Försvarsmaktens anpassningsförmåga under Coronakrisen

Försvarsmaktens anpassningsförmåga under

Coronakrisen

Linnéa Risfelt

Självständigt arbete, 15 hp

Statsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet Påbyggnadskurs

HT 2020

Handledare: Arita Holmberg Antal ord: 12767

Abstrakt

Följande uppsats ämnar studera Försvarsmaktens anpassningsförmåga till att bli en stödjande enhet till det civila samhället under Covid-19 pandemins inledande nio månader. Detta

kommer göras med utgångspunkt i Edward Deverell och Eva-Karin Olssons typologi gällande organisatorisk anpassningsförmåga. Typologin delar in organisationer i tre sektioner för anpassningsförmåga och påvisar vikten av anpassningsförmåga på flera nivåer inom

organisationen. Studien ämnar undersöka hur Försvarsmaktens anpassningsförmåga till denna pandemi varit i relation till typologin och dess tre sektioner. Studien undersöker detta genom att studera material från Försvarsmakten själva gällande vad de rent konkret gjort, för att sedan analysera det genom att använda typologin.

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 3

1.1 Introduktion ... 3

1.2 Forskningsproblem och frågeställning ... 4

1.3 Syfte ... 5 1.4 Avgränsning ... 5 1.5 Disposition ... 6 1.6 Bakgrund ... 7 2. Teoretiskt ramverk ... 10 2.1 Tidigare forskning ... 10 2.2 Teori ... 13 3. Tillvägagångssätt ... 15 3.1 Metod ... 15 3.2 Material ... 17 3.3 Operationalisering ... 18 4. Analys ... 20

4.1 Vilka åtgärder har Försvarsmakten vidtagit för att stödja det civila samhället under Covid-19 pandemin? ... 20

4.2 Hur kopplas de strategiska och operativa åtgärderna FM gjort till typologin? ... 24

4.3 Vid en analys av anpassningen, vad finns det då att säga? ... 28

5. Avslutning ... 30

5.1 Slutsatser ... 30

5.2 Återkoppling till tidigare forskning ... 32

5.3 Vidare forskning ... 33 6. Källförteckning ... 35 6.1 Elektroniska källor ... 35 6.2 Rapporter ... 36 6.3 Muntliga källor ... 36 6.4 Offentligt tryck ... 36 6.5 Litteratur ... 37 6.6 Artiklar ... 37 7. Bilagor ... 38

1. Inledning

1.1 Introduktion

Under 2020 drabbades Sverige och världen av en av moderna tiders största kris, en pandemi vid namn Covid-19. En pandemi som genererade en kris vars konsekvenser lamslog stora delar av samhället. Myndigheter, organisationer och företag tvingades reformera sina arbetssätt. Försvarsmakten (FM) tvingades likväl som andra myndigheter lägga om delar av sin verksamhet och fick samtidigt begäran att bistå det civila samhället, däribland sjukvården. Eftersom pandemin snabbt spred sig bland befolkningen satte detta både press och krav på FM att snabbt finnas tillgänglig för stöd till de allt mer belastade civila myndigheterna (Proposition 2020/21:1: 13). Således blir det av intresse att studera FMs anpassningsförmåga till att bli en stödjande enhet under Covid-19 pandemin.

Den omställning som ägt rum de senaste två decennierna inom försvaret resulterade bland annat i att FMs funktion och roll i det civila samhället minskade. I takt med omställningen avvecklades och förändrades delar av organisationen, vilket lämnade delar av den civil-militära samverkan oklar. Vidare minskades militära beredskapslager som FM förfogat över. I många avseenden skulle FM genomföra samma uppgift men med begränsade resurser (Agrell 2010: 187). Omorganisationen i försvaret förflyttade fokus från nationell nivå till internationell, även om det territoriella försvaret och FMs stöd till det civila aldrig avskrivits som en del av FMs huvuduppgifter (SOU 2001:23). Förändringen inom FM har haft olika utgångspunkter och däribland finns förändrade normer hur samhället ser på FMs uppgifter. Uppgifterna har förflyttat sig och inkluderar nu mer än territoriell säkerhet. Numera kan FMs medel ges större möjlighet till användning utöver den militära om situationen så kräver. Problematiken som här kan uppkomma är FMs förmåga till förändring. Om FM inte ligger i fas med sina organisatoriska karakteristiska drag gentemot samhällets utveckling kan svårigheter att anpassa och förändra organisationen till dagens omgivning uppstå (Alvinius och Holmberg 2019: 131-132).

En förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet utfärdades 2002 och föreskriver bestämmelser gällande FMs stöd till myndigheter, kommuner, regioner och enskilda (Förordning 2002:375). Förordning 2002:375 beskriver hur FM på begäran under kriser eller extraordinära händelser får lämna stöd till det civila samhället om de besitter lämpliga resurser för ändamålet, så länge det inte hindrar eller äventyrar deras ordinarie verksamhet (Förordning

2002:375). Förordningen ger således myndigheter rätt att begära stöd från FM under kriser och extraordinära händelser inom områden där FM besitter resurser, kunskap och kapacitet att bistå (Förordning 2002:375). Denna förordning är grunden till FMs arbete när det kommer till att bistå andra myndigheter.

Tidigare forskning gällande organisationers anpassningsförmåga visar att anpassningsförmåga kan byggas och definieras utefter flera företeelser. Bland annat visar Aida Alvinius studie från 2012 att en organisations anpassningsförmåga kan definieras av en balans mellan improvisation och struktur, en balansgång som tillåter organisationen hantera oklarheter utanför organisationens normala struktur (Alvinius 2012: 9). Alvinius studier trycker även på att anpassningen sker på individuell nivå och att ledande individer ges friheten och flexibilitet att operera utefter deras förutsättningar (Alvinius 2012: 18 och Alvinius et al. 2010: 321).Mer om den tidigare forskningen i kapitel två.

1.2 Forskningsproblem och frågeställning

Frågan om Försvarsmaktens funktion och identitet i det svenska samhället har under de senaste drygt tjugo åren varit en omdebatterad fråga. När och hur de förväntas ställa om delar av sin verksamhet för att stödja det civila samt i vilken utsträckning detta förväntas ske. Samtidigt som deras stöd inte får äventyra deras ordinarie uppgifter (Ödlund 2008: 12-13). Vidare kan det finnas begräsningar som gör att FM finner svårigheter att bistå och som gör att de får problem att ställa om sin verksamhet till en stödjande funktion (Forsström et al. 2012: 24). Dessa svårigheter kan grundas i traditionsenliga karakteristiska drag som motverkar anpassningen till nya kriser och omgivningar, vilket i sin tur kan resultera i att FMs legitimitet både inom och utanför organisationen minskar såväl som att uppdragen misslyckas (Alvinius och Holmberg 2019: 13) FMs funktion i samhället är en fråga som åter blivit central under Covid-19 pandemin, såväl som deras förmåga att anpassa sig och bistå andra myndigheter.

FM var och är inte den huvudsakliga myndighet som ställdes inför Covid-19s problematik, där står den svenska sjukvården i fokus, det är ändock av stor vikt att studera FMs anpassningsförmåga av flera anledningar. Det är av vikt att studera alla involverade myndigheter eller organisationer i en kris för att förstå och dra lärdom av den, även om den studerade myndigheten inte har det som huvudsaklig uppgift. Det är av betydelse att studera FM specifikt på grund av dess roll i samhället. FM har som en av sina huvuduppgifter att bistå det civila samhället i den mån de kan under en kris och deras yttersta uppgift är att skydda den

svenska befolkningens liv och hälsa (Westberg 2015: 209). Att studera FMs anpassningsförmåga är väsentligt eftersom de ses som en myndighet som ska ha flexibilitet och hög beredskap inför nya situationer (Ödlund 2008: 29). Denna studie kan visa på eventuella brister och begräsningar i FMs nuvarande uppdragsformulering, pandemin kanske påvisar att FM bör göra mer än de gjort.

Deverell och Olsson beskriver i sin typologi gällande organisationers anpassningsförmåga att anpassning bör ske både operativt och på ledningsnivå såväl som strategiskt för att vara framgångsrikt (Deverell och Olsson 2011: 169). Deverells och Olssons typologi utgör en intressant teoretisk ingång för att studera FMs anpassningsförmåga närmare.

Utifrån den problemformulering som angivits lyder frågeställningarna:

Vilka åtgärder har Försvarsmakten vidtagit för att stödja det civila samhället under Covid-19 pandemin?

Hur kopplas de strategiska och operativa åtgärderna som FM gjort till typologin? Vid en analys av FMs arbete, vad kan sägas om deras anpassning?

1.3 Syfte

Utifrån tidigare forskningen samt det empiriska fallet i form av FMs hantering av Covid-19 pandemin väcks frågan om FMs anpassningsförmåga till en stödjande enhet för det civila samhället under denna världsomspännande kris. Studiens syfte är att med hjälp av den organisationskulturella teoretiska typologi som Deverell och Olsson skapat, gällande anpassningsförmåga, studera hur FM anpassade sin organisation för att bistå det civila samhället under Covid-19 pandemin. Syftet är att skapa en förståelse gällande FMs anpassningsförmåga utefter de förutsättningar de har haft under Covid-19 pandemin, kopplat till de kriterium som Deverell och Olsson skriver i sin typologi. Syftet är även att applicera Deverells och Olssons typologi på ett nytt fall, FM och Covid-19. Det är av intresse att testa det mot ett nytt fall för att se dess relevans och dess användbarhet för fortsatt forskning.

1.4 Avgränsning

Studien syftar inte till att undersöka FMs generella anpassningsförmåga till andra typer av kriser utan fokus ligger på att studera deras förmåga att anpassa sig till en stödjande enhet för de civila myndigheterna under Covid-19 pandemin. Andra empiriska exempel kommer inte belysas, ej heller andra myndigheters anpassning eller arbete med pandemin kommer att studeras eftersom

fokus ligger på FM. Studien ämnar heller ej att jämföra FMs anpassning till andra liknande kriser historiskt sett utan fokus ligger på Covid-19. En jämförande studie hade kunnat vara intressant för att studera hur FM hanterat olika kriser och för att studera om utveckling och förbättring skett. Alternativt jämfört dem med andra staters militär. Men detta är inte denna studies syfte.

Studien begränsar sig till att studera anpassningsförmågan under Covid-19 pandemin utifrån FM eget perspektiv. Detta kan medföra en ensidig vinkel på deras arbete vilket författaren bör vara medveten och vaksam för. Om andra perspektiv hade tagits in, exempelvis Folkhälsomyndigheten, hade en mer nyanserade bild kunnat skapats. Andra myndigheter hade kunnat se FMs arbete från ett annat perspektiv och haft ett mer kritiskt förhållningssätt till FM. Denna studie fokuserar dock på FMs egna bild av arbetet och anpassningen och således kommer andra perspektiv inte tas upp.

De praktiska åtgärderna FM bistod med kommer inte undersökas om de var framgångsrika eller hur väl de fungerade. FMs praktiska åtgärder kommer inte studeras djupare. Denna studie fokuserar på vad FM gjorde och inte om åtgärderna var lyckade.

Studien är begränsad till perioden från mars 2020 fram till november 2020. Detta för att kunna belysa det inledande arbetet med pandemin men även det något mer långtgående arbetet som har fortsatt under årets gång. Slutligen ämnar studien inte studera hur FM inom organisationen anpassat sitt arbete på regementena med utbildningar, övningar och övrig verksamhet eftersom fokus ligger på deras anpassning till stödjande funktion till civila myndigheter.

1.5 Disposition

I följande avsnitt presenteras en bakgrund till ämnet om FMs förpliktelser till att bistå det civila samhället vid kriser och extraordinära händelser. Avsnittet innehåller en redogörelse av förordningar och bestämmelser som reglerar deras arbete och vad de förväntas bidra med, men även FMs egna bestämmelser om stödjande verksamhet.

Därefter följer Kapitel två där tidigare forskning gällande organisationers anpassningsförmåga presenteras. Därefter presenteras typologin om organisationers anpassningsförmåga till kriser vilket utgör grunden för denna studie.

I Kapitel tre redogörs uppsatsens metod; kvalitativ textanalys samt kvalitativa intervjuer. Metodens för och nackdelar för denna studie kommer lyftas. Därefter presenteras studiens analysmaterial samt hur metod skall operationaliseras.

Kapitel fyra består av studiens analys och kapitlet redogör för FMs förmåga att anpassa sig till en stödjande roll under Covid-19 pandemin och vad de konkret genomfört.

Slutligen kommer studien under Kapitel fem att knytas ihop med slutsatser, koppling till tidigare forskning och förslag på framtida studier.

1.6 Bakgrund

Regeringen betecknar en kris som ”En händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner” (Riksrevisionen 2008: 17). En krissituation kan inte hanteras med normala resurser eller normala organisatoriska strukturer och det krävs att extraordinära åtgärder vidtas. En kris är oväntad och utanför vad som anses som det vanliga eller vardagliga. För att lösa krisen måste flera aktörer gemensamt samordnas för att ha tillgång till gemensam styrka och fler resurser för att tillsammans kunna bekämpa krisen (ibid: 18).

FM är uppdelad i fyra militärregioner. Regionerna täcker tillsammans hela Sverige och är indelat i militärregion nord, mitt, väst och syd. Syftet med dessa är bland annat att regional försvarsplanering samt att stöd till och från det civila samhället primärt skall komma från den militärregion som stödet geografiskt behövs från. Den regionala försvarsplaneringen innefattar samverkan med regionala myndigheter, kommuner och andra aktörer för att samordna stödet dem emellan, detta är en av militärregionernas huvuduppgift. Syftet med militärregionerna är att vara närmare den civila lokala verksamheten för att skapa ett bättre samarbete i händelse av kris eller krig (Försvarsmakten Handbok 2016: 51-52).

Försvarsmaktens roll i samhället är idag betydligt mer omfattande än det militära uppdraget, utöver att upprätthålla fred och säkerhet genom olika arbeten har FM en roll i samhällets utveckling och samverkar med flera civila myndigheter. Detta för att fortsatt förbättra den civil-militära samverkan och delvis i syfte för att förbättra det svenska totalförsvaret (Proposition 2014/15:109: 2). Den civil-militära samverkan som sker under fredstid och avser verksamhet gällande krishantering fokuserar på resurser, kompetens och förmågor som FM förfogar över.

Dessa befintliga resurser kan stödja de civila myndigheterna när deras egna inte räcker till (Asplund et al. 2003: 45). FM ska dock inte, så länge det inte finns beslut om det, ”…upprätthålla beredskap eller särskild förmåga...” för att stödja det civila samhället. Stödet skall bygga på redan befintliga resurser samt förmågor och får heller inte bidra till skapandet av en ny verksamhet för FM (Försvarsmakten Handbok 2016: 49). Samverkan mellan det civila och det militära bör vara flexibelt för att på ett effektivare sätt kunna anpassa sina förmågor utefter de uppgifter som kan krävas av totalförsvaret under en kris (Asplund et al. 2003: 62).

FM förväntas vara flexibla samt ha en hög beredskap till att ställa om delar av sin verksamhet under kriser. FM besitter en utbyggd ledningsstruktur som möjliggör denna flexibilitet eftersom det är för kriser och krig de övar. Utöver det förfogar FM över välutbildad personal som är tränade att hantera oväntade situationer, de har tillgång till specialister inom en rad områden och förbanden förfogar över egen infrastruktur så som exempelvis sjukvård. Detta ger dem möjlighet att bistå det civila i både materiel men även kunskap och personal (Ödlund 2008: 29). Frågan blir hur FM är på att anpassa sin organisation för att kunna stötta det civila samhället på ett effektivt och resultatbringande sätt under dagens moderna kriser.

Gällande planering för omfattande sjukvård och smittspridning är det regionerna som har det övergripande ansvaret. Varje region har dessutom en ansvarig smittskyddsläkare och smittskyddsenhet som skall bevaka och bedöma större geografisk spridning av smitta och utefter det rekommendera en handlingsplan (Försvarsmakten Handbok 2016: 38). Vidare ska Socialstyrelsen inneha beredskapslager med bland annat vård- och medicinsk utrustning samt sjukvårdstält, men dessa har reducerats i antal för att passa in i mer fredstida krissituationer som inte kräver samma beredskap. Följaktligen finns inte den mer omfattande beredskapen anpassad för större kriser kvar. Under fredstid ligger inte ansvarsområde gällande sjukvårdens beredskap på FM (ibid: 145).

Som tidigare nämnt regleras FM sedan 2002 att under extraordinära händelser och kriser utefter begäran ge stöd till det civila samhället. Denna begäran skall om ärendets natur inte är för brådskande sändas skriftligt till det Militära Högkvarteret och beslut fattas av chefen för högkvarteret alternativt utefter dennes order av chefen för den operativa insatsledningen. Det är således FM själv som beslutar om de skall lämna stöd (Förordning 2002:375). Stödet lämnas utefter tillgängligheten för lämpliga resurser inom området men får inte äventyra FMs kapacitet att utföra sin huvuduppgift gällande att försvara och skydda Sverige. FM har inte ansvaret att

hantera händelserna själva utan är en stödjande aktör till de civila myndigheter eller organisationer som begär om det (Försvarsmakten 2020: 130). Enheten som ger stöd åt en civil myndighet skall stå under militärt befäl enligt paragraf 10 i stödförordningen och enligt paragraf 8 skall endast personal utbildat för uppdragets natur bistå (Försvarsmakten Handbok 2016: 94). Vid extraordinära händelser som är mer omfattande, exempelvis vid pandemi eller kärnkraftsolyckor som drabbar en stor mängd människor kan mer omfattande resurser efterfrågas från det civila av FM (Försvarsmakten 2020: 130). FM har dock skyldighet att vid livshotande tillstånd hos individer omgående transportera dem med helikopter om det bedöms avgörande för deras behandling, både gällande sjukdom och skada. Avslutningsvis skall FM ha kostnadsersättning för sitt arbete (Förordning 2002:375).

Enligt FMs försvarsstrategiska inriktning från 2016 med en långsiktig plan som övergripligt sträcker sig fram till 2030 beskriver dem att ”Logistikförbandens förmåga och tillgänglighet ska förbättras genom utökat antal kontinuerligt tjänstgörande personal, utökad övningsverksamhet och materiella åtgärder” (Försvarsmakten 2016: 36). Vidare beskriver de att logistikfunktionens krigarförband skall utvecklas för att stödja brigaderna, till dessa logistikförband hör bland annat sjukvårdsförstärkningskompanierna som blir en del av utvecklingen. Sjukvårdsförstärkningskompanierna skall ses som en gemensam resurs för hela FM (ibid: 37).

Sjukvårdsförbanden innefattar två sjukhuskompanier samt två sjukvårdförstärknings-kompanier. Vardera sjukhuskompani befogar över ett fältsjukhus. Sverige har två fältsjukhus som står under FMs befogande. Inriktningen för sjukvårdsförmågan beskrivs som under fortsatt utveckling, med fortsatt samverkan och samordning med det civila samhället, för att kunna ta emot och ge stöd gällande omhändertagande och transportering av sjuka eller skadade. Prioritering för denna samordning sker i geografiska områden där en kraftsamling bedöms möjlig och väsentlig (Proposition 2014/15:109: 85). Sjukvård ses som en del av de vitala samhällsfunktionerna som är grundläggande för det svenska samhällets funktionalitet och är av betydande uppgift för civila myndigheter samt för FM att bibehålla funktionaliteten (ibid: 64).

Enligt förordning 2006:942 gällande krisberedskap och höjd beredskap skall myndigheter enligt paragraf 5 stödja varandra i händelse av kris. De utvalda myndigheterna med särskilt ansvar gällande krisberedskap har även ansvar att planera och förbereda myndigheterna för att skapa en bättre förmåga att hantera kriser. Denna planering sker i samverkansområden för att

skapa en bättre helhetsbild mellan myndigheterna (Forsström et al. 2012: 13). De har även ansvar att förebygga sårbarhet i samhället samt öka motståndskraften för hot och risker. FM omfattas emellertid inte under paragraf 5 och har inget direkt ansvar för krishanteringssystemet och ingår heller inte i samverkansområdena. Däremot deltar FM ändå i flera samverkansområden även om de formellt inte ingår i något av dem. FM finns med i krishanteringssystemet även om det inte finns lagstadgade krav för dem (ibid: 13)

2. Teoretiskt ramverk

2.1 Tidigare forskning

Eftersom denna uppsats undersöker FMs anpassningsförmåga och arbete med Covid-19 blir Aida Alvinius studie; ”The Inadequacy of Bureaucratic Organizations, Organizational

Adaption through Boundary Spanning an a Civil-Military context”, från 2012 relevant. Studien

innefattar byråkratiska, hierarkisk strukturerade organisationers anpassning till krävande och komplexa situationer. Alvinius studie utgår från militära organisationer (Alvinius 2012: 1).

Militären brukar definieras som en byråkratisk organisation med hierarkisk struktur byggd på rationalitet, stabilitet, regler, tydliga gränser, ansvar och auktoritet. Strukturen brukar liknas med en pyramid där det finns flera nivåer och där så gott som alla inom organisationen svarar och rapporterar uppåt i hierarkin till en överordnade. Alvinius menar att det inom organisationsteorins saknas konsensus huruvida en sådan struktur är fördelaktigt eller ej vid händelse av kris (Alvinius 2012: 1). Somliga hävdar att på grund av den hierarkiska, auktoritära och rigida struktur som vissa byråkratier besitter däribland det militära, så har dessa svårare att anpassa sig till händelser som inte faller inom deras strukturer. Detta gör att det tar längre tid att fatta beslut, skapar svårigheter att ta in och bearbeta information och att snabbt vara handlingskraftiga (ibid: 1). Inom det militära utbildas dock personal i syfte att agera med frihet mellan organisationen och dess omgivning samt samla in och bearbeta information (ibid: 3).

Utefter Alvinius studie visade det sig att organisationsanpassning kan definieras av en balans mellan improvisation och struktur, en balansgång som tillåter organisationen att hantera oklarheter utanför organisationens normala struktur (Alvinius 2012: 9). Vidare visar hennes studie att organisatorisk anpassning sker på individuell nivå där individen delvis håller kvar befintliga strukturer och delvis improviserar. Anpassningen kan utvecklas åt både det fördelaktiga och det icke fördelaktiga hållet beroende på hur balanseringen sker. En lyckad anpassning sker när graden av improvisation och struktur möter vad som krävs av situationen.

Den ofördelaktiga anpassningen sker när det inte gör det, när anpassningen lutar sig för mycket på improvisation eller för mycket på struktur (ibid: 18). Om anpassningen inte sker fördelaktigt och kraven för vad som bör göras inte möts kommer inte heller förväntningarna i olika organisationer som samverkar i en krissituation uppnås. Alvinius studie visar även på tre andra omständigheter som kan ha betydelse; i vilken miljö och omgivning krisen sker, vilka individer som involveras och vilka handlingar som krävs. Kärnan i hennes studie är dock att det krävs både improvisation och struktur för att en organisation fördelaktigt skall kunna hantera en kris (ibid: 19).

Alvinius skrev tillsammans med sina kollegor Erna Danielsson och Gerry Larsson även studien

”Structure versus freedom of action: leadership during the rescue operation following the 2004 tsunami”, vilken också gör sig relevant för denna uppsats. I studien studerar de ledarskap vi

Tsunamikatastrofen som ägde rum 2004 (Alvinius et al. 2010: 304). På grund av det avstånd och informationsasymmetri som kan finnas mellan den strategiska ledningen och den operativa verksamheten, tvingades de operativa ledarna att agera självständigt för att arbetet skulle utföras effektivt. Trots att det enligt vissa organisationsteorier sker en centraliserad, hierarkisk uppstramning där ledarna tar ett fastare grepp om organisationen och beslutsfattandet under krissituationer så visar Alvinius, Danielsson och Larssons studie på det motsatta (ibid: 320). Deras studie visar att det funktionella var att operativa ledare gavs mer frihet i sitt agerande. De påvisar en annan infallsvinkel där flexibilitet och frihet gällande beslutsfattande under krisens inledande fas kan vara fördelaktigt och mer givande gentemot en hierarkisk styrning. De påpekar att decentralisering inte behöver vara negativt under den inledande fasen av en kris (Alvinius et al. 2010: 321). Även i denna studie belyser de att balansen mellan struktur och friheten att ta initiativ är grundläggande för en organisations krishantering. En balans som är grundläggande för en organisations anpassningsförmåga, på ledningsnivå såväl som operativ nivå (ibid: 318).

Arjen Boin och Martin Lodge skrev under 2016 studien ”Designing resilient institutions for

transboundary crisis managment: a time for public administration”. I deras studie berör de

vikten av improvisation och anpassning hos organisationer som genomgår en kris. Eftersom kriser kan pressa organisationer till sin gräns, testas de normer och strukturer som är etablerade till sitt yttersta. Organisationen tvingas att arbeta utanför etablerade arbetssätt och rutiner för att kunna hantera krisen, detta innebär att anpassningsförmågan och förmåga att improvisera blir vitala för att hantera en kris (Boin och Lodge 2016: 292). Vidare diskuterar dem huruvida

det går att koppla en organisations resiliens gentemot kriser till specifika handlingssätt eller om resiliens blir en konsekvens av stor anpassningsförmåga över tid. Det vill säga att en hög nivå av kontextuell anpassningsförmåga över tid kan bidra till resiliens (ibid: 294). Artikel påvisar den långsiktiga vikten för organisationer att vara anpassningsbara.

Den klassiska studien ”Do (some) organizations cause their own crises? The cultural profiles

of crisis-prone vs. crisis-prepared organizations”, av Mitroff med fleral (m.fl.) från 1989 är

fortfarande relevant och även för denna uppsats. Även om FM inte kan sägas varit delaktiga i skapandet av Covid-19 krisen kan vi studera deras organisation utifrån Mitroffs m.fl. teori gällande krisbenägna kontra krisförberedda organisationer (Mitroff et al. 1989: 280). Författarna delar upp organisationer utefter deras förmåga att förbereda sig inför samt hantera kriser. En organisation som tenderar att vara mer krisbenägen, alltså mer utsatt för att påverkas negativt av en kris, har en låg nivå av förberedelser för kriser med endast ett fåtal eller fragmenterade planer för hanteringen. Vidare innehar de en rigid struktur som inte tillåter flexibilitet, använder sig frekvent av rationalisering samt förnekar till det yttersta den hotande verklighet de står inför, alternativt tillkännager situationen men tonar ner dess betydelse (ibid: 274, 280). En organisation som är förberedd för kriser är mer åt det motsatta hållet, det vill säga de har planer för hanteringen av fem eller fler kriser och planerna är integrerade dels med varandra dels i den redan befintliga organisationsstrukturen. Organisationsstrukturen är anpassningsbar och flexibel till nya situationer och de har lättare att acceptera, ta in information och erkänna en kris kontra den krisbenägna som inte agerar så (ibid: 280). Mitroff m.fl. påvisar hur en organisationsuppbyggnad och struktur kan ha betydelse för deras hantering och anpassningsförmåga till en kris (ibid: 282).

Utifrån ovan redogörelse kan anpassningsförmåga förstås utifrån olika perspektiv där olika företeelser kan vara betydande. Sammanvävt visar den tidigare forskningen att en organisations anpassningsförmåga kan bero på flera olika variabler. Anpassningen kan förstås som en kombination mellan improvisation, flexibilitet och struktur och många gånger är det på individnivå som anpassning bygger. Avslutningsvis kan organisationer även tendera åt att; antingen vara mer eller mindre krisbenägna eller krisförberedda. Organisationer som är förberedda för olika typer kriser och som är flexibla i sin struktur tenderar att hantera kriser bättre gentemot de som inte är det.

2.2 Teori

Studien skall undersöka anpassningsförmågan hos FM att ställa om delar av sin verksamhet och vara en stödjande aktör till de civila myndigheterna under Covid-19 pandemins nio inledande månader. Studien ämnar, som Dennis Smith förespråkar i sin bok från 2006, att studera krisens inledande och kritiska fas eftersom krishanteringen under denna period är mycket avgörande för hur krisen utvecklas. Denna period domineras av en mer akut hantering och kräver att organisationen skall genomföra tillfälliga organisatoriska förändringar (Smith 2006). Anpassningsförmåga hos en organisation innebär; dess kapacitet att omdefiniera underliggande beskaffenheter i gensvar till stora förändringar. Organisationer bör ha förmåga att ta till sig och tolka signaler utifrån, som de sedan översätter genom att förändra interna strukturella strukturer och beteendemönster (Denison och Mishra 1995: 215).

En passande teori att använda för denna studie blir Edward Deverells och Eva-Karin Olssons typologi gällande tillfällig organisatorisk krisrespons. Den baseras på organisationers förmåga att presentera strategier för krishantering samt att anpassa både den operativa nivån och ledningsnivå under en kris. Typologin undersöker organisationers potentiella förmåga att omstrukturera sig för att hantera akuta kriser (Deverell och Olsson 2011: 169). Deverell och Olsson delar upp organisationer i tre sektioner av anpassningsförmåga; de helt anpassningsbara, delvis anpassningsbara och slutligen de icke anpassningsbara. Författarna kategoriserar organisationerna utefter deras förmåga att, som nämnt, anpassa både strategi, ledning och operativ nivå (ibid: 169). Deverell och Olsson menar att organisationskulturen spelar en avgörande roll under krisens inledande fas gällande vilken nivå av anpassningsförmåga som organisationen besitter, där olika typer av kulturer som dominerar ger olika hög nivå att anpassa sig (Deverell och Olsson 2011: 169). Studien undersöker huruvida det går att använda sig av denna typologi för att studera FMs förmåga till anpassning under Covid-19 pandemi.

En stark expertkultur med ovilja till förändring och att rubba de vardagliga rutinerna visade sig dominera hos de icke eller delvis anpassningsbara organisationerna. En kultur som medvetet prioriterar flexibilitet främjar för att organisationen har en högre anpassningsförmåga, vilket organisationen kan dra nytta av under krisen (Deverell och Olsson 2011: 169). Utifrån ett organisationskulturellt perspektiv finns det en koppling mellan organisationens strategiska och operativa nivå och de värderingar, normer och rutiner som reglerar den vardagliga verksamheten. Organisationens bärande utmaning blir att förändra dessa för att möjliggöra anpassning till de nya strategier som initieras (ibid: 175).

Vidare menar Deverell och Olsson att ”organisationens förmåga att formulera strategiska mål för sin krishantering är en av de avgörande uppgifterna i den inledande fasen” (Deverell och Olsson 2011: 170). Hur organisationen hanterar den inledande fasen får konsekvenser för hur krishanteringen kommer fortlöpa men även för organisationens förmåga att ta sig ur krisen eftersom det får långtgående effekter. En organisation som använder krisen på ett fördelaktigt sätt återgår inte till utgångsläget före krisen utan lär sig av krisen och utvecklar sin organisation utefter dessa lärdomar. Förmågan att anpassa strategierna gentemot den nya situationen är avgörande för organisationens förmåga att utvecklas (ibid: 170).

För den helt anpassningsbara organisationen påvisas vikten av ledningens förmåga att lägga om strategier gällande den förändrade situation organisationen står inför. Detta är ledningens ansvar eftersom de har mandat att lägga om strategier. Om individerna i ledningen har erfarenhet eller väsentliga kunskaper som hjälper dem att fatta snabba och avgörande beslut kommer organisationen gynnas mot en större anpassningsförmåga. Detta för att ledarna fattar beslut baserad på erfarenhet, kunskap och intuition vilket gör att de snabbt kan lägga om strategierna så att de är i samspel med krisen (Deverell och Olsson 2011: 188). Dessutom är det av vikt att de individer som fattar dessa beslut representerar flera delar av organisationen vilket gör att förändringarna snabbare kan implementeras i organisationen. Deverell och Olsson menar att en hierarkisk kultur med starkt ledarskap ter sig gynnsam för en mer lyhörd och anpassningsbar organisation. Vidare sker den operativa anpassningen till de nya strategierna omgående och organisationen ställer om de delar i organisationen som krävs (ibid: 189).

Den icke anpassningsbara organisationen står i kontrast till den anpassningsbara. De definieras av en decentraliserad struktur utan tydlig ledning och som därigenom inte har samma förutsättningar till att snabbt fatta beslut gällande nya strukturer. Den operativa delen av organisationen står utan tydlig styrning (Deverell och Olsson 2011: 189). Inom de icke anpassningsbara organisationerna hindras genomgående förändringar av teknisk kultur vilket resulterar i att krishanteringen sker i enlighet med de redan befintliga vardagsrutinerna. Organisationen reagerar inte på det sätt som kan krävas i omtumlande kriser utan arbetet fortsätter i stort som vanligt med endast ett fåtal som sköter arbetet med krisen vilket förringar dess omfattningen (ibid: 190).

Slutligen finns den delvis anpassningsbara organisationen som är ett mellanting mellan de ovan nämnda. Där centraliseras en ledningsgrupp, men denna är inte konstant och har heller inte mandat nog att implementera sina beslut. Detta försvagar och skapar svårigheter för organisationens operativa del att veta vad som gäller. Ledningen kan skapa eller lägga om strategier men lyckas inte fullt ut implementera dessa i den operativa verksamheten. Detta påvisar vikten av att det inte räcker med att ställa om organisationens strategier, utan det måste även följas av en operativ anpassning (Deverell och Olsson: 189). Nedan en konkretiserande bild av ovan redogörelse om de tre sektionerna.

Helt anpassningsbar Delvis anpassningsbar Icke anpassningsbar Strategisk anpassningsförmåga

Ny strategi Ny strategi Oförändrad strategi

Organisatorisk anpassningsförmåga Anpassning på ledningsnivå samt operativ nivå Förhindrad anpassning på ledningsnivå och operativ nivå Operativ rutinartad anpassning

(Deverell och Olsson 2011: 176)

3. Tillvägagångssätt

3.1 Metod

Denna studie kommer utgöras av kvalitativ textanalys och två kvalitativa intervjuer för att studera FMs anpassning och stöd under Covid-19 pandemin. Individerna som intervjuas är båda anställda som Överstelöjtnanter vid det Militära Högkvarteret och har varit delaktiga i arbetet med Covid-19 pandemin.

Den kvalitativa textanalysen lägger tonvikten på ord snarare än siffror och ämnar studera och tolka texter mer djupgående. Generellt innebär textanalys en systematisk bearbetning av ett antal noga utvalda texter där syftet är att belysa de specifika frågeställningar som studien ämnar studera. Vidare bidrar den kvalitativa metoden till att upptäcka komplexa samband och uppnå ett djup med hjälp av det meningsskapande som sker i processen av att analysera materialet (Grönmo 2006: 132). Den kvalitativa metodens styrka ligger i att uppnå en djupare förståelse i ämnet vilket i sin tur kan stärka resultatets trovärdighet. Den kvalitativa forskningen strävar efter att uppnå en förståelse av värderingar, åsikter eller beteenden utefter den kontext som

studien ämnar undersöka. Med hjälp av den kvalitativa metoden möjliggörs komplicerade tolkningar av detta. Den kvalitativa textanalysens svaghet kan hävdas ligga i dess generaliserbarhet eftersom fokus ligger på ett eller ett fåtal fall. Är det dock endast ett specifikt fall som skall studeras så behöver inte resultatet vara generaliserbart för mer än fallet i sig. Den kvantitativa forskningens resultat kan många gånger generaliseras på ett bredare plan men det grundar sig i omfattningen av den data som används, så det behöver inte vara fallet. En kvantitativ studie som inte använder tillräckligt omfattande data är inte generaliserbar (Bryman 2018: 488). För denna studies syfte lämpar sig dock den kvalitativa textanalysen och intervjuerna bättre eftersom målet är att på ett djupare plan studera FMs anpassningsförmåga till Covid-19 pandemin. En kvantitativ studie är inte relevant på grund av det faktum att det är ett fall, Covid-19, som skall studeras på djupare nivå.

Det är av betydande värde att studier producerar välgrundade resultat, men en risk med den kvalitativa studiens metod är att författaren tolkar sitt material och där kan dennes subjektivitet gentemot materialet påverkas. Därav är det av stor vikt att forskaren förblir objektiv men samtidigt källkritisk mot sitt material. Det är betydelsefullt att forskaren tar ställning till materialets relevans, trovärdighet och validitet eftersom det i en kvalitativ studie utgörs av ett mindre antal texter. Det är av vikt att forskaren är transparent gällande sitt tillvägagångssätt och sitt urval för att stärka studiens reliabilitet (Grönmo 2006: 191). Genom djupgående läsning, tolkning och bearbetning av intervjuunderlaget ämnar studien systematiskt svara på studiens forskningsproblem och operationalisering.

Inom den kvalitativa forskningen används intervjuer för att förstå den intervjuades egna erfarenheter och ståndpunkter (Bryman 2018: 561). I kvalitativa intervjuer låter forskaren vanligen intervjun röra sig i olika riktningar eftersom detta ger intervjupersonen möjlighet att delge vad hen själv anser relevant. Således blir den kvalitativa intervjumetoden relevant för denna studie eftersom den ger intervjupersonerna möjlighet att delge sina uppfattningar gällande frågan om FMs anpassningsförmåga och stöd under Covid-19. Detta skapar en djupare insikt för studien (ibid: 161). Att göra kvalitativa intervjuer ställer krav på forskaren att vara tydlig med studiens syfte såväl som i sina frågor, som att vara lyhörd och kritisk mot det som sägs. Intervjuerna genomfördes via Zoom vilket gjorde dem flexibla och gav möjlighet att se den intervjuades kroppsspråk trots att intervjun inte hölls fysiskt. Intervjuerna spelas in för att sedan transkriberas vilket gör det möjligt att djupare studera exakt vad som sades men även för

att andra skall kunna granska intervjumaterialet. Studien blir således transparent (Bryman 2018: 566). Intervjumaterialet återfinns hos författaren.

Avslutningsvis är intervjuerna semistrukturerade vilket innebär att författaren utgår från en förbestämd guide av frågor men samtidigt ger flexibilitet till intervjuaren att ställa följdfrågor till sådant intervjupersonen delger. Vilket i sin tur bidrar till att intervjupersonen ges möjlighet att utveckla svar och belysa vad hen anser betydelsefullt (Bryman 2018: 563). Studiens frågor utformades för att styra intervjun mot studiens övergripliga ämne men även för att få en djupare förståelse av FMs arbete. Intervjuguiden återfinns i studiens bilagor.

3.2 Material

Urvalet av material görs utefter vad som anses relevant utifrån forskningsfrågorna gällande FMs stödjande arbete under Covid-19. Urvalet görs även utefter materialets validitet. Insamlingen av materialet sker både genom kvalitativ textinsamling och intervjuer.

Studien bygger övervägande på empiri från FM själva men det är inte intervjuerna som är huvuddelen. Till stor del utgörs studiens empiri av officiella utlåtanden från FM där de redogör för det operativa arbetet. Både avslutat arbete såväl som det pågående arbetet. Dessa utlåtanden har kontinuerligt publicerats på deras hemsida allteftersom FM antagit nya arbetsområden men även uppdaterats när arbetet anses som avslutat. Utlåtandena blir förstahandskälla till FMs faktiska operativa agerande och utgör huvuddelen av studiens avsnitt gällande vilket operativt arbete FM utfört. Vidare används kortare artiklar från de större nationella nyhetsbyråerna, exempelvis Sveriges Television och Aftonbladet, gällande FMs operativa arbete. Även information från regeringen i form av propositioner där de bitvis går in på FMs stöd kommer tas upp som komplement till övrigt textmaterial eftersom det kan bredda empirin gällande FMs operativa arbete såväl som bilden av deras anpassningsförmåga. De officiella utlåtandena från FM samt övrigt textmaterial som redogjorts för kommer utökas av de två intervjuerna. Källorna kan ses komplettera varandra och ge en djupare mer fullständig bild än om studien bara använde textmaterialet eller intervjuerna.

Av orsaken att Covid-19 pandemin fortfarande pågår finns det som nämnt ännu inte så mycket skrivet om FMs arbete eftersom arbetet fortfarande sker. Därav används kvalitativa intervjuer med två Överstelöjtnanter anställda vid det militära Högkvarteret, placerade vid Produktionsledningen, bägge involverade i FMs arbete med Covid-19. Den första individen

arbetade under våren med omställningen och anpassningen till pandemin och den andra arbetar med det nuvarande arbetet. Båda valde att förbli anonyma på grund av det faktum att FMs egna utredningar av FMs arbete och stöd ännu inte är klart. Eftersom båda talade utifrån sina befattningar och erfarenheter i sina yrkesroller och inte endast personliga åsikter bedöms de som trovärdiga och pålitliga källor. Det kan uppfattas som en svaghet att endast intervjua två personer eftersom studien kan bli begränsad i sin generalisering. Dock användes de som komplement till övrigt textmaterial som används i studien vilket innebär att de inte står för studiens huvudsakliga empiri, utan är endast en del av empirin. Intervjuerna gjordes kvalitativt och djupgående med personer med stor kännedom inom ämnet. De intervjuade kommer refereras till som Överstelöjtnant 1 respektive 2.

Det kan ses som en begräsning att bygga stora delar av studien på material från FM själva, både stor mängd text såväl som intervjuerna, men som nämnt ämnar denna studie fokusera på att studera FMs perspektiv på deras arbete och anpassning.

3.3 Operationalisering

Syftet är att undersöka FMs anpassningsförmåga och stödjande arbete till det civila samhället under Covid-19 pandemins inledande nio månader. Genom att använda Deverells och Olssons typologi gällande anpassningsförmåga ämnar studien söka förståelse för FMs förmåga till anpassning, utöver det vill studien redogöra för vilka åtgärder FM tog. Därmed måste först FMs konkreta praktiska arbete studeras för att se vilka åtgärder som togs. Därefter studeras deras operativa och strategiska arbete och med hjälp av typologin byggs en förståelse vad dessa åtgärder kan säga om FMs förmåga till anpassning. Studiens syfte är även att undersöka huruvida typologin fungerar på andra fall än de Deverell och Olsson använde när de skapade den. Intervjuerna är även utformade för att kunna ge svar på dessa frågor. Studien ämnar avslutande beröra frågan gällande vad som kan sägas om FMs anpassningsförmåga i relation till typologin. Detta görs i studiens slutskede och är en sammanvävning av vad som kan sägas utifrån studiens empiri i relation till typologin samt de intervjuades professionella åsikt.

Helt anpassningsbar Delvis anpassningsbar Icke anpassningsbar Strategisk anpassningsförmåga

Ny strategi Ny strategi Oförändrad strategi

Organisatorisk anpassningsförmåga Anpassning på ledningsnivå samt operativ nivå Förhindrad anpassning på ledningsnivå och operativ nivå Operativ rutinartad anpassning

(Deverell och Olsson 2011: 176)

Studien kommer operationaliseras med hjälp av ovanstående tabell gällande typologin för att studera vad i materialet som kan ses som anpassning. Om FMs arbete sammanfaller med den icke anpassningsbara sektionen innebär det att de har en oförändrad strategi och inte har anpassat sin organisations strategiska arbete för att kunna bemöta denna nya kris. Ingen ny strategisk inriktning skapas för hanteringen som ger direktiv åt resten av organisationen gällande vad som bör göras och av vem. FM har i så fall heller inte anpassat sin operativa verksamhet utan hanterar krisen med befintliga strukturer parallellt med den vanliga verksamheten. Detsamma gäller för ledningsnivån som hanterar detta parallellt med andra uppgifter, således är hanteringen inte prioriterad.

Om FMs arbete sammanfaller med den delvis anpassningsbara sektionen har FM skapat en ny strategisk inriktning för organisationens arbete gällande anpassningen till en stödjande enhet, med en tydlighet gällande vad som bör prioriteras. Dock finns det på den operativa och ledningsnivån hinder för anpassningen till krisen. Organisationen klarar inte av att fullt ut anpassa sig till den nya strategin. Om strategin ändras men FMs operativa arbete med att anpassa sig inte går i linje med den nya strategin som ledningsnivån skapat kommer det tyda på den delvis anpassningsbara sektionen. Om dessa hinder finns ämnar denna studie finna dem och belysas dem för att peka på den delvis anpassningsbara sektionen.

Om FMs arbete däremot sammanfaller med helt anpassningsbara sektionen kommer det visa sig att FM både antagit en ny strategi och anpassat den operativa nivån såväl som ledningsnivån till den nya strategin och till krisen. FM kommer i detta fall anpassa de delar av organisationen som behövs och som krävs för att kunna möta det civila samhällets begäran. I denna sektion

finns inga hinder mellan det strategiska, ledningen och operativa utan anpassningen tillåts att ske. Om FMs arbete sammanfaller med denna sektion kommer studien påvisa hur detta skett.

Studien skall därmed identifiera FMs anpassning i relation till denna typologi och i vilken sektion deras anpassning stämmer överens med. I empirin skall det studeras om det finns hinder eller problem som gör att FM inte kan anpassa sig. Om sådana finns skall dessa redogöras för, för att definiera vilken sektion som överensstämmer. Avslutningsvis är det som nämnts även en del av operationaliseringen att studera om det går att använda denna typologi för andra typer av fall.

4. Analys

4.1 Vilka åtgärder har Försvarsmakten vidtagit för att stödja det civila samhället under Covid-19 pandemin?

Vilka åtgärder har FM vidtagit för att stötta det civila samhället på operativ nivå samt ledningsnivå?

Rent praktiskt och operativt kan det ses som att FM bistått med mycket under krisen. Initialt skickade de stabsofficerare till Folkhälsomyndigheten (FHM), sjukvårdsregionerna, Socialstyrelsen och kommuner för att bistå deras interna stabsarbete. Detta gjorde FM för att stötta dessa myndigheter i att genomföra den dagsoperativa och mer akuta verksamhet som de ställdes inför. En arbetssituation som myndigheterna inte är vana vid och rutiner för ett sådant arbete saknades. Stabsofficerarna skulle då hjälpa och vägleda detta arbete både på kort och lång sikt (Överstelöjtnant 1 & Aftonbladet 2020-04-24). Detta gjordes innan en officiell begäran från den civila sektorn skickades till FM, eftersom FM såg ett behov som snabbt behövde bistås och valde att agera innan den formella formalia fanns på plats, det fick hanteras i efterhand (ibid). Efter det initiala skedet har formella ansökningar gällande stöd från myndigheterna skickats in och detta är ett arbete som fortgår. Hos exempelvis FHM och Socialstyrelsen bistår FM fortfarande i november med stabspersonal (Överstelöjtnant 2).

Genomförda och avslutade stödinsatser som FM utfört sedan mars fram till november täcker ett brett spann av uppgifter. Nedan följer en kort redogörelse för dessa;

- FM har bidragit med sjukvårdstält som upprättats i anslutning till sjukhusen, sjukvårdssängar och personal till sju olika regioner under våren. FM har bistått med ventilatorer, övervakningsmonitorer, skyddsmasker och vätskeskydd som fördelats av

Socialstyrelsen och som även levererades till Polisen, Kriminalvården och Tullverket. FM hjälpte även till att utbilda den mottagande personalen på underhåll av skyddsmaskerna så att dessa skulle hanteras korrekt (Försvarsmakten 2020-04-08). - FM har hjälpt Socialstyrelsen i Helsingborg att transportera och bygga upp

sjukvårdsmoduler (Försvarsmakten 2020-04-24).

- Under vårens mest hektiska period bistod FMs transportkontor Utrikesdepartementet med hemtagning av ambassadspersonal och svenska medborgare som befann sig i andra länder (Försvarsmakten 2020-04-24).

- Ett fältsjukhus upprättades i Älvsjö i Stockholm där det fanns 30 intensivvårdsplatser och 40 vårdplatser. Till Fältsjukhuset följde även det medicinska materiel som där behövdes, däribland röntgen och elektrokardiografi-utrustning (EKG). Ansvaret för fältsjukhuset lämnades den 3 april över till Region Stockholm (Försvarsmakten 2020-03-22). Sjukhuset kom aldrig till användning men fanns där som en extra resurs utifall läget blev så kritiskt att platserna på sjukhusen skulle bli överbelastade och inte räcka till (SVT 2020-06-08).

- Det andra fältsjukhuset upprättades av FM i Göteborg, där fanns det 20 intensivvårdsplatser och 50 sjukvårdsplatser. Till Fältsjukhuset följde även allt det medicinska materiel som behövdes, däribland röntgen och EKG-utrustning. Ansvaret för fältsjukhuset och FMs materiel lämnades den 27 mars över till Västra Götalandsregionen (Försvarsmakten 2020-03-25).

- FM byggde om ett antal av sina militära helikoptrar med civil intensivvårdsutrustning för att snabbt kunna bistå de civila ambulanshelikoptrarna med att transportera svårt sjuka patienter. 39 patienter flögs med FM helikoptrar (Försvarsmakten 2020-04-24). - FM har i flera regioner bidragit med ambulanser och förare för att stötta upp den civila

vården med transport av covid-19 patienter (Försvarsmakten 2020-04-17).

- Tillväxtverket i flera län har fått stöd från FM genom stabspersonal (Försvarsmakten 2020-04-24).

- Socialstyrelse, sjukvårdsregioner och kommuner har fått stöd av FM gällande inköp, transportering och förvaring av materiel, exempelvis skyddsutrustning. Det har delvis varit så mycket materiel att den civila sektorn inte haft möjlighet att förvara det, så FM fick bistå med förvaring och transport (Försvarsmakten 2020-04-24).

Utöver stödet som består av stabspersonal som ställs till förfogande hos FHM och Socialstyrelsen så stödjer FM FHM med nationell provtagning. Detta gällande corona-tester

och logistik men även med laboratorieingenjörer som står till FHMs förfogande. Detta är ett arbete som inleddes i våras men som består (Försvarsmakten 2020-03-13).

Som nämnts skickades initialt stabspersonal till bland annat FHM för att bistå, utan att en officiell begäran inkommit till FM. Därefter inkom begäran från olika myndigheter, regioner och kommuner gällande behov av stöd. Utefter dessa agerade FM enligt ovan redogörelse. De har lämnat stöd utefter tillgängliga resurser inom begärt område. FM har därför inte på eget initiativ, förutom det initiala stödet, stöttat det civila samhället. Enligt Förordning 2002:375 är det dock först efter en officiell begäran inkommit som FM officiellt börjar agera (Proposition 2020/21:1: 13). Det arbetas även med att hantera de begäran om stöd som inkommer, bland annat hanterade FM under november en begäran från Västra Götaland att åter bistå med ambulanser och förare (Överstelöjtnant 2).

Gällande anpassning på ledningsnivå kan det delvis tolkas som att den stabspersonal som stöttat olika myndigheter var på ledningsnivå (Proposition 2020/21:30: 125). Vidare ställde under våren delar av det Militära Högkvarteret om sin verksamhet för att kunna hantera pandemin. Eftersom delar av Produktionsledningens arbetsuppgifter gick på lågvarv till följd av pandemin och att de inte ville bidra till en ökad smittspridning fick somliga anställda där lägga alla sina ordinarie arbetsuppgifter åt sidan. Det inrättades under mars månad ett samverkansorgan på ledningsstaben där representanter från den Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), Produktionsstaben, Ledningsstaben, Insatsstaben och den juridiska avdelningen ingick (Överstelöjtnant 1). Den juridiska ingick på grund av det faktum att när FM skall stödja det civila finns det som nämnts i bakgrunden en del regler att förhålla sig till. Denna grupp skulle på Överbefälhavarens direktiv hantera FM stöd till det civila samhället med chefen för Insatsstaben som ledare. Initialt uppstod det en problematik gällande befogenheter och vem som skulle göra vad (Överstelöjtnant 1). Det var oklart vilka förband som stod under Insatsstabens förfogande och vilka som låg under Produktionsstaben. Detta gjorde det otydligt för chefen för Insatsstaben vilka förband hen hade full handlingsfrihet över och vilka som Produktionsstaben var tvungna att lämna över. Även vilken chef som hade befogenheter att ge ut order och vem som skulle tillförordnas specifika uppgifter var initialt oklart, eftersom FM tidigare inte varit med om en liknande situation (Överstelöjtnant 1 & Aftonbladet 2020-04-24). Det uppstod även problematik på grund av de olika juridiska bitarna som tillkommer när FM bistår samhället. FM skall ha kostnadsskydd för sitt arbete och detta skiljer sig åt beroende på vilken del i samhället de stödjer. Eftersom arbetet med att stötta under pandemin skedde snabbt

uppdagades i efterhand att en del av kostnaderna, exempelvis ombyggnationen av helikoptrarna, fick FM betala (Förordning 2002:375 & Överstelöjtnant 1).

Vilken strategisk anpassning har FM vidtagit för att stötta det civila samhället?

Strategiskt sett är det svårare att definiera vad FM gjort gällande sin anpassning. FM är en organisation som är ämnad att verka i extraordinära situationer och att vara flexibla vilket gör det svårt att peka ut specifika omstruktureringar (Ödlund 2008: 29). Något som Överbefälhavaren gav order om var delvis inrättningen av samverkansorganet. Den förändrade den befintliga strukturen på Högkvarteret då personal från flera avdelningar flyttades från sina ordinarie uppgifter för att på heltid arbeta med Covid-19 anpassning. Överbefälhavaren beordrade även för dagliga samverkansmöten inom gruppen för att ha en övergripande bild av arbetet (Överstelöjtnant 1).

Under vårens inledande månader var de strategiska signalerna som kom från FM att FM i den mån de hade resurser och kompetens skulle bistå samhället, detta sågs som ett prioriterat arbete (Proposition 2020/21:1: 13). De strategiska signaler som under hösten vuxit fram från Överbefälhavaren har varit mer direkta. All begäran om stöd som inkommer från det civila skall FM ställa sig välvilliga mot och hantera skyndsamt. Det finns fortfarande ett särskilt tillsatt samverkansorgan som hanterar dessa begäran och FM har nu större erfarenhet om hur förfrågningar skall hanteras, vilka lagar och förordningar som gäller samt vilka som har ansvar för vad. Merparten av begäran om stöd som inkommer har godkänts under hösten men det ska fortfarande ligga inom ramarna för vad FM får och kan ge stöd inom. Begäran om stöd kan inte alltid helt fullgöras av FM men genomförs utefter de förutsättningar som finns, tillexempel om en begäran inkommer om en viss mängd materiel kan den inte alltid fullt ut tillgodoses (Överstelöjtnant 2). Samordningsgruppen förväntas numera fördela inkomna begäran i organisationen. Så att begäran som berör de olika enheterna hanteras mer linjärt gentemot i våras. Nu kanaliseras frågor om transport till den avdelning som i vanliga fall hanterar dessa frågor. Gentemot i våras där allt bearbetas i samverkansorganet innan det fördes vidare i organisationen (Överstelöjtnant 1).

FM begränsade initialt vissa delar i organisationen vilket även fortsatte under hösten. Bland annat begränsades de värnpliktigas möjlighet att åka hem (Försvarsmakten 2020-04-17). Flera militära övningar har även ställts in eller skjutits fram för att inte bidra till fortsatt ökad smittspridning alternativt riskera att en del av den egna personalen i organisationen blir sjuka.

FM har vidtagit en rad försiktighetsåtgärder för att fortsatt kunna fullgöra sina ordinarie uppgifter vilket de i stora drag kunnat göra (Proposition 2020/21:1: 12). Trots pandemin har FMs arbete fortsatt som vanligt med utbildning, vilket kännetecknas som en av deras kärnverksamheter. FM har även fortsatt med internationella insatser och deras vanliga operativa uppgifter i Sverige. Deras verksamhet har inte stannat upp eller ändrats i sin helhet utan i många avseenden har de fortsatt agera som vanligt (Proposition 2020/21:1: 18). Detta tillhör dock inte studiens ändamål att studera men nämns kort för att ge en bredare bild av FMs bredare anpassning. Förutom ovanstående stycke kan det inte identifieras, utefter den information som nu finns att tillgå, fler strategiska förändringar som FM vidtagit.

4.2 Hur kopplas de strategiska och operativa åtgärderna FM gjort till typologin?

Utifrån de båda intervjuade kan mycket av den samverkan som FM haft med andra myndigheter grundas i individer. Det är motiverade individer på både FM och FHM som tillsammans har burit ett stort ansvar för att driva detta arbete framåt. Det är individer som haft en målmedveten attityd och vågat arbeta framåt (Överstelöjtnant 1 & 2).

Utefter ovan redogjorda beskrivning av vad FM gjort som stödjande enhet under Covid-19 pandemin kan det utläsas som att de bistått med en mängd saker. Det skall dock kopplas till studiens typologi för en djupare analys, nedan följer en kort återblick av typologin;

Den helt anpassningsbara organisationen anpassade både ledningsnivån och den operativa nivån till den nya strategi som antagits för att bättre hantera krisen.

Den delvis anpassningsbara organisationen skapar också en ny strategi men den operativa nivån såväl som ledningsnivån finner svårigheter i att anpassa sig till den.

I den icke anpassningsbara organisationen så skapades ingen ny strategi och anpassningen på ledningsnivån och den operativa nivån sker i linje med befintliga strukturer och arbetsuppgifter. Organisationen gör ingen större ansträngning för att anpassa sig till situationen (Deverell och Olsson 2011: 176).

Vidare skall det åter poängteras att FM enligt förordning 2002:375 inte skall ge stöd till det civila innan en begäran inkommit, ” Försvarsmakten får på begäran lämna stöd….” vilket i praktiken innebär att en begäran formellt sett först skall sändas till FM innan beslut fattas. Om situationen är så kritisk att stödet måste ske omgående får en begäran skickas in i efterhand (Förordning 2002:375). FM får inte på eget bevåg sända ut stöd till det civila samhället utan en

begäran skall först inkomma som de skall ta ställning till gällande om resurser och kapacitet finns (Förordning 2002:375).

Vad kan den strategiska anpassningen säga om FMs anpassningsförmåga i en kris?

Det som tyder på den helt anpassningsbara organisationens sektor är det faktum att Överbefälhavaren inrättade samverkansorganet med representanter från flera berörda delar av Högkvarteret. De arbetade tillsammans med att anpassa stödet till det civila samhället samt hantera inkomna begäran, som sedan kanaliserades vidare i organisationen (Överstelöjtnant 1). Deverell och Olsson påvisar vikten av att ledningen både har mandat att ta beslut men även representerar flera delar av organisationen. Detta för att snabbare implementera beslut i den operativa verksamheten och bredda kunskapen i ledningsgruppen. Vidare poängteras ledningens tidigare erfarenheter och kunskap som betydande för anpassningen (Deverell och Olsson 2011: 188-189). Det sammansatta samverkansorganet kan sägas stämma överens med ovan eftersom det bestod av representanter från fler delar av Högkvarteret, med erfarenhet inom FM och samordnades av Överbefälhavaren. Nu fanns mandat för att fatta viktiga beslut och effektiv implementering (Överstelöjtnant 1).

Som nämnt fanns initialt en oklarhet gällande vem inom samverkansorganet som skulle fatta vissa beslut och vart i organisationen det operativa arbetet skulle implementeras. Samtidigt som det initialt även var oklart vilka förband som vem inom samverkansorganet hade befogenhet över och vilka som behövde överlämnas (Överstelöjtnant 1). Detta problematiserade inledningsvis FMs arbete, men något de vartefter arbetet fortlöpte löste (ibid). Samverkansorganet har heller inte varit konstant då individer bytts ut med andra representanter. Sammanlagt kan detta tyda på den delvis anpassningsbara organisationens sektion eftersom det rådde problematik gällande befogenheter. Men, eftersom detta reddes ut, samt att utbytet av personer skedde efter en längre tid när FM försökte effektivisera sitt arbete ter det sig som att just detta arbete passar bättre in under den helt anpassningsbara sektionen (Överstelöjtnant 2). Som Deverell och Olsson föreskriver ändras strategier i relation med den förändrade situation organisationen står inför. FM ändrade vad de ansåg nödvändigt och vad de enligt regelverket har befogenhet att ändra (Deverell och Olsson 2011: 188).

Den icke anpassningsbara organisationen definieras av decentraliserad organisationsstruktur, utan tydlig styrning där krisens omfattning förringas. Ledningen saknar mandat att implementera fattade beslut. Det operativa arbetet sker dåligt eftersom de saknar en tydlig

ledning (Deverell och Olsson 2011: 190). Det ter sig inte stämma överens med den ovan beskrivna redogörelse för det arbete FM gjorde, således blir den inte relevant. Det skall dock poängteras att FM inte la om hela sin verksamhet och strategi utan endast de delar som de ansåg nödvändiga och inom områden där begäran om stöd kom in. I många avseenden fortlöpte FMs arbete som tidigare men anpassade sig utefter inkomna begäran om stöd (Proposition 2020/20:1: 12 & 18). Exempelvis fortsatte FM med vissa övningar och internationellt arbete (ibid). Detta skulle kunna tyda på den icke anpassningsbara organisationen, det tillhör dock inte uppsatsens ändamål att studera vidare då studien är begränsad till FMs stöd till det civila.

Vad kan det operativa stödet säga om FMs anpassningsförmåga i en kris?

Gällande den operativa anpassningen som skedde där FM bistod myndigheter, regioner och kommuner med både materiellt stöd och med personal och kompetens så gick den i linje med vad samverkansorganet beslutade om. De agerade utefter begäran de fick från samhället och därifrån beslutade om lämpliga åtgärder som sedan fördes vidare för att implementeras operativt i organisationen (Försvarsmakten 2020-04-24). Det blir svårare att uttala sig om den operativa verksamheten eftersom FM är begränsad till att endast agera utefter begäran om stöd. Detta kan ses som ett hinder eftersom det ställer krav på det civila samhället; att ha kunskap om vad de kan förväntas få stöd med, det vill säga det ställer krav på det civila att ha kunskap om FMs resurser att veta vad de kan sända begäran om stöd för (Överstelöjtnant 2). Enligt Överstelöjtnant 2 hade FM, om begäran inkommit, kunnat stötta mer operativt med personal. Troligen inte med spetskompetens, men med personal med begränsad kunskap inom sjukvård som rent handgripligen kunde stötta operativt med enklare uppgifter och lösgöra utbildad personal för att utföra svårare uppgifter (ibid). Alternativt ställer det krav på FM att vara transparanta med vilka resurser som de har, vilket gör att det civila samhället får större kunskap gällande vad de kan fråga efter.

Det som kan sägas är att den operativa anpassningen som skedde, skedde omgående utefter de beslut som fattades vilket går i linje med den helt anpassningsbara organisationen (Deverell och Olsson 2011: 189). FM tog direkt initiativ för att kunna agera och implementerade de beslut som fattades. De ställde om de operativa delar som de ansåg nödvändiga och anpassade det operativa arbetet utifrån begäran (Överstelöjtnant 1). Exempelvis lånade FM ut stora mängder materiel i ett brett spann från fältsjukhus och ambulanser till skyddsmasker och skyddsutrustning, men även en rad andra saker lånades ut (Försvarsmakten 2020-04-24). Att FM lånade ut större delen av sitt eget förråd med bland annat skyddsmasker och stöttade

sjukvården försämrade FMs egna förmåga att hantera angrepp med kemiska substanser. Det diskuterades i samverkansorganet om man kunde, om situationen förändrades, plocka hem skyddsmaskerna men även väga in hur stor risken var att drabbas av en sådan attack nu. Utefter det valde FM att trots att det försämrade den egna förmågan ändå låna ut materiel då situationen sågs som kritisk (Överstelöjtnant 1).

I FMs egna organisation rådde det inledningsvis oklarheter om befogenheter vilket skapade förvirring inom den egna organisationen gällande vem som skulle göra vad. Det kan ha hämmat den operativa verksamhetens inledande skede (Överstelöjtnant 1 & 2). Detta stämmer överens med typologin om den delvis anpassningsbara sektionen (Deverell och Olsson 2011: 189-190). Allt eftersom ansvarsområdena klargjordes under tidens gång rör sig FM mer mot den helt anpassningsbara organisationens kriterium gällande sin operativa anpassning (Överstelöjtnant 1 & 2).

En problematik som framkommit har dock varit att det mellan ledningsnivåerna inom FM kan uppstå ett informationsglapp som inte syns på utsidan av organisationen men som kan märkas när interna beslut fattas på ledningsnivå och sen implementeras operativt. Då kan det framkomma att beslutet på ledningsnivå inte fattas med rätt ingångsläge, sett till den operativa verksamheten. Detta hade troligen varit tydligare om FM hade haft ett större ansvar och roll i Covid-19 hanteringen (Överstelöjtnant 2). Detta tyder på den delvis anpassningsbara organisationens sektion eftersom det kan uppstå en differens mellan de strategiskt fattade besluten på ledningsnivån och vad den operativa nivån ansåg vara bäst (Deverell och Olsson 2011: 189). Men eftersom det inte uppstod större problematik och besluten på ledningsnivå implementerades så som önskat operativt, ter det sig ändå som att det är den helt anpassningsbara organisationens sektion som är passande. Typologin föreskriver att de beslut som fattas på ledningsnivå implementeras korrekt operativt, och tar inte hänsyn till huruvida den operativa nivån finner dem lämpade (ibid & Överstelöjtnant 1 & 2).

Vad som kan tyda på den icke anpassningsbara organisationen inom det operativa arbetet var att det i organisationens helhet endast var ett fåtal som arbetade med det operativa stödet. Majoriteten av de anställda fortsatte med sin dagliga verksamhet (Överstelöjtnant 2 & Proposition 2020/20:1: 12). Att större delar av organisationen inte engagerades operativt kan ses som att FM förringade Covid-19 pandemins omfattning och inte gjorde tillräckligt för att anpassa sin organisation. Men det bör hållas i minnet att FM inte får agera utan att en begäran

om stöd inkommit från det civila. Begärs inte exempelvis ledningsstöd så kan inte FM ge det. Alla delar i FMs organisation gör sig heller ej relevanta för stödjande arbete under en pandemi (Överstelöjtnant 2).

Något FM har till sin fördel, kopplat till typologin, är att den förespråkar en hierarkisk kultur med starkt ledarskap vid krishantering. Organisationer som präglas av en sådan kultur har enligt typologin lättare att anpassa sig till kriser, så länge de även är lyhörda (Deverell och Olsson 2011: 189). FM är har en hierarkisk struktur där det alltid bör finnas någon som leder verksamheten under kris, i detta fall blev det chefen för Insatsstaben (Överstelöjtnant 1 & 2). Detta tyder på att FM rör sig inom den helt anpassningsbara sektionen eftersom en tydlig ledning är ett kriterium. Hade FM inte haft en tydlig ledning eller en ledning med svagt mandat alternativt varit en decentraliserad organisation, hade troligen inte implementeringen i det operativa skett på önskat sätt, eftersom de operativa delarna hade haft svårt att tyda vad de förväntades göra.

4.3 Vid en analys av anpassningen, vad finns det då att säga?

Efter en redogörelse för FMs stöd under perioden mars till november under Covid-19 pandemin skriver regeringen i Proposition 2020/21:30, ”Med denna sammantagna redogörelse ser regeringen inte behov av att utföra någon särskild översyn av Försvarsmaktens stöd till det civila samhället” (Proposition 2020/21:30: 125). Denna studie skall inte studera utomstående perspektiv men det kan vara av värde att nämna att landets högsta ledning enligt denna proposition ser FMs stöd till det civila samhället som problemfritt.

Enligt de intervjuades bild av anpassningen så uppfattas det som att FM gjort ett gediget arbete med att anpassa sin organisation till en stödjande enhet under Covid-19 pandemin. FM har som nämnts hanterat de begäran som inkommit från det civila skyndsamt och prioriterat och bistått med en stor mängd materiel. Det FM har gjort anser de intervjuade Överstelöjtnant 1 och 2 att FM har gjort bra. Enligt de intervjuade beror det bra arbetet inte på uppdaterade regelverk eller rutiner utan på att chefer på olika nivåer tagit nödvändiga beslut tillsammans med sin personal för att lösa de nyuppkomna svåra problem de ställts inför (Överstelöjtnant 1 & 2). FM har under arbetets gång klargjort vilka positioner inom hierarkin som har vilka ansvarsuppgifter, mandat och befogenheter. Detta underlätta för ett framtida arbete i en kris. FM har nu även fått erfarenhet av hur man kan plocka hem material om situationen förändras (Överstelöjtnant 1).