt vid avtalsförhandlingar.

Plan- och bygglagen (PBL) från 1987 arbetades fram i en tid då

kommunerna var självklara initiativtagare till planläggning, inte minst för att genomföra sina statligt finansierade och socialt inriktade bostadsbygg-nadsprogram. I och med de förändrade ekonomiska förutsättningarna för främst bostadsbyggande i början av 1990-talet är det mer en öppen fråga vem som tar initiativ till planläggning och därmed är aktiv på ett annat sätt i plangenomförandet. Samhällsbyggandet har fått fler aktörer. Även om PBL skapades i en annan tidsanda lägger lagstiftningen i sig inga hinder för att enskilda ansöker om planläggning eller planändring. Betänkandet Bygg- helt enkelt, som bland annat tittat på förslag att förtydliga initiativrätten till planläggning är på remiss under hösten 2008.

(9)

Sammanfattning

En tydligt beskriven planprocess tillsammans med förutsägbara kostnader för plangenomförandet och framtida drift kan minska problematiken i exploateringsavtalen och därmed kostnaderna för byggföretagen. Det finns ingen demokrativinst eller tidsvinst i att i lag reglera

exploateringsavtalens innehåll. Det går att förenkla ett plangenomförande om lagens grundkrav alltid följs dvs. att detaljplanen skiljer på vad som är allmän platsmark respektive kvartersmark och minimerar alla förslag med otydliga ansvarsförhållanden. Kostnader för anläggning, drift och underhåll av marken inom planområdet bör kunna beräknas redan under samrådstiden och de villkor som ska gälla vid genomförandet bör göras tydligt avläsbara direkt i detaljplanehandlingarna.

De paragrafer som berör exploateringsfrågor i kapitel 6 PBL är, och bör även fortsättningsvis vara, det stöd varje exploateringsavtal behöver. Förutsättningarna förändras ständigt och vad kommuner kan eller inte kan avtala om styrs av annan lagstiftning. Ser man till nutidshistorien verkar det rimligt att inte binda upp framtidens exploateringsavtal med nya lagparagrafer. Råd kring avtalsskrivande kan däremot rekommenderas liksom förslag till checklistor och andra praktiska hjälpmedel vid skrivandet av exploateringsavtal. Boverket planerar att i nära samarbete med Lantmäteriet ta fram en handbok om plangenomförande.

Huvudmannafrågan är av avgörande betydelse för den framtida ekonomin. Inom samma planområde bör det kunna finnas olika

huvudmän, utan att plangenomförandet för den skull blir otydligt. Detta för att planområdet inte i onödan ska behöva begränsas.

Att detaljplaner tydliggör framtida fastigheters förvaltningsvillkor kan minska risken för kortsiktiga lösningar, då dessa på sikt verkar medföra konfliktsituationer för dem som ska nyttja och förvalta den färdiga byggnationen. All allmän platsmark ska vara tillgänglig direkt och utan förbehåll för särskilda förrättningar såsom servitut,

gemensamhetsanläggningar eller avtal för nyttjande av specialområden. För snabbare myndighetsbesked och minsta möjliga krångel bör bebyggda fastigheter ha tillgång till allmän platsmark för att utgöra lämpliga fastigheter. Kommunen ansvarar för planläggning av mark och vatten och bör vara huvudman för allmän platsmark med allmänna nyttigheter, som invånarna vill ha och behöver. Med detta klargjort avlastas exploateringsavtalen sina svåraste frågor att lösa.

(10)

Genomförandeavtal i samband

med detaljplaneläggning

DEL

1. UPPDRAGET

Bakgrund till uppdraget

Det har funnits diskussioner kring vad som kan och vad som bör finnas i ett exploateringsavtal lika länge som det funnits sådana avtal. Det ligger på något sätt i avtalandets natur. Varje part har sina hjärtefrågor, tidplaner och ekonomiska förutsättningar. Att även känna till motpartens ger öppna och jämlika förutsättningar vid avtalsskrivandet. Fastighetsägaren vill dock pröva största möjliga egennytta och kommunen måste beakta sitt ansvar för planläggning och demokratiprocess. Kommunen har ofta följdkostnader av ny bebyggelse liksom möjlighet till intäkter. I exploateringsavtalet ska överenskommelse träffas till ömsesidig nytta, nödvändighet och bådas möjligheter till ekonomisk vinning, då båda parter har något att erbjuda.

PBL-utredningens slutbetänkande Får jag lov? Om planering och

byggande har påtalat att exploateringsfrågorna inte hunnits med i

utredningen eller inte ingått i utredningsdirektiven. Boverket beklagade i sitt remissvar i februari 2006 till utredningen att frågor kring

exploateringsavtal har ansetts ligga utanför utredningsuppdraget. Exploateringsavtalsgruppen i SYD är en informell grupp, med

engagerade medlemmar från kommun och byggföretag i den sydvästra delen av landet, som de själva säger bildades för att diskutera frågor kring tillämpningen av dagens lagstiftning visavi exploateringsavtal. Gruppen presenterade sin analys av den aktuella problematiken kring

exploateringsavtal och framförde sina slutsatser i mars 2007. De framför behov av ny lagstiftning för finansiering av gators drift och underhåll.

(11)

10 Plangenomförande i praktiken

Bakgrund till att vi har genomförandeavtal

PBL har regler om markens användning och byggande efter en öppen och demokratisk samråds- och beslutsprocess. Lagen kräver en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Detaljplaner reglerar

förutsättningarna för nya byggrätter och utgör nödvändigt underlag för bygglov inom redan tätbebyggda områden eller områden med stort bebyggelsetryck. I detaljplaneprocessen utreds dessa möjligheter och begränsningar för byggnationen och planen redovisar precis vad som ska vara allmän respektive enskild mark och därmed följer även en lämplig fastighetsindelning. För att hantera ett faktiskt genomförande av en detaljplan upprättas avtal där ansvar, kostnader och tidplan regleras mellan kommun och byggherre. Avtalen utgör en länk mellan de olika intressena i genomförandeskedet och de påverkar även framtida förvaltning av fastigheterna.

Vad menar vi med genomförandeavtal

Med genomförandeavtal menas här de överenskommelser i form avtal som upprättas i samband med att en detaljplan ska beslutas och i enlighet med planens genomförandebeskrivning. Om kommunen äger marken upprättas ett markanvisningsavtal med byggherren och om en exploatör äger marken upprättas ett exploateringsavtal med fastighetsägaren. Genomförandeavtalen, kan om det finns behov av det, föregås av

föravtal. Avtal som kommunen träffar är offentligrättsliga och kommunen har ett omfattande antal lagar att ta hänsyn till vid avtalsskivandet.

Var man hittar förslag till uppdraget

De tankar, som ligger till grund för denna kartläggning av hur

exploateringsavtal ter sig, kan sökas kring mitten av 1990-talet och fram till idag. Gällande lagstiftning PBL (1987:10) infördes den 1 juli 1987 och har reviderats vid några olika tillfällen, senast 1 januari 2008. Lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I kapitel 6 om plangenomförande finns de till lagen knutna verktyg som kommunerna behöver till stöd för genomförandet av nya detaljplaner. Under rubrikerna Genomförandebeskrivning, Exploateringssamverkan, Fastighetsplan, Avstående av mark, Upplåtande av vissa allmänna platser, Gatukostnader m.m. samt Bestämmande av ersättning ryms det som erfordras att förverkliga de detaljplaner som kommunen varje år antar. Viktiga och ofta hett efterfrågade samhällsfunktioner kan skapas och omfattande ekonomiska värden står på spel i avtalsförhandlingarna. Frågan om huruvida innehållet i exploateringsavtal bör lagregleras återkommer ständigt. Vid ökat byggande ökar antalet exploateringsavtal. Avtalens innehåll påverkas av konjunkturen och har haft olika innehåll under årens lopp. Redan i förarbetena till 1931 års stadsplanelag lär det

(12)

Genomförandeavtal i samband med detaljplaneläggning 11

ha diskuterats möjligheten att i samband med stadsplanering träffa avtal för markexploatering och hur detta borde formaliseras. Så blev det dock inte. Det stora bostadsbyggandet under 1960-talet gjorde avtalen vanliga över hela landet efter modell från de större städerna. Ett normalförslag till exploateringsavtal för stadsplaneområde kunde 1967 rekvireras från Kommunförbundets förlag.

I propositionen 1985/86:1 inför PBL konstaterades att den förberedande utredningen tagit upp frågan om exploateringsavtal och behovet av att reglera dessa i lag. Avtalen har stor betydelse i genomförandeprocessen och har från olika håll kritiserats. Det framhölls att de ibland inte är förenliga med gällande lagstiftning och att de innebär en

byggnadsreglering vid sidan av bygglagstiftningen. Det har förekommit avtal med skiftande innehåll. Den lagförberedande utredningen ansåg dock inte att exploateringsavtalen borde lagregleras.

Det konstaterades i denna utredning från mitten av 1980-talet att avtal kommer till stånd som medel i genomförandeprocessen och berör många olika lagar och skiftande förhållanden. Behovet av att i denna form reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbar. Kommuner ska följa allmänna stadganden, bland annat om likställighet och olika speciallagars regler, vilket är grundläggande för hur olika frågor ska behandlas. I taxor kan frågor om avgifter m.m. vara närmare

preciserade. Finns tvingande lagregler finns ingen rätt att i avtal träffa överenskommelser som avviker från dessa. Särskild lagreglering av detta uppenbara förhållande är inte erforderligt. En faktisk bindning från kommunen före samråd är inte förenlig med lagstiftningens syfte. De remissvar, som inkom med synpunkter på förslaget i ovan nämnda utredning, innehöll delade meningar i denna fråga om lagreglering av avtal. Syftet med en lagreglering av exploateringsavtal skulle i första hand vara att skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera exploateringsavtalet verkan mot tredje man. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan förekomma i dessa sammanhang torde det vara mycket svårt att lagtekniskt utforma sådana föreskrifter. De skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra något effektivt skydd utöver det som redan följer av avtalslagen. 1987 infördes inga lagparagrafer om exploateringsavtal i PBL.

Frågan återkommer, då kritik av vissa exploateringsavtal återkommer. Ändringar i bostadsfinansieringen blev en nödvändighet i samband med den ekonomiska kris som uppstod i början av 1990-talet. Påfrestningen på statens budget för bostadspolitiken blev alltför stor då

bostadslåneräntorna låg i storleksordningen 3 procent, medan

marknadsräntorna låg på bortåt 13 procent. Räntesubventionerna togs bort och frågor kring finansieringen hejdade bostadsbyggandet, som 1990 låg kring 70 000 bostäder om året. Mellan åren 1993 och år 2000 var det lågt dvs. i huvudsak under 20 000 byggda bostäder om året. Det dröjde innan bostadsbyggandet började ta fart igen och de senaste sex-sju åren

(13)

har uppvisat olika försök att flytta kostnader och intäkter i exploateringsavtalet mellan byggherre och kommun.

I PBL - kommitténs slutbetänkande Får jag lov? Om planering och

byggande från 2006 beskrivs exploatörsparagraferna och deras samband

med exploateringsavtal. I Plan- och byggutredningen från 1996 föreslogs en ny lag om fördelning av byggrätt och att den paragraf i kapitel 6, som anger att mark med enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i vissa fall ska upplåtas utan ersättning, skulle upphävas.

PBL-kommittén noterar 2006 att det i olika sammanhang framförts att förutsättningar och innehåll i exploateringsavtal bör regleras i lag, men att detta ansetts ligga utanför kommitténs uppdrag. Utredningen redovisar dock ett omfattande antal förslag, erfarenheter och synpunkter kring frågor om genomförande såsom huvudmannaskap,

genomförandebeskrivningar och fastighetsplaner.

PBL-kommittén vill se genomförandebeskrivningar som redovisar konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna redan vid plansamrådet, medan kravet på att denna beskrivning utgör en särskild handling kan tas bort. Genomförandefrågor kan därmed redovisas som en del i den planbeskrivning som ska medfölja varje detaljplan. Vidare föreslås att när fastighetsindelning behöver läggas fast så ska detta ske i form av en planbestämmelse. Detta skulle kunna ersätta institutet fastighetsplan. En samlad process och en innehållsrik planbeskrivning kan förenkla planprocessen och bättre tydliggöra hela detaljplanens innehåll och dess konsekvenser både vid genomförandet och vid den framtida förvaltningen.

Boverket lämnade sitt remissvar på slutbetänkandet i februari 2006. Boverket tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande plangenomförande, men avstyrker dock helt förslaget om delat huvudmannaskap och anser även föreslagna diffusa begrepp för olika typer av allmänna platser olämpliga. Boverket beklagar att utredningen inte behandlat exploateringsavtal. Boverket noterar att enskilt

huvudmannaskap tillämpas betydligt oftare än vad lagreglerna ger uttryck för och att utvecklingen inneburit en övervältring av allmänna kostnader på olika kollektiv av enskilda fastighetsägare. Kommunalt

huvudmannaskap ska som idag normalt gälla för allmänna platser inom områden med detaljplan. Syftet är att komma tillrätta med problemen med de så kallade x- och z- områden dvs. allmän tillgänglighet inom kvartersmark i stället för allmän platsmark.

Lantmäteriverkets remissvar på kommitténs slutbetänkande handlar till stor del om huvudmannafrågan dvs. frågan om enskilt, delat eller kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser och inte minst frågan om allmänna anläggningar på kvartersmark, de så kallade x- och/eller z- områdena. Lantmäteriverket anser att det leder till oklarheter vid

(14)

inte styrs från praktiska utgångspunkter, utan av valet av huvudman och det i sin tur på rent ekonomiska grunder.

Enligt Lantmäteriverkets mening kan inte någon långsiktigt hållbar lösning åstadkommas förrän det inte spelar någon roll vem som är huvudman ur ekonomisk synvinkel. Först då kan den mest lämpande lösningen väljas. Det är dock bättre att ta ett steg i rätt riktning och komplettera med en laglig möjlighet att i detaljplan använda sig av en gemensamhetsanläggning (g) i samverkan med kommunen ”gx”. Det är svårt att kombinera ”gx” och inte lämpligt att i PBL reglera andelstal, utan de hör även fortsättningsvis hemma i tillämpningen av

anläggningslagen. Därutöver noterar Lantmäteriverket att flera frågor inte tagits upp i utredningen såsom avgifter för drift och underhåll av

allmänna platser, ersättning för planskador, exploateringsavtal och exploateringssamverkan.

Lantmäteriverket föreslog i LMV-rapport 2002:9 att en kommun ska kunna ingå som delägare i en gemensamhetsanläggning och att förekomsten av områden markerade med ”gx” och ”gz” i detaljplaner visar på att det finns behov att kombinera allmänna och enskilda ändamål och rättigheter.

I september 2007 lät regeringen tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor i PBL, som en följd av tidigare utredningars slutsatser och remissvar Byggprocessutredningen SOU 2008:68. Uppdraget inriktades på att undersöka möjligheterna att ytterligare förenkla och förtydliga de regler som styr planering och byggande. Utredningen föreslår bland annat privat initiativrätt till

detaljplaneläggning och kommunens skyldighet att besluta om ett planbesked. Det innehåller även ändringar kring förfarandet vid detaljplaneläggning, tidsfrister för plan och lov samt att bygglov ska vinna laga kraft.

Byggprocessutredningen noterar i sitt betänkande Bygg – helt enkelt! att bland de frågor som legat utanför direktiven och som inte behandlats i utredningen är exploateringsavtal och att de på något sätt bör lagregleras i fråga om avtalens tillkomst, möjliga innehåll och rättsverkningar. Några av förslagen som finns i betänkandet kan, om de kommer till

genomförande som ny lagtext, bidra med förtydliganden som kan förenkla även inför skrivande av exploateringsavtal. Det gäller enskilda och företagares möjligheter att få snabba besked från kommunen i plan- och byggfrågor och trygga hanteringen av projektens tidplaner och därmed kostnadsbilden. Förslaget att bygglov kan bli ett lika tydligt och bindande beslut som en detaljplan kan påskynda och förenkla inför ett genomförande om alternativet annars hade varit en detaljplaneprocess.

(15)

DEL

2. KUNSKAPSLÄGE

Varje exploateringsavtal tillhör ett specifikt projekt. Avtalshandlingarna stannar ofta i särskilda akter och återfinns inte självklart bland

detaljplanehandlingarna. De är inte på något sätt hemligstämplade, men ligger för den skull inte ute bland andra planhandlingar på Internet. Troligen anser parterna att de kan liknas med affärsöverenskommelser och vore de inte underlag för beslut om godkännande i

kommunfullmäktige skulle de inte alls kunna hämtas ur arkivsystemen. I avhandlingen Avtal för markexploatering vid KTH 2002 behandlas ett urval av avtal och erfarenheten därifrån visar att det är viktigare att analysera frågeställningarna bakom avtalen än att får ta i största möjliga antal avtal för jämförelse.

Examensarbeten om exploateringsavtal

”Är exploateringsavtal olagliga?” Det finns en omfattande lagstiftning en kommun ska följa vid ett avtalsskrivande. Bryter kommunen mot dessa är avtalen inte lagstridiga, men kan anses sakna lagstöd. Det medför inte automatiskt att avtalens innehåll blir kostnadsdrivande eller på annat sätt ofördelaktiga för parterna. I ett examensarbete av Peter Smith

Tillämpningen av exploateringsavtal i praktiken, finns det lagstöd för avtalsvillkoren? 2007, anses 39 procent sakna lagstöd och 22 procent av

de undersökta avtalen medföra större ekonomiska konsekvenser för antingen exploatören eller de blivande boende. Slutsatsen av

undersökningen är att det ibland förekommer problem vid upprättandet av exploateringsavtal. Det är till exempel viktigt att ”x-områden” inte behandlas på samma sätt som allmänna platser i exploateringsavtal. I de undersökta avtalen där

”x-områden” lagts ut har det i samtliga fall inte varit ett lämpligt val enligt författaren till arbetet.

Det är inte ovanligt att mark som enligt PBL skulle ha varit allmän plats-mark i stället i detaljplanen läggs ut som kvartersplats-mark med

gemensamhetsanläggningar och/eller specialområden med ”x-markering”, vilket konstateras i ett examensarbete av Sara Grafström

Detaljplaneläggning av allmänhetens tillträde till kvartersmark 2008. Att

skilja allmän plats för samhälliga funktioner och kvartersmark för enskilda nyttigheter är ett huvudsyfte med planläggning. Blandat huvudmannaskap inom samma planområde medges inte i PBL och resultat kan därför bli att till exempel ”x-områden” används för fel funktion och plangenomförandet blir både svårgenomfört och ansvaret otydligt.

I en utblick mot Norge, Storbritannien och USA som redovisas i ett examensarbete av Katarina Björk och Andreas Hellström

Exploateringsavtal, tillämpning i Sverige med internationell utblick 2004

finner man att reglerna skiljer sig en del från varandra. I Norge bygger systemet på en lagligen bestämd bas som anger ett minimum av vad

(16)

exploatören ska bekosta. Samtidigt finns det möjlighet att förhandla om andra saker inom vissa ramar. I Storbritannien är regleringen inte lika strikt, utan där finns större förhandlingsmöjligheter. Avtalens innehåll styrs till viss del av olika föreskrifter som kommunen måste följa, men är till största delen baserat på en förhandlingsprocess. I USA används ett avgiftssystem som grundar sig på exploatörens ansvarsskyldighet för skada och påverkan på omgivningen. Exploatören får också bidra med något mer vid sidan av dessa avgifter för att nå goda lösningar och resultat. Utblickarna visar inte på exempel som förtydligar vad ett exploateringsavtal bör innehålla. Bristen på vägledande domslut inom exploateringsavtalsområdet kan också göra det svårt att avgöra vad som verkligen är tillåtet.

I ett examensarbete av Stefan Eriksson och Niklas Karlsson

Gemensamhetsanläggningar för allmänheten, Vad tycker

fastighetsägarna? 2007 framgår att de boende finner ansvarsdelen i

gemensamhetsanläggningen positiv, medan finansieringen av drift och underhåll borde stöttas av kommunen. De gemensamhetsanläggningar som används av en bredare allmänhet behöver kommunens deltagande som finansiär.

Avhandling om avtal KTH 2002

I avhandlingen Avtal för markexploatering – en strukturanalys av

åtaganden av Maria Ulfvarson Östlund beskrivs sambanden mellan

exploateringsavtal, avtalsinnehåll och omvärldsförhållanden som öppnar möjligheter att analysera avtal. Kommunen och exploatören är

huvudaktörerna i exploateringsprocessen. Den stora skillnaden dem emellan är att kommunen även tar myndighetsbeslut. Genom ett

komplicerat samspel växer ett exploateringsprojekt fram. Ingen aktör har total kontroll över hela genomförandeprocessen och därför kan det bli nödvändigt med kompromisser och förändringar av de ursprungliga intentionerna. I exploateringsavtalet regleras ansvarsfördelningen mellan huvudaktörerna och hur fördelningen ser ut skiljer sig från fall till fall. I lagstiftning regleras flera frågor gällande exploateringar vilket påverkar avtalsförhållandena mellan kommun, exploatör och ibland även tredje man.

Vilka förväntningar som finns på avtalen är naturligtvis avhängigt av vems synsätt man anlägger. Kommunen vill enkelt och snabbt få ut väsentliga kostnader från exploatören. Exploatören vill å sin sida vanligtvis få en snabb byggstart och en bra vinstmöjlighet.

Kommuninnevånare vill se att avtalen är ekonomiskt och miljömässigt gynnsamma och inte strider mot några lagregler. De i undersökningen ingående exploateringsavtalens olika åtaganden har analyseras och bekräftar följande påståenden.

Vid en högkonjunktur ökar antalet exploateringsavtal, medan antalet åtaganden i avtalen är fler vid en lågkonjunktur. Innehållet i

(17)

med - annat bara en viss period. Utformningen av exploateringsavtalen samspelar med lagstiftningens utveckling och ändras därmed över tid. Exploateringsavtalens utformning påverkas av vem som äger marken. Om exploatören också är markägare antar inte kommunfullmäktige detaljplanen innan exploateringsavtalet är tecknat och godkänt. Det finns intressanta slutsatser kring tendenser när man använder sitt markinnehav. Kommunen använder sitt markinnehav i en högkonjunktur och främst för att klara den bostadsförsörjning som då efterfrågas. Byggande för verksamhetslokaler ökar också vid en högkonjunktur. Exploatörer använder sitt markinnehav vid lågkonjunkturer och föredrar att det finns en gällande detaljplan före avtalsskrivandet. Av de

undersökta avtalen finns inga åtaganden som skulle kunna tolkas som rättsstridigt tvång dvs. undersökningen kunde inte fastlägga att kommunens planmonopol missgynnat exploatören.

Det verkar finnas två utvecklingslinjer för hur man ska gå vidare. Den ena fördelar rent praktiskt åtaganden i avtalen dvs. det som inte regleras kan behöva avtalas om. Den andra utgår från att vissa angelägna åtaganden inte kan hanteras i avtal utan behöver regleras. Av vikt är möjligheten att skydda den långsiktiga utvecklingen av infrastrukturen i samhället, där såväl kommunens, exploatörens och invånarnas intressen kan behöva skyddas.

Rent allmänt kan man konstatera att exploateringsavtalen speglar samhällsutvecklingen och olika politiska målsättningar. De undersökta avtalen har påverkats av beslut och händelser såsom miljonprogrammet för bostadsbyggandet, upptäckten av radonproblematiken, införande av energinormen, fjärrvärmeutbyggnaden och förändrade regler för statliga bostadslån. Avtalen underlättar genomförandet. Exploateringsavtalets innehåll kompletterar de regler som finns i lagstiftningen. Det har ifrågasatts om avtalen har tvingat exploatören till omotiverade åtaganden enbart beroende på det övertag kommunen har i kraft av planmonopolet. Förhandlingar som resulterar i underskrivna avtal innebär dock att parterna åtminstone formellt är överens och att båda parter har nytta av överenskommelsen. Det finns administrativa fördelarna med

genomförandet klargjort i ett exploateringsavtal. Det är viktigt för den demokratiska processen kring nya byggprojekt att de folkvalda politikerna i kommunfullmäktige godkänner ett exploateringsavtal i samband med antagandet av en ny detaljplan.

I framtida förslag till exploateringsavtal kan frågor om

klimatförändringarnas påverkan på mark och vatten bli aktuella liksom mark- och vattenföroreningar. Olika skadeförebyggande åtgärder kan vara nödvändiga om marken kunna bli lämplig att bebygga.

Ett förslag till ändrade principer

Exploateringsavtalsgruppen i Syd efterlyser förutsägbara regler och principer. Gruppen, som format ett förslag till ändringar för att hantera

(18)

svårigheterna att få till bra exploateringsavtal, har bestått av namnkunniga personer från två kommuner i Sydsverige, två stora byggherrar/ byggföretag samt hålls samman av professor vid Tekniska högskolan i Stockholm (KTH). En huvudfråga och kanske den mest centrala som exploateringsavtal reglerar är huvudmannaskap och finansiering av infrastruktur som gator/vägar, va-system, grönområden och annan kommunal service.

En grundläggande utgångspunkt i gruppens förslag är att kommunen ska vara huvudman för anläggningar som är allmänt tillgängliga. Denna utgångspunkt baseras dock på att lagstiftningen för finansiering av kommunernas väghållning reformeras. Förslaget, som i huvudsak sammanfaller med det som föreslås av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har ”va-lagen” som förebild och innebär att såväl investeringskostnader som drift- och underhållskostnader finansieras via en kommunal taxa för hela kommunens vägnät.

Gruppen anser att det bör var möjligt att i exploateringsavtal inkludera finansiering för det kommunen har ett lagstadgat ansvar för, såsom daghem och skolor. Gruppen har inte några invändningar mot att byggherren ska avstå mark för allmänna ändamål om det är skäligt till den nytta byggherren har av detaljplanen. Gruppen avvisar möjlighet att i avtal reglera en högre detaljreglering av bebyggelsen än vad som är möjligt att åstadkomma med detaljplan och bygglov.

Förutsägbarhet när det gäller exploateringskostnader ses som en

förutsättning vid nybyggnadsplaner. När finansieringen sker via taxor blir förutsägbarheten god. Kostnader bör inte kunna få tillkomma i ett sent skede i planprocessen. Kommuner bör klargöra vilka krav som kommer att ställas på privata byggherrar och i sin översiktsplan redovisa

kommunens behov.

Den erfarenhet av dagens tillämpning av exploateringsavtal, som gruppens medlemmar har, visar att gällande lagstiftning inte alltid efterlevs och de föreslår en rådgivande nämnd, som kan bedöma om ett avtal verkar skäligt eller inte - redan tidigt under planprocessen.

(19)

DEL

3. TILLÄMPNING

Erfarenheter av tillämpningen av

exploatörsparagraferna

För att skaffa mig erfarenheter om exploateringsavtal valde jag att besöka och samtala med några av aktörerna kring avtalsförhandlingarna dvs. exploateringschefer på kommuner, företagsrepresentanter och forskare/-studerande inom högskolevärlden utöver att följa de seminarier som hållits under det gångna året och läsa i den kurslitteratur som står till buds. Samarbete med Lantmäteriet och samtal hos SKL har varit en förutsättning för mig för att kunna reflektera kring avtalens innehåll och betydelse.

Vilka är dessa s.k. exploatörsparagrafer

I PBL:s 6 kapitel om plangenomförande finns regler/ paragrafer under rubrikerna Genomförandebeskrivningar 1§, Exploateringssamverkan 2§ och Fastighetsplan 3-16§§. Där finns också regler om Avstående av mark m.m. mellan 17-25§§ samt Upplåtande av vissa allmänna platser m.m. 26-30§§ följt av Gatukostnader 31-38§§ och kapitlet avslutas med Bestämmande av ersättning 39§. De paragrafer som åsyftas är nog främst de som handlar om markavstående, såsom 18§ och 26-30§§. Inför en förhandling om innehållet i ett exploateringsavtal kan kommunen ha användning av ett antal av de paragrafer som ryms inom hela kapitlet.

Var söker man kunskap om erfarenheter

Kan statistik belysa frågan? Det går att ta fram exempel på

exploateringsavtal. Flera studiearbeten har belyst urval av avtal genom att välja en viss tidsperiod eller en viss geografisk avgränsning. Det ger kunskap av det breda slaget, just erfarenheter av tillämpningen, men inget underlag för att föreslå ny lagstiftning i anslutning till

”exploatörsparagraferna” i PBL.

Kan möten och samtal med dem som själva skriver exploateringsavtal ge förslag på ändringar i PBL? Vad säger de, jo: ”Ändringar, jovisst ska det vara det, men inte just i PBL!” De efterlyser i första hand en ny

lagstiftning för att ta ut kostnader för drift och underhåll av gator. Önskan är en helt egen ”gatulagstiftning” med taxor i enlighet ”va-lagen” eller en påbyggnad till ”renhållningslagen”. Även anläggningslagen berörs av en del förslag. ”Generalplanekostnader” är ett sedan länge saknat begrepp och förslag efterlyses att kommunerna ska kunna välja verktyg fritt inför olika förhandlingssituationer. Denna metod att söka erfarenheter kan bli ”pratig”, men ger en hel del tankar att senare utveckla. En idé är att de kan utgöra grund för rubriksättning i en tänkt handbok om

genomförandefrågor. Erfarenheter och idéer här samlat i ett antal rubriker i ämnet kallade ”ingångar”.

(20)

Lagstöd

Ingång: lagar som kommunen ska tänka på vid planering/avtalsskrivning

Det finns många lagar som kommunen måste ta hänsyn till. Planering ska ske för de många åtagande som ligger på kommunens bord och även drift och underhåll ska skötas. De lagar som berör kommunens avtalsskrivande vid plangenomförande behöver sammanställas.

Ingång: mallar för avtal

Sveriges kommuner och Landsting (SKL) har sedan 1992 en mall dvs. ett normalförslag till exploateringsavtal för fritidsbebyggelse. För utbyggnad av bredband finns ett avtalsförslag från 2000, som ansluter till

utformningen av ett normalavtal för teletjänster 1989. Redan 1967 fanns ett normalförslag till exploateringsavtal utgivet på Svenska

Kommunförbundets förlag. Förslaget rymmer diskussioner kring

kostnadsfördelning mellan parterna i avtalet. Det konstateras att huruvida exploatören ska bekosta iordningställandet av ”x-områden” får avgöras från fall till fall.

Ingång: rättsfall med exploateringsavtal

Det finns få rättsfall totalt sett och ännu färre som kan ha en vägledande roll. Detta beror på att rättsprövningarna ligger längre tillbaka i tiden än de snart 14 år vi varit medlemmar i EU. Avtalstvister avgörs inte heller i första hand genom domstolsbeslut, utan uppgörelser träffas bakom lyckta dörrar. Kommunen kan ha medgivit eller krävt något som de inte haft rätt till eller avtalet innehåller delar som anses strida mot de

upphandlingsregler kommunen måste följa. I Salem 1997 ledde ett exploateringsavtal som alla parter var överens om ändå till en komplicerad tvist. Även kommunal markförsäljning kan komma att prövas såsom i Åremålet, som hamnade i EG domstolen. Omnämnda av intresse finns La Scalamålet med EG domstolens dom från 2001 om brister kring upphandling. I Eskilstunamålet talas om orimliga villkor för exploatören och EU-kommissionen anser att förfarandet strider mot det EG-direktiv som reglerar upphandling av byggentreprenader. En

sammanställning av alla domar som berör ämnesområdet vore intressant att ha tillgång till.

Bland de äldre målen återfinns exempelvis målet med en bensinbolags-etablering 1967, då kommunen åtog sig saker de inte hade rätt till, eller en kommun som 1968 ville ta ut avgifter för fritidsbebyggelse, utan att ha något lagstöd för detta. Vid samma tid påbörjades en tvist där kommunen krävt solidariskt ansvar av två (små) exploatörer för att dessa skulle få bygglov. Högsta domstolen fann så småningom att så får en kommun inte göra, även om byggarna i kommunens ögon kanske var svåra att hantera. I ett mål 1995 om nedsättning av planavgift konstateras att

exploateringsavtalets funktion vanligtvis är att på frivillig grund och i förväg lösa frågor som har betydelse för plangenomförandet, men i detta fall har det inte tydligt framgått av avtalet.

(21)

Ingång: delat huvudmannaskap

Delat huvudmannaskap med kommunal andel i ”gx” och eventuellt ”gz” kan ge långa och svåra förhandlingar, då ”Svarte Petter” finns kvar i lagstiftningen. Inte bara en enstaka person utan fler har nämnt

”problembarnet Svarte Petter”. Problemet kan också benämnas skötsel och driftkostnader. Beteckningarna ”g” för gemensamhetsanläggning och ”x” för allmänhetens tillgänglighet till mark för till exempel gång- och cykelväg blandar ihop två olika lagstiftningar. Skrivs inte ett uppföljande avtal är ansvars- och kostnadsfrågan olöst. ”Fel” parter förhandlar kanske och ”gx” ger inte förutsättningar för en ”ren” förhandlingssituation. De blivande bostadsrättsinnehavarna kommer inte till tals, utan får finna sig i vad kommun och byggföretag överenskommit. dvs. villkoren för den gemensamhetsanläggning som blivit en förutsättning när

bostadsrättsföreningen övertar fastigheten och därmed ansvaret efter inflyttningen. Fördel kan vara om samtidigt ”x” och ”z” helt kan utgå ur plansystemet dvs. att ofta oreglerade och oklara förhållanden upphör att belasta nya detaljplanelagda områden. I en mellansvensk stad pågår det en förhandling om ”x-område” sedan 3 år tillbaka. På andra platser finns inga avtal alls om ”x”, då ansvariga för genomförandet kunde hoppa över avtalsskrivandet så länge markägaren var kommunen själv. Enkelhet och tydlighet saknas och tidplaner blir svåra att hålla.

Ingång: EU och LOU

Det finns inga specifika lagar om exploateringsavtal, men deras innehåll begränsas av andra lagar. Flera av dessa är anpassade till EU:s regler på respektive område, till exempel lagen om offentlig upphandling LOU. Om kommunen planerar att köpa en tjänst av exploatören är det mycket möjligt att det av praktiska skäl skrivs in i exploateringsavtalet. Ett sådant köp är dock att betrakta som en offentlig upphandling och därmed gäller reglerna i LOU. Dessa påverkas av EU:s lagstiftning för den inre marknaden, som ställer krav på god affärsmässighet och frånvaro av nationella hinder. Vilka regler som gäller för upphandling beror på vilken summa köpet uppgår till. Höga kostnader för upphandlad tjänst innebär fler detaljerade regler. Förfarandet vid större upphandlingar innebär i sin tur att företag från EU:s samtliga medlemsstater har rätt att delta i en budgivning om vem som ska leverera tjänsten.

Ingång: laglighet i exploateringsavtal

”Stoppa systemet med x och z på kvartersmark för att behålla

lagligheten!” Vad vet vi om lagligheten? Vid en kvantitativ analys av avtal och avtalsvillkor presenterad i rapporten Exploateringsavtal –

lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer 2008 av Thomas

Kalbro och Peter Smith ger 129 undersökta exploateringsavtal att nästan hälften enbart har villkor som ligger inom lagens ramar. Den andra hälften innehåller villkor som är svårbedömbara, då det är oklart om kostnader kan tas ut med stöd i PBL eller inte. En femtedel av dessa har villkor utan direkt stöd i lag och som kan ge kännbara ekonomiska konsekvenser. Några av dessa kan innehålla villkor om finansiering av anläggningar som det helt saknas lagstöd för. Sammanställningen ger enligt författarna inte vid handen att problemet med bekymmersamma

(22)

exploateringsavtal är omfattande i storlek, men pekar på en osäkerhet inför ett avtalsskrivande dvs. vad som kan tänkas ingå i avtalet innan att är klart, underskrivet och genomfört.

Ingång: genomförandetid och påföljder

Varje detaljplan har en genomförandetid dvs. den tid som enskilda fastighetsägare inom planområdet har på sig att utnyttja sina erhållna byggrätter och kommunen att genomföra sina åtaganden inom allmän platsmark. Planens byggrätter gäller även efter genomförandetidens slut, men outnyttjad byggrätt kan förloras utan ersättning om kommunen vill ändra eller ersätta planen. Om kommunen inte genomför sina åtaganden finns inga påföljder för detta, då det är kommunen som fortfarande äger frågan och knappast straffar sig själv. Ett exploateringsavtal kan innehålla viten för att allmänt tillgänglig mark ska bli iordningställd inom en viss tid. Det blir sedan en kommunal fråga om dessa viten ska utdömas eller frågan lämnas därhän. Kommunens rätt att planlägga innehåller

underförstått skyldigheten att genomföra. Avtal utan risk för påföljder gör arbetet med genomförandet oklart och oförutsägbart. Vad bör man tänka på vid förhandlingsbordet?

Ansvar

Ingång: marknadens behov av spelregler

Det behövs tydliga (och självklart lagliga) spelregler för kommuner och byggherrar, ett ramverk är nödvändigt för förutsägbarhet. Vad kommer projektet att kosta? Hur lång tid tar det att få fram ett underskrivet exploateringsavtal? Vad behöver eller vad måste ett exploateringsavtal innehålla? Hur får man reda på vad kommunen vill? Tid är pengar.

Ingång: kommunalt ansvar för nyttigheter

Kommunen ansvarar för planläggning av mark och vatten och bör vara huvudman för allmän platsmark med allmänna nyttigheter, som invånarna vill ha och behöver. I exempelvis varje gata inom planlagt område borde dessa nyttigheter finnas tillgängliga för alla. I markplanet finnas plats för gående, cyklar, bilar, tjänsteföretag för leveranser, renhållning,

ambulanstransporter m.m. och under mark plats för vatten, avlopp, el, bredband, fjärrvärme m.m.. Varje fastighetsägare ska kunna ansluta sig och sedan betala till aktuell leverantör av tjänsterna/servicen, som kan vara kommunen själv, kommunägt företag eller ett privat företag. Alltså borde alla fastigheter ha tillgång till allmän platsmark för att kunna anses lämpliga. All allmän mark ska vara allmänt tillgänglig direkt och utan förbehåll för särskilda förrättningar såsom servitut, skapande av

gemensamhetsanläggningar eller avtal för nyttjande av specialområden. Med detta klargjort avlastas exploateringsavtalen sina svåraste frågor att lösa.

(23)

Ämnesrelaterat

Ingång: exploateringsavtalens innehåll

Exploateringsavtal finns inte reglerat i lagstiftningen.

Exploateringsavgifter får inte tas ut. Avtalen varierar över tid och plats dvs. enligt geografiskt läge och konjunkturcykler. Det finns uppenbara svårigheter att skriva lag kring ett föränderligt innehåll.

Ingång: generellt om infrastrukturfinansiering

Det är i grunden ett statligt och kommunalt ansvar att tillhandahålla infrastruktur. Kommuner med god ekonomi kan gå in och ge ”bidrag” till staten för att få till stånd eller i alla fall påskynda en väg- eller

brosatsning. Det blir då oklart hur kommunal medfinansiering påverkar övriga kommunala satsningar. Ombyggnader i stället för underhåll kan vara svårt att skilja åt - förutom att de finansieras olika. Det erfordras ny lagstiftning om kommuner ska kunna välja och förorda skatt eller avgifter för gators normala underhåll. Endast avgifter kan bli öronmärkta för sitt ändamål.

Ingång: hållbart byggande

Ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande kan bland annat skapas genom förtätning av befintlig bebyggelse. Ett förutsägbart system kan fungera som ett hållbart system. Samhällsförsörjningen med gator, vatten, avlopp m.m. finns kanske redan eller många kan dela på kostnaderna för att få nyttja gemensam service. Vad det kan komma att kosta för fastighets-ägarna kan bero på den gatukostnadsutredning som ska göras och hur lång tid detta tar att lägga fast och sedan genomföra. Ett avgiftssystem ger snabb förutsägbarhet och tydlighet, då det direkt kan visa vad det kostar att ansluta en fastighet till gatan och den service som finns där samt vad det kan komma att kosta årligen att vara ansluten.

Ingång: permanentboende

Detaljplaneläggning pågår i flera av landets kustkommuner av fritidshusområden, som delvis övergått till att bli

permanentbostadsområden och därmed fått nya förutsättningar och ger nya belastningar på miljön. En sommarstuga på landet har blivit ett fritidshus på vinterhelgerna för att senare kanske bli åretruntboende. Vägarnas standard och skötsel samt vatten- och avloppsfrågor behöver ses över för att klara krav på säkerhet och hygien. Ska detta finansieras med skatter eller avgifter? Vilka verktyg behöver en kommun för att åstadkomma långsiktigt hållbara lösningar?

Ingång: upplåtelseformer

Nyss ombildades hyreshus till hus med bostadsrätter. Planerade hyresrätter kan komma att byggs som bostadsrätter eller efterfrågan ändras så att det blir tvärtom. Nya ägarlägenhetsfastigheter är på gång. De ekonomiska förutsättningarna ändras fortlöpande och i detaljplan är det en allmän fördel att behålla möjligheten att försörja marknaden med vad

(24)

som efterfrågas, en frihet för både kommun och byggherre. Det gör att kommunen bör vara huvudman för allmän platsmark och därmed finns ett oberoende om ägarformerna i övrigt ändras.

Ingång: tillgänglighet och strandskydd

Enkelt avhjälpta hinder gäller utomhus enbart allmän platsmark. Finns inte detta blir det svårt att få tillgänglighet till ett badställe, en kaj eller solig sluttning. Det kan vara tänkt att alla medborgare ska kunna nå fram med hjälp av strandskydd och allemansrätt, men vägen dit är avstängd i en detaljplan med ”x” utan tillhörande avtal, ”g” utan kommunal

medverkan eller enskild vägförening eller helt enkelt inte utförd på ett för alla tillgängligt sätt.

Ingång: mötesplatser och offentlig plats

Allmän platsmark är offentlig plats dvs. alla platser som synes vara allmänna. I det offentliga rummet ska alla kunna röra sig fritt. En

förening ska kunna samla in pengar till ”Världens Barn” i ett köpcentrum och inte bli utmotad av en fastighetsägare till en centrumanläggning och hänvisad till annan plats. Röda Korsets bössor behöver vara där

plånböckerna finns. Jämför med utredningen till Justitiedepartementet om

Anordnande av allmänna sammankomster på offentlig plats 2008, där

grundläggande rättigheter och intressen ställs mot varandra.

Ingång: parkeringstal

Om marken är allmän platsmark eller privat kvartersmark med gemensamhetsanläggning avgör hur parkeringsfrågor kan lösas och övervakas. Olika riktlinjer för stadens parkering ger olika miljö och olika förutsättning. Ska kommunens riktlinjer kunna efterlevas bör detta beaktas i exploateringsavtal. En fråga att fundera lite över vid planläggning och avtalsskrivning.

Ingång: tänkvärda exempel

Den öppna marken och kajerna kring byggnaderna på Stumholmen i Karlskrona. De nya huvudmännen har blivit de boende som på egen hand ska lära sig sådan skötsel som kommunen har specialkunskap om.

Kaj vid Danviksstrand i Nacka kommun som gemensamhetsanläggning. Samma lösning föreslogs för strandpromenad i Lidingö, men

erfarenheterna från exemplet i Nacka medförde att promenaden ändrades till allmän platsmark.

VA-verk som inte vill dela ansvar med gemensamhetsanläggning, som har att ta hand om dagvatten. Jämför även med dagvattenfrågorna i Mariaområdet utanför Helsingborg.

De exempel på avtal och ansvarfördelning som ger kommunerna bekymmer ger också erfarenheter. Det är till viss del självreglerande att först få pröva föra över kommunala frågor till boendeföreningar och sedan utvärdera resultatet.

(25)

Ekonomi

Ingång: översiktsplanering

Enskilda aktörer använder kommunernas översiktsplan (ÖP) för att få reda på var man bör köpa mark till byggprojekt. Kommande detaljplaner ska ju överensstämma med gällande översiktsplan. Ur kommunens ÖP skulle kunna framgå vilka infrastrukturkostnader som väntar vid en exploatering. Några exploateringsingenjörer med lång erfarenhet av avtalsskrivande kan få något drömskt i blicken vid ordet

”generalplanekostnader”. De samhällsbyggnadskostnader som exploatören kan vänta sig få bidra till får inkludera de kostnader som kommunen har enligt lag för t.ex. förskolor, men inte t.ex. bollplaner. Det är av vikt för båda parter i en kommande förhandling att i förväg känna till vad som förväntas ingå i markpriset. När ska det betalas, i etapper? Hur mycket ska betalas totalt och enligt vilken tidplan?

Ingång: kommunal pengabrist och gemensamhetsanläggningar/avtal med fastighetsägare

Kommunens budget ska rymma vård, skola, omsorg. De tekniska förvaltningarna har en blygsam del i budgeten och har sällan lika akuta behov som människor i nöd. Förväntningarna på vad kommunen ska göra är stora. I detaljplanen ska lämplig markanvändning avgöras. Marken ska delas upp i allmän platsmark och kvartersmark. Kommunen är huvudman för allmän platsmark och fastighetsägare för kvartersmark. Om

kommunen väljer att i detaljplanen bestämma att kvartersmarken får beteckningar som ”g, gx, gz eller x, z” avses att viss mark har

gemensamma funktioner. Gemensamhetsanläggningar skapas respektive avtal träffas för att klargöra var ansvar, kostnader för drift och underhåll m.m. ska ligga. Kostnader överförs till berörda fastighetsägare. Det sker dock inte på ett förutsägbart sätt då tillämpningen varierar över landet.

Ingång: markägande och konkurrens

Vid kommunalt markägande kan kommunen tillgodogöra sig de reavinster som uppstår vid ett plangenomförande. När marken är

privatägd tillfaller mervärdet fastighetsägaren. Markinnehavet ser olika ut i kommunerna och varierar över tid, då den kommunala markpolitiken ändras. Det kan uppfattas konkurrenshämmande att endast några få byggföretag köper mark. Den osäkerhet det innebär att köpa mark innan förutsättningarna utretts gör att köparen måste ha en hel del resurser och gott om tid att förverkliga sina planer. En större förutsägbarhet inför markförvärvet skulle kunna ge fler chansen att bygga nytt, vilket kan gynna mindre byggföretag och därmed öka konkurrensen.

Ingång: tröghet i byggandet

Med kända avgifter för kommunal service och försörjning kan

kostnadsbilden beräknas inför byggstart. Efter finansieringsproblemen omkring 1992 tog det lång tid att få igång byggandet igen och där fanns bland annat svårigheter att bedöma kostnadsbilden. Den nuvarande finansieringskrisen hösten 2008 stoppar också upp byggandet. Förslag för att få igång det igen kan komma från flera håll och samverka. Avgifter är

(26)

säkrare inkomster till kommunen än skatter, så gator får nödvändigt underhåll även i kärva budgettider.

Ingång: finansiering av gatuunderhåll

Institutet för Framtidsstudier har tagit fram omfattande statistik för hur den kommunala kostnadsbilden ser ut för den åldersstruktur det svenska samhället har. Om inte skattetrycket kan öka för att möta stigande kostnaderna för vård, skola och omsorg behöver alla kostnader ses över. Att lyfta ur kostnader som kan avgiftsfinansieras kan bli angeläget inom en snar framtid. De kostnader som kan knytas till en viss fastighet kan betalas direkt av fastighetsägaren för att inte ligga kvar under de skattefinansierade utgifterna inom kommunen. Ett system med avgifter kan lätta på skattetrycket.

Ingång: kompetens hos avtalsparterna

Vad krävs för att kommunerna ska ha råd med egen kompetens? Hur många invånare behöver en kommun ha för att ha råd att avlöna duktiga förhandlare? Vilket budgetutrymmer krävs för att få rätt kompetens i kommunen? Knappt 12 % av landets kommuner har fler än 60 000 invånare, så hur många kommuner kan ha ett exploateringskontor med egen kompetens? Boverkets rapport om plan- och byggenkäten till länsstyrelserna 2007 nämner att kommunernas resurser och kompetens varierar mycket. En tendens är att särskilt de mindre kommunerna kommer på efterkälken. Situationen blir allvarligare i takt med att det ställs nya och mer omfattande krav på alla parter för att genomföra en planprocess, men också att lagstiftningen i vissa avseenden är otydlig, att lagkraven inte uppfylls och att det inte finns tillräckliga möjligheter till sanktioner.

Framtid

Ingång: vidare forskning

Det finns frågor och problem kring exploateringsavtal, som dök upp efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet, en hel del skrivet och utforskat i läroböcker, doktorsavhandling och ett antal examensarbeten från utbildningssätena i Stockholm och Lund. Forskning pågår, skulle man kunna säga. Deltagare i Exploateringsavtalsgruppen i Syd nämnde nyligen två olika pågående ansökningar att få forskningsmedel till att utreda ”Effektivitet i exploateringsprocessens tidiga skeden” respektive ”Jämförelse mellan lagstiftning kring exploateringsavtal i geografiskt näraliggande länder” däe avsikten inte att likrikta, men väl göra känt vad som gäller i konkurrerande länder inom Norden, Nederländerna,

(27)

Slutsatser

Erfarenheter Boverket fått från samtal och ”ingångar” ger både

bakåtblickar och framåtblickar.Många talar om att de inte vill sitta med ”Svarte Petter”. Hur ser han ut? Jo, han ger bland annat ett ansikte åt kostnaderna för allmänna platsers iordningsställande, drift och underhåll. Han tynger planeringen och avtalsförhandlingarna inför

genomförandeskedet i nya detaljplaner och han driver på harvandet kring kostnader i exploateringsavtalen. Går det att ändra på detta? Det kommer nog att bli nödvändigt med förändring. Exploateringschefer i kommuner med många nya enskilda huvudmannaskap oroar sig för framtida kostnader, om de som i avtalen fått ”Svarte Petter” inte klarar av

situationen dvs. framtida underhållskostnader. Byggföretag vill inte heller sent i projektplaneringen och strax före avtalens underskrift få ytterligare kostnader ålagda av kommunen, bara för att inget annat sätt att finansiera står kommunen till buds.

Boverket anser att forskningen bör fortsätta och fler förhållanden

klargöras innan eventuella lagändringar bör övervägas i PBL. Om och när ny lagstiftning kan bli aktuell, berör den både genomförandekapitlet i PBL och annan lagstiftning inom kommunal planering och drift. Rättssäkerheten bör värnas. Alla avtal med kommunen som part bör ha lagstöd och inte vara kostsamma för ”tredje man”. Olika lösningar på problemet har skapat osäkerhet hos byggherrar, liksom hos kommuner. Vissa lösningar kan ge en harmonisering över landet enligt den

likabehandlingsprincip som grundlagen lagt fast. Ett långsiktigt hållbart system måste arbetas fram. Kostnad måste ställas mot nytta.

Nollalternativet dvs. risken och fördelarna med att behålla dagens system måste ställas mot eventuella förändrade regler.

Andra erfarenheter från samtalen listas nedan:

PBL är OK – om den följs. Det finns inga vinster att ta bort enstaka §§

innan ett helhetsgrepp tagits med genomförandefrågor och annan helt ny lagstiftning övertagit behovet av PBL:s genomförandeparagrafer.

En innehållsrik verktygslåda ger möjligheter till ett träffsäkert genomförande. Valfrihet efterfrågas. Alla förslag är bra som innebär att

planverktygen används. Det offentliga rummet har kommunens tillsyn, vilket ger ett öppet och tillgängligt samhälle. Det är bra för demokrati och trygghet.

Tydlighet efterfrågas av marknad och konsument. A och O är

förutsägbarhet för dem som berörs av planläggning och för dem som ska bygga.

Räcker det med självsanering? ”Vad håller vi på med ute i

(28)

kommer inte alltid av sig självt. Lite påverkar dock goda respektive dåliga exempel när kommuner väljer en väg att gå.

Historik Minns århundradens arbetsuppgifter att hämta ved och vatten,

slänga sopor, bära latrin. Det har i under lång tid handlat om att sköta hus och hem och gatan framför huset i tätbebyggda områden. Ett annat tänk har dominerat under de senaste årtiondena. Är det dags att återgå till gammaldags ordning och reda? Ska kommunerna få ha en sammanhållen syn på va-, gatu- och renhållningsuppgifter och därmed följande avgifter?

Vilka är vinnare och förlorare? Att behålla kommunal

skattefinansiering ger många förlorare, de som har små inkomster och bor i hyresrätt eller de som redan betalar vägavgifter till enskilda

anläggningar. Att därför överföra kostnader på byggherrar och sedan nya boende med hjälp av exploateringsavtal ger än fler förlorare och lägger kostnader där de redan är höga. Att pröva avgiftssystem ger många vinnare, särskilt kommuner som på sikt kan behöva budgetutrymme för vård, skola, omsorg i stället för drift och underhållskostnader av gator. ”Ta kostnaden där den finns. Skicka räkningen till dem som får en värdeökning av bra skött allmän platsmark.”

(29)

DEL

4. TILLÄGG

Huvudmannaskap för allmän platsmark –

hur kommer det in i exploateringsavtalen?

En huvudfråga och kanske den mest centrala som exploateringsavtal reglerar är huvudmannaskap och finansiering av infrastruktur som gator/vägar, va-system, grönområden och annan kommunal service. Kostnadsfördelningen mellan exploatör och kommun är den svåra frågan i avtalsförhandlingarna och den fråga som föranleder mest kritik. Inte minst vad som följer av anläggningarna när det kommer till vad som är värdeskapande och vem som ska stå för driftkostnader.

Utredningar

I PBL-kommitténs betänkande SOU 2005:77 Får jag lov? Om

planering och byggande från september 2005 finns ett utredningsmaterial

och förslag till hantering av huvudmannaskap i detaljplaner. Dessa slutsatser tillsammans med det remissutfall som utredningen givit är underlag till frågor kring huvudmannaskap för allmänna platser. Denna diskussion ska ske i samverkan med Lantmäteriet och utmynna i förslag på hur PBL kan revideras. I december 2008 lämnar Lantmäteriet sin parallellt skrivna rapport om huvudmannaskap.

PBL-kommittén uttalar angående allmänna platser bland annat att:

 Erfarenheter visar att enskilt huvudmannaskap tillämpas i betydligt fler fall än uttalanden i förarbetena till PBL ger uttryck för.

 Det är vanligt att detaljplaner innehåller bestämmelser om att kvartersmark ska användas av allmänheten.

 Dessa lösningar innebär otydligheter när det gäller tillträde för allmänheten och ansvaret för drift och underhåll.

PBL-kommittén redovisade som sin uppfattning bland annat att:

 De områden som rymmer allmänna nyttigheter eller som ska kunna nyttjas av allmänheten ska vara allmänna platser.

 Kommunen bör även fortsättningsvis vara huvudman för allmänna platser av tydlig allmän karaktär.

 Enskilt huvudmannaskap bör även fortsättningsvis användas för områden som genomförs eller planeras för boende delar av året.

(30)

PBL-kommittén föreslog bland annat att:

 Huvudmannaskapet ska kunna delas så att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning och bidrar till kostnaderna för utförande och drift motsvarande den del som följer det allmännas behov.

 Det ska vara möjligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser inom samma planområde.

I den översiktliga sammanställningen av remissvaren framgår att

förslaget med delat huvudmannaskap möter flera positiva gensvar, men förutsätter ett utvecklat resonemang inför ett lagutvecklingsarbete. Då en analys av konsekvenser inte framgår direkt av förslaget avstyrks det av några instanser. Flertalet tillstyrker att kommunen ska kunna medverka i en gemensamhetsanläggning som företrädare av det allmänna intresset. Det påtalas dock att förslaget kan leda till orättvisor inom kommunen. I sammanställningen framgår vad gäller olika huvudmän i samma planområde att det vore bra om den möjligheten tillskapas. Det bör framgå vem som kommer att vara huvudman redan i detaljplanen.

Vad är allmän plats?

I remissvaren efterlyses en definition av allmänna platser.

I PBL definieras allmän platsmark som ett område som är allmänt

tillgängligt och avsett för gemensamma behov. Allmänheten ska ur detaljplanens uppdelning av allmän platsmark och enskild kvartersmark kunna utläsa vilken miljö detaljplanen garanterar och huvudmannen för allmän platsmark kunna beräkna kostnader för anläggning och drift dvs. om marken ska en specifik utformning eller enligt seden på plats. Användningen av allmän platsmark får inte begränsas eller stängslas in utan ska vara tillgänglig för alla under dygnets alla timmar.

Regeringskansliet har sedan i maj 2008 en rapport kring vad som gäller

vid anordnande av allmänna sammankomster på offentlig plats. I

regeringsformen liksom i Europakonventionen har egendomsskyddet en i princip likaberättigad ställning som skyddet för yttrandefriheten och när rättigheterna kommer i konflikt måste de balanseras mot varandra. Begreppet allmän plats definieras inte i regeringsformen, men anses omfatta i princip varje plats som är upplåten för eller faktiskt frekventeras av allmänheten oavsett vem som äger marken ifråga.

En allmän plats är en offentlig plats. I ordningslagen är huvudregeln att tillstånd krävs för att ordna allmänna sammankomster på offentlig plats och detta ges av polismyndighet. Offentlig plats är enligt denna lag allmänna vägar, gator, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän platsmark och som upplåtits för sitt ändamål liksom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används som för allmän trafik.

(31)

Ett praktiskt exempel på plangenomförande

med svårhanterligt huvudmannaskap

Sommaren 2008 undersöker två unga praktikanter från två olika samhällsplanerarutbildningar för Boverkets räkning några

frågeställningar kring huvudmannaskap av allmän platsmark, som en del i utredningsuppdragen kring exploatörsparagraferna och huvudmannaskap. Fallstudiet är Stumholmen i Karlskrona, ett tidigare militärt område som numera har en blandning av bostäder, utbildningslokaler, bad och museum dvs. en blandning av allmänna och enskilda intressen. Större delen av Stumholmen sköts idag av en samfällighetsförening för en gemensamhetsanläggning vars medlemmar har olika intressen och förutsättningar för sitt medlemskap. De boende t.ex. klagar på höga kostnader och ”dubbel beskattning”.

Sammantaget kan konstateras att det inte är kostnaderna i sig som leder till konflikter, utanoklarheten mellan den allmänna karaktären och den privata sfären. Området är placerat centralt i en stadsmiljö, men utan läsbara gränser mellan allmänt och privat. Å ena sidan välkomnas allmänheten för att studera eller roa sig på fritiden och å andra sidan vill de boende freda sin närmiljö från störningar av besökare från andra delar av staden. Det som var en ”enkel” lösning vid Stumholmens exploatering blev till en ständigt pågående konfliktsituation.

Jämförelser gjordes med några gemensamhetsanläggningar i Nacka, Göteborg och Malmö. Slutsatsen av de samtal som fördes är att antal delägare och karaktären på området spelar stor roll för om förvaltningen kommer att fungera eller inte. Är det en stor gemensamhetsanläggning blir den av allmän karaktär. Den sociala kontrollen liknar den på

allmänna platser och de boende vill att kommunen ska bidra till skötseln. Återkommande från alla som bidragit med sina åsikter är att de tror att alla skulle tjäna på tydligare lagar och regler.

Förslag på lösningar som praktikanterna fann och sammanställde:

 ändra lydelsen i lagtexten

 länsstyrelsen borde ingripa genom att driva processer mot kommuner, där inte byggherren vågar

 införa en GATU-taxa som kan fungera som VA-taxan

 införa ett branschråd som kan vägleda i tvister

 ge samfällighetsföreningar möjlighet till kommunala bidrag, liksom vägföreningar

 kommunens betalar en miniminivå för alla, liksom skolpengen, resten får föreningen själv stå för

 kommunen delegerar ut ansvaret för marken under en förutbestämd tid till den som vill sköta marken själv, om det inte fungerar återgår marken till det allmänna