TILLITSBASERAD STYRNING OCH
LEDNING I PRAKTIKEN?
En idealtypsanalys kring upplevelser av styrning och ledning inom Västerås
stads vård- och omsorgsförvaltning
MARTIN JOHANSSON OBERLE
Kurs: Statsvetenskap 61-90, SKA204 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Jörgen Ödalen
FÖRORD
Kandidatuppsatsen är skriven inom Statsvetarprogrammet vid Mälardalens högskola. Detta med en empiri som är insamlad hos Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning. Jag vill rikta ett tack till förvaltningsdirektör Tobias Åsell som gav mig möjligheten att genomföra detta arbete. Vidare vill jag tacka de enhetschefer som deltagit som respondenter. Trots den situation som pågår ute i världen har ni, med kort varsel, avsatt tid för mig och gjort studien möjlig.
Sist men inte minst vill jag tacka min handledare på Mälardalens högskola, Jörgen Ödalen, för flera inspirerande samtal och stöd under arbetets gång.
ABSTRACT
Sweden has had clear problems with its governance of the welfare sector because of incentives that can be obtained from NPM. This mainly in forms of performance
management that has centralized the authority with recurring reporting requirements. To overcome these problems, measures were taken to promote a new governance. At present, the form of trust-based governance has seen the light of day. This includes a governance, culture and working method with focus on the purpose of the organisation and the needs of the user. The following study was intended to provide a thorough picture of experiences regarding governance within a municipal healthcare administration, in relation to an ideal of trust-based governance. This with an intention to produce knowledge about how governance is experienced within a municipal healthcare administration and to contribute to the
development of governance within it. The study was based on qualitative interviews with four first line managers, whose experiences where compared to an ideal of trust-based
governance.
The results show that the combined experiences of governance largely correspond to an ideal of trust-based governance. Under those terms the study indicates that there are experiences which can be deduced from an ideal of trust-based governance. Furthermore, there are incentives which can be deduced from NPM. The interviewees responses indicate that the administration is regarded as value-driven with perceptions of good leadership, which creates conditions for developing the trust-based governance within it. Finally, the study, based on the responses, has resulted in several experienced aspects for the continued development of the trust-based governance within the administration. The results should only be indications of how governance is experienced and how the form of governance can be developed. All because the responses in many sentences differ and not reflects an overall perceived image.
Keywords: Trust-based governance, NPM, governance, municipal healthcare,
SAMMANFATTNING
Sverige har haft tydliga problem med sin styrning av välfärdssektorn till följd av incitament som kan hämtas ur NPM. Detta främst i form av en mål- och resultatstyrning som
centraliserat makten med återkommande rapporteringskrav. För att komma till bukt med problemen inrättades åtgärder för att främja en ny styrning. I nuläget har styrformen tillitsbaserad styrning och ledning sett dagens ljus vilket innefattar en styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov. Studien avsåg ge en grundlig bild kring upplevelser av styrning och ledning inom en kommunal vård- och
omsorgsförvaltning i förhållande till ett ideal av tillitsbaserad styrning och ledning. Detta för att producera kunskap om hur styrning och ledning upplevs inom en kommunal vård- och omsorgsförvaltning och för att bidra till utvecklingen av tillitsbaserad styrning och ledning inom densamma. I studien genomfördes kvalitativa intervjuer med fyra enhetschefer vilkas upplevelser ställts i förhållande till en idealtyp av tillitsbaserad styrning och ledning.
De sammanvägda upplevelserna av styrning och ledning motsvarar ett ideal av tillitsbaserad styrning och ledning i hög grad. Mot denna bakgrund indikerar studien på att det finns incitament som går att härleda från ett ideal av tillitsbaserad styrning och ledning. Vidare framkommer att det finns incitament som kan härledas från NPM. Respondenternas svar indikerar även på att förvaltningen ses som värderingsstyrd med uppfattningar om gott ledarskap, något som skapar förutsättningar att försätta utveckla den tillitsbaserade styrning och ledningen inom densamma. Slutligen har studien, baserat på respondenternas svar, resulterat i en rad upplevda utvecklingsområden för den fortsatta utvecklingen av styrformen inom förvaltningen. Resultaten skall enbart ses som indikationer på hur styrning och ledning upplevs samt hur styrformen kan utvecklas inom förvaltningen. Allt eftersom svaren i många meningar går och inte speglar en övergripande upplevd bild.
Nyckelord: Tillitsbaserad styrning och ledning, NPM, styrning, kommunal hälso- och
INNEHÅLL
1 INLEDNING ... 8
1.1 Bakgrund... 9
1.1.1 En ny typ av styrning tar form ... 9
1.1.2 Tidigare forskning inom den kommunala hälso- och sjukvården ... 11
1.1.3 Situationen i Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning ... 11
1.2 Problemformulering och frågeställningar ... 13
1.3 Syfte och mål ... 13
2 TEORETISK REFERENSRAM ... 14
2.1 Styrning ... 14
2.1.1 Styrformer... 14
2.1.2 Balanserade styrkort ... 15
2.2 New Public Management ... 15
2.2.1 Mål- och resultatstyrning ... 16
2.3 Tillitsbaserad styrning och ledning ... 17
2.3.1 Tillit ... 17
2.3.2 Ideala idéer inom tillitsbaserad styrning och ledning... 18
3 METOD OCH MATERIAL ... 20
3.1 Studiedesign ... 20 3.1.1 Idealtypsanalys... 20 3.2 Datainsamling ... 21 3.2.1 Urval ... 21 3.2.2 Respondenter ... 22 3.2.3 Bortfall ... 22 3.3 Intervjuguide ... 22 3.3.1 Frågor ... 23
3.4 Tillvägagångssätt och genomförande ... 23
3.4.1 Transkribering och citat ... 24
3.5 Databearbetning och analys ... 24
4 RESULTAT ... 29
4.1 Upplevelser av styrning och ledning inom förvaltningen i förhållande till ett tillitsbaserat ideal... 30
4.2 Upplevda utvecklingsområden mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom förvaltningen... 34 4.2.1 Övriga synpunkter ... 35 5 DISKUSSION... 36 5.1 Metoddiskussion ... 36 5.2 Resultatdiskussion ... 39 6 SLUTSATSER ... 42 6.1 Fortsatt forskning ... 42 REFERENSER ... 43 BILAGA 1: INTERVJUGUIDE ... 46 BILAGA 2: MISSIVBREV ... 48
TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING
Tabell 1: Respondenter ... 22Tabell 2: Idealtyp för tillitsbaserad styrning och ledning inom en förvaltning ... 24
Tabell 3: Gradering i förhållande till idealtyp... 26
Tabell 4: Resultatupplägg ... 29
Tabell 5: Utvecklingsområden mot ett tillitsbaserat ideal ... 34
FÖRKORTNINGAR
Förkortning Beskrivning
NPM New Public Management.
OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.
DEFINITIONER
Definition Beskrivning
Ersättningsmodeller Innefattar ersättning för utförandet av välfärdstjänster. Ersättningsmodellernas utformning kan dessutom ses som ett sätt att styra verksamheterna mot de mål som politiken anser ska vägleda verksamheten (SOU 2017:56).
New Public Management
Paraplybegrepp för doktrinerna som kommit att förändra hur den offentliga sektorn styrs och organiseras i OECD länderna, vilka strävar efter att uppnå effektivitet inom den offentliga styrningen (Hood, 1991).
Mål- och resultatstyrning
Styrmodell som förutsätter tydliga mål från politikerna till förvaltningsmyndigheterna, där förvaltningen ansvarar för att målen uppfylls, vilket rapporteras tillbaka till politikerna (Sundström, 2003).
Styrning Något som berör en grupps beteende till den grad att de genom samarbete kan nå ett gemensamt mål (Simon, Thomson och Smithburg, 1950).
Tillit Viljan att göra sig sårbar för en annan parts handlingar, baserat på förväntan om att den andra parten ska utföra en särskild handling som är viktig för den som visar tilliten och oberoende av om det finns möjlighet till övervakning och kontroll (Bringselius, 2018). Tillitsbaserad
styrning
Är en styrning med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga,
integritet och välvilja (SOU 2017:56). Tillitsbaserad
styrning och ledning
Är styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet
1
INLEDNING
Idag finns tydliga meningsskiljaktigheter kring hur mycket ekonomiska incitament ska influera den offentliga styrningen. Det kan liknas vid två extrempositioner kring de som vill ha en stark granskningsapparat i verksamheten och de som vill ha full frihet för
medarbetarna (Bringselius, 2014). Denna debatt är även något som kommit att prägla den svenska förvaltningspolitiken. Debatten kom att blossa upp under 2013 efter kritik i media mot de ekonomiska incitamenten inom sjukvården (Zaremba, 2013).
När Socialdemokraterna bildade koalitionsregering under 2014 meddelades snabbt att man ville komma bort från de ekonomiska incitament som starkt varit förknippade med New Public Management (NPM). I ett pressmeddelande från Finansdepartementet beskrev
dåvarande civilminister Ardalan Shekarabi hur de senaste årens styrning inspirerats av NPM. Något som lett till att den administrativa bördan blivit stor samtidigt som
yrkesprofessionernas roll försvagats. Mot denna bakgrund ville regeringen utveckla styrmodeller som skapar större frihet för medarbetarna i offentlig sektor (regeringen.se, 2014). År 2016 lanserades tillitsreformen med avsikt att skapa en styrning som bygger på en mindre administrativ börda och en större tillit på medborgarnas kompetens
(Regeringsförklaringen, 2016). Något som följdes av att en delegation inrättades på uppdrag av regeringen för att bland annat främja idé- och verksamhetsutvecklingen (Dir 2016:51). Redan 2017 utkom delegationen, som tagit namnet Tillitsdelegationen, med sitt första delbetänkande och styrformen tillitsbaserad styrning såg dagens ljus (SOU 2017:56). Vid denna tidpunkt har det gått fyra år sedan åtgärderna infördes och styrformen har kommit att utvecklas till vad som idag benämns som tillitsbaserad styrning och ledning (Bringselius, 2018b). Enligt T. Åsell (personlig kommunikation, 11 februari 2020; 30 april 2020), direktör för Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning, har den berörda förvaltningen genomgått övergripande förändringar i styrningen under de senaste fem åren och försöker utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning internt. Mot denna bakgrund har Åsell kommit med uppslag till studien, vilket syftar till att ta reda på om upplevelserna av styrning och ledning inom förvaltningen motsvarar en tillitsbaserad styrning och ledning. Detta för att bidra till en utveckling av styrformen inom förvaltningen.
Personligen finns ett intresse kring förvaltningspolitik i allmänhet samt ett intresse kring uppbyggnaden av den svenska styrningen i synnerhet. Utvecklingen av tillitsbaserad styrning och ledning har blivit ett aktuellt fenomen inom förvaltningspolitiken under de senaste åren, vilket intresserar mig ur ett forskningsperspektiv. Har tidigare kommit i kontakt med
styrformen vid en undersökning kring upplevelser av styrning och ledning inom en statlig förvaltningsmyndighet. Något som lett till ett intresse av att se över upplevelserna kring styrning och ledning inom en kommunal förvaltningsmyndighet. När möjligheten gavs blev detta ett självklart uppsatsämne!
1.1
Bakgrund
Debatten kring styrningen av den svenska sjukvården kom att ta rejäl fart under februari 2013. Författaren och journalisten Maciej Zaremba (2013) publicerade början på en artikelserie i DN med titeln Vad var det som dödade Herr B?. Zaremba skildrade hur en patient behandlats av 82 olika läkare under 113 dagar för att sedermera avlida. Vidare beskrev han hur vårdens organisering och styrning var präglad av ekonomi i den höga grad att det gick ut över den dagliga verksamheten, det vill säga vården av patienterna. I och med att ekonomin ansågs blivit fundamentalt styrande, framhävde Zaremba hur ett ”dolt
systemskifte” skett och introducerade därmed NPM för den breda svenska folkmassan. Enligt Tom S. Karlsson (2017) går framväxten av NPM i Sverige att härleda långt tidigare än Zarembas artikelserie kom att belysa ämnet. Allt eftersom det successivt växt fram sedan början av tidigt 1900-tal, då staten började engagera sig i affärsmässig verksamhet. Karlsson framhäver Sveriges reformvillighet som en stor anledning till att NPM kunnat få en stor genomslagskraft inom landets offentliga styrning. Syftet med att ta fram en rad olika reformer har hela tiden varit att den offentliga sektorn ska hitta nya vägar för att
effektiviseras. Den styrning som starkt är förknippad med NPM, mål- och resultatstyrning, kom att initieras på 1950- och 1960- talen och etableras som styrverktyg på 1970-talet. Användningen av NPM inom välfärden kom även upp på den politiska agendan under år 2013. Den 15 november skrev Socialdemokraternas partiledare Stefan Löfven (2013) en debattartikel i DN med titeln Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter. I artikeln belyste Löfven problematiken med styrningen av vården. Han beskrev hur teorierna kring NPM, vilka var tänkta att effektivisera vården, istället har lett till att byråkratisera
densamma. Vidare lyfte han hur en ny syn på välfärdsprofessionerna måste etableras där medarbetarnas kunnande, erfarenhet och yrkesetik är central för att höja kvaliteten i välfärden. Löfven avslutade sedan artikeln med orden:
”Med en socialdemokratisk regering kommer välfärden få större resurser, ett nytt regelverk som sätter människa framför vinst och en ny styrning som utgår från de välfärdsprofessionellas
kompetens och yrkesetik. Välfärdens proffs ska få vara proffs.”
1.1.1
En ny typ av styrning tar form
Att Löfven tydligt uttrycker sina åsikter kring vad som inom statsvetenskapen benämns som förvaltningspolitik, anses vara ovanligt (Ahlbäck Öberg & Widman, 2016). Att förändra styrningen inom välfärden låg dock högt upp på den politiska agendan, vilket blev tydligt redan en månad efter regeringsbildandet när det aviserades om att förändring var på väg i pressmeddelande från Finansdepartementet (regeringen.se, 2014). Hur den offentliga verksamheten styrs och organiseras handlar främst om att skapa legitimitet hos medborgarna. Ur en politisk synvinkel handlar det om att man vill skapa
förvaltningsstrukturer som kan säkerställa förverkligandet av den egna politiken (Ahlbäck Öberg & Widman, 2016).
I budgetpropositionen för år 2016 underrättade regeringen, ledd av Socialdemokraterna, att den offentliga styrningen skulle utvecklas med tillit i fokus (Prop: 2015/16:1).
Den 1 februari 2016 lanserade regeringen sedermera tillitsreformen för att främja
utvecklingen av styrningen (regeringsförklaringen, 2016). Nästa steg kom 16 juni samma år då direktivet Tillit i styrningen gavs tillkänna. I direktivet framgick att regeringen beslutat att tillsätta en delegation vilken inom ramen för de befintliga regelverken skulle genomföra projekt som främjar idé- och verksamhetsutveckling gällande kommunal verksamhet, samt projekt som omfattar hela styrkedjan från nationella nivån till genomförandet i kommuner och landsting (nuvarande regioner). Vidare bestod uppdraget av att verka för ett samarbete mellan kommuner, landsting och statliga myndigheter. Syftet med detta var att skapa en effektivare styrning av välfärdstjänsterna som bygger på mindre administrativ styrning och en mer tillitsbaserad styrning. Slutligen fick delegationen även i uppdrag att analysera olika ersättningsmodellers styrande effekter och undersöka hur dessa kan främja en bred- och allsidig kvalitetsutveckling samt effektivitet (Dir 2016:51).
Under 2017 publicerade delegationen, som tagit namnet Tillitsdelegationen, sitt
delbetänkande Jakten på den perfekta ersättningsmodellen vilken ger en fördjupad analys av ersättningsmodellers betydelse. I betänkandet framhävs hur Zarembas artikelserie fick debatten att blossa upp samt hur det ledde till vidare diskussion mellan forskare och yrkesverksamma. Vidare framkommer att NPM inte räckte till för att förstå problematiken fullt ut, vilken är bakgrunden till att regeringen valde att inrätta tillitsreformen.
Tillitsdelegationen belyser hur ersättningsmodellerna bidragit till en ökad detaljstyrning i välfärden, samtidigt som man inte tagit tillvara på medarbetarnas kompetens. Dock menar de att det finns verksamheter som delar samma upplevelse, där ersättningsmodellerna inte är det grundläggande problemet utan istället en rad andra faktorer som bidrar till
problematiken. Vidare menar man att tolkningen av NPM inom den offentliga verksamheten blivit felaktig och istället för att utgå från att ge medarbetarna mandat, har makten
centraliserats i form av en resultatstyrning med återkommande rapporteringskrav. I betänkandet publicerar också Tillitsdelegationen sin första version om vad tillitsbaserad styrning kan tänkas handla om och hur man kan jobba med densamma inom välfärden (SOU 2017:56). Styrformen har nu kommit att utvecklas till att gå under namnet och definitionen av tillitsbaserad styrning och ledning (Bringselius, 2018b).
Viktigt att belysa är hur tillitsreformen och Tillitsdelegationen inte undkommit kritik. I en artikel skriven i Fackförbundet ST:s tidning Publikt belyser den förvaltningspolitiska
experten, Anders Ivarsson Westberg, hur den nya styrningen snarare består av att man tonar ned vissa aspekter av NPM och framhäver andra, vilket skapar en tvekan kring hur stora förändringar tillitsreformen kan få (publikt.se, 2019). John Lapidus (dagensmedicin.se, 2018), doktor i ekonomisk historia, framhäver i en debattartikel hur Tillitsdelegationen inte vågar ta i frågor som rör privata aktörers verkan inom sjukvården. Detta genom att de framförallt blundar för styrningen som rör privata aktörers verkan för vinst. En annan viktig aspekt tas upp i en studie kring upplevelsen av organisatoriska förändringar inom
sjukvården. Här redogör författarna hur tillitsbaserad styrning och ledning är ett nytt incitament, där inga studier gjorts, som framhäver huruvida vårdpersonalen faktiskt upplever organisatoriska förändringar som bättre än under NPM (Nilsen, P., Seing, I., Ericsson, C., Birken, S. A., & Schildmeijer, K., 2020).
1.1.2
Tidigare forskning inom den kommunala hälso- och sjukvården
NPM är ett väl utforskat område inom vetenskapen medan tillitsbaserad styrning och ledning är ett relativt outforskat ämne. 1 Enligt Sobis (2013) har Sverige genomgått ekonomiska reformer hämtade kring ett tänkande från NPM i sin styrning av äldrevården, med syfte av att de ekonomiska incitamenten skulle effektivisera verksamheten. Något som gett sig tillkänna då många privata aktörer fått allt större utrymme som ett resultat av försök till effektivisering. Detta ska ha bidragit till att kvaliteten inom äldrevården kan ifrågasättas, med en oklar definition av bra service samtidigt som individers behov åsidosätts för ekonomisk vinning. Forskningen visade även att kommunerna arbetat med att försöka förbättra kvaliteten inom äldrevården, genom en förutsatt konstruktiv dialog mellan
beställare och utförare. Denna dialog har varit svår, i och med att de privata aktörerna sällan rapporterar incidenter för att framställa verksamheten i bra dager.
Under 2018 publicerades en forskningsantologi av 23 forskare som bland annat innefattar studier av tolv olika försöksverksamheter inom välfärden där man implementerat
tillitsbaserad styrning och ledning (tillitsdelegationen.se, u.å,a). En av dessa studier syftade till styrningen av hemtjänsten i Sundsvalls kommun. Här belystes hur organiseringen, styrningen och kontrollen av hemtjänsten i Sverige karaktäriserats av att man använt sig av privata aktörer sedan 1990-talet. I studien framkommer hur kommunen försökt lösa problemen med höga kostnader och en hög sjukfrånvaro med NPM inspirerade incitament. Något som istället genererat i dåligt samordnade insatser för brukarna. Genom att
implementera en tillitsbaserad styrning har man istället lyckats skapa organisatoriska förutsättningar för en värdeskapande organisation. I korthet innebär detta att man lyckats förbättra brukarnas kvalitét, arbetsmiljön för medarbetarna och lyckats bli mer
kostnadseffektiva (Elmersjö & Sundin, 2018). I linje med Tillitsdelegationens egen forskning efterfrågar man mer forskning med koppling till frågan av tillit inom välfärdssektorn
(tillitsdelegationen.se, u.å,b).
1.1.3
Situationen i Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning
Enligt T. Åsell (personlig kommunikation, 11 februari 2020; 30 april 2020), direktör för Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning, har styrningen inom förvaltningen genomgått övergripande förändringar under de senaste fem åren. Dessa förändringar är kopplade till att förvaltningsorganisationen i olika omgångar har utretts, vilket har lett till politiska beslut om relativt omfattande förändringar.
Västerås stads grundmodell med balanserade styrkort som funnits i många år har inte påverkats av en förändrad förvaltningsorganisation. Vidare menar han att man försöker utveckla tillitsbaserad styrning och ledning internt utifrån de rekommendationer
Tillitsdelegationen kommit med, avseende styrningen i kommuner och landsting. Samtidigt
1 För att illustrera exempel ger en sökning på ”New Public Management” i Google Scholar, vilken är en
sökmotor för skollitteratur, hela 263 000 träffar. Motsvarande sökning på ”Trust-based governance” ger 865 träffar (scholar.google.com, 2020a&b).
belyser Åsell att Västerås stads styrmodell till stor del innehåller incitament som lever kvar från en tydlig mål- och resultatstyrning i enlighet med vad som förknippas med NPM. Verksamhetsområdena i förvaltningen har sedan den 1 januari 2019 gått från att vara en del av en utförarförvaltning till att nu finnas i en sammanslagen förvaltning med de som tidigare varit beställare, de politiska nämnderna, vilka fungerar som direkt ansvariga för
verksamheten. De nämnder som styr förvaltningen består av äldrenämnden samt nämnden för personer med funktionsnedsättning.
Figur 1: Organisationsschema (Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning, 2020) Förvaltningen har i nuläget 3318 anställda medarbetare fördelade över fem
verksamhetsområden och två övergripande enheter – HR och ekonomi. Förvaltningens egenregi innehåller tre verksamhetsområden och dessa ansvarar för den delen av verksamheten som drivs av Västerås stad genom direktbeställning eller vunnen
upphandling. Ansvarsfördelningen över verksamhetsområdena i egenregin bygger på att äldrenämnden ansvarar för de två verksamhetsområdena som avser äldreomsorg samtidigt som nämnden för personer med funktionsnedsättning ansvarar för området som avser verksamhet för personer med funktionsnedsättning. Ansvarsfördelningen av resterande verksamhetsområden delas av respektive nämnd. Förvaltningens praktiska beslutsnivåer byggs i enlighet med organisationsfördelningen, där nämnd är högst ansvarig följt av, direktör, verksamhetschefer, enhetschefer och avdelningschefer. Avdelningschefernas roll i beslutskedjan målas upp som en konsekvens av tidigare stort personalansvar hos
enhetscheferna.
Åsell upplever att styrningen inom förvaltningen ansetts ha varit något splittrad. Detta främst beroende på att förvaltningens nuvarande organisation är en konsekvens av en sammanslagning av en utförarförvaltning, som hade en egen styrelse och en
beställarförvaltning som rapporterade direkt till nämnderna. Mot denna bakgrund har Åsell kommit med ett uppslag att se över huruvida den upplevelser av styrning och ledning inom förvaltningen motsvarar en tillitsbaserad styrning och ledning. Något som avser ligga till grund för den fortsatta utvecklingen av styrformen inom förvaltningen.
1.2
Problemformulering och frågeställningar
På senare år har problemen i styrningen av välfärdstjänsterna uppmärksammats och förknippats med NPM (Löfven, 2013; SOU 2017:56; Zaremba, 2013). Eftersom
problematiken med NPM inte förstods fullt ut lanserades tillitsreformen samtidigt som Tillitsdelegationen inrättades på uppdrag av regeringen, detta under år 2016 (SOU 2017:56). Något som bidragit till att styrformen tillitsbaserad styrning och ledning utvecklats för att influera välfärdstjänsterna (Bringselius, 2018b). Enligt tidigare forskning kan NPM inom den kommunala hälso- och sjukvården leda till att kvalitén ifrågasätts (Sobis, 2013; Elmersjö & Sundin, 2018). Samtidigt som en tillitsbaserad styrning anses kunna skapa förutsättningar till en värdeskapande organisation (Elmersjö & Sundin, 2018). Därtill efterfrågar
Tillitsdelegationen (2020) själva mer forskning med koppling till frågan av tillit inom välfärdssektorn.
Enligt T. Åsell (personlig kommunikation, 11 februari 2020; 30 april 2020) vill man inom Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning se hur upplevelser av styrning och ledning inom förvaltningen motsvarar en tillitsbaserad styrning och ledning. Detta för att bidra till
utveckling av styrformen inom förvaltningen.
Mot denna bakgrund avser studien skapa en grundlig bild kring upplevelser av styrning och ledning inom Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning, i förhållande till ett ideal av tillitsbaserad styrning och ledning. Något som även skapar förutsättningar att ta reda på hur förvaltningen i fortsättningen kan utveckla styrning och ledningen mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning.
Föreliggande studie avser därmed belysa följande forskningsfrågor:
-Hur förhåller sig upplevelser av styrning och ledning inom Västerås stads vård- och
omsorgsförvaltning till ett ideal av tillitsbaserad styrning och ledning?
- Hur upplevs styrning och ledning inom förvaltningen kunna utvecklas mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning?
1.3
Syfte och mål
Anledningen till detta beskrivande syfte är att kunna producera kunskap kring frågan av tillit inom välfärdssektorn. Detta genom en grundlig bild av hur styrning och ledning upplevs inom en vård- och omsorgsförvaltning, som försökt utveckla tillitsbaserad styrning och ledning internt utifrån Tillitsdelegationens rekommendationer. För att samla in upplevelser genomförs kvalitativa intervjuer. Genom att ställa detta i kontrast till ett teoretiskt ideal av tillitsbaserad styrning och ledning förväntas studien visa hur upplevelser i praktiken motsvarar en ’idealbild’ av styrformen.
Grunden i denna analys har efterfrågats på uppslag och avser göra gott för respondenterna. Detta med målet att respondenterna skall kunna bidra med värdefulla upplevelser kring styrning och ledning, vilket sedermera kan bidra till den fortsatta utvecklingen av tillitsbaserad styrning och ledning inom förvaltningen.
2
TEORETISK REFERENSRAM
Följande kapitel avser en beskrivning kring de teoretiska utgångspunkterna för studien. Inledningsvis klargörs begreppet styrning, samt hur styrformerna inom den offentliga sektorn kan se ut och är uppbyggda. Sedermera definieras NPM och hur det är
sammankopplat med mål- och resultatstyrning, för en ansats till vad som präglat styrningen i den offentliga sektorn och vad den nya styrningen delvis avser komma bort från. Därtill ligger ett stort fokus på tillitsbaserad styrning och ledning samt dess ideala idéer, för att senare mynna ut i ett analysinstrument för studien, under avsnitt 3.5 Databearbetning och analys. En utförlig diskussion kring de teoretiska definitionerna, i förhållande till upplevelser kring styrning och ledning, mynnar ut i avsnitt 5.2
Resultatdiskussion.
2.1
Styrning
En tydlig definition av begreppet styrning sett ur ett brett perspektiv kan hämtas ur Simon, Thomson och Smithburgs (1950) standardverk Public Administration. Här definieras
styrning som något vilket berör en grupps beteende till den grad att de genom samarbete kan nå ett gemensamt mål. För att göra en distinkt koppling till hur man uppnår en god styrning skriver Simons (1995) hur det krävs olika styrmekanismer som kombineras på ett sätt vilket skapar en balans mellan kreativitet och innovation å ena sidan och förutsägbar
måluppfyllelse å andra sidan.
2.1.1
Styrformer
I Tillitsdelegationens (2017) delbetänkande Jakten på den perfekta ersättningsmodellen väljer man att dela in den formella styrningen i fyra modeller, för att belysa olika delar inom den sammantagna styrningen av offentliga verksamheter. Styrformerna delas in och byggs upp enligt följande:
• Regelstyrning
Lagstiftning, förordningar, kollektivavtal andra regelverk • Prestationsstyrning
Bemötande och kvalitet vid produktionen av tjänster (resultat, utan hänsyn till ekonomi) • Ekonomistyrning
Ekonomisk budgetering och uppföljning
• Normstyrning
Kultur, ledarskap, värdegrund
För en grundläggande ansats menar Tillitsdelegationen vidare att den mål- och resultatstyrning som Sverige använt sig av kopplas samman med prestations- och ekonomistyrning medan en tillitsbaserad styrning och ledning härrör från alla typer av styrformer.
2.1.2
Balanserade styrkort
Styrmodellen för balanserade styrkort lanserades 1992 av Robert Kaplan och David Norton. Balanserade styrkort bygger på att organisationen ska tydliggöra sin strategi för att föra en dialog mellan visionen för verksamheten och det dagliga planerandet. Modellen har även mål och mått ur flera olika perspektiv för att skapa en balanserad bild av verksamheten. Det handlar om kundperspektiv, ekonomiskt perspektiv, processperspektiv och
förnyelseperspektiv. Perspektiven hänger samman i den mån att man genom hypotetiska antaganden tänker kring vad som händer om man förbättrar en del i verksamheten och vad det leder till för resterande delar av verksamheten. Tanken bakom modellen är att den ska fungera som planering och uppföljning, samtidigt ska den vara en grundfilosofi inom verksamheten genom att skapa en grundläggande syn kring hur chefer och medarbetare vill styra (Ekonomistyrningsverket, 2006).
Balanserade styrkort skall heller inte ses som något hinder för tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationen (2019) hävdar att en balanserad styrning, som utgår från
medarbetarnas förmåga att öka mervärdet för verksamheten, kan leda till att höja kvaliteten och måluppfyllelsen.
2.2
New Public Management
Christopher Hood (1991) gav NPM ett genomslag och introducerade begreppet för den breda massan i sin artikel A Public Management for All Seasons?. I artikeln framhäver Hood hur utvecklingen av NPM blivit en av de största trenderna i länderna som utgör Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) från 1976 till 1991. Utgångspunkten för NPM är att resurserna inom styrningen är begränsade och att man således strävar efter en effektivitet inom styrningen. Vidare finns en strävan för att få staten att efterlikna
marknaden för att uppnå konkurrens och således nå effektivitet inom de statliga
institutionerna. NPM syftar inte till införandet av enstaka reformer som kommit att förändra styrningen inom den offentliga sektorn. Begreppet kan istället beskrivas som ett
paraplybegrepp för doktrinerna som kommit att förändra hur den offentliga sektorn styrs och organiseras i OECD länderna, vilka strävar efter att uppnå effektivitet inom den offentliga styrningen.
Det anses vara viktigt att särskilja på två olika reformkomponenter inom NPM.
Företagsefterliknande komponenter, vilka avser management, samt marknadsbaserade komponenter, vilka avser marknadisering. Sett till de komponenter som avser management fokuserar dessa inte bara på att ledningen ska styras av ”professionella chefer”, de har också kommit att handla om hur den offentliga styrningen kommit att organiseras internt. Något med syfte av att skapa bättre resultat inom organisationen (Ahlbäck Öberg & Widman, 2016). För att ytterligare belysa de delar av NPM som avser styrning och organisering kan man enligt Verbeeten & Speklé (2015) dela upp komponenterna likt följande:
1. För att förbättra prestationen krävs en resultatorienterad kultur där fokus ligger på vad man får ut av verksamheten.
2. Offentlig sektor måste införa resultatstyrning som vilar på mål, uppföljning och incitament. 3. Organisationer inom offentlig sektor bör bygga på decentralisering och minska dess beroende av regler och standardförfaranden.
De komponenter som avser marknadisering handlar om att statens monopolverksamheter kommit att brytas upp för att konkurrensutsättas och även lämna utrymme för privata aktörer. Detta mot bakgrunden av att konkurrens skapar effektivitet (Ahlbäck Öberg & Widman, 2016).
2.2.1
Mål- och resultatstyrning
Sverige är ett land som anses ligga långt fram i utvecklingen av just management inom NPM-reformer. Något som gett sig till uttryck genom att landet implementerat en tydlig mål- och resultatstyrning som styrs av ett omfattande gransknings- och utvärderingssystem (Ahlbäck Öberg & Widman, 2016). Mål- och resultatstyrning och har sedan introduktionen av
programbudgetering under 1950-talet successivt växt fram. Det är svårt att fastställa de grundläggande teoretiska utgångspunkterna för mål- och resultatstyrning eftersom ursprungskällan är vag, men det går dock att peka ut vissa (Sundström, 2013).
I Sundströms (2003) avhandling Stat på villovägar beskriver han den ”rationalistiska styrmodellen” vilket i grunden är det som idag förknippas med mål- och resultatstyrning. Vidare framhäver han den något komplexa bilden kring uppbyggnaden av styrningen inom mål- och resultatstyrning som fungerar likadant på såväl lokal som statlig nivå. Dels handlar modellen i en mening om en hög delegeringstanke, i form av att man ska skilja på förvaltning och politik. Något som gäller både sakreglering och administrativ reglering. Politikerna skall ägna sig åt politiken, detta i form av att de enbart skall ägna sig åt att sätta upp
målformuleringar för myndigheter. Hur medlen för att nå målen sedermera sätts upp, är upp till ansvarig myndighet. Det innefattar bland annat hur resursernas fördelas och
organisationen är uppbyggd.
I den andra meningen handlar modellen om vad Sundström (2003) benämner som en rationalistisk policyanalys vilket innebär att politikerna i hög grad styr. Det handlar om att verksamheter ska ha tydliga målformuleringar och resultatkrav. Politikerna ska därtill besluta om vad det är för resurser myndigheterna skall ha till sitt förfogande.
Målformuleringarna ska heller inte vara allmänna i sin grad likt att man ska ”förbättra sjukvården”, även kallat effektmål. Målen ska istället vara sofistikerade, vilket innebär att de gå in på konkreta aktiviteter, som bidrar till att man uppnår effektmålet. Vidare ska de
sofistikerade målen gå att bryta ned i delmål för att kunna nå upp till effektmålen. I praktiken bygger detta på att man bryter ned målen till myndighetsspecifika mål där ansvarig operativ del av myndigheten ansvarar för att delmålet ska uppfyllas. Styrmodellen förutsätter att de resultat som förvaltningen åstadkommer rapporteras tillbaka till politikerna. Detta avser att myndigheternas resultat aggregeras och bryts ned till helhetsbilder av förvaltningens
måluppfyllelse och kostnader. Det är dock politikernas ansvar att vägleda myndigheterna i de resultat som ska återrapporteras. Resultaten utgör sedermera ett underlag för
2.3
Tillitsbaserad styrning och ledning
Sedan det första delbetänkandet 2017 har begreppet tillitsbaserad styrning kommit att utvecklas till tillitsbaserad styrning och ledning. Anledningen till detta att det bredare begreppet täcker in organisationen, ledarskapets och kulturens inverkan för att tilliten ska få genomslag i en verksamhet (Bringselius, 2018b). För att illustrera de nuvarande ideala idéerna och användningen av begreppet används en sammanställd grund från den senaste forskningen.
Den nuvarande grundläggande definitionen för tillitsbaserad styrning och ledning utgörs enligt följande:
”Tillitsbaserad styrning och ledning är styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och
helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet.” (Bringselius, 2018b, s. 66)
2.3.1
Tillit
För att förstå grunden i tillitsbaserad styrning förutsätts en tydlig definition av tillit.
Forskningsledaren inom Tillitsdelegationen, Louise Bringselius (2018b), framhäver Mayer, Davis & Schoormans (1995) definition av tillit som mest användbar, vilken lyder:
The willingness of a party to be vulnerable to the actions of another party based on the expectation that the other party will perform a particular action important to the trustor, irrespective of the ability to monitor or control the party. (p. 712)
Forskarna menar att tillit har en komplex underbyggnad. Begreppet har behandlats
synonymt med begrepp som samarbete, självförtroende, och förutsägbarhet vilket förvrängt innebörden av desamma. Det centrala handlar om att en annan part ska förtjäna tillit genom att ta tillvara på upplevelsen från den litande parten (Mayer, Davis, & Schoorman, 1995). Bringselius (2018b) framhäver även forskaren Paul Adler och hans tolkning av tillitens plats inom organisationer. Adler (2001) använder sig även av Mayer, Davis, & Schoormans (1995) definition av begreppet. Utifrån detta framhäver Adler hur tillit och gemenskap utgör en av tre styrmekanismer inom en organisation. De övriga utgörs av marknad och pris samt hierarki och auktoritet. Slutligen visar Adlers forskning hur tilliten fyller en viktig funktion inom en kunskapsintensiv verksamhet.
Bringselius (2018b) bygger vidare på detta resonemang och framhäver en obalans inom dagens offentliga styrning där marknad och hierarki fyller en större plats än tilliten. Genom att öka tilliten i offentliga verksamheter kan man skapa goda förutsättningar att öka
2.3.2
Ideala idéer inom tillitsbaserad styrning och ledning
Det centrala i tillitsbaserad styrning och ledning är att tilliten skall genomsyra hela
verksamheten och strategiarbetet. Grunden vilar på att goda prestationer inom verksamheter inte behöver bygga på mycket styrning, en mindre styrning i kombination med att man skapar förutsättningar och handlingsutrymme för lokalt anpassade lösningar kan istället utgöra en framgångsfaktor. Att konstruera en organisation som präglas av tillit kan kräva att man just skär ned på styrningen och istället fokuserar på arbetsorganisationen och kulturen. För att främja tilliten i organisationen krävs det att högsta ledningen tar tag i dessa områden. Därmed kan man se tillitsbaserad styrning och ledning som ett samspel mellan kultur, styrning och organisation. Vill man komma bort från aspekter som detaljstyrning och onödig formalisering bör organisationen ses som värderingsstyrd med uppfattningar om gott
ledarskap (Bringselius, 2018b).
Bringselius (2018b) skildrar även sju vägledande principer för att styra och leda med tillit och framhäver även att principerna kan användas för att analysera och utveckla insatser med tillit i fokus. Principerna är som följer:
1. Tillit: Vilket handlar om att tillitens roll inom organisationer ska bli självfödande och leda till goda prestationer. Mot denna bakgrund ska man ha tillit i åtanke vid nya relationer. Tilliten skall fungera som en riktlinje inom organisationer där varje beslutsnivå aktivt ska verka för att ”bygga tillitsfulla relationer” mellan medarbetarna.
2. Medborgarfokus: Då medborgaren är i fokus vid utformningen av styrningen och
ledningen inom verksamheten skapas förutsättningar till att säkerställa att kärnuppdraget inte frångås. Vidare skall man ta tillvara på medborgarnas upplevelse av verksamheten för att säkerställa att man tar tillvara på medborgarens kunskap och erfarenhet.
3. Helhetssyn: För att stimulera samverkan kring brukarens behov bör man premiera ett helhetsansvar och systemsyn på alla nivåer inom organisationen. Detta skapas genom att alla i styrkedjan uppmuntras att aktivt och gemensamt ta ansvar för helheten. De bästa
förutsättningarna för detta framställs genom en öppenhet i verksamheten och strävan att samverka mellan olika aktörer för att tillgodose medborgarens behov.
4. Handlingsutrymme: Det ska finnas förutsättningar för att delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande. I grunden handlar det om att besluten ska tas så nära brukaren som möjligt. Därtill ska medarbetarna på lägre nivåer helst beredas möjlighet att ha
medbestämmande på högre nivåer. En förutsättning, för att det här ska fungera och upplevas positivt, är att det finns tydliga ramar och förutsättningar för delegering och
medbestämmande.
5. Stöd: Inom kärnverksamheten ska det finnas säkerställt verksamhetsnära och kvalificerat professionellt beslutsstöd samt administrativt och psykosocialt stöd. Stödet avser att helst ligga så nära brukarmötet som möjligt för att underlätta arbetet för medarbetare och första linjens chefer. Mot denna bakgrund ska stabsfunktionerna fungera mer som stödjande än styrande. En viktig parameter är man kan kategorisera granskning, revision och tillsyn under detta område. Allt eftersom man vill att dessa ska arbeta främjande för att förbättra stödet inom verksamheten.
6. Kunskap: Tilliten i verksamheten kan främjas genom att säkerställa att verksamheten drivs på ett kompetent sätt. Genom att främja kompetensen skapas även förutsättningar för ett organisatoriskt självförtroende där man som medarbetare och chef kan lita på den egna verksamheten. Därav skall man premiera kunskapsutveckling, lärande och en evidensbaserad praktik på alla nivåer inom organisationen.
7. Öppenhet: För att främja tilliten skall man sträva efter att ha en öppenhet inom
organisationen och välkomna oliktänkande samt respektera kritik. Detta betyder också att man ibland ska ha möjlighet att kommunicera utanför den formella beslutslinjen för att exempelvis framföra kritik och missförhållanden. Med en öppenhet inom organisationen skapas därtill en grund för kreativitet och innovation.
I delbetänkandet (SOU 2019:43) Med tillit följer bättre resultat utökades de vägledande principerna ytterligare med:
8. Långsiktighet: Vilket handlar om att styrningen och ledningen ska vara långsiktigt hållbar genom goda resultat. Det handlar inte om att man ska avskaffa kortsiktiga åtgärder utan att det även ska finnas en långsiktigt agerande. En åtgärd inom organisationen ger eventuellt ingen större verkan på kort sikt men bidrar istället till att styrningen utvecklas på längre sikt. Bringselius (2018b) belyser även fem nyckelroller kring att skapa en tillitsbaserad styrning och ledning.
1. För att skapa tillit i relationen mellan politiska beslutsfattare och förvaltning krävs en samsyn kring rollfördelningen, vilken ska underbyggas av en konstruktiv dialog. Vidare förutsätts en samsyn kring hur detaljerad styrningen ska vara. Allt eftersom en hel del av den
detaljstyrning som präglar välfärdssektorn har sin upprinnelse i den politiska nivån.
2. Tillit i relationen mellan förvaltning och granskande organ kräver en balans mellan främjande och ansvarsutkrävande för att skapa en positiv förändringskraft.
3. En samverkan med likande förvaltning kan även skapa tillit aktörer emellan. 4. Att skapa tillit inom förvaltningen kräver en helhetssyn inom verksamheten med ett
stödjande ledarskap för att främja mötet med medborgaren. Samtidigt ska det finnas förutsättningar att bygga tillit inom förvaltningen genom få beslutsnivåer, välfungerande team och utrymme för förbättringsinitiativ.
5. Vidare skapas tillit mellan medborgare och förvaltning genom att medborgarna kan vara med och påverka och utveckla tjänsterna. Genom detta skapas även legitimitet.
Det är viktigt att belysa att tillitsbaserad styrning och ledning inte ska förstås som ett managementkoncept. Att börja sträva efter tillit betyder heller inte att man ska sluta styra med kontroll. Det går istället att hänvisa till att tillit är en sorts filosofi där många koncept ryms inom (Avsnitt 2.1.1; Bringselius, 2018b). Att bygga en verksamhet med tillitsbaserad styrning och ledning inte något man gör över en natt, vilket förutsätter en uthållighet i styrningen. Samtidigt ersätter tillit inte verksamheters behov och resurser och ska heller inte ses som någon universallösning, eftersom vissa verksamheter kan kräva mindre tillit istället för mer av densamma för att fungera bättre (Bringselius, 2018a).
3
METOD OCH MATERIAL
Följande kapitel redogör övergripande för studiens metod och material, detta med en grund som bygger på en idealtypsanalys utifrån kvalitativa intervjuer. Kapitlet har ett flertal avsnitt för att skapa ett transparant förhållningssätt i studiens tillvägagångssätt och genomförande.
3.1
Studiedesign
Studien utgår från en fenomenologisk ansats. Generellt handlar en fenomenologisk ansats i kvalitativa studier om att förstå sociala fenomen utifrån aktörernas egna perspektiv, så även här. Vidare handlar en fenomenologisk ansats om att utifrån aktörernas perspektiv beskriva världen som den upplevs (Kvale & Brinkmann, 2014). Tillit definieras i högsta grad som en upplevelse (Mayer, Davis, & Schoorman, 1995). Något som bidrar till att det fenomenologiska förhållningssättet lämpar sig för studien. För att erhålla nyanserade beskrivningar avseende enhetschefernas livsvärld inom förvaltningen används kvalitativa intervjuer som
datainsamling (Kvale & Brinkmann, 2014). Detta ställs sedermera i förhållande till en idealtyp avseende tillitsbaserad styrning och ledning inom en förvaltning för att se hur väl upplevelserna motsvarar det teoretiska idealet, vilket innebär att studien har ett deduktivt förhållningssätt till teorin (Bergström & Svärd, 2018; Esaiasson et al., 2017).
Fördelen med en kvalitativ analys av idéer och ideologiskt innehåll består av att den bygger på en logik lånad från människors praktiska tänkande. En idealtyp skapar förutsättningar att systematiskt bearbeta det empiriska materialet delar och helhet för att belysa det väsentliga i förhållande till kontexten av tillitsbaserad styrning och ledning. Då studien inte fokuserar på hur frekvent eller hur stort utrymme tillitsbaserad styrning och ledning har i det empiriska materialet, utan istället vill gå in kring djupet och helheten avseende styrningen, valdes en kvalitativ metod som datainsamling (Bergström & Svärd, 2018; Esaiasson, Giljan, Oscarsson, Towns & Wängnerud, 2017). Intervjuundersökningen i studien har planerats utifrån Kvale & Brinkmanns (2014) sju stadier för en kvalitativ intervju.2
3.1.1
Idealtypsanalys
Eftersom studien riktar in sig på gradskillnader kring upplevelserna av ett fenomen anses det vara fruktbart att använda sig av det som kallas idealtypsanalys. Inom forskning med
idealtypsanalyser börjar man med att definiera de idéer eller ideologier som skall undersökas. I studien utgörs detta av grunden för tillitsbaserad styrning och ledning.
Därefter lyfter man ur de viktigaste och tydligaste egenskaperna hos fenomenet med hjälp av tidigare forskning eller klassiska texter inom det aktuella ämnet. Då ramverket kring
tillitsbaserad styrning och ledning är skapat inom Tillitsdelegationen används idéer ur detsamma för att konstruera idealtypen, vilken appliceras på det empiriska materialet.
Utifrån idealtypen blir det, utifrån ett deduktivt förhållningssätt, möjligt att jämföra hur den upplevda styrning och ledningen av förvaltningen kan härledas till det renodlade teoretiska idealet av styrformen (Esaiasson et al., 2017; Bergström & Svärd, 2018).
Poängen med en idealtyp är att den inte helt och hållet måste motsvara verkligheten. Istället handlar det om att klargöra utmärkande drag hos fenomenet som undersöks för att sedan kunna ställa detta i kontrast mot verkliga exempel. Det ’ideala’ i idealtypen handlar alltså om att skapa en analytisk renodling av ett fenomen som skjuter vissa teoretiska aspekter i
förgrunden. Något man gör för att tydliggöra egenskaper i undersökningsobjektet. Dessa egenskaper har redovisats vid avsnitt. 2.3.2. Ideala idéer inom tillitsbaserad styrning och
ledning, vilket sedermera operationaliseras ytterligare i idealtypen, under avsnitt 3.5
Databearbetning och analys. Detta i förhållande till hur idéerna ’idealt’ förväntas spegla en
förvaltnings interna styrning och ledning (Bergström & Svärd, 2018).
3.2
Datainsamling
Datainsamlingen avser intervjuer med fyra olika enhetschefer inom Västerås stads vård- och omsorgsförvaltning. Då studien avser att ge sig ut på ett outforskat fält samt belysa
människors uppfattning om sin livsvärld har kvalitativa intervjuer valts som
datainsamlingsmetod. Eftersom det är svarspersonerna själva och deras egna tankar som står i centrum är intervjuerna en form av respondentundersökning. Något som innebär att
intervjuerna utgår från samma intervjuguide för att belysa olikheter och likheter i svaren (Bilaga 1). Därefter har mönster i svaren erhållits och beskrivits samt förklarats i förhållande till den konstruerade idealtypen i kapitel 4. Resultat (Esaiasson et al., 2017).
Intervjuerna i studien är semistrukturerade vilket innebär att ett antal relativt öppna och tematiska frågor kring den konstruerade idealtypen av tillitsbaserad styrning och ledning skapats, något som utgjort intervjuguide. Intervjuerna har spelats in och transkriberats vilket innebär att den utskrivna texten utgör studiens empiriska material (Esaiasson et al., 2017; Kvale & Brinkmann, 2014).
3.2.1
Urval
Det första urvalet i studien avsåg den population vilken skulle utgöra studieobjekt. Då enhetscheferna inom förvaltningen besitter egenskaperna av att jobba närmast den dagliga verksamheten, samtidigt som de styr och blir styrda, kunde dessa belysa ett mångfacetterat förhållningssätt av styrning och ledning inom förvaltningen. Av vilken anledningen var till att de valdes ut.
Urvalet kring vilka enhetschefer som kan ställa upp på intervju är gjort av
förvaltningsdirektör T. Åsell i samråd med förvaltningens verksamhetschefer. Detta då de bidragit med en input kring vilka enhetschefer som kan tänkas ha tid att ställa upp på intervju under den rådande covid-19 pandemin. Enligt T. Åsell har förvaltningen totalt 38 enhetschefer där 27 jobbar under äldrenämnden och 11 jobbar under nämnden för personer
med funktionsnedsättning (personlig kommunikation, 7 maj 2020). Mot bakgrund av den höga arbetsbelastningen inom förvaltningen valdes fyra enhetschefer ut.
Vidare gjordes ett urval kring de mest framträdande egenskaperna avseende tillitsbaserad styrning och ledning vilka redovisats i avsnitt 2.3.2 Ideala idéer inom tillitsbaserad styrning
och ledning. Egenskaperna har valts ut omsorgsfullt efter hur de framträder i ramverket för
tillitsbaserad styrning och ledning för att belysa tydliga idéer som berör arbetet inom en förvaltning. Dessa har sedermera operationaliseras till en idealtyp (Avsnitt 3.5).
3.2.2
Respondenter
För att skapa en grundlig bild av hur styrning och ledning inom förvaltningen upplevs gjordes ett urval avseende två enhetschefer som jobbar under äldrenämnden samt två
enhetschefer som jobbar under nämnden för personer med funktionsnedsättning. Något som i viss grad skapade förutsättningar att generera hypoteser kring upplevelserna i förhållande till arbetet under respektive nämnd. Respondenterna redovisas enligt tabell utan inbördes ordning för respektive intervjutillfälle.
Tabell 1: Respondenter Respondent Titel Arbetar under
1 Enhetschef Nämnden för personer med funktionsnedsättning
2 Enhetschef Äldrenämnden
3 Enhetschef Nämnden för personer med funktionsnedsättning
4 Enhetschef Äldrenämnden
3.2.3
Bortfall
Förväntningen med studien var att intervjua en enhetschef under respektive
verksamhetsområde inom förvaltningen, vilket kunde skapat en större grundlig upplevd bild. Något som inte varit möjligt till följd av arbetsbelastningen i organisationen under det
rådande läget med covid-19 pandemin.
3.3
Intervjuguide
Inför de semistrukturerande intervjuerna har en tematisk och dynamisk intervjuguide konstruerats. De tematiska ingångarna i intervjuguiden bygger på ’ideala’ tankegångar inom tillitsbaserad styrning och ledning med avsikt att lättare kunna härleda svaren till de olika teoretiska definitionerna, för att koppla desamma till idealtypen vid studiens analys. Därtill utgår de dynamiska frågorna i intervjuguiden efter respektive område i idealtypen vilket skapar förutsättningar att strukturera upp samtalet och samtalet bidra till att det ska hållas flytande (Kvale & Brinkmann, 2014). Intervjuguiden finns i sin helhet under bilaga.1,
Intervjuguiden är byggd kring ett deskriptivt syfte där en tydlig definition av tillit först
klargörs för respondenten för att undvika feltolkningar. Vid ett deskriptivt syfte försöker man kartlägga centrala perspektiv av respondentens livsvärld (Kvale & Brinkmann, 2014).
3.3.1
Frågor
Intervjuguiden följer en tydlig röd tråd där varje tema belysts i ordningsföljd. Varje tema i intervjuguiden avser en viss aspekt inom styrningen av förvaltningen, till exempel Tillit. Vid varje tematisk ingång i intervjuguiden har inledande frågor ställts för att ge spontana och rika beskrivningar av styrningen. Utöver frågorna i intervjuguiden har uppföljningsfrågor ställts för att respondenten ska fortsätta sin beskrivning. Vid en utebliven beskrivning har sonderade frågor ställts för att nå en tydligare beskrivning av den upplevda styraspekten inom förvaltningen. Intervjuguiden avslutas sedermera med en rad direkta frågor för att belysa de olika nyckelroller en förvaltning skall ha för att nå tillit i styrkedjan samt huruvida respondenterna själva anser att förvaltningen styrs med tillit i fokus. Ledande frågor har i största möjliga mån försökt undvikas för att inte påverka respondentens svar (Kvale & Brinkmann, 2014).
3.4
Tillvägagångssätt och genomförande
Innan den första intervjun genomfördes har en pilotstudie ägt rum för att bidra till ett dynamiskt fungerande samtal under de intervjuer som låg till grund för undersökningen. Detta gav även möjlighet att testa idealtypen för analys. Intervjun ägde rum tillsammans med en person i författarens studienätverk. Intervjutiden uppgick till 20 minuter där
respondentens okunskap kring ämnet utgjorde svårigheter att svara på vissa av frågorna. Mot denna bakgrund ändrades inte intervjutiden i missivbrevet som uppgavs till 30-45 min (Bilaga 2). Ett antal frågor kom dock att revideras för att skapa en enklare förståelse till kommande intervjuer. Vid test av analysinstrumentet, för de väl besvarade frågorna vid pilotintervjun, fyllde idealtypen sitt syfte och reviderades således inte (Bergström & Svärd, 2018; Esaiasson et al., 2017).
För att bidra till en trygghet under intervjuerna har respondenterna har själva fått möjlighet att bidra med plats och intervjuform för intervjuerna. Med intervjuform avses möjligheten till att genomföra intervjun via digitalt verktyg eller telefon under den rådande covid-19
pandemin (Esaiasson et al., 2017).
Samtliga respondenter föredrog att ses på en fysisk plats, vilket lett till att alla intervjuer genomförts i slutna rum. Platsen för de fysiska intervjuerna har sedermera bekräftats i samförstånd för att verifiera att intervjuerna ska kunnat genomföras i lugn och ro.
Intervjuerna utgick från den intervjuguide som konstruerats inför desamma. Intervjutiden uppgick från 35 till 54 min. Samtliga intervjuer har spelats in med digitalt verktyg vilket ligger till grund för transkriberingen.
3.4.1
Transkribering och citat
Intervjuerna är utskrivna i nära anslutning till respektive intervjutillfälle för att ha dem i ett så nära minne som möjligt (Kvale & Brinkmann, 2014). Vidare är intervjuernas utskrift strukturerade med hänsyn till de teman som tagits upp vid intervjutillfället. Under respektive tema har en ordagrann dialog mellan intervjuare och respondent skrivits ut. Intervjuaren har namngetts till ”Intervjuare MJO” och respondenterna till ”Respondent 1-4” med hänvisning till den numrering respondenterna erhållit (Avsnitt 3.2.2). Den utskrivna texten resulterade i totalt 34 sidor och 14142 ord samt har skett med hänsyn till följande:
• Dialog mellan intervjuare och respondent vid övergång till respektive tema som tagits upp under intervjun har genomgående uteslutits utan markering med
uteslutningstecken.
• Överflödiga ord likt ”liksom”, ”alltså” och ”ju” har uteslutits utan markering med uteslutningstecken.
• Tankeord likt ”mm” och ”aa” har uteslutits utan markering med uteslutningstecken. • Inledande ord likt ”ja” och ”nej” har genomgående uteslutits utan markering med
uteslutningstecken.
• Referering och resonemang till personer, födelseort eller andra aspekter som kan härledas till en respondent har genomgående avkodats genom att använda: [ ]
• Referering och detaljerad beskrivning av interna arbetsprocesser har avkodats genom att använda: ( )
3.5
Databearbetning och analys
Idealtypen är konstruerad likt ett tänkt ideal för tillitsbaserad styrning och ledning inom en förvaltning. Den är utformad efter de vägledande principer som finns för tillitsbaserad styrning och ledning. Därtill involveras de tydligaste dragen för ett samspel mellan kultur, organisation och styrning samt de nyckelroller som anses skall finnas inom en förvaltning för att bygga tillit (Bringselius, 2018; SOU 2019:43). Vid databearbetning och analys har
enhetschefernas upplevelser av styrning och ledning inom förvaltningen ställts i kontrast till den tänkta extrembilden av styrningen för att belysa hur väl de motsvarar det tänkta idealet. Något som även skapat förutsättningar för att identifiera upplevelser kring områden som kan utvecklas för att nå ett mer tillitsbaserat ideal i styrning och ledningen av förvaltningen.
Tabell 2: Idealtyp för tillitsbaserad styrning och ledning inom en förvaltning IDEALA ASPEKTER I STYRNING OCH
LEDNINGEN FÖRKLARANDE VARIABLER
TILLIT • Tillitens roll inom förvaltningen är
självfödande och leder till goda prestationer.
• Tillit finns i åtanke vid nya relationer. • Tilliten fungerar som en riktlinje där
varje beslutsnivå aktivt verkar för att ”bygga tillitsfulla relationer” mellan medarbetarna.
MEDBORGARFOKUS • Medborgaren är i fokus vid
utformningen av styrning och ledningen inom verksamheten.
• Medborgarens upplevelse av
verksamheten erhålls för att säkerställa att man tar tillvara på medborgarens kunskap och erfarenhet.
HELHETSSYN • Ett helhetsansvar och systemsyn på alla
nivåer inom förvaltningen premieras. • Alla i styrkedjan uppmuntras att aktivt
och gemensamt ta ansvar för helheten. • Det finns en öppenhet i verksamheten
och strävan att samverka mellan olika aktörer för att tillgodose medborgarens behov.
HANDLINGSUTRYMME • Det finns förutsättningar för att delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande.
• Besluten ska tas så nära medborgaren som möjligt.
• Medarbetarna på lägre nivåer ska beredas möjlighet att ha
medbestämmande på högre nivåer. • Det finns tydliga ramar för delegering
och medbestämmande.
STÖD • Inom kärnverksamheten finns ett
säkerställt verksamhetsnära och kvalificerat professionellt beslutsstöd samt administrativt och psykosocialt stöd.
• Stödet ligger så nära brukarmötet som möjligt för att underlätta arbetet för medarbetare och första linjens chefer. • Stabsfunktionerna fungerar mer som
stödjande än styrande.
• Granskning, revision och tillsyn arbetar främjande för att förbättra stödet inom verksamheten.
KUNSKAP • Förvaltningen drivs på ett kompetent
sätt.
• Man premierar kunskapsutveckling, lärande och en evidensbaserad praktik på alla nivåer inom organisationen.
ÖPPENHET • Det finns en öppenhet inom
organisationen där oliktänkande välkomnas samtidigt som det finns en respekt av kritik.
• Det finns möjlighet att kommunicera utanför den formella beslutslinjen för att exempelvis framföra kritik och missförhållanden.
LÅNGSIKTIGHET • Det finns ett långsiktigt agerande i verksamheten.
• Styrning och ledningen inom förvaltningen är långsiktigt hållbar genom goda resultat.
SAMSPEL MELLAN KULTUR, STYRNING
OCH ORGANISATION • Det finns ett fokus på arbetsorganisationen och kulturen inom förvaltningen.
• Förvaltningen är värderingsstyrd och det finns uppfattningar om ett gott ledarskap.
TYDLIGA NYCKELROLLER INOM
FÖRVALTNINGEN • Det är få beslutsnivåer i förvaltningen. • Det finns välfungerande team inom förvaltningen.
• Det finns utrymme för förbättringsinitiativ.
För att gradera upplevelserna kring styrning och ledning inom förvaltningen gentemot idealtypen har respektive respondents svar kring respektive del i de olika områdena ställts i förhållande till följande tabell. Något som tydliggjort respondenternas upplevelser i
förhållande till det teoretiska idealet.
Tabell 3: Gradering i förhållande till idealtyp Motsvarar idealtypen i hög grad
Motsvarar delvis idealtypen Motsvarar idealtypen i låg grad
Svaren kring varje område har vägts samman för att skapa en sammanfattande grundlig bild av upplevelserna i förhållande till respektive område inom idealtypen. Därefter har samtliga områden vägts samman för en sammanfattande bild av hur upplevelserna förhåller sig till idealtypen. Samtliga respondenters genomgående svar har även vägts samman i förhållande till hur deras upplevelser motsvarar det teoretiska idealet. Något som i viss grad skapat förutsättningar att generera hypoteser kring hur arbetet upplevs under respektive nämnd. Svar som delvis eller i låg grad motsvarar det teoretiska idealet ligger sedermera till grund för de upplevda utvecklingsområden som finns för att nå en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom förvaltningen.
För att illustrera exempel kring databearbetningen har citat likt följande graderats till att i hög grad motsvara delen ”Tillitens roll inom förvaltningen är självfödande och leder till
goda prestationer” under området för ”Tillit” i idealtypen. Detta mot bakgrund av att
respondenten upplever att det finns en stor tillit i förvaltningen och att man litar på att densamma gör vad den ska.
”Jag upplever att det är en stor tillit inom förvaltningen i stort. Då tänker jag på att jag som enhetschef förväntas utföra mina arbetsuppgifter och jag känner att man litar på att jag gör det jag
ska. Det känns bra, tycker jag.” (Respondent 1)
Citat likt följande har klassificerats till att delvis motsvara delen ”Medborgaren är i fokus vid
utformningen av styrningen och ledningen inom verksamheten” under området
”Grunden är att vi ska försöka göra det, sen tappar vi nog det väldigt mycket på vägen. [ ]. Det är viktigt att vi hämtar hem det mycket mer, men det är så mycket annat som upptar min tid, alltså
med kontroller vi gör.” (Respondent 3)
Vidare har citat likt följande graderats till att i låg grad motsvara delen ”Förvaltningen drivs
på ett kompetent sätt” under området ”Kunskap”. Detta mot bakgrund av att det finns
upplevda brister i kompetensen.
”Kompetensen är avgörande för att vi ska ta hand om våra kunder men vi brister fortfarande mycket i den.” (Respondent 4)
Slutligen finns det svar som inte varit möjliga att gradera i förhållande till idealet, vilket illustreras enligt citat likt följande:
”Det vävs väl in i det andra arbetet också. Jag har svårt att kritisera svaret på den frågan. ” (Respondent 3)
Åsikter kring styrning och ledning som inte ansetts ha möjlighet att graderas till idealtypen, men som belyser övriga synpunkter på styrning och ledning, har lyfts fram för att bidra till att identifiera övriga upplevda utvecklingsområden som framkommit under studiens gång.
3.6
Kvalitetskriterier
För att säkerställa intervjuguiden och idealtypens kvalitet har en pilotstudie ägt rum. Vid denna skapades en överblick kring intervjuguidens användbarhet samt möjligheten att tolka det inhämtade materialet i förhållande till idealtypen (Avsnitt 3.4; Esaiasson et al., 2017). Kvalitetskriterierna under intervjuerna omfattar Kvale och Brinkmanns (2014) kriterier för en intervju. Detta mot bakgrund av att intervjuguiden (Bilaga 1) som varit till grund för intervjuerna har bestått av korta frågor för att få längre intervjusvar. Vidare har syftet varit att få omfattande spontana, rika, specifika och relevanta svar från respondenterna.
Intervjuerna har sedermera i hög grad tolkats under själva intervjutillfället samtidigt som det ställts uppföljningsfrågor för att verifiera tolkningar som skett under intervjun. Slutligen har intervjuaren följt upp och klargjort meningen i de relevanta intervjusvaren samtidigt som intervjusvaren inte krävt någon större tolkning vid undersökningen.
3.6.1
Tillförlitlighet och trovärdighet
Tillförlitligheten i studien har tagits i beaktning vid valet av metod, analys och utnyttjandet av resurser för att säkerställa studiens kvalitet. Studien avsåg att producera kunskap kring upplevelser av styrning och ledning inom en förvaltning som försökt implementera en tillitsbaserad styrning och ledning internt. Vidare avsåg denbidra med upplevda
utvecklingsområden för en fortsatt utveckling av styrformen inom förvaltningen. Mot denna bakgrund valdes en idealtypsanalys som övergripande metod, med kvalitativa intervjuer som datainsamlingsmetod. Detta gav möjligheter till att se hur väl upplevelserna motsvarar det teoretiska idealet samt se vilka områden som upplevdes kunna utvecklas. För att ta tillvara på
