1.Inledning
I Gambia idag sker barnäktenskap. Barn blir bortgifta mot sin vilja trots tron om att få ett bättre och mer stabilt liv. De barn, majoritet flickor, som drabbas av barngifte begränsas i sin utbildning och deras huvudsakliga roll går från att vara barn till att vara hemmafruar. I och med denna begränsning är många flickor och kvinnor analfabeter, vilket begränsar dem ytterligare gällande rätten till arbete, vetskap om sina rättigheter och därigenom möjligheten att kunna hävda sina grundläggande
rättigheter. Då barn gifts bort i tidig ålder blir de ofta gravida väldigt unga. Denna tidiga graviditet är en stor hälsorisk, inte bara för det barn som själv ska bli mamma utan även för det barn som ska komma (unicef.org).
Mitt intresse gällande just barnäktenskap i Gambia utvidgades under min praktik i landet. När jag började min resa i Gambia så var det på en internationell människorättsorganisation vid namn Conscience International (CI), denna organisation är relativt ung men har kontor i 3 olika länder. Trots att de gör ett bra arbete så har dessvärre fokuset inom organisationen flyttats. Idag handlar det inte längre om att i första hand tillgodose och öka medvetenheten om de mänskliga rättigheterna utan om att tillfredsställa den verkställande direktören och hans önskemål. Då han missbrukade sin ställning så till den milda grad att det kom att handla om trakasserier av olika slag gentemot mig och min praktikkollega kunde vi inte längre rättfärdiga att arbeta där utan blev tvungna att fly från vårt dåvarande hem och arbetsplats för att finna nya. Den nya arbetsplatsen var på GAMCOTRAP (The Gambia Committee on Traditional Practices Affecting the Health of
Women and Children). GAMCOTRAP arbetar som namnet antyder till att avverka och eliminera de skadliga traditionella sedvanor som drabbar barn (flickor) och kvinnor, organisationen är en väl etablerad feministisk organisation som under de senaste 30 åren arbetat i Gambia, både på gräsrotsnivå men även för att generera och införa nationella lagar för att försäkra förbud mot skadliga traditionella sedvanor. Kombinationen mellan att själv som kvinna bli utsatt för
trakasserier och arbetet på GAMCOTRAP gjorde det självklart för mig att min undersökning skulle handla om CEDAW (The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women). Vid närmare efterforskning artikel 16.2 i densamme vilken berör barnäktenskap och restriktionerna gällande detta (gamcotrap.gm).
Gambia har ratificerat CEDAW i sin helhet, det finns med andra ord inga reservationer gentemot någon artikel. Detta innebär att artikel 16.2 ska implementeras i landet och att staten skrivit under på att acceptera, respektera och införa de rättigheter och åtgärder som uttrycks i artikeln utan några reservationer mot någon av delarna i den. Genom att ratificera CEDAW i sin helhet har Gambia även skrivit under på att acceptera, respektera och införa de rättigheter och åtgärder som uttrycks i hela konventionen. Det finns inga anmärkningar mot att något i
konventionen vore oförenligt med vad Gambia önskar uppnå inom sitt territorium. Detta innebär att staten även ska verka för att implementera dessa rättigheter i såväl den nationella lagstiftning som att göra dessa rättigheter till ett faktum inom staten och att de rättigheter som uttrycks ska gälla för alla som i enlighet med konventionen berörs. I artikel 16.2 innebär detta alla barn. För att
implementera artikel 16.2 har Gambia antagit två relativt nya nationella instrument nämligen Children's Act 2005 (hädanefter CA eller CA 2005) och Women's Act 2010 (hädanefter WA eller WA 2010). Dessa två instrument infattar kvinnor (flickor) och barns rättigheter i Gambia och agerar som en nationell variant av CRC (Convention on the Rights of the Child) och CEDAW (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women) (treaties.un.org).
Gambia är det minsta landet i Afrika och är beläget på den västra kusten, omringat av Senegal. Gambia är ett land där traditioner och religiösa riter hålls högt. 1994 kom den nuvarande presidenten Yahyaa. J. J. Jammeh till makten genom en icke-blodig militärkupp. Även om
statskuppen fördömdes av det internationella samfundet och all ekonomisk hjälp hämmades är Y. Jammeh fortfarande president i Gambia. Presidenten innehar nästan all makt och oppositionen förtrycks, vilket innebär att även om landet på pappret är en demokrati och folkval hålls vart femte år så är det i praktiken mer oklart. Grunden till att Y. Jammeh har vunnit är tvådelat; å ena sidan finns stort stöd av befolkningen, å andra sidan är oppositionen splittrad och har litet
handlingsutrymme. Denna politiska situation har dessvärre bidragit till att yttrandefriheten och andra mänskliga rättigheter blivit alltmer begränsade. Oppositionen i landet anklagar presidenten för valfusk och för att utnyttja landets säkerhetsstyrkor till att tvinga och hota befolkningen till valurnorna. Landets politiska situation och belägenhet rent geografiskt gör att Gambia är en stat med marginellt spelrum på den internationella arenan. Utöver sin utbredda turism och export av jordnötter är staten förhållandevis oansenlig internationellt (globalis.se).
1.1 Syfte
Syftet med uppsatsen är att se hur artikel 16.2 implementerats i Gambia och vad det kan finnas för svårigheter i implementeringen av en artikel som behandlar barnäktenskap. Genom att undersöka nationell lag önskar jag diskutera hur artikel 16.2 i CEDAW kan realiseras i Gambia.
1.2 Frågeställningar
Utifrån syftet har följande frågeställningar formulerats: ◦ Vad innebär artikel 16.2 i CEDAW?
◦ Vilka riktlinjer har CEDAW-kommittén formulerat gällande genomförandet av artikel 16.2 och hur förhåller sig Gambia till dessa riktlinjer?
1.3 Avgränsningar
Undersökningens material har selektivt valts ut för att tjäna uppsatsens syfte och för att svara på frågeställningarna i största möjliga mån. Detta innebär att uppsatsen innehar vissa bestämda avgränsningar.
För det första har jag bara sett till de rekommendationer kommittén för CEDAW gjort som gäller artikel 16 i allmänhet och artikel 16.2 i synnerhet. Med andra ord har jag noggrant gjort ett medvetet val i att bara se till rekommendationer som behandlar äktenskap och barnäktenskap inom CEDAW.
Den andra avgränsningen gäller de teorier som används i uppsatsen. På grund av uppsatsens omfång vore det orimligt att analysera implementationsproblematiken i artikel 16.2 utifrån fler teorier än de som använts. Dessa teoretiker och filosofer har valts därför att de tillsammans utgör en grundval inom den feministiska forskningsdebatten gällande kulturella rättigheter och framförallt gällande huruvida kulturella rättigheter skulle kunna ha företräde över internationella bestämmelser.
En tredje avgränsning gäller utrymmet att avläsa de rapporter som finns om hur det idag (2014) ser ut i praktiken i Gambia på gräsrotsnivå. För att få en insikt av detta har jag försökt att ta del av tidigare skrivna rapporter från såväl kommittén för CEDAW som nationella rapporter till CEDAW. För att få en mer allmän syn på hur det de facto är på gräsrotsnivå anser jag att rapporter skrivna av arbetande NGOer också är högst relevanta. Baserat på det förhållande jag har till GAMCOTRAP och på grund av tillgängligt utrymme använder jag mig i första hand av rapporter skrivna av GAMCOTRAP, inkluderat det jag själv bevittnade på plats under min praktik. Trots att jag har avgränsat till endast en verksam NGO som arbetar med frågor gällande barnäktenskap så anser jag mig ändock ha en tillräckligt stor bredd genom att även inkludera rapporterna av och till kommittén för CEDAW.
1.4 Disposition
Utformningen på denna uppsats innehåller ett inledningskapitel där bakgrund till mitt val, en kort presentation av Gambia och forskningsproblematik inom implementeringsforskningen presenteras. I inledningskapitlet presenteras såväl syfte som frågeställningar och avgränsningar. Vidare beskrivs uppsatsens metod och material. Under detta kapitel fördjupas och legitimeras val av material och en presentation av fallstudien som metod. Därefter presenterars uppsatsens teorier vilka i huvudsak
behandlar implementeringsforskningen men även inkluderar en kortare presentation av Benhabib och Okin. Implementeringsforskningen klassificeras i olika delar och förklaras utifrån klassisk implementeringsforskning och nutida implementeringsforskning. Följaktligen framläggs en kort presentation av Benhabibs forskning gällande kulturens koppling till identitet vilket vidare sammankopplas med Okins teori angående minoriteters rättigheter och grupprättigheter kontra kvinnors rättigheter: Mångkulturalism kontra feminism. I beskrivningen av Okin framhåller jag hur denna forskning förhåller sig till situationen i Gambia samt hur en del av den kritik hon fått kan bemötas utifrån Gambias situation. Därefter sker en introduktion av CEDAW samt kommittén för CEDAW och vad som finns för tolkningar och rekommendationer gällande både konventionen i sin helhet men speciellt artikel 16.2. Härifrån sker en fördjupning i artikel 16.2 där jag diskuterar artikelns beståndsdelar och vad det mer konkret innebär i en implementeringsprocess, detta utifrån rekommendationer av kommittén för CEDAW samt rättsfall som behandlats av kommittén. Sedan beskrivs de nationella instrument som redogör för det artikel 16.2 behandlar med speciellt fokus på Women's Act 2010 och Children's Act 2005 samt de komponenter inom dessa som är relevanta gällande rekommendationerna av implementeringen av artikel 16.2. Vidare analyseras de angivna bestämmelserna inom CEDAW och artikel 16.2 jämfört med Gambias nationella instrument samt vad Gambia som stat gjort för att tillgodose allt det som krävs för att artikel 16.2 ska implementeras till fullo och hur staten behandlat internationell kritik: Vad Gambia gjort för förbättringar och om det finns några brister i implementeringen av artikel 16.2 utifrån Löfgrens redovisning av
implementeringsforskning och Okins teori gällande gruppens kontra kvinnans rättigheter. Slutligen presenteras resultatet av min fallstudie som förtydligar hur Gambia, utifrån ovanstående teorier och utifrån fallstudien som metod, förhåller sig till de riktilinjer som utformats av kommittén för
CEDAW samt hur implementationsproblematiken i Gambia ser ut gällande artikel 16.2.
2. Metod och material
Uppsatsens syfte innebär att det material som lämpar sig bäst i min undersökning innefattar nationella dokument och instrument i Gambia, dessa tillsammans med rekommendationer från kommittén för CEDAW och artikel 16.2 i CEDAW anser jag vara av hög relevans för att kunna besvara mina frågeställningar. De nationella instrument och dokument som jag valt ut är de som är förenliga med och berör det som står utskrivet i artikel 16.2. Därav återfinns min analys och presentation av CA 2005 och WA 2010 detta eftersom jag menar att detta är av stor relevans gällande implementeringen och tolkningen av artikel 16.2 i Gambia och hur den sedan tillämpas i praktiken på gräsrotsnivå.
fallstudie som metod. Detta eftersom fallstudie är en undersökningsmetod i form av en detaljerad undersökning av ett enda fall eller några typfall som används för att nyansera, fördjupa och utveckla begrepp och teorier, och ibland även för att illustrera eller stärka hypoteser. Fallstudie som metod innebär en kvalitativ studie, som tillskillnad från den kvantitativa skildrar ett specifikt fall och genom detta specifika fall ämnar förklara fallets situation. En fallstudie har således den
begränsningen att den inte utgår från en kvantitativ statistisk eller en omfattande undersökning, i den mening att det är många fall som undersöks eller tillfrågas. En fallstudie innebär således en fördjupad analys av ett visst koncept, en viss hypotes eller ett visst fall. För min del är den kvalitativa fallstudien den studie som används avseende implementeringen av artikel 16.2 i
CEDAW i Gambia. Fallstudien medger närhet till undersökningsobjektet snarare än distans. Fokuset inom fallstudien ligger på process snarare än utfallet, på att upptäcka snarare än att bevisa. Genom att försöka beskriva och förklara implementeringen i Gambia är min studie deskriptiv i sin natur och faktumet att min avgränsning är Gambia och förhållningen till artikel 16.2 i CEDAW gör att jag undersöker en avgränsad och specifik företeelse. Eftersom fallstudien används för att få fördjupad kunskap om en specifik situation och få bättre förståelse rent generellt om den aktuella företeelsen, vilket i min studie är implementationsproblematiken inom de mänskliga rättigheterna. Den
kvalitativa fallstudien inriktar sig på insikt, upptäckt och tolkning. Att förstå, upptäcka och att tolka det fall och den situation som studeras, likväl som det samlade material som används i
undersökningen (Merriam 1994: 20-34). Med andra ord framkommer fallstudien som metod i min undersökning framförallt gällande bearbetningen av material, dels genom bearbetningen av det materialet jag valt ut och hur tolkning, insikt och förståelse kring den behandlas av mig men även i ett bredare perspektiv hur tolkningen behandlas av Gambia som stat. Det vill säga, hur Gambia som stat förhåller sig till rekommendationer av kommittén samt till bestämmelser angivna av såväl kommittén som det som uttryckligen anges i CEDAW som gällande konvention i allmänhet och i synnerhet artikel 16.2 i densamma.
Bromley menar att fallstudien rent definitionsmässigt är den metod som kommer så nära ens intresseområde som möjligt, dels genom direkt observation som sammanhör med studiens syfte och sker i dess miljö och dels genom att fallstudien som metod omfattar subjektiva faktorer såsom känslor och önskningar medan experiment och sureyundersökningar snarare använder härledd information, exempelvis från ett test eller protokoll. Dessutom tenderar fallstudien att ha ett bredare nät för att fånga upp information medan sureyundersökningar och experiment oftare har ett snävare fokus. Syftet med falstudien är således inte att komma fram till absoluta, ”konkreta” eller ”sanna” tokningar av samlade fakta utan snarare att undanröja felaktiga slutsatser för att underlätta för den mest troliga och övertygande tolkningen (Merriam 1994: 43-44). Den typen av undersökning jag
ämnar utföra rör sig inom en deskriptiv och induktiv fallstudie. Nedan följer en kortare beskrivning av vad deskriptiv respektive induktiv innebär samt vad det i min undersökning främst syftar till.
2.1 Deskriptiv fallstudie
Deskriptiv genom det sätt fallstudien visar på en komplexitet i situationen, det är inte bara en faktor som spelar in gällande möjligheterna till full implementering av artikel 16.2 i Gambia. Att
fallstudien är deskriptiv i sin karaktär innebär att beskrivningen av den företeelse som studeras är omfattande och tät. Att en beskrivning är tät innebär vidare att den har en fullkomlig och bokstavlig beskrivning av den händelse eller enhet som studeras. Uttrycket innefattar även en tolkning av innebörden i såväl kulturella normer som samhälleliga värderingar och djupt rotade attityder och uppfattningar, exempelvis en samhällelig hierarki. Den deskriptiva kvalitativa fallstudien har efterkloka fördelar som kan återspeglas på nuet och vidare används i en implementeringsforskning eftersom denna värnar om just bevarandet att se till vad som kommit ur ”efterklokheten” dvs ur utvärderingar och tidigare erfarenheter gällande implementering. Den deskriptiva kvalitativa fallstudien innefattar även hur personliga faktorer kan påverka ett visst problem, den kan innefatta så kallat ”levande material” så som citat och intervjuer etc. Kan visa på olikheter i opinionen i en viss fråga och i varje fall antyda hur sådana olikheter kan ha påverkat resultatet. Deskriptiv kvalitativ fallstudie inkluderar möjligheten att på olika sätt och utifrån flera perspetiv presentera information. Att fallstudien är kvalitiativ syftar till att verkligheten inte är objektiv beskaffad utan snarare är en funktion av varseblivning och samspel med andra människor. Verkligheten är en mycket subjektivare historia som behöver tolkas snarare än mätas. Därför är den som använder en kvalitativ fallstudie mer intresserad av processen än av resultatet och innebörden, vad som upplevs och hur dessa upplevelser tolkas samt hur strukturer i den sociala verkligheten formar dessa strukturer. Dock är det viktigt att den som studerar, i detta fall jag själv, alltid är medveten om min egen roll i situationen och att jag som studerar med hjälp av en kvalitativ fallstudie inte kan komma ”utanför” den företeelse som studeras. Inte heller sker förmedlandet av material genom någon annan än mig. Därför är den som undersöker det främsta instrumentet för både insamling och analys av information (Merriam 1994: 22-28).
2.2 Induktiv fallstudie
Induktiv på ett sätt som innebär att studien till största del grundar sig på induktiva resonemang dvs att generaliseringar, hypoteser och begrepp ofta uppstår ur den information som finns att tillgå och som baseras på den kontext som bildar ramverket till det som studeras. Inom den induktiva
början av fallundersökningen, en så kallad arbetshypotes. Denna arbetshypotes förändras i och med att förväntningarna och till viss del även förutsättningarna förändras och omformuleras under undersökningens gång. Upptäckten av nya begrepp och relationer samt ny förståelse, snarare än verifiering av på förhand specificerade hypoteser är utmärkande för den induktiva och kvalitativa fallstudien (Merriam 1994: 26-27).
2.3 Fallstudiens för och nackdelar
Alla vetenskapiga metoder har både för och nackdelar som kan diskuteras i termer av deras relativa styrka eller svagheter. Fördelarna med ett visst tillvägagångssätt ligger underförstått i de skäl som finns för att välja metoden ifråga i syfte att gripa sig an med en frågeställning. En styrka hos den kvantitativa metoden (experiment, surveyundersökningar etcetera) är exempelvis att resultatet är av prediktiv art. Genom en strikt kontroll tillsammans med slumpmässigt urval samt användningen av statistik är det teoretiskt möjligt att förutsäga beteendet i liknande situationer utan att först observera dem. Om syftet snarare är att på ett liknande sätt samla information om egenskaperna hos en given population och/eller begränsat intresseområde lämpar sig en deskriptiv metod bättre. Även om en sådan metod i resultaten är begränsade till en beskrivning och tolkning av företeelsen som studeras och inte kan förutsäga framtida skeenden (Merriam 1994: 45-46).
3. Teori
Genom att undersöka vad som ingår i artikel 16.2 och hur detta tillämpas i Gambia anser jag att implementeringsforskning är en väl vald huvudsaklig teori för min uppsats, vilken är ett fält som berör implementeringsproblematik. Eftersom implementeringsforskningen som teori inte behandlar genusperspektivet i situationen i Gambia och hur detta perspektiv kan påverka implementeringen av artikel 16.2 i CEDAW har jag även valt att inkludera två feministiska forskare vars forskning och studier är baserade på genus och hur grupprättigheter förhåller sig till individuella rättigheter samt hur sådana rättigheter kan verka inom exempelvis mångkulturalism. Dessa två forskare är Benhabib och Okin. Genom deras forskning och användandet av deras teorier ämnar jag applicera ett
genusperspektiv på min fallstudie. Detta för att få en större inblick i vad det kan finnas för
svårigheter i implementeringen av en artikel som behandlar barnäktenskap. Eftersom barnäktenskap till största del drabbar flickor och inte pojkar finns här en inneboende spänning ur ett
genusperspektiv vilket jag anser är av högsta relevans att undersöka i min fallstudie. Jag vill
poängtera att jag är högst medveten om att flera faktorer kan, och högst troligen ligger till grund för att fler flickor än pojkar utsätts för barnäktenskap men på grund av omfånget i min studie har jag
valt att begränsa mina teorier till just implementeringsforskningen och den ingående spänning som forskare som Benhabib och Okin uttrycker.
Utgångspunkten för implementeringsforskningen som forskningsfält är att politiken inte avstannar efter det att politikerna sagt sitt utan är en fortlöpande process. Vidare kan mitt val av teori beskrivas som implementeringsforskning med syfte att angripa de problem som infinner sig när det gäller implementeringen av artikel 16.2 i CEDAW till Gambia, både genom nationell lag och hur detta ter sig på gräsrotsnivå. Problematiken är alltså det glapp som idag finns mellan internationella och nationella klausuler samt nationella klausuler och det praktiska tillämpandet nationellt i Gambia. Implementeringsforskningen är ett fält som utgår från olika typer av teorier och politiska processer. Nedan följer en mer fördjupad redovisning och översikt för
implementeringsforskning, vad den innebär och hur den används i denna studie utifrån en klassisk syn på implementeringsforskning samt en mer nutida (Löfgren 2012: 5-6).
3
.1 Klassisk implementeringsforskningImplementeringsforskningen handlar om att erkänna att genomförandet av politiska beslut är en minst lika politisk process som den process som förekommer beslutet och hur dessa tenderar att bli betraktade som misslyckanden, det vill säga hur ett misslyckande av genomförande av ett beslut ses som en anomali. För att få en djupare insikt om vad implementeringsproblematiken, det vill säga den problematik som implementeringsforskningen behandlar finns vissa riktlinjer. Dessa riktlinjer går att omforma till genomförandet av beslut. Kan tillämparen genomföra beslutet, förstår
tillämparen vad som ska genomföras och vill tillämparen genomföra beslutet? Trots att implementeringsforskningen är ett relativt nytt forskningsfält har även detta fält mött flera motgångar och ännu finns ingen komplett teori som fullständigt förklarar hela
implementeringsprocessen. Istället består den klassiska implementeringsforskningen av två olika motpoler nämligen top-down och bottom-up perspektiv på implementering (Löfgren 2012: 7).
3.1.2 Top-down
Top-down (eller uppifrån och ned-perspektivet) baseras på tanken om ett hierarkiskt system och fasthåller idealföreställningen om att efter ett beslut fattas så ska policyprocessen vara avslutad. Det som sker efter ett beslut är tekniskt och rutinmässigt präglat av att verkställa den beslutande
politiken. När ett beslut fattas är det upp till de valda aktörerna att genomföra beslutet. Detta empiriska och normativt grundande perspektiv följer föreställningen kring den modernistiska planeringstankegångarna var förankrade fram till 70-talet då det framgick att rent politiska förhandlingar faktiskt hade en tendens att fortsätta även efter det att ett beslut fattats och att
beslutsfattarnas intentioner sällan följdes till punkt och pricka, utan i mångt och mycket istället grusades vid en implementeringsprocess. Indirekt ligger en Weberiansk tankegång, det vill säga en tankegång som baserar sig på idén om byråkrater som neutrala, lojala och lydiga redskap i
politikernas händer och baserar sig på en särskild typ av statsorientering där den moderna
nationalstaten i vilken beslutsfattare inom ett territoriellt och kulturellt avgränsat område politiskt har en betydande grad av styr- och kontrollmöjligheter (Löfgren 2012: 7-8).
3.1.3 Bottom-up
Som en reaktion och motpol till top-down uppkom bottom-up (nedifrån och upp-perspektivet) som istället för att fokusera på den hierarkiska ordningen ser till närbyråkraters roll och hur den vidare processen efter beslutet, samspelet mellan aktörer påverkar beslutet. I bottom-up flyttas alltså fokuset från att i huvudsak se till besluten och att istället se till vad som faktiskt sker när ett beslut ska omformas till konkret verklighet. Ett perspektiv som verkar underifrån när ett top-down istället verkar ovanifrån. Utifrån Lipskys forskning framkommer hur de byråkrater som arbetar direkt med människor har stort inflytande samt tid att noga fundera ut bra lösningar för att själva utforma ett beslut eller en policy i praktiken. En problematik som kan infinna sig är är huruvida närbyråkraten upplever sig själv som en kugge i ett större maskineri i vilket närbyråkrater har mindre möjlighet att påverka de överordnade policybesluten liksom svårigheten i att påverka fördelning av resurser (Löfgren 2012: 9).
Förhållandet mellan top-down och bottom-up skiljer sig på vissa avgörande punkter. För det första värderas själva arbetet som utgörs högre än vilka målsättningar och visioner som ligger i den övergripande policyn i bottom-up. Lipsky väljer att vända på den tidigare top-down genom att hävda att arbetssituationen för de människor som dagligen arbetar med service till medborgarna är mer relevant än stereotypa bilder hur det bättre går att hierarkiskt styra denna grupp av människor. Libsky har även en mer normativ ansats som menar att bättre säkra möjligheterna till ett
ansvarskrävande av närbyråkraterna som inte enbart tar hänsyn till beslutsfattarnas målsättningar, utan också till den kunskap som närbyråkraterna besitter (Löfgren 2012: 10).
Även om bottom-up förmodligen ger oss en hel del insikt i komplexiteten i
implementeringsprocesser har detta perspektiv liksom top-down utsatts för kritik. Bland annat går det att konstatera att en stor del av Lipskys forskning är baserade på enskilda empiriska fallstudier. Vidare blir det tillsynes svårt att generera några generella hypoteser omkring implementering, exempelvis hur närbyråkraten agerar i olika situationer där värdebasen är densamma och om vissa regler och lagar kan vara svårare att få igenom än andra samt hur och om de påverkas av
som de professionella har till de professionella normer i kraft av särskilda utbildningar samt
förhållandet mellan de professionella normerna inom staten kontra de professionella normerna utom staten, exempelvis inom internationella samfund (Löfgren 2012: 10).
3.2 Implementeringsforskningen idag
I och med att akademiker runt om i världen blev tvungna välja mellan top-down och bottom-up urholkades intresset för implementeringsforskningen. Detta tillsammans med samhällsutvecklingen i tongivande länder såsom USA och Storbritannien vilka under 1980-talet hade en avgörande roll för utvecklingen inom förvaltningsforskningen både i dessa länder och generellt runtomkring i världen. Bägge dessa länder präglades av de starkt nyliberala regeringar som under 1980-talet förminskade statens roll och upphörde med tidigare regeringars politik att intervenera i
samhällslivet när problem uppstod. Genom denna nya typ av politiskt styre som i de flesta fall byggde på marknadslösningar och så kallad ”självstyrning” blev implementeringsforskningen något förlegat eftersom den vilar på premissen om en stark aktiv stat. En tredje anledningen till varför implementeringsforskningen som forskningsfält avtog var eftersom den tidiga
implementeringsforskningen vilade på en förväntan om politiken som misslyckad. Många av implementeringsstudierna fokuserade på varför beslutsfattare alltid misslyckas med att genomföra politiska beslut. Resultaten av dessa studier uppfångades av konservativa krafter som motarbetade sociala reformer och presenterades som bevis på att offentliga reformer istället var slöseri med skattebetalarnas pengar, något som många forskare inom denna gren inte ville förknippas med. Denna urvattning gjorde att implementeringsforskningens legitimitet minskade och fler och fler forskare avstod från implementeringsforskningen helt eller delvist (Löfgren 2012: 11).
Sedan denna problematiska tid inom implementeringsforskningen finns det siffror som visar att trots att implementeringsforskning som fält minskat så erhåller ”implementering” och
”implementation” fortfarande en stor del av förvaltningsforskningen och den samhällsvetenskapliga forskningen. Såvida kan konstateras att implementeringsstudier fortfarande är av högsta relevans men att det inte är ett huvudområde. Implementeringsforskningen idag handlar således mer om att ge upp tankarna på fulländade teorier omkring hur implementering av politiska beslut går till
praktiskt. I detta nya tankesätt framhåller Löfgren tre olika faktorer som skall agera inputs till nutida implementeringsstudier, nämligen governance, styrningsnätverk och implementering, både
implementeringen i sig samt en integrerad implementeringsmodell (Löfgren 2012: 11-12).
3.2.1 Governance
styrning som är öppnare och mindre hierarkisk än den traditionella synen på styrning i form av ”government” och där styrningsnätverk är det centrala. Enligt Torfing består dessa governance av 4 huvudsakliga element: Relativt stabila horisontella grupperingar av ömsesidigt beroende men i praktiken självständiga aktörer som; agerar med varandra genom förhandlingar som äger rum inom en gemensam reglerad normativ och kognitiv ram. Denna ram är självreglerad inom vissa ramar i förhållande till externa aktörer, exempelvis staten som slutligen bidrar till produktionen av lösningar på de offentliga problemen som uppkommer. Med andra ord handlar det om att
governance-nätverken är självorganiserade och uppkomna från såväl privata som offentliga sektorer snarare än den tidigare formen av styrning som istället handlar om formaliserad och lagreglerad hierarkisk styrning. För att uttrycka det annorlunda handlar det alltså inte om någon entydlig top-down-styrning utan en blandning mellan central regelutformning och lokal självorganisering.
Nätverksstyrning skall i detta sammanhang betraktas som ett bättre alternativ till både hierarkisk och marknadsmässig styrning eftersom den erbjuder än mer flexibel form och ger deltagarna en känsla av tillhörande, att vara ”delägare i frågan”, något som i sin tur minskar ett eventuellt motstånd mot förändringar och ökar incitamenten bland annars självstyrande aktörer. Ett annat begrepp är metastyrning som innefattar hur effektivt och legitimt någon kan hantera alla dessa självreglerande nätverk uppifrån, alltså mer top-down. Genom metastyrning går det att enklare förstå hur exempelvis en regering eller annan överordnad aktör på olika sätt påverkar och influerar de annars självreglerande nätverken. Dessa former sträcker sig från att på olika sätt ha utformat och påverkat de ramar inom vilka nätverken ska agera till att direkt vara med och skapa nätverken genom att exempelvis bjuda in och sammanföra de aktörer som anses relevanta för ett nytt nätverk. Tanken är att politiska beslut implementeras först genom samverkan och interaktion mellan olika aktörer. Dessa aktörer kan vara offentliga likväl som privata och bestå av såväl tjänstemän som representanter från organiserade grupperingar av olika slag, exempelvis NGOer
(Non-Governmental Organization) och i vissa fall även privata företagare. Deras gemensamma nämnare är framförallt samma mål och önskan om att driva samma typ av politik. Emellertid har de även motstridiga intressen, därför blir implementeringsprocessen en kontinuerlig förhandling. På samma sätt som governance-styrning handlar det om att aktörerna är autonoma i förhållande till varandra. En aktör kan inte styra över en annan aktör, vilket gör det nödvändigt med en gemensam vision eller kognitiv ram. Alltså, genom att inkludera alla aktörer och göra dem delaktiga i projektet samt få dem att känna en tillhörighet och att de ”äger” frågan är förhoppningen att kunna skapa en mer smärtfri implementering utan motstånd från berörda parter. Men även denna typ av implementering medför vissa bekymmer; framförallt är det en balansgång mellan ett effektivt genomförande av politiska beslut samt att säkra en demokratisk förankring av politiska målsättningar gällande nätverk
som verkar vid sidan av gängse formella institutioner. Även om det finns flera idéer om hur en demokratisk förankring ska skapas genom bland annat deltagande av folkvalda politiker i
styrningsnätverk har denna förståelse för modern politisk styrning blivit utsatt för en del kritik. En av dessa gäller hur styrningsnätverken sällan verkar i en värld utan hierarkiska formella institutioner utan istället opererar i skuggan av hierarkin. I och med detta påvisar Löfgren anledningar till att tro att implementeringsnätverk i mångt och mycket används aktivt av den existerande hierarkin som inte är transparent utan istället utnyttjar - i den grad att det ibland även utvecklas i manipulation, andra aktörer genom att iscensätta mera samverkansbaserade implementeringsprocesser (Löfgren 2012: 12-13).
3.2.2 Integrerad implementeringsmodell
Implementeringsmodellen är författad av bland annat Winter och beskrivs av densamme som just en ”modell” eftersom den inte kan användas som en klausul för att förstå implementering som helt enkelt är för komplext för att kunna rymmas i en enskild teori. Behovet ligger i att kunna utveckla teorier och hypoteser som testas oberoende av varandra. Modellen syftar även till att belysa vissa specifika punkter som kan vara extra intressanta när det gäller att utröna både generella och specifika implementeringsprocesser. Modellen vilar på två premisser och politik och politisk
styrning. Dels att den viktigaste orsaken till implementeringsproblem att en eller flera aktörer har ett incitament till att agera på ett sätt som försvårar eller till och med förhindrar implementeringen, merparten av internationell implementeringsforskning grundar sig i denna idén och i detta antagande. Dels krävs det att en implementering ligger i de inkluderade aktörernas kapacitet att genomföra det politiska beslutet. Om de olika aktörerna är oeniga om vad som ligger till grund för en viss problematik bli lösningen för att åtgärda problemen ofta kompromissade lösningar som tar mer hänsyn till konflikten mellan aktörerna än till problemet i sig. Likaså blir rena symbolpolitiska beslut vaga med hänsyn till att avgöra målsättningarna och valet av politiska instrument vilket får som konsekvens att de som utför implementeringsprocessen inte vet vad som förväntas av dem. När en beslutsfattare önskar förverkliga sina intentioner talas det ofta om carrots, sticks and sermons (morötter, käppar och predikningar). Med morötter menas de ekonomiska styrmedel som används, exempelvis utdelande av olika bidrag så att aktörer på en lägre nivå agerar som
beslutsfattaren önskar. Käppen är ett mer välkänt styrningsbegrepp som främst syftar till lagstiftning och annan typ av reglering. Genom att förbjuda en typ av agerande uppnår beslutsfattaren ett
speciellt mål. I bergrepet regler inkluderas inte endas de traditionella regelverken såsom lagstiftning utan även regler som upprättas i en myndighet samt interna regler inom exempelvis en organisation. Slutligen beskrivs predikningar vilka innefattar olika typer av kommunikativa instrument som
används för att förmedla information eller skapa en dialog med den aktör som är önskvärd att kontrollera. En beslutsfattare kan genom olika typer av annonser, tv-reklam etcetera påverka aktörer att agera på ett visst sätt (Löfgren 2012: 13-14).
Löfgren beskriver vidare själva implementeringsprocessen i modellen och hur denna pekar mer mot de problem som som bottom-up ger uttryck för. Dels är det vanligtvis många olika
organisationer och aktörer involverade i genomförandet av ett politiskt beslut, i och med detta finns möjligheter att tolka ett beslut annorlunda och att leda ett beslut i en viss riktning. Dels har
implementeringsprocessen en självständig roll i genomförandet. I den grad de har kunskaper om vad förväntas samt kunskap och information om den egna organisationens roll. Förhållandet till processen är de tidigare nämnda närbyråkraterna och deras förmåga och vilja att understödja processen. Eftersom dessa har stort inflytande av att påverka politiken. En sista faktor är hur målgruppen för implementeringen eller beslutet reagerar. Dessa ingår ofta ett samspel med närbyråkraterna där de i praktiken är med att framställa insatsen. Alla dessa faktorer är viktiga för insatsen och för att beslutet ska implementeras men de existerar inte i ett vakuum utan även socio-ekonomiska situationer eller stämningar i den offentliga opinionen spelar en avgörande roll för genomförandet av ett politiskt beslut och effekterna av densamma. Premisserna för att genomföra ändringar i exempelvis sysselsättningspolitik eller integrationspolitik är olika beroende på statens ekonomiska läge, samma sak gäller kommuner och deras procentuella arbetslöshet. En annan viktig faktor är att utvärderingar, revisioner, lärande-mekanismer etcetera spelar en viktig roll för att upprätta politiska beslutsprocesser. Även om utvärderingar i mångt och mycket kan tyckas överskattade har de en viktig funktion för att rätta till tidigare implementeringsproblem (Löfgren 2012: 14).
Slutligen ger Löfgren tips och idéer på hur en implementering idag kan fungera bättre, detta genom att belysa några betydliga svagheter inom det nuvarande systemet. För det första menar Löfgren att forskningen idag, metodologiskt, baseras på enskilda fallstudier utan att jämföras med liknande fall och för det andra att problemen är i fokus, det vill säga huruvida implementeringen varit lyckad eller ej. Detta baseras på resultatet av den moderna implementeringsforskningen som är tillämpbar strategisk forskning där frågeställningen formas på ett sådant sätt att lyckande eller misslyckande är det centrala. Det önskvärda är med andra ord att finna ett svart eller vitt svar på hur en lyckad implementering ser ut istället för att undersöka vad som kan göras för att den ska bli bättre. Föreställningen om den perfekta implementeringen är och förblir en myt, det går inte att på förhand, rent teoretiskt kalkylera in alla potentiella brister och faktorer som kan spelas in i den konkreta implementeringsprocessen. Olika teorier kan förklara olika delar och element av processen men inte helheten. Därmed inte sagt att det inte går att eliminera de värsta misstagen genom att se
till tidigare försök och forskning. Speciellt viktigt är det för beslutsfattaren att inse att den offentliga sektorn inte är ett företag. Det går inte att problemfritt överföra modeller och teorier från den
privata sektorn till den offentliga. På samma sätt som närbyråkraternas roll är viktig är det viktigt att beslutet är klar och tydligt. För att lyckas med en implementering är det således viktigt att betrakta implementeringsprocessen från ett top-down-perspektiv såväl som ett bottom-up-perspektiv. Alltför många politiska beslut idag kännetecknas av symbolpolitik där syftet är kortsiktigt och där
långsiktiga lösningar på konkreta samhällsproblem lätt faller i glömska. På grund av den moderna politiska styrningen samt i vilken kontext beslutet ska fattas (målgrupp och vilka instrument som samverkar) krävs det av en modern beslutsfattare att denna person besitter förmågan att balansera mellan att sublimt påverka aktörer i ett nätverk samt låta de personer (exempelvis närbyråkrater) som är nära problemställningen kreativt få lösa problemen (Löfgren 2012: 15).
3.3 Benhabib och Okin
Susan Okin Moller och Sheyla Benhabibs teorier baserar sig på en feministisk forskning. Inom denna forskningsgren diskuteras aktivt individens rättigheter i förhållande till gruppens rättigheter. Benhabib menar att kultur numera är en allmänt utbredd synonym för identitet, vilket markerar och åtskiljer identiteter. Benhabib trakterar kring jämlikhet och mångfald och menar att så länge
samhällen och kulturer samspelat och jämfört sig med varandra så har kvinnor och barns ställning, sexualitet, äktenskap och dödens ritualer intagit en särskild plats i en mellankulturell förståelse. Genom detta blir ställningen för den privata sfären, som grovt omfattar kvinnor och barn och regleringen av sexualitet, födelse och död, att det leder till några av de mest bittra kulturella striderna också i våra dagar. När olika kulturella grupper samspelar är det just i denna privata sfär som skillnaden mellan kulturklyftorna framkommer som mest. Benhabib påpekar hur begreppet identitet används för att legitimera föreställningen av gruppen som överordnad och att denna gruppidentitet är som starkast när det gäller familj, barn och kvinnor. Den kulturella gränsmarkören blir således den som fastslår det överordnade beslutet gällande vad som skiljer, vilket i ett
maktperspektiv är de normer som beslutas av de som är högst i den hierarkiska ordningen inom familjen, något som oftast brukar vara mannen. Denna normen och denna gränsmarkör definierar huruvida en kvinna och/eller barnen är goda, ärbara, hedervärda, fina, attraktiva etcetera (Benhabib 2002: 18-22).
Okin å sin sida ifrågasätter minoritetsgrupper, vars seder och bruk som är förtryckande gentemot kvinnor ska få erkännas och tilldelas särskilda grupprättigheter för sin kulturella överlevnads skull då de inte beaktar individens rätt till autonomi. Okin syftar speciellt till de
grupper där mäns kontroll över kvinnor stöds och där det råder tydliga divergenser i makt mellan könen vilket bland annat ter sig på ett sådant sätt att de mäktigare manliga medlemmarna i gruppen generellt är de som bestämmer och formulerar gruppens uppfattningar, traditioner och intressen. Detta begränsar kvinnor och flickors handlingsutrymme inom gruppen drastiskt. Okin menar att flickor och kvinnor ska garanteras samma rättigheter och privilegier som männen (Okin 1999: 23-24).
Okin börjar sin diskussion gällande hur demokratiska stater bör hantera konflikten mellan, å ena sidan att de bekänt jämlikhet mellan könen och å andra sidan kraven på respekt och särskilda rättigheter inom kulturer som internt inte erkänner denna jämlikhetsidé genom att belysa vad som bör göras eller hur det bör gå tillväga när en minoritetskultur eller minoritetsreligion ställer krav som kolliderar med jämställdhetsnormen som formellt antagits av liberala stater, oberoende av hur bra staterna själva tillgodoser denna norm. Hennes diskussion ger uttryck för hur de individuella rättigheterna kolliderar med grupprättigheter när det gäller minoritetskulturer inom en majoritet, exempelvis hur migranter från länder som praktiserar polygami inte innefattas av den lag som inom den nya staten omfattar ett förbud mot polygami. I detta exempel beskriver Okin hur de kvinnor som berörs av polygami förtäljer hur polygami i sitt hemland var ett nödvändigt ont men hur det i den nya staten, i detta fall Frankrike, snarare är en tradition som skadar betydligt mer än vad den tidigare gjort. Eftersom de nya boendeförhållandena innebär att en familj ska få plats på en mycket liten boyta leder detta till konflikter inom familjen och barnen sinsemellan vilket leder till allmän osämja och mental belastning i hela familjen. I detta sammanhang innebär alltså ett erkännande av minoritetens kulturella tradition att kvinnorna och barnen far illa på ett sätt som är värre än de gjort i sitt hemland. I förlängningen blir de grupprättigheter som är explicita för den gruppen i fråga och som skulle hjälpa till att skydda gruppens kultur så att gruppen kunde bibehålla sitt kulturella arv snarare en belastning för en stor majoritet av familjen. Okin påvisar genom detta exempel hur rättigheter som ges specifikt till en grupp många gånger istället förtrycker kvinnor och barn inom gruppen och att minoritetsgrupper vars kulturella och religiösa traditioner är av det slaget att de ämnar bevara traditioner som är skadliga för kvinnor eftersom de baserar sig på ett patriarkalt system som är mer bakåtsträvande än det som är i majoritet. I och med detta resonemang trycker hon på de glapp som finns mellan att tillge minoritetsgrupper av olika slag specifika rättigheter utan att ta hänsyn till genusdimensionen inom dessa. Det vill säga hur den feministiska läran och läran om minoritetsgruppers rättigheter kan stå i motsats när det gäller just kulturella traditioner som är skadligt på såväl kvinnor som barn (Okin: 1999: 13-31).
Även om Okin talar om minoritetsgrupper och minoriteten i kollision med majoriteten så har jag valt att applicera hennes teori på situationen i Gambia även om denna inte behandlar just den
typer av spänning. Detta eftersom Okin i sin diskussion genom minoritetens och majoritetens rättigheter och spänningen mellan mer och mindre patriarkala samhällen och strukturer angriper just de rättigheter och traditioner som kolliderar. I och med genomförandet (och därigenom omformande och eliminerande av skadliga kulturella traditioner) av CEDAW i helhet och artikel 16.2 i synnerhet ställs bevarande av kulturella traditioner och nya lagar mot varandra. Även om, och just eftersom, de kulturella traditionerna är skadliga för kvinnor och barn medför ett applicerande och
implementerande av artikel 16.2 i Gambia att delar av de kulturella traditionerna helt eller delvis kommer försvinna. Ett exempel kan tas när det gäller FGM (female genital mutilation, eller kvinnlig könsstympning). Här arbetar GAMCOTRAP för att implementera gällande internationella
bestämmelser och att eliminera denna skadliga kulturella tradition inom alla grupper som utför riten. Dock så menar de att även om själva stympningen inte ska ske så får gärna riten kring barnet ske och firandet. De menar alltså att firandet av barnet och festligheterna kan ske men utan
stympningen i sig, det är inte traditionen i helhet som många gånger är fel utan det specifikt skadliga inom den, även om den skadliga delen ofta är det som är traditionens ändamål. Därav att eliminera en tradition helt eller delvist (gamcotrap.gm).
I och med Okins resonemang, vilka behandlar de kraven kulturer som inte erkänner
jämlikhetsidén och som kolliderar med jämställdhetsnormen som formellt antagits av liberala stater ställer, gällande respekt och särskilda rättigheter kan det vid första anblick tyckas svårt att applicera denna på min undersökning gällande situationen i Gambia. Detta eftersom resonemanget inte är baserad på minoritetsgrupps rättigheter inom staten utan majoritetens traditioner står i motsättning till de rättigheter som ratificerats av staten. Således går att se Okins minorietetsgrupp som en mindre del av en större kontext, en kontext som är beslutande och som avser följa en given
jämställdhetsnorm. Att minoritetsgruppen är den grupp som motsätter sig denna jämställdhetsnorm och idén om denna. Med andra ord är det möjligt att, i applicerandet av Okin, anta Gambia som stat som en så kallad minoritetsgrupp, utefter hur Okin beskriver denna och att det internationella
samfundet och de traktat som skapats av och för majoriteten. Genom Okins resonemang har hon fått flera repliker, en av dessa är vilken kultur hon menar. Vilken kultur är det som ska gälla och vara den som minoriteten bör och ska rätta sig efter. Även om den feministiska forskningen grundar sig i jämlikhetsidén om kvinnor och mäns lika värde, att kvinnor ska erhålla alla de privilegier män har etcetera så finns det även inom denna forskningsgren vissa skillnader, exempelvis i hur detta ska genomföras. Vems syn på jämlikhet är det som ska gälla när det handlar om en minoritets (stats) syn i förhållande till majoritetens (traktaten och det internationella samfundets) och vems kultur är det som ska förändras? För att svara på dettamenar Okin att det är de krav som innefattas av majoriteten och inte skadar kvinnor och flickor som ska gälla för att förverkliga kvinnors jämlikhet med män på
samma sätt som flickors jämlikhet gentemot pojkar. Det handlar med andra ord om en
situationalisering jämfört mellan de två könen och hur dessa förhåller sig till varandra specifikt inom minoriteten (staten). Även om det såklart finns bestämmelser som är gällande för hela majoriteten (alla inom det internationella samfundet och de som ratificerat traktaten). Vems kultur är en annan del av samma fråga vilken istället vänder sig till kulturen inom minoriteten. Vad innebär den kulturen egentligen och är det så att merparten inom kulturen menar att exempelvis en skadlig traditionell sedvana är en del av kulturen eller är det ett sätt för minoriteten att hävda rättigheter som är en hierarkiskt skapad kulturell sed av männen för att kontrollera kvinnorna och dess kroppar? Vems är kulturen? Är det kvinnornas eller är det männen och i ett vidare steg, är de kulturer som är patriarkala i sin struktur någonsin kvinnornas? Kvar återstår frågan om en kultur som var skapad av och för kvinnor på samma sätt hade varit förtryckande och om denna isåfall hade varit förtryckande gentemot män eller om den varit helt och fullt inkluderande gentemot kvinnor, samt om en sådan typ av kultur hade uppfattats exkluderande gentemot män genom sitt
inkluderande av kvinnor (Pollit 1999: 35-38).
Att förlänga kvinnors rätt till inkluderande på detta vis gör det begripligt att många av motståndarna när det gäller jämlikhet mellan män och kvinnor är just män. Att de män som erhåller majoriteten av makten inte varken vill dela med sig av den eller riskera att släppa något på den makt de själva besitter. Detta gör det extra viktigt för de beslutsfattare som i sin egen och andras
identifiering anser sig vara män att se till de privilegier som de besitter i och med en sådan identifiering.
4. The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against
Women – CEDAW
Nedan följer en beskrivning och en bakgrund till CEDAW med speciellt fokus på artikel 16.2 samt innebörden av denna, vilket följs av en beskrivning av Gambias nationella instrument som är kopplade till artikel 16.2 i CEDAW samt vad Gambia i praktiken gjort för att införliva de
rekommendationer kommittén för CEDAW angivit i relation till artikel 16.2. Detta presenteras för att få en klar inblick i vad Gambia som stat de facto gjort i arbetet kring implementeringen av artikel 16.2 och vad det är som förväntas av dem gällande samma implementering (un.org).
4.1 Bakgrund
Den 18 december 1979 antogs konventionen om avskaffandet av all slags diskriminering av kvinnor av FN:s generalförsamling. Konventionen trädde i kraft den 3 september 1981 efter att det tjugonde landet ratificerat den. Efter 10 år hade nästa 100 stater samtyckt till att vara bunden av dess
bestämmelser. Konventionen skapades som ett resultat av mer än 30 års arbete av FN:s kommission för att främja kvinnors ställning. Ett organ som inrättades redan 1946. Kommissionens arbete har varit avgörande för att belysa alla de områden där kvinnor nekats jämställdhet med män. Arbetet har resulterat i flera deklarationer och konventioner, där CEDAW är det mest centrala och omfattande av dem alla. Bland de internationella fördrag om mänskliga rättigheter som finns har CEDAW en definitiv plats att föra halva jordens befolkning i fokus. Fundamentet för CEDAW är det samma som för övriga konventioner och FN; att tro på grundläggande rättigheter för envar och värde hos varje människa, på lika villkor för alla, män som kvinnor. CEDAW önskar belysa vikten av jämställdhet och hur det kan uppnås. På så sätt fastställer konventionen inte bara en internationell räkning av rättigheter för kvinnor utan även en agenda för åtgärder från konventionsstaterna för att garantera åtnjutandet av dessa rättigheter. I konventionen uttrycks och erkänns att omfattande diskriminering av kvinnor finns idag och fortsätter att existera samt betonar att denna typ av diskriminering kränker principerna om lika rättigheter och respekt för varje människa. Enligt
definitionen i artkel 1 avser diskriminering varje åtskillnad, undantag eller inskränkning på grund av kön etcetera inom politiska, ekonomiska, sociala, kulturella, civila eller andra områden. För att konventionsstaterna ska verka för denna jämlikhetsprincip krävs att de vidtar alla lämpliga åtgärder, inklusive lagstiftning för att säkerställa full utveckling för kvinnor. Detta med syfte att garantera utövandet och åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, baserat på jämställdhet med män, vilket beskrivs i artikel 3. De 14 efterföljande artiklarna beskriver
dagordningen för jämställdhet. I sin strategi omfattar konventionen 3 dimensioner av kvinnors situation; medborgerliga rättigheter, den rättsliga ställningen för kvinnor och, tillskillnad från andra fördrag innehåller även CEDAW den dimension som behandlar människans fortplantning samt effekten av kulturella och traditionella faktorer inom genusrelationer (un.org).
Den rättsliga ställningen för kvinnor utgör den del som fått störst uppmärksamhet. Oron för de grundläggande rättigheterna gällande politiskt deltagande för kvinnor hade inte minskat sedan antagandet av konventionen om kvinnors politiska rättigheter från 1952. Dessa rättigheter
inflationsjusteras i artikel 7 i CEDAW där rättigheter som rösträtt, innehavande av offentliga
ämbeten och utövandet av offentliga funktioner garanteras. Något som sedan utökas i artikel 8 som beskriver kvinnors lika rätt att representera sitt land på internationell nivå. En annan tidigare
konvention är konventionen om gifta kvinnor som integrerats i artikel 9, vilken innehåller bestämmelser för staten om kvinnor, oberoende av civiltillstånd. Härigenom uppmärksammar konventionen att kvinnors rättsliga status ofta varit kopplade till äktenskap, vilket gör dem beroende av sin makes medborgarskap snarare än att agera som individer i sin egen rätt. Vidare behandlar artikel 10, 11 och 13 kvinnors rätt till icke-diskriminering inom utbildning, sysselsättning och
ekonomisk samt social verksamhet. Dessa rättigheter ger särskild vikt åt kvinnor på landsbygden, vars särskilda kamp och viktiga ekonomiska bidrag, som anges i artikel 14, motiverar mer
observation i den politiska planeringen. Artikel 15 hävdar fullständig jämställdhet och kräver att alla instrument för att begränsa kvinnors rättskapacitet ska anses ogiltiga. Artikel 16 återvänder till konventionens fråga om äktenskap och familjerelationer och hävdar allas lika rättigheter och skyldigheter för kvinnor och män när det gäller val av partner, föräldraskap, personliga rättigheter och kontroll över egendom. Kopplingen mellan diskriminering av kvinnors reproduktiva rättigheter är ett återkommande problem, till exempel beskrivs moderskapet som en social funktion och kräver delat ansvar för båda parter gällande barnuppfostran. Skydd om grundläggande rättigheter gällande bestämmelser om skydd vid moderskap och barnomsorg är således införlivade i alla delar av konventionen samt arbete, familj, hälsa och utbildning. Det skydd samhället är berättigat att tillge omfattar att erbjuda sociala tjänster, särskilt gällande barnomsorg, som tillåter individer att
kombinera familjeliv med arbetsliv och deltagande i det offentliga rummet. Konventionen erkänner också kvinnors rätt till reproduktiva val och konventionen är den enda människorättskonvention som bahandlar familjeplanering. Detta gör att konventionsstaterna är skyldiga att inkludera råd om familjeplanering i utbildningsprocessen och att utveckla familjekoder som garanterar kvinnors rättigheter (un.org).
”freely and responsibly on the number and spacing of their children and to have access to the information, education and means to enable them to exercise these rights” (artikel 16.1 (e)).
Den tredje dimensionen i konventionen syftar till att utvidga förståelsen av begreppet
mänskliga rättigheter eftersom det ger ett formellt erkännande för påverkan av den kultur och tradition som är skadlig för kvinnor och som begränsar dem i åtnjutandet av sina rättigheter. Detta tar sig uttryck i stereotyper, seder och normer som ger upphov till rättsliga, politiska och
ekonomiska begränsningar som begränsar att främja kvinnors ställning (un.org).
I ingressen till CEDAW står uttryckligen att det behövs en förändring i den traditionella synen på män och kvinnors roll i samhället och i familjen för att uppnå full jämställdhet. Vidare är konventionsstaterna obligerade att arbeta för en förändring av sociala och kulturella mönster, i syfte att eliminera fördomar och andra metoder som bygger på idén om att något av könen vore
underlägset eller överlägset det andra samt stereotypa ideal för såväl män som kvinnor (art. 5). Det ges även mandat för att se över läroböcker och undervisningsmetoder för att avskaffa stereotypa begrepp inom utbildningsområdet. Kulturella mönster som definierar den offentliga sfären som männens och den inhemska sfären som kvinnans domän motstrider på samtliga av konventionens
bestämmelser som bekräftar lika ansvar för båda könen i familjelivet liksom gällande rättigheter inom utbildning och sysselsättning. Sammantaget ger CEDAW en övergripande ram för att utmana de olika krafter som skapats och perpetuellt diskriminerar baserat på kön (un.org).
4.2 Tolkning och rekommendationer
För att på bästa sätt betrakta och beskriva hur artikel 16.2 ska tolkas har jag valt att bearbetat den baserat på Wienkonventionen artikel 31-33 som uttryckligen beskriver hur traktat ska tolkas och hur en tolkning av en traktat ska behandlas såväl hierarkiskt som inom ramen för den faktiska
tolkningen. I enlighet med Wienkonventionen ska en traktat först och främst tolkas i
överensstämmelse med den gängse mening som traktaten uttrycker, traktatens ändamål och syfte. Vilket i fallet med artikel 16.2 i CEDAW innefattar att eliminera diskriminering mellan kvinnor och män, med speciellt fokus på kvinnor och att det de facto idag sker en diskrepans mellan kvinnor och män baserat på att de är just kvinnor och män. Under artikel 16.2 finns det inget utskrivet som skyddar kvinnor, eller flickor explicit utan istället används ordet barn. Vidare blir tolkningen av artikeln vid första anblick inte lika tydlig. Dock innefattar diskrimineringen mellan kvinnor och män och eliminerande av all slags diskriminering såväl diskriminering av barn, speciellt eftersom barnäktenskap oftast drabbar flickor (genderindex.org).
Barns trolovning och giftermål ska inte ha någon som helst rättslig verkan och alla
nödvändiga åtgärder, inklusive lagstiftning ska vidtas för att fastställa en minimiålder för äktenskap och för att göra officiell registrering av äktenskapet obligatoriskt. De rättigheter som beskrivs i artikeln hindrar konventionsstaterna från att ha ett giltigt äktenskap där minst en av parterna är minderåriga. Den beskriver även hur staten måste vidta alla lämpliga åtgärder för att fastställa en minimiålder samt få en officiell registrering obligatorisk, detta för att i största möjliga mån kunna övervaka så att ingen minderårig ingår giftemål eller trolovning (artikel 16.2 CEDAW).
Kommittén för CEDAW lämnar som ovan beskrivits generella rekommendationer. När det gäller artikel 16.2 finns det några som är speciellt intressanta att titta närmare på. No. 12 (åttonde sessionen, 1989) kräver, med hänsyn till bland annat artikel 16 i konventionen, att
konventionsstaterna ska agera för att skydda kvinnor mot all form av våld som inträffar inom familjen, på arbetsplatsen eller i någon annan del av det sociala livet. Med hänsyn till det
ekonomiska och sociala rådets resolution 1988/27 rekommenderas konventionsstaterna att, i sina regelbundna rapporter till kommittén ange åtgärder gällande, information om gällande lagstiftning för att skydda kvinnor mot förekomsten av alla former av våld i vardagen (inklusive sexuellt våld, övergrepp i familjen, sexuella trakasserier på arbetsplatsen och så vidare) samt föra statistiska uppgifter om förekomsten av övergrepp i alla former mot kvinnor och om kvinnor som utsatts för
övergrepp av olika slag och andra åtgärder som vidtagits för att utrota våldet, förekomsten av stödtjänster för kvinnor som är offer för aggression eller övergrepp. Under No. 19 (elfte sessionen, 1992) anges att våldet inom familjen är ett av de mest försåtliga formerna av våld mot kvinnor. Inom familjerelationer utsätts kvinnor i alla åldrar för övergrepp av olika slag inklusive misshandel, våldtäkt, andra former av sexuella övergrepp, psykiskt och fysiskt våld, ett våld som vidmakthålls via traditionella attityder och sedvanor. Bristen på en egen ekonomi tvingar många kvinnor att stanna i våldspräglade relationer. Övergrepp inom familjen är att sätta kvinnors hälsa i riskzonen och att försämra deras förmåga att delta i familjelivet och det offentliga livet för lika villkor som männen.
No. 21 (trettonde sessionen, 1994) anger speciella rekommendationer gällande just artikel 16.2. I Wiendeklarationen och det 12:e ”Programme of Action” som antogs av världskonferensen gällande de mänskliga rättigheterna under förhandlingar i Wien den 14-15 juni 1993 uppmanades staterna att upphäva gällande lagar och förordningar samt att eliminera seder och bruk som innebär en diskriminering och är upphov till skada för flickor. De bestämmelser som anges i artikel 16.2 utgör ett hinder för konventionsstaterna att tillåta eller ge giltighet till ett äktenskap mellan personer som ännu är minderåriga. Inom ramen för konventionen om barnets rättigheter är varje människa som är yngre än 18 år ett barn, om personen inte blivit myndig tidigare enligt lag. Med denna definition i åtanke och med tanke på bestämmelser i Wiendeklarationen anser kommittén att minimiålder för äktenskap ska vara 18 år för båda könen. Ett äktenskap innebär viktiga ansvar och därför bör äktenskapet inte tillåtas innan de uppnått full mognad och förmåga att ansvara för sina handlingar samt vara en aktiv aktör i samhället, personen är myndig.
Enligt världshälsoorganisationen (WHO), drabbas speciellt flickors hälsa negativt när de ingår äktenskap i tidig ålder och deras utbildning hämmas. Vidare blir deras ekonomiska
självständighet begränsad. Detta är ett fenomen som inte bara drabbar kvinnor och flickor personligen utan även begränsar utvecklingen av deras kompetens och oberoende vilket minskar tillgången till sysselsättning och därigenom påverkar deras familjer och samhällen negativt (un.org). Vissa av konventionsstaterna föreskriver olika åldrar för giftermål för kvinnor och män.
Sådana föreskrifter antar felaktigt att kvinnor och flickor har en annan hastighet av intellektuell utveckling än män, eller att deras fysiska och intellektuella utveckling är oväsentligt vid äktenskap. I andra stater är trolovning av flickor eller åtaganden från deras familjemedlemmar, å deras vägnar, tillåtet. Dessa åtgärder strider inte bara mot artikel 16.2 utan även artikel 16.1, kvinnans rätt att fritt få välja sin partner och alla dessa bestämmelser bör avskaffas (No.: 2/2003, Ms. A. T. v. Hungary). Konventionsstaterna bör även kräva registrering av alla äktenskap även om det skett privat,
och att det upprätthålls en jämställdhet mellan partners, en minimiålder för äktenskapet, förbud mot bigami och polygami samt ett skydd av barnets rättigheter. Konventionsstaterna bör, vid behov för att fullt ut följa artikeln, anta och tillämpa lagstiftning. Med hjälp av rekommendationerna som beskrivs ovan och i enlighet med artiklarna 2, 3 och
24 i CEDAW bör konventionsstaterna införa åtgärder som ämnar uppmuntra full överensstämmelse med principerna i konventionen, särskilt när religiösa lagar eller privaträtt står i konflikt med dessa principer (No.: 2/2003, Ms. A. T. v. Hungary).
Inom kommittén för ICCPR anges generella kommentarer baserad på genus. Liksom kommittén för CEDAW konstaterar kommittén för ICCPR att kvinnor är utsatta och ofta inte får sina rättigheter tillgodosedda utifrån bland annat traditionella sedvanor, ekonomiska, kulturella och sociala orättvisor. Alla kvinnor ska ha rätt till utbildning, hälsa etcetera. Kvinnor nekas ofta lika åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, framförallt pga den stereotypa rollen som underlägsen genom traditioner eller sedvanor, eller som ett resultat av öppen eller dold diskriminering. Många kvinnor lever med en kombinerad typ av diskriminering, dels pga av deras kön men även faktorer som hudfärg, nationalitet, religion, språk, politisk uppfattning, socialt ursprung, egendom, ålder, funktionsnedsättning, civilstånd, invandrar – eller flyktingstatus, vilket resulterar i att underläget förvärras (ohchr.org).
4.3 Artikel 16.2
”The betrothal and the marriage of a child shall have no legal effect, and all necessary action, including legislation, shall be taken to specify a minimum age for marriage and to make the registration of marriages in an official registry compulsory.”
4.3.1 Minimiålder
En minimiålder är den ålder som personen minst skall vara för att få ingå äktenskap. Enligt
CEDAW-kommitténs rekommendationer ska en sådan ålder uppgå till 18 år eftersom det är vad som är skillnaden mellan ett barn och en vuxen. En flicka slutar vara en flicka när hon fyller 18 då hon blir myndig och istället omnämns som kvinna. Artikel 16.2 hänvisar alltså att införliva en
minimiålder, dvs 18 år för att ingå äktenskap (un.org art. 16.2).
Enligt 33:e sessionen, 5-22 juli 2005 vilken är en rapport från kommittén (CEDAW) som riktar sig till Gambia anges hur staten trots Children's Act 2005 (hädanefter CA, eller CA 2005) och de åtgärder som tagit i och med etablerandet av detta nya instrument ändock uttrycker en oro
gällande den höga förekomsten av äktenskap av barn i staten. Det är tillsynes så att den minimiålder som anges i CA inte tycks efterlevas och att det finns en grundad tradition av barnäktenskap i staten
(Gambia 2005:7). För att förtydliga kommitténs resonemang gällande minimiålder finns följande rapport att tillgå. Enligt en rapport som riktar sig till Tunisien behandlas artikel 16.2. I Tunisien finns en minimiålder på 17 år för flickor och 20 år för pojkar. Det beskrivs även hur "any person who has not attained the majority of 20 years of age shall be deemed incompetent by reason of minority". Vilket styrker att små barn inte ska få giftas bort eller bli trolovade i alltför ung ålder. I rapporten anger kommittén sin oro över att minimiåldern är olika för flickor och pojkar. Om åldern för flickor ska vara 17 år krävs detta att flickan i och med äktenskapet blir vuxen. En minderårig som fyllt 17 år ska bli vuxen i och med äktenskap oberoende av personlig status och ska ha rätt att förvalta sina privaträttsliga angelägenheter. En minderårig brud kan därför personligen förvalta sina privata angelägenheter utan att hennes man har någon rätt att delta i denna personliga aspekt av hennes liv (Tunisia 2000:207).
4.3.2 Förlängning av artikel 16
De stater som frivilligt ratificerat CEDAW utan reservationer har alltså samtyckt till allt det som beskrivits ovan. Detta innebär att staten ska göra allt som står i dennes makt för att se till att diskriminering gentemot kvinnor elimineras, på alla plan i samhället såväl privat som offentligt. Det innebär också att alla dessa stater samtyckt till att åta alla de åtgärder som krävs för att en sådan jämlikhet ska uppnås. Eftersom CEDAW innehåller såväl positiva som negativa rättigheter innebär detta således att statens inblandning kommer se olika ut beroende på vilken rättighet det gäller. Artikel 16.2 kan tillsynes tyckas vara en negativ rättighet. Rättigheten i sig innebär inte per
automatik en aktiv inblandning av staten eftersom den liksom rösträtt är något som var individ bör tillgodoses direkt av lagstiftning, till skillnad från exempelvis rätten till bästa möjliga psykiska och fysiska hälsa. Ändock krävs en direkt inblandning av staten gällande denna rättighet, detta på grund av de traditioner och sedvanor som präglar staten sedan långt tillbaka. En tradition som innebär att kvinnor och framförallt flickor blir trolovade i väldigt tidig ålder, för att sedan när hon blivit lite äldre genomgå giftermål med en man, ofta betydligt äldre än henne och med en eller flera tidigare fruar. Detta gör i sin tur att de stereotypa könsrollerna bibehålls eftersom flickor i så ung ålder präglas och gjuts in i de formar som samhället skapar för dem. Det kan även ses som en strategi för att behålla denna könsbaserade maktordning, speciellt om flickorna inte får veta om att något annat kan existera, genom att gå ner ännu mer i åldrarna. Trots att artikel 16 i stort talar om rättvisa, ickediskriminering och jämlikhet inom äktenskapet kan en sådan jämlikhet vara svår att helt och fullt implementera då barnet redan i tidig ålder får lära sig om vad som förväntas av dem. Utifrån detta blir det tillsynes enklare att förstå varför artikel 16.2 inte är en artikel för sig och varför den är sammankopplad just med artikel 16, speciellt när det gäller situationen i Gambia.
Eftersom artikel 16.2 är en negativ rättighet innebär detta att det kan finnas en problematik kring hur staten ska behandla rättigheten. Då den på pappret inte innebär ett direkt, utan snarare ett indirekt agerande av staten kan detta användas som ett argument för staten att inte helt tillgodose rättigheten, vare sig inom den nationella lagstiftningen eller implementering på samhällelig och privat nivå (un.org, Bruce 2010: 71).
4.3.3 Lämpliga åtgärder
Genom att hävda sitt stöd till NGOs som de facto arbetar på frivillig basis använder nationalstaten sig av ett synnerligt kryphål. ”Alla nödvändiga åtgärder” blir inte alla, istället understryks de åtgärder som redan finns. Då ett tydligt steg i att införa en ny lagstiftning bör vara att inkorporera detta i den nationella lagstiftningen så är det svårt att se hur en nationalstat såsom Gambia istället aktivt inte gjort detta trots att de genomför en mer dualistisk implementering då de antar en traktat. Det krävs med andra ord ett införlivande av konventionen med den nationella rättsordningen för att konventionen skall bli direkt tillämpbar i landet. Vilket gör att det blir tillsynes svårt att hävda att de redan skulle ha ett fullt ut skyddande nationellt instrument genom denna dualistiska
implementeringsform, speciellt när inget sådant existerar.
För att avgöra vad som innebär med ”lämpliga åtgärder” har jag valt att se till olika typer av pläderingar och bestämmelser av såväl kommissionen för CEDAW, med fokus på artikel 16, samt kommissionen för ICCPR. Detta för att på största möjliga sätt få en distinkt bild av hur begreppet tolkats samt vad stater fått för kritik gällande just begreppet. I enlighet med kommissionens utlåtande från fallet (Bulgaria_t5_CEDAW 2008) krävs det att aktiva steg inom implementeringen tas, detta bland annat genom olika myndigheter och rättsväsende. Alla myndigheter som kommer i kontakt med de rättigheter som ratificeras bör aktiveras och informeras för att på bästa sätt se till att rättigheter kan åtnjutas inom staten. En stegvis och allmängällande plan behövs för att alla
myndigheter som inkluderas, dvs både rättsliga som politiska och informationsbaserade såsom NGOs. Det är oerhört viktigt att staten visar sitt stöd och hjälper alla berörda myndigheter för att implementeringen av rättigheterna ska fungera på bästa sätt, trots att det i mångt och mycket kan tyckas strida mot traditionella sedvanor såsom könsbaserat våld och barnäktenskap. Om staten misslyckas i att bibehålla detta och att implementera de rättigheter de (utan reservationer) ratificerat misslyckas de även att hålla det avtal som ratifikationen inneburit, något som i sin tur strider mot pacta sunt servanda. Eftersom denna princip grundar sig i att parterna fritt fått komma överens om ingående avtal och innehållet i avtalet så ska parterna även hålla sig till avtalet. Om den ena parten (staten) misslyckas och bryter mot en klausul inom avtalet har motparten (kommissionen,
