Från policy till verksamhet, implementering av Malmös strategi mot prostitution

FoU Rapport 2007:4

© Leili Laanemets 2007 ISBN 978-91-7104-214-9

LEILI LAANEMETS

FRÅN POLICY TILL

VERKSAMHET

Implementering av Malmös strategi mot prostitution

Utkomna titlar i serien

2005:1 Carlsson A. Olycksfallsrisker i barnets hemmiljö – fokus på skållskador. (Licentiatavhandling)

2006:1 Andersson F. och Mellgren C. Våldsbrottsligheten – ökande, minskande eller konstant?

2007:1 Andersson F. och Mellgren C. Brottsutvecklingen i Skåne, en introduktion. 2007:2 Konferens: Socialpsykiatrisk forskning, programbok

2007:3 Eiman Johansson M. Sjuksköterskors kliniska beslutsfattande med fokus på perifera venkatetrar (PVK). (Licentiatiavhandling).

2007:4 Laanemets L. Från policy till verksamhet. Implementering av Malmös strategi mot prostitution.

Publikationen finns även elektroniskt, se www.mah.se/muep

Abstract

Denna rapport beskriver och analyserar implementeringen av Malmö stads strategi mot prostitution 2005-2006. Förutom den ordinarie verksamheten, två socialsekreterare som arbetar upp-sökande på gatuplanet, har det startats tre nya verksamheter. Navet, en öppenvårdsverksamhet för kvinnor med ett heroin-missbruk och som är involverade i gatuprostitution. Ambi-tionshöjarna, två socialsekretare som arbetar främst med Inter-netprostitution, och KAST-projektet, två socialsekreterare som fokuserar sig på köp och köpare av sexuella tjänster. Genom främst intervjuer, men även dokumentstudier och deltagande observationer, har implementeringen och arbetet inom dessa verksamheter följts och analyserats.

Rapporten visar att i början av arbetet med strategin sakna-des en samlande kraft och ett organisatoriskt utrymme för re-flektion, idéskapande, planering och projektering av arbetet. Det fick till följd av att de anställda initialt fick organisera ar-betet på egen hand, vilket ledde till samordningsproblem verk-samheterna emellan. När en projektsamordnare anställdes ska-pades organisatoriska förutsättningar för ett gemensamt arbete och prostitutionsenheten bildades.

Rapporten diskuterar en rad svårigheter i socialt arbete både i allmänhet och specifikt vad gäller prostitution. Det gäller bland annat balansgången mellan att å ena sidan synliggöra ett fenomen som sexköp för att skapa opinion, kunskap och utfor-ma insatser och å andra sidan faran med att synliggörandet kan leda till stämpling, marginalisering och en förstärkning av de beteenden som insatserna syftar till att förändra. Problematiken vad gäller brukarmedverkan diskuteras också kortfattat och vilka konsekvenser Internet kan ha vad gäller prostitution. Av-slutningsvis konstateras att ett framgångsrikt arbete mot prosti-tution måste vila på ett helhetsperspektiv och ske i samarbete mellan sociala myndigheter, polis och sjukvård. Viktigt är ock-så att arbetet bygger på långsiktighet.

INNEHÅLL

Förord ... 9

Bakgrund och syfte... 11

Om rapporten och en sammanfattning av resultaten ... 12

Begrepp och läsanvisningar ... 14

Tillvägagångssätt... 15

Moraliska entreprenörer och sociala problem ... 16

Professionella och klienter ... 18

Om prostitution och dess föränderliga karaktär... 21

Hur avgränsa prostitution? ... 21

Nya former av prostitution ... 23

Köpare och säljare av sex ... 24

Åtgärder och aktörer mot prostitution, då och nu ... 26

Sammanfattande kommentar ... 30

Prostitutionsenheten tar form ... 31

Styrgruppen ... 32

Ledningsfunktionen ... 33

Sammanfattande reflektioner och kritiska frågor... 36

Prostitutionsgruppen... 39

Om gatuprostitutionen i Malmö ... 40

Två nya tjänster inriktade mot insynsskyddad prostitution ... 42

Det kartläggande arbetet utvecklas, intervjuer och enkäter... 42

Om kartläggningen av prostitution på Internet ... 45

Kontakter med massmedia... 47

Att involvera brukarna ... 48

Sammanfattande reflektioner och kritiska frågor...51

Navet...55

Inför starten...55

Verksamheten byggs upp ...56

Vården vid Navet ...57

Patienterna vid Navet ...59

Om verksamheten idag...61

Sammanfattande reflektioner och kritiska frågor...62

Kast...65

Nytt namn, nya mål och en vidgad målgrupp ...65

Arbetsstrategi; ett samlat angreppssätt med flera samarbetspartners...66

Kartläggning...68

Marknadsföring och uppsökande arbete ...69

Att arbeta på Internet ...71

Telefonrådgivning och samtalsmetoder...72

Om målgruppen ...75

Sammanfattande reflektioner och kritiska frågor...77

Analyserande diskussion ...81

Samverkan och samarbete...81

Arbetets organisering, ledning och projekt ...83

En kunskapssökande och kunskapsproducerande organisation ...86

Problemdefinitioner, nya målgrupper och insatser ...89

Brukarmedverkan ...91

Internet, en arena för socialt arbete mot prostitution...92

Slutdiskussion ...95

Ledarfrågans betydelse ...96

Hur ska interventionerna och åtgärderna mot prostitution utformas ...97

Förord

Denna slutrapport handlar om implementeringen av Malmö stads prostitutionsstrategi 2005-2006. Jag har fått ta del av hur arbetet lagts upp och organiserats. Mycket har hänt under de två åren; nya tjänster har tillkommit och nya verksamheter har sjösatts. Genom ett systematiskt tillvägagångssätt har grunden lagts för ett fortsatt arbete och där kunskapen om köp och för-säljning av sexuella tjänster ökat betydligt. Om arbetet fortsät-ter på det sätt som påbörjats torde Malmö ha unika möjlighefortsät-ter till att skaffa sig en överblick av situationen i Öresundsregio-nen och bygga upp en gedigen kunskapsbas och verksamhet kring frågor om prostitution och sexhandel

Jag vill tacka alla er som delat med er av er tid, som jag har fått möjlighet att intervjua och följa i ert arbete. Ett stort tack riktas till Mobilisering mot narkotika som finansierat arbetet med rapporten.

Leili Laanemets Malmö hösten 2007

Bakgrund och syfte

Malmö kommunfullmäktige antog 2003 en strategi mot prosti-tution. Den övergripande målsättningen var att förhindra nyre-krytering och erbjuda hjälp till dem som redan var involverade i prostitution. I strategin betonades utveckling av metoder och ökad kunskap för att nå och etablera kontakter med de prostitu-erade samt hjälpa dem att sluta prostituera sig. Särskilt upp-märksammades de kvinnor som också hade ett missbruk. Arbe-tet skulle ske i bred samverkan och involvera flera aktörer och gällde både den insynsskyddade (dolda) och öppna (gatu-) pro-stitutionen. Strategin omfattade även könsköparna, mot vilka insatser skulle riktas för att minska efterfrågan på köp av sexu-ella tjänster för att på sätt minska smittorisker av sexuellt över-förbara sjukdomar och hiv. Därutöver nämndes behovet av ett förebyggande arbete riktat mot ungdomar för att ”höja den all-männa kunskapsnivån bland unga i sexuell hälsa”.

Strategin innebar ett betydande resurstillskott. Till de två so-cialsekreterarna, som sedan början av 1980-talet arbetat uppsö-kande i prostitutionskvarteren, kopplades två nya tjänster som skulle arbeta med den insynsskyddade prostitutionen. Ytterli-gare två projekttjänster riktade mot köpare av sexuella tjänster (KAST) tillkom. Därutöver ansöktes och erhölls medel för Na-vet, en öppenvårdsmottagning för kvinnor involverade i prosti-tution som också hade ett heroinmissbruk. Detta är ett samver-kansprojekt mellan sjukvården och socialtjänsten, där en sjuk-sköterska och en socialsekreterare arbetar med en kombination av läkemedelsassisterad underhållsbehandling och psykosocialt stöd.

Arbetet med att ta fram strategin och implementeringen av denna till och med 2005 har beskrivits i en delrapport (Laane-mets 2006). I rapporten framkom att initiativet till utvidgandet av det sociala arbetet mot prostitutionen kom från den politiska nivån och att förvaltningen initialt hade svårigheter att ta sig an arbetsuppgiften. Det saknades en struktur för arbetet men fram-för allt en drivande och sammanhållande kraft som både hade mandat och ett tidsmässigt utrymme för att driva arbetet. Inte förrän i mars 2005 då en ny enhetschef tillträdde skapades den-na möjlighet.

Denna rapport tar vid där delrapporten slutar och handlar främst om arbetet under 2006. Syftet är att beskriva, diskutera och värdera det arbete som gjorts för att implementera prostitu-tionsstrategin. Syftet är nedbrutet i följande frågeställningar:

- Hur har de olika verksamheterna utformat och organise-rat sitt arbete?

- Hur förhåller sig arbetet i relation till prostitutionsstra-tegin?

- Vilka kritiska moment kan urskiljas i organiserandet av arbetet?

- Hur förhåller sig arbetet till den kunskap som finns om prostitution?

Om rapporten och en sammanfattning av resultaten

Rapporten är en utvärdering av implementeringen av prostitu-tionsstrategin och inte en effektutvärdering av insatserna mot prostitution. Anledningen därtill är att arbetet till stora delar bestod av ett kartläggande av ”problemområdet” och att insat-serna inte definitivt har utformats. Under 2006 har både de nya tjänsterna inom prostitutionsgruppen och KAST främst sysslat med kartläggning i syfte att utarbeta metoder för lämpliga in-terventioner. Parallellt med detta har KAST startat upp sin råd-givande verksamhet. Navet som är den verksamhet som tydli-gast har formulerat insatser gällande en särskild målgrupp be-skrivs i en separat rapport i vilken utfallet för målgruppen kommer att belysas (se Laanemets 2007). Det uppsökande, stödjande och behandlande arbete som den ordinarie prostitu-tionsgruppen bedriver har inte utvärderas eftersom det låg utan-för utvärderingsuppdraget.

Utvärderingsforskaren Evert Vedung (1998) skriver att en utvärdering är en ”noggrann efterhandsbedömning av utfall, slutprestationer eller förvaltning i offentliga verksamheter” (sid 20). Han menar att termen utvärdering ska inte enbart förstås som en utvärdering av effekter utan bör även användas på den process som sker inom förvaltningen när de politiska besluten omvandlas för att bli till slutprodukter i form av tjänster eller dylikt.

Denna rapport beskriver hur det under 2006 har skett ett kva-litativt språng i arbetet mot prostitution och att den

resursför-stärkning som ägt rum i och med strategin har burit frukt. Ge-nom de tre verksamheterna prostitutionsgruppen, KAST och Navet, har det skapats flera kontaktytor och det håller på att byggas upp en omfattande kunskap om prostitution i Malmö. Verksamheterna har skrivit en rad rapporter om sitt arbete (Bergentoft & Henriksson 2006; Scaramuzzino & Malmström 2006a). KAST har gjort kartläggningar av köp av sexuella tjänster på Internet (Scaramuzzino 2007; Scaramuzzino & Malmström 2006 b). Under våren 2007 har det kommit en rap-port om försäljning av sexuella tjänster (Olsson 2007). Kun-skapstillskottet om ämnet har därmed ökat betydligt och arbetet ligger i frontlinjen vad gäller kunskap om prostitution och sex-handel och är nyskapande och innovativt. Såtillvida har de de-lar av prostitutionsstrategin som handde-lar om kunskap, kartlägg-ning och metodutveckling förverkligats. Det kartläggande arbe-tet har ägt rum inom ramen för KAST och den del av prostitu-tionsgruppen som sysslar med Internetprostitutionen. Det me-todutvecklande arbetet gällande arbete med klienter har utförts av Navet och KAST.

Effekterna av arbetet mot prostitution går emellertid inte att utvärdera. Det som man kan säga är att gatuprostitutionen minskat men samtidigt finns tecken på att prostitution via In-ternet har ökat. De olika prostitutionsformerna verkar dock locka till sig olika typer av säljare. De kvinnor som är involve-rade i gatuprostitution med ett samtidigt heroinmissbruk har i stor utsträckning gått in i vård. En del har sökt sig till Navet och en del till andra vårdformer. Men om det är en minskning med 20% som det talas om i strategin är omöjligt att säga, även om prostitutionsgruppens iakttagelser talar för att det rör sig om den storleksordningen. När det gäller människohandel för sexuella ändamål saknas i nuläget kunskap om hur omfattande det är i södra Sverige.

Förutom kunskap och metodutveckling talade strategin om behovet av riktade insatser mot missbrukande kvinnor, vilket var anledningen till starten av Navet. Verksamheten har på kort tid expanderat kraftigt och fått gott renommé både hos miss-brukande kvinnor och hos samarbetspartners. Under projektti-den har emellertid det uppkommit bekymmer med bemanning-en från sjukvårdbemanning-ens sida. Det märktes särskilt på bristbemanning-en av

or-dinarie läkare. För patienternas del innebar det osäkerhet, vän-telistor och en bristande kontinuitet.

Sammanfattningsvis kan man säga att implementeringen av prostitutionsstrategin är i full gång och om det bara ges utrym-me åt såväl den nytillträdda enhetschefen som personal att fort-sätta arbetet som det påbörjats torde det finnas unika möjlighe-ter att skaffa sig en överblick av situationen i Öresundsregio-nen och bygga upp verksamheter med en gedigen kunskapsbas kring frågor om prostitution och sexhandel.

Begrepp och läsanvisningar

Centralt i rapporten är begreppet prostitution, ett begrepp som är laddat med en mängd olika meningar och betydelser. Snarli-ka termer är sexköp, sexhandel, könshandel, kommersiell sex, sex mot betalning alternativt ersättning, människohandel för sexuella ändamål, eller transaktionssex (transactional sex) etce-tera. Varje begrepp har både för- och nackdelar, kan vara mer eller mindre fast definierat och lyfter fram olika aspekter.1 _Jag

har valt att använda mig av begreppen prostitution, sexköp eller köp av sexuella tjänster. Detta trots att det är begrepp som både kan vara stigmatiserande och är svåra att entydigt definiera, vilket jag diskuterar längre fram i texten. Emellertid är begrep-pen vedertagna och eftersom rapporten handlar om en utvärde-ring av en strategi mot prostitution finner jag ingen större an-ledning att här införa en annan benämning. Jag vill dock under-stryka att begreppen avser fenomenet som sådant, det är inte etiketter eller identiteter på de människor som är involverade. Rapporten är upplagd enligt följande. Inledningsvis redogörs för det tillvägagångssätt och de analytiska referensramar som utvärderingen vilar på följt av en beskrivning av kunskapsläget gällande prostitution. Därefter följer en kortare kronologisk genomgång av hur strategin implementerats. På detta följer re-lativt detaljerade genomgångar och beskrivningar av de olika verksamheterna i arbetet mot prostitution, Prostitutionsgrup-pen, Navet och KAST. Varje beskrivning avslutas med en sammanfattande reflektion följt av några centrala och kritiska frågor. Den följande analysen utgår från dessa frågor som

djupas i en tematiserande diskussion. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion.

Tillvägagångssätt

Den empiri som ligger till grund för utvärderingen har samlats in 2005-2006 och består av intervjuer, observationer och do-kument. I samband med utvärderingens början våren 2005 gjorde jag en inledande intervjurunda dels med aktörer vars verksamhet är omnämnda i strategin, dels med andra aktörer som i sin verksamhet på olika vis kommer i kontakt med pro-stitution och prostituerade såsom anställda vid sprutbytespro-grammet, Kvinnokliniken och en frivillig organisation. Jag in-tervjuade även en politiker. Sammanlagt inin-tervjuades 23 perso-ner. Dessutom gjordes en gruppintervju med tre patienter vid Navet. Jag fick också möjlighet att under en kväll/natt följa med prostitutionsgruppen i deras uppsökande arbete.

Därefter har jag genom regelbundna intervjuer med perso-nalgruppen kontinuerligt följt verksamheten vid Navet. Vi har träffats ungefär varannan månad. I mars 2006 tillbringade jag en vecka vid Navet och följde verksamheten på plats genom deltagande observation. Jag var med i verksamhetens alla delar, gruppsamtal, enskilda samtal och medicinutdelningar.

När de två socialsekreterarna våren 2006 började sin anställ-ning i KAST intervjuade jag dem. Under hösten 2006 gjorde jag ytterligare intervjuer med nyckelpersoner. Tre av dem tervjuades i den första omgången. Sammanlagt blev det 11 in-tervjuer.

Detta innebär att, förutom gruppintervjun med de tre patien-terna på Navet, har totalt har 31 personer intervjuats. Förutom anställda inom socialtjänsten, sjukvården, polismyndigheten och en frivillig organisation har en politiker intervjuats. 8 är in-tervjuade mer än en gång. Intervjuerna har varat mellan en halvtimme till två timmar och spelats in via en mp3 spelare. Förutom intervjuerna har jag tagit del av verksamhetsrapporter, mötesprotokoll från kommunfullmäktige och från styrgruppen. Jag har även deltagit som observatör på styrgruppsmöten. Det insamlade materialet har analyserats genom att söka ef-ter likheef-ter och skillnader dels mellan olika personers utsagor dels i förhållande till de texter jag läst och där

prostitutionsstra-tegin varit den viktigaste. Det värderade inslaget består av att jag ställer de utförda åtgärderna i relation till målen i strategin. Men jag går också utöver målen och lyfter fram kritiska punk-ter i hur arbetet organiserats och fortskridit (se Vedung 1998). Runt dessa punkter för jag en reflekterande diskussion för att förhoppningsvis väcka tankar för det fortsatta arbetet, det kan ju ha ett visst värde att i utvärderingar inkludera också andra kriterier än enbart målen för en viss företeelse.

Jag har valt att inte att namnge de intervjuade personerna utan använder mig konsekvent av titlar och funktioner. Jag me-nar att det intressanta inte den enskilda personen utan de inter-aktioner som äger rum i organiseringen av arbetet.

Moraliska entreprenörer och sociala problem

Här ska jag kort redogöra för de teoretiska begrepp jag använ-der mig av i utväranvän-deringen. Det organisatoriska perspektivet är i förgrunden och hur åtgärder mot prostitution organiseras.

Åtgärder mot prostitution har förändrats genom historien och skiljer sig åt mellan såväl kulturer, nationer som lokala förhål-landen. De bygger på föreställningar om vad som definieras som prostitution samt hur och av vem detta ska åtgärdas. I da-gens Sverige är socialtjänsten, tillsammans med polismyndig-heten, en av de stora aktörerna vad gäller åtgärder mot prostitu-tion.

Socialtjänstens arbete utförs av professionella socialarbetare som utifrån sin plats i organisationen omvandlar politiska be-slut till konkreta verksamheter och tjänster. Denna omvand-lingsprocess äger inte rum i ett tomrum utan är ett komplext fenomen, där de professionellas kunskap och egna erfarenheter samspelar med de handlingsutrymmen organisationen tillhan-dahåller. Sociologen John W. Meyer (1994) skriver att en funk-tion som professionella har är att, med hjälp av kunskap, be-döma vilka idéer, modeller och metoder som kan vara lämpliga att kopiera och föras över från ett sammanhang till ett annat. Andra forskare har infört begreppet ”översättning” för att förstå samspelet mellan lokala aktörer och allmänna translokala idéer, som är aktuella och gemensamma hos flertalet människor i en viss tid och i vissa sammanhang (Johansson 2006). De lokala aktörerna fångar upp dessa allmänna idéer, kopierar, översätter

och omsätter dem till konkreta verksamheter. Enklare idéer kan kopieras rakt av och omsättas direkt, medan mer abstrakta och komplexa idéer kräver ett större översättningsarbete där den professionelle måste anpassa idén till de särskilda lokala orga-nisatoriska förhållandena som råder.

Inte alla idéer får en spridning. För att en viss idé ska slå rot krävs att den inte alltför mycket utmanar de uppfattningar och förväntningar som redan finns. Det leder till en viss likformig-het eller isomorfi där organisationer inom samma organisato-riska fält tenderar att likna varandra, vilket i sin tur gör att nya idéer får svårt att slå igenom. Först måste de filtreras igenom organisationens olika delar så att de ”passar” med de föreställ-ningar som finns om vad organisationen förväntas göra och vilka verksamheter och tjänster som kan bedrivas i organisatio-nens namn.

Intimt förknippat med idéer om lämpliga interventioner och angreppssätt är vad som anses vara problematiskt. Det är ju mot något ”problematiskt” som interventionen riktas. Proces-sen under vilken samhälleliga företeelser kommit att bli ”pro-blem” har studerats av ett flertal forskare (se Meeuwisse & Swärd 2002). De lyfter fram att sociala problem inte är att be-trakta som ”objektiva” och entydiga utan är resultat av en kol-lektiv definitionsprocess, där aktörer med olika stor makt verkar andra att betrakta företeelsen på ett liknande vis och på-talar vikten av ett samhällsingripande. Dessa aktörer brukar ibland benämnas för ”moraliska entreprenörer” för att under-stryka att problemen och hur de uppfattas har ett stort inslag av värderingar hos dem som driver frågan (se bland annat Becker 1973). Även människobehandlande organisationer, såsom bland annat socialtjänsten, kan betraktas som moraliska entre-prenörer (Hasenfeld 1992). Detta eftersom dessa organisationer har en stor påverkan för hur allmänheten kan komma att be-trakta vissa fenomen, oavsett om de är offentliga myndigheter eller frivilliga idéburna organisationer.

Centralt i en problemdefinieringsprocess är riskbedömning-ar. Vad är risken för att ett visst fenomen blir till ett problem? Det finns ju ett otal företeelser, handlingar och beteenden i människors liv och vardag som kan innehålla mer eller mindre riskfyllda moment. Moment som var för sig inte behöver anses

som något problematiskt men som i kombination med annat kan te sig mer och mer problematiska och bli till problem som i sin tur kräver speciella åtgärder. Var gränsen placeras mellan det som uppfattas som ”normalt” och det problematiska blir till en betydelsefull social och samhällelig markering (Tilly 2000). Denna markering kan sedan förstärkas genom olika former av stämplingsprocesser, vilka kan vara riktade både mot proble-met i fråga, med följden av att det betraktas som alltmer avvi-kande, och mot de människor som är bärare av problemet vilka betraktas som alltmer udda och i ännu större behov av samhäl-leliga åtgärder.

I dessa stämplande processer måste företrädare för socialt arbete gå flera svåra balansgångar. En handlar om att balansera mellan att uppmärksamma problemen ifråga utan för den sa-kens skull medverka till ytterligare stigmatisering. Detta kan bli extra svårt då mycket av socialt arbete sker inom ramen för myndigheter med vilka det kan anses vara mer eller mindre stigmatiserande och skamfullt att ha kontakt med. En annan ba-lansgång består av att undvika att legitimera de av samhället oönskade beteendena, samtidigt som man ska nå fram till män-niskor med just dessa beteenden och därför i någon mening måste ge människorna den hjälp som de vill ha. Problematiken kommer till uttryck bland annat inom missbrukarvården och diskussionerna om metadonbehandling och sprutbytesverk-samhet. Trots att flertalet av narkomanerna länge har önskat sig dessa insatser har de professionella varit betydligt mer negativa och bland annat anfört argument om att det ger fel signaler då det legitimerar missbruk av narkotika vilket inte stämmer över-ens med den svöver-enska narkotikapolitiken.

Professionella och klienter

I problemdefinieringsprocesser rörande mänskliga handlingar och beteenden har de professionella ett visst inflytande, särskilt om de arbetar i människobehandlande organisationer. En del av arbetet består av att de ska urskilja och benämna beteenden så att dessa blir lämpliga för åtgärder och insatser. Som ”frontlin-jebyråkrater” ska de omvandla och anpassa hjälpsökande män-niskors behov så att dessa matchar de resurser organisationen har till sitt förfogande (Lipsky 1984).

I allt människobehandlande arbete och kanske särskilt tydligt när det gäller nya målgrupper krävs att organisationen kan er-bjuda något som klienterna vill ha för att verksamheten ska ha ett berättigande och en funktion. Det kan röra sig om materiella resurser som pengar, bostäder eller sysselsättning men också annan form av hjälp som handlar om att komma till rätta med problem och svårigheter av olika slag. Här måste de professio-nella visa prov på en problemlösningsförmåga som visar att just de och den egna organisationen är väl lämpad för hantera uppgiften ifråga. Annars kommer inte klienterna.

Både upplevelsen och uppfattningen av problemet men fram-för allt sättet att lösa det på är något som fram-förändras över tid, allt beroende på komplexa sociala, ekonomiska och kulturella pro-cesser och faktorer. Mötet mellan klienten och den professio-nelle kan förstås som en förhandling där de två parterna resone-rar sig fram till en gemensam förståelse av problemet och ett lämpligt sätt att lösa det på. Denna förhandling är inramad av såväl institutionella som organisatoriska villkor och utgör en dynamisk och sammansatt situation där de två parterna påver-kar varandra.

I denna förhandlingsprocess har de två parterna olika ut-gångslägen och makt, bland annat beroende på hur stark öns-kan eller behov klienterna anser sig ha av hjälp. Om det är så att organisationen och socialarbetaren har något klienten vill ha, eller att klientens problem är omfattande, är det den profes-sionelle som sammantaget har en större makt och tolkningsfö-reträde. Relationen dem emellan är på detta sätt asymmetrisk. För att kunna få hjälp måste klienten till någon del erkänna de principer som hjälpen vilar och i viss mån underkasta sig de problemdefinitioner och lösningsförsök som socialarbetaren presenterar (Carlsson 2003; Järvinen 2002). Men styrkeförhål-landet dem emellan är ett annat om den presumtiva klienten inte upplever ett så stort problem eller är så beroende av pen. Då är klienten inte lika nödsakad att underordna sig hjäl-pens villkor vilket innebär att den professionella ställs inför andra utmaningar och måste organisera sitt arbete på annat sätt.

Om prostitution och dess föränderliga karaktär

Både i dåtida och nutida samhällen är prostitution en omdisku-terad verksamhet. Såväl begrepp, definitioner som former har ändrats och ändras kontinuerligt precis som val av perspektiv och förhållningssätt vad gäller problembeskrivning och inter-ventionsstrategi. Flera forskare poängterar att prostitution ald-rig kan förstås lösryckt ur sitt sammanhang utan att det är en konsekvens av att särskilda politiska, sociala och ekonomiska villkor föreligger (Månsson 2004; O´Connell Davidson 1998; Järvinen 1990; Höigård & Finstad 1986; Borg 1981).

En minsta gemensamma nämnare är dock att prostitution bygger på någon form av kontrakt, uttalat eller outtalat, som reglerar ett särskilt förhållande mellan ”säljare” och ”köpare”. Sociologen Julia O´Connell Davidson (1998) framhåller att yt-terst sett består kontraktet antingen av eller en kombination av inköp av en viss tjänst och/eller ett intecknande av en viss tid. Utifrån denna grundform äger det sedan, beroende på lokala sociala och ekonomiska förhållanden, rum ett oändligt antal va-riationer. I sin forskning visar hon både hur prostitution kan se olika ut i olika samhällen och hur kontraktets olikheter får följ-der för utformningen av sexköpet. I västvärlden finns en tydli-gare kontraktssituation än i fattitydli-gare länder där kontraktet och köpslåendet inte är lika uttalat.

Hur avgränsa prostitution?

Gränsen mellan vad som är prostitution och inte är omdiskute-rad och under historiens lopp har flera olika definitioner kom-mit och gått. I den senaste av Socialstyrelsens publikationer om prostitution används definitionen från Kvinnofridsutredningen (SOU 1995:15) nämligen att: Prostitution är när minst två

par-ter köper eller säljer sexuella tjänspar-ter mot ersättning (vanligen ekonomisk) vilken utgör en förutsättning för den sexuella tjäns-ten (Socialstyrelsen 2004). Denna definition torde vara den mest använda i dagens Sverige och har vissa likheter med den ovannämnda definitionen.

Sociologen Margaretha Järvinen (1990) menar att det är svårt att entydigt avgränsa prostitution från andra sexuella för-bindelser. Hon skriver att den ekonomiska inramningen kan

ut-göra en åtskillnad men framhåller att den i sig är för svag och mångfacetterad för att utgöra en tydligt avgränsad kategori och jämför med den ekonomiska inramning och obalans som också kan finnas i ett äktenskap. Järvinen menar att den ekonomiska inramningen är i stället en variabel bland flera som tillsammans avskiljer prostitution från andra sexuella förhållanden. De andra är graden av offentlighet, social status och karriär (Järvi-nen 1990). Hon menar att en strävan efter att söka upprätthålla en exakt gräns mellan prostitution och icke-prostitution kan både vara ett uttryck för ett samhälles kontroll över prostitution och tjäna som funktion av att underlätta uppdelningen mellan ärbara kvinnor och kvinnliga beteenden från de icke-ärbara dvs. de prostituerade.

Kriminologerna Tove Pettersson och Eva Tiby (2003) be-skriver svårigheterna med att finna en exakt definition som av-gränsar prostitution. I intervjuer med aktörer som poliser, soci-alarbetare, vårdpersonal och frivilligarbetare om prostitution har de sett tre teman som återkommer och som de menar är centrala för förståelse av prostitution. Det handlar om gränsen mellan prostitution och icke-prostitution, om exponeringsfak-torns betydelse och manlig prostitution. Författarna finner att representanterna för polisen och socialtjänsten har en snävare definition av prostitution än frivilligorganisationer och vården. De konstaterar att ju mer myndighetsutövande verksamheten är desto snävare verkar gränserna för vad som är prostitution bli. Detta får till följd av att ju mer ”äktenskapsliknande” prostitu-tionen blir desto osynligare blir den. Det innebär att socialtjäns-ten får svårt att se och arbeta med andra former av prostitution än den direkt synliga gatuprostitutionen. I denna prostitutions-form är rollerna klara och tydliga. Kvinnorna på gatan är expo-nerade på ett sätt som gör att det inte råder någon större osä-kerhet om de är prostituerade eller inte, dessutom har de ofta också andra problem såsom missbruk vilket ytterligare legiti-merar insatser från socialtjänsten. Detta får också konsekvenser vad gäller den manliga homosexuella prostitutionen som inte är lika exponerad, vilket innebär att den är svårare att identifiera och faller därmed ”utanför” definitionerna av prostitution.

Nya former av prostitution

De senaste åren har nya former av prostitution kommit i fokus. Det rör sig om trafficking, sex-turism och prostitution via In-ternet. Trafficking är i och för sig inget nytt fenomen utan re-dan 1904 undertecknades en internationell överenskommelse mot ”vitt slaveri” med målet att förhindra handel med kvinnor för omoraliska syften. I början av 1990-talet återkom emeller-tid begreppet ”trafficking” på den västerländska dagordningen bland annat genom FN konferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 och den internationella kvinnokonferensen i Peking 1995. En anledning till detta var den politiska förändringen i Europa, upplösningen av östblocket, kriget i det forna Jugosla-vien och den massmigration som då startade (Tyldum med fle-ra 2005). Tfle-rafficking har blivit ett samlingsbegrepp för organi-serad handel över nationsgränser med människor, främst kvin-nor och barn, för sexuella ändamål. Det har nått omfattande proportioner och blivit en allt större industri (Månsson 2006, O’Connell Davidson 1998).

Nyare forskning om prostitution och sexköp tar fasta på svå-righeterna att bedöma var gränsen mellan prostitution och andra sexuella beteenden går. Ett sätt att söka öppna upp kate-gorierna, men ändå fånga in sexuella interaktioner baserade på någon form av ersättning, är att använda begrepp som ”open-ended prostitution”, ”sex for gain” och ”transactional sex”. Dessa begrepp avser bland annat den sex-turism som sker mel-lan rika och fattiga länder, där västerländska män åker till län-der som Thailand och inlelän-der relationer med kvinnor som antar prostitutionsliknande former då männen på olika vis bjuder, ger gåvor och betalar för deras tid tillsammans. Men det gäller också de strategier som fattiga kvinnor vidtar i syfte att skaffa sig ekonomiska fördelar i form av utbildning och/eller möjlig-heter att via äktenskap komma till ett rikare land och få ett bätt-re materiellt liv (Holmström kommande).

Prostitutionens föränderliga karaktär beskrivs av Sven-Axel Månsson och Peter Söderlind (2004) som kartlagt och analyse-rat sexindustrin på nätet. De konstaterar att genom nätet har det skapats en kommersiell marknad och mötesplats där olika par-ter kan erbjuda sexuella tjänspar-ter, titta på pornografi och köpa sex. Via stillbilder eller rörliga bilder iscensätts och exponeras

människors kroppar på sätt som lockar tilltänkta kunder. ”För-packningen” av varan kan ske på många vis liksom återan-vändning och ompackning, allt efter köparens men också sälja-rens prefesälja-renser. Säljaren kan på olika vis bestämma vilken bild av sig själv och hur mycket av sig själv som hon vill visa och tack vare den nya tekniken kan också allt ske med tämligen enkla medel. Forskarna visar att förutom säljare och köpare finns ett otal andra aktörer som tjänar pengar på nätet. Det rör sig om olika sorters mellanhänder, allt från Internetleverantö-rer, programkonstruktörer till andra datorkunniga personer. Även inom gatuprostitutionen har tekniken lett till föränd-ringar. I och med mobiltelefonerna har exponeringsbehovet på gatan minskat då mycket av kontakterna mellan säljare och kö-pare kan ske genom mobiltelefoner (intervju med prostitu-tionsgruppen 060406).

Inom den senare forskningen understryks hur många varie-rande organisationsformer och maktrelationer som ryms i fe-nomenet prostitution (Månsson 2006; 2004). Att hitta gränsen eller den punkt där prostitution övergår i ett frivilligt utbyte är inte helt enkelt, utan den är i högsta grad relativ och påverkad av sociala, materiella och ekonomiska situationer och föränd-ringar. O’Connell Davidson skriver i Ottar (2006:1) ”När

män-niskor saknar alternativ eller har tillräckligt starka incitament går de med på uppgörelser som kan vara skadliga eller som de

inte hade valt under andra omständigheter”. Prostitution är

med andra ord handlingar som går att förklara och förstå på fle-ra olika nivåer och utifrån flefle-ra olika perspektiv (Månsson 2006; 2004).

Köpare och säljare av sex

De olika parterna i prostitutionen har ägnats olika mycket uppmärksamhet. I den heterosexuella prostitutionen har genom tiderna säljarna, som till absolut största delen består av kvin-nor, varit mest synliggjorda. Köparna har ägnats betydligt mindre utrymme liksom den homosexuella prostitutionen. Un-der de senaste åren har dock detta förhållande ändrats något. Särskilt i de skandinaviska länderna har det allt sedan 1980-talet bedrivits forskning om köpare av sex (Månsson 2004). Under de senaste åren har också homosexuell prostitution blivit

belyst i ett fåtal mindre studier (se bland annat Eriksson & Knutagård 2005). Ett outforskat område är kvinnors köp av sex.

Inom den heterosexuella prostitutionen har männen som kö-per sex alltmer uppmärksammats (se bland annat Sandell 1996). Motiven till könsköp och de enskilda männens livssitua-tioner har studerats. Jämförelser mellan olika länder visar på stora skillnader mellan andelen män som går till prostituerade. Det rör sig om allt mellan 10 till 70 % (Månsson 2004). Måns-son (2004) konstaterar att trots siffrornas osäkerhet indikerar skillnaderna att sociala, kulturella och historiska förhållanden har stor betydelse för om män köper sex eller inte. I Sverige beräknas 400 000 män ha köpt sex vilket innebär att ungefär var åttonde man over 18 år någon gång under sitt liv har betalat för sex.

Månsson (2004) beskriver att det, utifrån tidigare forskning, grovt sett kan urskiljas två olika grupper av könsköpare, som i sin tur kräver olika åtgärder. Den ena kategorin utgörs av till-fällighetsköpare och består av män som har köpt eller köper sex någon enstaka gång i deras liv. Dessa män torde vara mest mottagliga för repressiva åtgärder menar Månsson. Den andra gruppen utgörs av vaneköpare, män som periodvis eller större delen av sitt liv regelbundet köper sex. Månsson beskriver dem som få till antalet, cirka 25 % av samtliga könsköpare, men att de står för en stor andel av sexköpen. Dessa män beskrivs ha problem i relation till kvinnor och att de, förutom sexköp, ock-så konsumerar stora mängder pornografi. Mot dessa män har repressiva åtgärder ingen effekt, de beskrivs ha behov av mer omfattande socialt stöd och behandling.

När det gäller synen på säljarna inom den heterosexuella prostitutionen, vilket till absolut största delen utgörs av kvin-nor, finns grovt sett två olika perspektiv. Det ena perspektivet lyfter fram kvinnornas utsatthet och menar att de som ”väljer” att prostituera sig gör det i brist på andra alternativ. Omstän-digheter som låg utbildningsnivå, dåliga möjligheter till arbete och avsaknaden av möjligheter till ekonomisk trygghet be-skrivs som centrala i att kvinnor pressas till prostitution. Dess-utom finns också svåra erfarenheter i kvinnornas liv, som olika former av sexuella övergrepp, som gör att ”steget” mot att

pro-stituera sig inte upplevs särskilt stort. I prostitutionen försöker kvinnan på olika vis söka skydda sitt egentliga jag, något som tär hårt på henne. Att vara prostituerad innebär därför men för livet och det tar lång tid för kvinnorna att läka de skador som de får (Farley 2003; Hedin & Månsson 1998; Höigård & Fin-stad 1986). I detta perspektiv är prostitution något som inte hör hemma i ett jämställt och solidariskt samhälle och de kvinnor som faller offer för prostitution bör med alla medel hjälpas att komma ur sin situation.

Det andra perspektivet betraktar prostitution som ett uttryck för kvinnans eget val. Det är ett alternativ bland flera och ett sätt för kvinnan att tjäna egna pengar och uppnå självständig-het. Kvinnorna framställs som ”starka” kvinnor som vet att sät-ta värde på sig själv och har lärt sig använda de fördelar och kompetenser de besitter. De kan också beskrivas som både kompetenta affärskvinnor och kvinnor som njuter av sitt liv och sex. Prostitutionen i sig är inte något negativt utan något som det står var och en fritt i att utöva. Vissa forskare utgår från den feministiska ståndpunkten om kvinnans rätt till sin egen kropp och hävdar att i konsekvens med detta borde det vara upp till varje enskild kvinna hur hon vill använda sig av sin kropp. I detta perspektiv är det inte prostitutionen som be-traktas som negativ och skadlig utan istället samhällets sexu-almoral som är ålderdomlig och förtryckande (Östergren 2006).

Åtgärder och aktörer mot prostitution, då och nu

Olika former av samhällen har haft olika förhållningssätt och regleringstekniker vad gäller prostitution. Historiskt sett har åt-gärder mot prostitution gjorts utifrån att det betraktats som en kombination av ordnings-, smitto- och individuellt problem. Ordningsproblem för att prostitutionstrafiken stör den allmänna ordningen, smittoproblem för att det sexuella umgänget ökar risken för sexuellt överförbara sjukdomar och individuellt pro-blem hos de kvinnor som blir prostituerade.

Historikern Yvonne Svanström (2003) som studerat prostitu-tionens historia i Sverige skriver att termen prostitution började användas i den svenska debatten först 1859. Detta skedde i och med reglementeringen, ett kontrollsystem som flertalet länder i 1800-talets Europa införde gentemot prostitution. Syftet var att

minimera spridandet av veneriska sjukdomar och gick ut på att kvinnor som misstänktes vara prostituerade skulle genom poli-sens försorg uppföras på en lista. Väl uppförd på listan var man tvungen att regelbundet, ett par gånger i månaden, underkasta sig medicinska undersökningar. Bröt man mot detta straffades man och blev sänd till en straffanstalt, arbets- eller tukthus. Svanström konstaterar att genom reglementeringen skapades en grupp professionella och offentliga kvinnor, nämligen de pro-stituerade.

Ungefär samtidigt började också olika former av ”rädd-ningsprojekt” startas, där de prostituerade fallna kvinnorna skulle, oftast med religionens hjälp, ”räddas” från prostitution (Jansdotter 2004). Bakom räddningsaktionerna stod kvinnor ur den framväxande borgarklassen, kvinnor som såg som sitt upp-drag att missionera och på olika vis hjälpa de fattiga. Dessa kvinnor tillhörde föregångarna till det som kom att bli socialar-betare.

De tre instanserna, polisen, den medicinska professionen och socialarbetarna, har allt sedan dess, visserligen med skiftande styrkeförhållanden, varit de huvudsakliga aktörerna i arbetet mot prostitution i Sverige liksom i andra länder. Under årens lopp har de periodvis arbetat var för sig och periodvis gått samman i olika samarbetsprojekt. Forskning visar att fram-gångsrika åtgärder gentemot den öppna gatuprostitutionen bygger på ett samarbete mellan de tre instanserna (Hester and Westmarland 2004). Ett exempel på ett sådant ”lyckat initiativ” var ”Malmöprojektet” som runt 1980-talet bedrev ett intensivt uppsökande arbete riktat mot de prostituerade. Startpunkten var en kartläggning ”Svarta affärer” (Månsson & Larsson 1976) i vilken en rad olika myndigheter i Malmö deltog. Projektet kom sedermera att bli en pionjärmodell för uppsökande socialt arbe-te mot prostitution och fick en rad efarbe-terföljare.

Traditionellt sett har de individuella insatserna mot prostitu-tion riktats mot de prostituerade, nämligen kvinnorna, som be-roende på det enskilda landets lagstiftning kan bli straffade och/eller bli föremål för stöd, vård och behandling. Tidigare i Sverige har de prostituerade bestraffats och skickats iväg på tukthus och arbetsinrättningar av olika slag. Detta förfarande existerade fram till i början på 1960-talet, visserligen i allt mer

begränsad omfattning efterhand (Svanström 2006; Borg 1981 s 109). Sedan 1980-talet finns prostitutionsgrupper som erbjuder de prostituerade stöd, rådgivning och behandling både för de problem som orsakas av prostitutionen i sig och för andra pro-blem. Undersökningar har visat att en stor del av de kvinnor som är involverade i gatuprostitution bär på en rad andra pro-blem; såväl ekonomiska, psykiska som fysiska. En stor del av kvinnorna är också missbrukare av alkohol, tabletter och nar-kotika. Detta är särskilt vanligt bland de gatuprostituerade i Malmö, där det i jämförelse med de andra städerna finns en högre andel kvinnor som har ett heroinmissbruk (Socialstyrel-sen 2004).

Köparens roll i den heterosexuella prostitutionen har alltmer uppmärksammats. I Sverige är pionjärerna i detta arbete Göte-borgs prostitutionsgrupp som 1997 startade en verksamhet som riktar sig mot köpare av sexuella tjänster (KAST). Det består av en mottagning och telefonrådgivning, där männen kan få stöd och hjälp med att sluta köpa sex. Prostitutionsgruppen i Stockholm har också en rådgivningstelefon för köpare.

Att köparna har fått större utrymme märks också genom den svenska lagstiftningen som definierar prostitution som mäns våld mot kvinnor, något som tar sig uttryck i ”Lagen om förbud mot köp av sexuella tjänster” (1998: 408) och som trädde i kraft den 1 januari 1999. Den stadgar: Den som mot ersättning

skaffar sig en tillfällig sexuell förbindelse, döms – om inte gär-ningen är belagd med straff enligt brottsbalken – för köp av

sexuella tjänster till böter eller fängelse i högst sex månader.

Genom den nya lagstiftningen har polisen fått en ny roll som innebär att fokus för insatserna ligger på köparen av sexuella tjänster. I samband med lagändringen erhöll Rikspolisstyrelsen medel för att bekämpa prostitutionen och ”störa” den del av prostitutionen som är synlig, dvs. gatuprostitutionen. Medel som omvandlades till tjänster i Malmö, Göteborg och Stock-holm (BRÅ 2004). För Malmös del utförs dock numera arbetet mot prostitution inom ramen för det ordinarie polisarbetet (in-tervjuuppgift med bitr chef närpolisområde City 061108). Förutom att fokusera enskilda köpare ingår det i polisens ar-betsuppgifter att bekämpa de nätverk som organiseras i syfte att förmedla sexuella tjänster såsom trafficking eller

människo-handel för sexuella ändamål. Under åren 2004-2006 har Riks-kriminalpolisen erhållit extra medel för detta. I den senaste rapporten om verksamheten framkommer att under 2005 har sju personer dömts för människohandel för sexuella ändamål där offren varit under 18 år (RKP/KUT 2006:4). Dessutom har ytterligare 25 personer dömts för liknande brott där offren varit myndiga. I rapporten betonas att antalet människohandelsoffer är beroende av de resurser polisen lägger ner på denna form av verksamhet, därför vill man inte uppskatta antalet involverade kvinnor. Dock har man i tidigare rapporter angivit antalet till 400-600 kvinnor (Socialstyrelsen 2004). I likhet med annan sexförsäljning sker också människohandeln via Internet. Under det senaste året beskrivs att försäljningen har ändrat karaktär. Sexköpare kan via Internetannonser beställa kvinnor från ut-landet direkt till Sverige, resa och hotellrum bokas och tid och plats för överenskomna köp förmedlas via Internet och SMS (RKP/KUT 2006:4). En del av arbetet består även av att skapa myndighetsnätverk för att ge stöd till personer utsatta för män-niskohandel, vilket bland annat manifesterats i samverkanspla-ner mellan en rad olika myndigheter såsom Polismyndigheten, Migrationsverket, Socialtjänsten, Åklagarmyndigheten och Länsstyrelsen.

Internets betydelse för prostitution har uppmärksammats av prostitutionsgrupperna i Sverige. I Göteborg började socialsek-reterarna vid prostitutionsgruppen 2000 att bedriva ett uppsö-kande arbete på Internet (se Flink & Sjögren 2003). Arbetet be-stod av att man skickade ut elektroniska vykort till dem som annonserade om att sälja sex på nätet. På dessa stod att man er-bjöd stöd, råd och vägledning och att personen kunde vara anonym. I följebrevet talades det om att det fanns ”speciella enheter som arbetar för kvinnor och män som säljer sex” och att ”vi försöker hjälpa till med det som personen själv önskar ha hjälp med”. Det handlar om prostitutionsrådgivning och i utskicket står inget om att personen ifråga ska sluta sälja sex. 731 utskick har lett till 36 aktiva svar varav 13 lett till en fort-satt mailkontakt. Av dessa har 9 lett till personlig kontakt. För-fattarna menar att dessa siffror står i ungefär samma proportion som det uppsökande arbetet på gatan (ibid.). Förutom detta har prostitutionsgruppen i Stockholm gjort en kartläggning av

pro-stitution på Internet med anknytning till Stockholmsregionen. I rapporten bedöms omfattningen av nätprostitutionen inte vara större än att en person skulle kunna hålla sig informerad och kunna följa utvecklingen (Johanson & Turesson 2006).

Det finns också tecken på att omfattningen av prostitution via Internet är ökande. Månsson och Söderlind fann i sin kart-läggning som publicerades 2004 att det fanns mellan 80 till 100 kvinnor som sålde sexuella tjänster via Internet. I Stock-holmskartläggningen från 2006 fann man däremot 327 perso-ner, 272 kvinnor och 55 män som sålde sex via Internet. Då hade man inte tagit med kontaktannonser med sexuellt inne-håll, en gråzon vad gäller försäljning av sex där vissa annonser kan handla om sex mot någon form av ersättning. I likhet med Månsson och Söderlinds undersökning fann man att flera per-soner hade flera annonser ute samtidigt, någon så pass mycket som 7 olika.

Sammanfattande kommentar

Som det framkommer är både prostitution och åtgärder mot prostitution i hög grad föränderliga och antar ständigt nya for-mer, beroende på samhälleliga, ekonomiska och sociala förhål-landen. I den heterosexuella prostitutionen är dock grundfor-men densamma, till absolut största delen är det kvinnor som säljer sex till män. Synen på säljare och köpare har emellertid genomgått en förändring. Från att vid det förra seklets början blivit straffade och underkastade regleringar blir numera säl-jarna föremål för vård och behandling. Köparna, som tidigare varit osynliga, har synliggjorts och det är mot dem som sam-hället sätter en gräns i form av lagstiftning. Den nya tekniken, såsom Internet och mobiltelefoni, erbjuder möjligheter för mö-tesplatser, kontakter och kommunikation på ett sätt som stän-digt finner nya former och med otaliga exponeringsmöjligheter. Den ökade globaliseringen har medfört att prostitutionsmark-naderna i hög grad har internationaliserats och i migrationen länder emellan ingår även människor som köps och säljs för sexuella ändamål. Det innebär att åtgärder mot prostitution in-volverar en rad olika aktörer, såväl internationella och nationel-la som lokanationel-la.

Prostitutionsenheten tar form

Initiativet till Malmös strategi mot prostitution togs av två kvinnliga s-politiker som i maj 1998 skrev en motion till kom-munfullmäktige i Malmö i vilken de önskade ett samlat grepp om arbetet mot prostitution. Utgångspunkten var den nya lagen mot köp av sexuella tjänster som snart skulle träda i kraft och man ville att de prostituerande kvinnorna, särskilt de som missbrukade, skulle få erforderlig hjälp. Strategin antogs av kommunfullmäktige i mars 2003. Arbetet med att formulera strategin hade utförts av tjänstemän inom socialtjänsten och stadskontoret, vilka inhämtat synpunkter från en rad olika re-presentanter från socialtjänst, sjukvård, polis och frivilliga or-ganisationer. I samband med antagandet av strategin tillsattes en styrgrupp som bland annat stod bakom den ansökan hos Mobilisering mot narkotika som resulterade i Navet.

Våren 2005, när den nya enhetschefen tillträdde, bestod ar-betet mot prostitution av tre mindre arbetsgrupper med två an-ställda vardera. De anan-ställda hade i stort sett lagt upp arbetet på egen hand och det saknades gemensamt sammanhållande fo-kus. Verksamheterna bestod av den ordinarie prostitutions-gruppen, med anställda som sedan flera år tillbaka hade arbetat uppsökande i prostitutionskvarteren. Till denna verksamhet hade det under sensommaren 2004 kopplats två projekttjänster ”Ambitionshöjarna” med uppgift att arbeta med den insyns-skyddade prostitutionen. Därutöver hade Navet startats. Den fjärde verksamheten, som vände sig mot köpare av sexuella tjänster (KAST), hade trots ett antal rekryteringsomgångar ännu inte startats.

Under hösten vintern 2005 genomfördes en rad förändringar. Ambitionshöjarna blev en permanent verksamhet och två nya socialsekreterare skulle rekryteras. Under samma period genomfördes en sista rekrytering till de två projektanställning-arna inom KAST. Våren 2006 var rekryteringen avslutad och fyra nya socialsekreterare anställdes. De fick en grundlig intro-duktion till verksamheten och gjorde flera studiebesök hos till-tänkta samarbetspartners. Tillsammans med enhetschefen gjor-de gjor-de också en noggrann plan för arbetet. De fick också en rad riktade utbildningar bland annat i lösningsfokuserad metodik, i

att bedriva rådgivning via Internet och metoder för att systema-tisera Internet information. Samtliga anställda, förutom perso-nalen vid Navet, är lokaliserade i ett gemensamt kontorsland-skap och under senvåren började man kalla sig för ”Prostitu-tionsenheten”.

I början av hösten 2006 formulerades en gemensam verk-samhetsbeskrivning av arbetet vid Prostitutionsenheten. Rap-porten inleds med en beskrivning av målen, de styrdokument som sätter ramar för verksamheten och en redogörelse av om-världsfaktorer, därefter följer beskrivning av arbetsprocessen och de olika verksamheterna. I rapporten betonas helhetsper-spektivet och att enheten strävar efter att utveckla kunskap om olika aspekter vad gäller prostitution och metoder för att arbeta med att stödja personer involverade i prostitution. Man vill även knyta an och samverka med andra aktörer, både lokalt i Malmö och nationellt men också med aktörer i Köpenhamn. Därutöver har KAST gjort en kartläggning av köp av sex på In-ternet i Öresundsregionen (Scaramuzzino & Malmström 2006b) och skrivit en delrapport som skildrar verksamhetens första år (Scaramuzzino & Malmström 2006a).

I samband med verksamhetsbeskrivningen påbörjades en diskussion om permanentning av Navet, vars projekttid skulle gå ut i januari 2007, och förlängning av KAST projektet, vars projekttid skulle ta slut juli 2007. Under hösten beslöt man att permanenta de två socialsekreterare tjänsterna på Navet och förlänga KAST projektet ytterligare ett halvt år till. En annan förändring som ägde rum under hösten var planerna om en ny enhetschef, då den nuvarande fick allt fler arbetsuppgifter.

Styrgruppen

I samband med att strategin antogs blev projektledaren för Sexuell hälsa och den tidigare arbetsledaren på stadsdelen Centrum ansvariga för att bilda en styrgrupp. De enades om att knyta till sig nyckelpersoner med intresse för prostitutionsfrå-gan. Inledningsvis deltog även en forskare från Malmö högsko-la som emellertid avgick då utvärderingsprojektet drog igång. Anledningen därtill var att utvärderingen genomfördes via hans avdelning och han ville undvika en lojalitetskonflikt. I gruppen kom att ingå en överläkare från Beroendecentrum, IoF chefen i

SDF Centrum, IoF chefen i SDF Rosengård, en sektionschef inom Malmöpolisen samt den programansvarige för kommu-nens alkohol, tobak och drogstrategi. Under hösten 2006 sluta-de representanten från polisen och efterträdsluta-des av en kommis-sarie från närpolisområde Malmö city.

Under 2006 hade styrgruppen fem ordinarie protokollförda möten. På dessa har projektledaren för sexuell hälsa och social-tjänstens representanter deltagit samtliga gånger medan sjuk-vårdens representant inte varit närvarande en enda gång. Re-presentanten för polisen och det andra kommunövergripande programmet har deltagit vid ett enstaka möte. Sjukvårdens frånvaro har haft direkta konsekvenser för samarbetet vad gäll-de Navet, då gäll-det var ett samarbetsprojekt och i takt med att ti-den för projektet höll på att löpa ut hade det behövts kontakt med sjukvården för att diskutera fortsättningen på samarbetet. Det fanns även problem med personaltäckningen vad gällde den medicinska delen av verksamheten.

Strygruppsmötena bestod av två olika delar. Den ena har be-stått av information, där deltagarna har informerat varandra om aktiviteter i den egna organisation eller annat som de hört och som har beröring med prostitution. Ibland har där också varit en inbjuden gäst som informerat om något särskilt tema, exem-pelvis homosexuell prostitution. Den andra delen har handlat om att, på grundval av enhetschefens beskrivningar, följa och diskutera de olika verksamheterna inom Prostitutionsenheten. I dessa diskussioner har deltagarna lämnat kommentarer, förslag och tips till olika arbetsuppgifter och lösningar på problem. I ett enstaka fall har det även handlat om att utöva en direkt styr-ning. Det gällde den kartläggning av köp av sexuella tjänster på Internet som KAST hade gjort. Denna ansågs för detaljerad, med sin redogörelse för länkar, adresser och tillvägagångssätt för hur man kunde göra för att köpa sex, och styrgruppen beslöt att den detaljerade informationen skulle tas bort före rapporte-ring.

Ledningsfunktionen

I intervjuerna med enhetschefen berättade hon att det var en stor skillnad mellan hur det var när hon tillträdde och vid tiden för den sista intervjun. När hon började hade gruppen varit

splittrad och man hade arbetat i mindre grupperingar utan kon-takt däremellan. Successivt hade sammanhållningen förbättrats och man blivit en enhet som arbetade med prostitutionsfrågor på flera olika sätt både tillsammans i gruppen och med olika aktörer. Centralt i verksamheten var de övergripande mål som fanns i strategin. Dessa mål hade sedan brutits ner i konkreta delmål och arbetsuppgifter med tidsangivelser för när arbets-uppgifterna skulle vara genomförda. Hon sade: Jag är mycket

målinriktad. Enhetschefen berättade vidare att arbetet lagts upp

olika för de olika verksamheterna.

Arbetet med den ordinarie prostitutionsgruppen hade inletts med att hon och de anställda gjort en kartläggning av vad arbe-tet bestod av, vad som fungerade och vad som fungerade mind-re bra. Denna hade sedan legat till grund för planeringen av det fortsatta arbetet. Det som emellertid hade stått klart var att Na-vet var en enormt viktig resurs för prostitutionsgruppen och ett bra samarbete var ett måste, berättade hon.

När det gällde Navet beskrev enhetschefen att innan hon hade börjat hade personalen själv varit mycket aktiv med att utnyttja sina egna resurser och kompetens för att bygga upp en metodik och hur dom skulle bemöta kvinnorna. Arbetet hade sedan utformats efter en kombination av lyhördhet inför kvin-norna och egna erfarenheter och kunskaper, vilket enhetschefen beskrev som mycket lyckat.

Hon berättade att en ledstjärna i hennes arbete var stimulera de anställda till att ta initiativ och eget ansvar för att bygga upp verksamheten. Hennes egen roll var att underlätta, hålla tråden och samordna resurserna på bästa sätt. Enhetschefen konstate-rade att när hon började hade hon inte kunnat så mycket om prostitution utan dessa kunskaper vuxit fram genom det arbete som bedrivits tillsammans med de anställda. Hon poängterade att en person inte kan omfatta all sakkunskap utan resurserna måste finnas i gruppen. Hennes ledningsfilosofi fick sin tydli-gaste genomslagskraft vid anställningen av de fyra nya tjäns-terna. Inför dessa anställningar hade hon bestämt sig för att un-derstryka att det skulle bildas en prostitutionsenhet med en gemensam plattform utifrån målen i strategin och att uppmunt-ra de anställda att ta ett eget ansvar för att utveckla arbetet. Hon sa:

Det har varit viktigt för mig att involvera persona-len från dag ett. Det första vi gjorde när de nya an-ställdes vara att de fick läsa in sig i allt material, hur det var tänkt och varför de anställdes och vad som är tanken med detta. Sedan presenterade jag mina idéer och tillsammans under två tre möten arbetade vi fram en arbetsplan, med övergripande mål, hur vi ska komma dit och vad är det som vi ska göra först. I denna arbetsplanen sattes det ock-så in ett tidsperspektiv, att till den tiden ska vi ha gjort det och det.

Arbetsplanerna har sedan legat till grund för de olika aktivite-terna och tjänat som ett instrument för att bedöma hur arbetet framskridit. I arbetsplanerna fanns beskrivet vilka olika arbets-fält, såsom klientarbete, samarbetsarbete och informationsarbe-te, som ingick i uppdraget, hur och i vilken takt arbetet med dessa skulle läggas upp. Enhetschefen betonade dock att ar-betsplanerna har varit ”levande dokument” som förändrats och utvecklats i takt med att de anställda har satt sig in i ämnena och fått nya idéer.

Förutom prostitutionsenheten var enhetschefen också arbets-ledare för andra ordinarie verksamheter. Att arbeta med projekt tyckte enhetschefen var utmanande och intressant. Hon sa:

Ar-betar man i ett projekt jobbar man på ett visst sätt, det är mycket action, mycket ovisshet, man ska prova sig fram och

man kan känna sig lite osäker. Hon fortsatte med att beskriva

att när det blev för mycket var det bra att ha den ordinarie verksamheten där människor arbetade efter rutiner. ”Då kan

det kännas som ett andrum och balans som blir till en fördel”

säger hon.

Organiseringen av arbetet och uppbyggnaden av verksamhe-ten har enhetschefen förankrat hos sin chef och styrgruppen. Det har aldrig varit några problem utan hon har känt att det har hela tiden funnits ett stöd för arbetet. Hon sade:

Att vi håller på och hittar en ny målgrupp har inte varit några problem. Jag har berättat att vi gör

sa-ker som är väldigt annorlunda, KAST och nätpro-stitution, det är väldigt väldigt annorlunda, men jag förankrar alltid våra idéer i den mån det går, när det finns tid, hos min chef. Det har inte varit några problem, organisationen är medveten om att det är en målgrupp mot vilken man måste söka sig

fram med lite unika metoder.

Enhetschefen berättade att arbetet har varit mycket utvecklande och intressant men att hon kommer att sluta, då hon fått allt fle-ra andfle-ra arbetsuppgifter som också ökat i omfång. Hon menade att det var tråkigt eftersom gruppen och arbetet kommit så långt. Men detta var något som man inte visste från början utan var ett resultat av omständigheter som socialförvaltningen inte kunnat göra något åt. Hon sade: Man tillhör ju en organisation

och organisationen vill ju använda sig av en på bästa möjliga

sätt utifrån organisationens synpunkt.

Sammanfattande reflektioner och kritiska frågor

Av det insamlade materialet att döma har det ägt rum en rela-tivt väl fungerande samverkan inom ramen för prostitutions-strategin. Frågan är bara om denna samverkan är ny eller om den funnits redan tidigare men då främst på operativ nivå. Styrgruppsmötena har i alla fall tjänat som informationssprida-re och i viss mån underlättat kontakten myndigheterna emellan. Mötena har medverkat till att lyfta upp frågan om prostitution och att de inblandade myndigheterna har kunnat samordna sina insatser i arbetet mot prostitution. Uppenbart var att det till ab-solut största delen varit projektledaren från sexuell hälsa och socialtjänsten som deltagit på flest styrgruppsmöten. Frågan är hur denna ojämna fördelning ska tolkas men det torde inte vara orimligt att det på något sätt skildrar frågans intresse och digni-tet i de olika organisationerna.

Funktionen för styrgruppen har emellertid inte varit uttalad, något som märks bland annat i det samarbete som äger rum mellan socialtjänsten och sjukvården runt Navet. Här blev det tydligt att på organisatorisk nivå har det inte varit klart om var och hur det faktiska samarbetet skulle äga rum. Från social-tjänstens sida menade man att styrgruppsmötena var det forum

där samarbetet skulle ske. När så det uppstod spörsmål om lä-karbemanning och planering för verksamhetens permanentning hade man väntat till de inplanerade styrgruppsmötena för att där ta upp en diskussion. Då sjukvården inte kom till dessa mö-ten innebar det därmed både en betydande fördröjning av pla-neringen av verksamheten vid Navet och en osäkerhet om vad som skulle hända när projekttiden tog slut. Samarbetet organi-sationerna emellan försköts också från styrgruppen till andra forum.

Oklarheter kring styrgruppens mandat visade sig också i frå-gan om KAST:s kartläggning, där det framkom kritik mot att den var för detaljerad genom att den angav adresserna till de olika hemsidorna. Här hade styrgruppen uppmanat KAST att de skulle dra tillbaka sin rapport och före spridning skulle de ta bort adresserna då styrgruppen ansåg att rapporten kunde tjäna som en ”produktlansering” (ur minnesanteckningarna 060907). Denna incident kan illustrera den balansgång som arbetet med samhälleligt oönskade beteenden och handlingar innehåller. En kartläggning, med syfte att sprida information om ett visst be-teende/fenomen och skapa kunskap som ska ligga till grund för utformandet av adekvata insatser mot beteendet i fråga, kan också uppfattas som en impulsgivare till samma beteende som verksamheten syftar till att minimera.

Av intervjuerna att döma höll det på att inom ramen för pro-stitutionsstrategin samlas värdefull kunskap som stod i begrepp att omsättas till insatser för de aktuella målgrupperna. Det hade därmed skapats ett organisatoriskt utrymme åt de anställda att arbeta med frågor rörande prostitution på ett mer kartläggande, målmedvetet och systematiskt vis. I denna process har led-ningsfunktionen haft en betydelsefull roll. Den nuvarande en-hetschefen verkade ha skapat och erhållit förtroende och haft en medierande funktion. Det gällde såväl inom stadsdelen Centrum, mellan olika grupper av de anställda och styrgruppen som mellan sjukvården och socialtjänsten. Hon har lyckats få gehör för hur hon och arbetsgruppen lagt upp arbetet. I jämfö-relse med situationen vid delrapporten (Laanemets 2006) var skillnaderna betydande och torde illustrera behovet av en sam-manhållande kraft, något som troligen var särskilt viktigt i nya verksamheter. När dessa dessutom ska syssla med tämligen

ovanliga arbetsuppgifter utan en omedelbart tydlig klientgrupp blir vikten av arbetsledare ännu viktigare. En viktig fråga blir då vilken roll den tillträdande enhetschefen får och hur kun-skaperna förs vidare och omsätts till lämpliga interventioner. Utifrån ovanstående kan de kritiska frågorna bli:

- Vilken funktion ska styrgruppen ha?

- Hur ska samarbetet mellan de ingående organisationer-na bedrivas?

- Hur förvaltas den kunskap som genereras inom ramen för prostitutionsstrategin?

- Hur kommer ledarfrågan utformas så att den samman-hållande och medierande funktionen både mellan de olika nivåerna inom socialtjänsten och mellan de olika organisationerna förstärks?

Prostitutionsgruppen

Sedan starten i mitten av 1980-talet hade prostitutionsgruppen bestått av två socialsekreterare som främst arbetat med den öppna gatuprostitutionen. Vid tiden för denna rapport var det två kvinnliga socialsekreterare som arbetade uppsökande ett par kvällar/nätter i veckan och knöt kontakter med kvinnor in-volverade i prostitution. Genom årens lopp har socialsekrete-rarna upparbetat ett stort kontaktnät och åtnjöt ett stort förtro-ende hos kvinnorna. Målsättningen var att stoppa nyrekryte-ring, särskilt av minderåriga och yngre kvinnor, motivera och stödja kvinnorna till att sluta med prostitution och förmedla kontakter mellan kvinnorna och vård- och behandlingsinsatser. En viktig resurs i arbetet beskrevs vara Navet, dit flera av kvinnorna hade sökt sig. En av socialsekreterarna berättade:

Det är ofta väldigt svårt att bestämma tider med kvinnorna när de är ute i missbruk. När vi bestäm-mer tider så av tio gånger kombestäm-mer dom ett par gånger. För att de då ska kunna komma in på Na-vet brukar vi serva dem med att ringa, väcka och köra dit dem.

Förutom det uppsökande, motiverade och stödjande arbetet med kvinnorna involverade i gatuprostitution arbetade de två socialsekreterarna med att hålla samtalsgrupper på behand-lingsinstitutioner kring prostitutionsfrågor. I dessa grupper fick de kvinnliga klienterna möjligheter att bearbeta sina upplevel-ser från prostitution, något som flera av deltagarna har sagt vara positivt.

En stor del av arbetet var det uppsökande arbetet kvällstid. Ett arbete som socialsekreterarna beskrev som stundtals väldigt påfrestande. En av socialsekreterarna sade: När man jobbar på

gatan går man in i en helt annan värld. Att möta kvinnorna i

den miljö de befinner sig och få insyn i den atmosfär som finns på gatan ställde stora krav på dem. För att klara av det måste man ha en balans i arbetet och då var det bra att man hade kol-legor som gjorde så att man kunde få distans. Man är otroligt