Institutionen för Tema Campus Norrköping
C-uppsats från Miljövetarprogrammet, 2020
Linnéa Borg och Maja Torrång
Omställningsarbetet för en minskad
användning av bekämpningsmedel
Erfarenheter från aktörer på olika samhällsnivåer
Rapporttyp Report category Licentiatavhandling Examensarbete AB-uppsats C-uppsats D-uppsats Övrig rapport Språk Language Svenska/Swedish Engelska/English Titel
Omställningsarbetet för en minskad användning av bekämpningsmedel – Erfarenheter från aktörer på olika samhällsnivåer Title
Transition towards a phase-out of pesticide use – Experiences from actors on different societal levels
Författare
Author
Linnéa Borg & Maja Torrång
Sammanfattning
Glyfosat har under de senaste åren varit föremål för debatt inom EU i och med IARC och EFSA:s skilda åsikter huruvida ämnet är cancerogent eller inte. Trots denna debatt beslutade EU-kommissionen år 2017 att förlänga tillståndet för användning av glyfosat fram till 2022. Det finns en ambition från EU och därmed också från Sverige att bekämpningsmedel ska fasas ut ur samhället, vilket innebär en omställning från ett kemikalieintensivt samhälle, till ett samhälle där användningen av bekämpningsmedel är begränsad eller icke-existerande. Vi har intervjuat fyra aktörer från olika samhälleliga nivåer gällande deras åsikter och erfarenheter för att svara på följande frågeställningar: vilken uppfattning har svenska aktörer av omställningsarbetet, vilka för och hinder som finns samt vilka de drivande faktorer är i en omställning. Vårt material
analyserades med hjälp av en kvalitativ innehållsanalys samt det teoretiska ramverket för omställningar, “Multi-level-perspective”. Resultatet visar att samtliga aktörer är överens om att en utfasning bör ske då användningen av bekämpningsmedel skapar problem för både människa och natur. Förutsättningar för detta är bland annat att det finns en tydlig politisk vilja och signal, liksom en aktiv samhällsdebatt. Hinder finns bland annat i form av komplex lagstiftningen och avsaknaden av en aktiv samhällsdebatt. Mobiliserande och engagerande initiativ, en framtida
resistensutveckling samt ett välfungerande samarbete mellan aktörer identifieras som potentiella drivkrafter som på sikt leder till en omställning. Aktörerna är eniga om att lantbrukare utsätts för en dubbelsidig sårbarhet, något som bör tas hänsyn till vid implementering av styrmedel eller andra åtgärder som ämnar att fasa ut bekämpningsmedel.
Abstract
Glyphosate has been the subject of debate in the EU in recent years because of IARC’s and EFSA's differing views on whether the substance is carcinogenic or not. Despite this debate, the European Commission decided in 2017 to extend the use of glyphosate until 2022. There is an ambition from the EU, and thus also from Sweden, that pesticides should be phased out of society. In other words, a transition from a chemical-intensive society, to a society where the use of pesticides is limited or non-existent. We have interviewed four actors from different societal levels regarding their opinions and experiences in order to answer the following questions: What are the swedish actors’ view on the phase out? What are the conditions and contradictions for it to succeed? What are the driving factors in this transition? Our data was analyzed using a qualitative content analysis as well as using a theoretical framework on transitions: the “Multi-level perspective”. The results of our study show that all actors agree that a phase out should be done as the use of pesticides causes problems for both human and nature. A prerequisite for this is, among other things, that there is a clear political will and signal, as well as an active debate in society. Identified contradictions are for example complex legislation and the lack of a public debate. Mobilizing and engaging initiatives, a future resistance development and a well-functioning collaboration between actors are identified as potential drivers for change and in the long term a potential transition of society. There is a consensus among the actors that farmers are exposed to two-sided vulnerability, which should be considered when implementing measures that aim to phase out pesticides.
ISBN ____________________________________________ ISRN LIU-TEMA/MV-C—20/08—SE _________________________________________________________________ ISSN _________________________________________________________________
Serietitel och serienummer
Title of series, numbering
Handledare
Tutor
Hannah Grankvist
Nyckelord
glyfosat, bekämpningsmedel, jordbruksutveckling, omställning, multi-level perspective Keywords
glyphosate, pesticides, agricultural development, transition, multi-level perspective
Datum
Date 2020-05-29
URL för elektronisk version
http://www.ep.liu.se/index.sv.html
Institution, Avdelning
Department, Division Tema Miljöförändring, Miljövetarprogrammet
Department of Thematic Studies – Environmental change Environmental Science Programme
1
Förord
Vi vill börja med att rikta ett stort tack till våra informanter för er medverkan. Utan de tankar och erfarenheter som ni har delgett hade denna studie inte varit möjlig. Ett lika stort tack vill vi rikta till vår handledare Hannah Grankvist som har varit till stor hjälp under hela
skrivprocessen. Tack för dina goda råd, värdefulla tankar och ständiga uppmuntran! Du har varit en klippa!
Linnéa Borg och Maja Torrång Norrköping 2020-05-29
2
Sammanfattning
Glyfosat har under de senaste åren varit föremål för debatt inom EU i och med IARC och EFSA:s skilda åsikter huruvida ämnet är cancerogent eller inte. Trots denna debatt beslutade EU-kommissionen år 2017 att förlänga tillståndet för användning av glyfosat fram till 2022. Det finns en ambition från EU och därmed också från Sverige att bekämpningsmedel ska fasas ut ur samhället, vilket innebär en omställning från ett kemikalieintensivt samhälle, till ett samhälle där användningen av bekämpningsmedel är begränsad eller icke-existerande. Vi har intervjuat fyra aktörer från olika samhälleliga nivåer gällande deras åsikter och
erfarenheter för att svara på följande frågeställningar: vilken uppfattning har svenska aktörer av omställningsarbetet, vilka förutsättningar och hinder som finns, samt vilka de drivande faktorer är i en omställning. Vårt material analyserades med hjälp av en kvalitativ
innehållsanalys samt det teoretiska ramverket för omställningar: “Multi-level-perspective”. Resultatet visar att samtliga aktörer är överens om att en utfasning bör ske då användningen av bekämpningsmedel skapar problem för både människa och natur. Förutsättningar för detta är bland annat att det finns en tydlig politisk vilja och signal, liksom en aktiv samhällsdebatt. Hinder finns bland annat i form av komplex lagstiftningen och avsaknaden av en aktiv samhällsdebatt. Mobiliserande och engagerande initiativ, en framtida resistensutveckling samt ett välfungerande samarbete mellan aktörer identifieras som potentiella drivkrafter som på sikt leder till en omställning. Aktörerna är eniga om att lantbrukare utsätts för en
dubbelsidig sårbarhet, något som bör tas hänsyn till vid implementering av styrmedel eller andra åtgärder som ämnar att fasa ut bekämpningsmedel.
3
Abstract
Glyphosate has been the subject of debate in the EU in recent years because of IARC’s and EFSA's differing views on whether the substance is carcinogenic or not. Despite this debate, the European Commission decided in 2017 to extend the use of glyphosate until 2022. There is an ambition from the EU, and thus also from Sweden, that pesticides should be phased out of society. In other words, a transition from a chemical-intensive society, to a society where the use of pesticides is limited or non-existent. We have interviewed four actors from different societal levels regarding their opinions and experiences in order to answer the following questions: What are the swedish actors’ view on the phase out? What are the conditions and contradictions for it to succeed? What are the driving factors in this transition? Our data was analyzed using a qualitative content analysis as well as using a theoretical framework on transitions: the “Multi-level perspective”. The results of our study show that all actors agree that a phase out should be done as the use of pesticides causes problems for both human and nature. A prerequisite for this is, among other things, that there is a clear political will and signal, as well as an active debate in society. Identified contradictions are for
example complex legislation and the lack of a public debate. Mobilizing and engaging initiatives, a future resistance development and a well-functioning collaboration between actors are identified as potential drivers for change and in the long term a potential transition of society. There is a consensus among the actors that farmers are exposed to two-sided vulnerability, which should be considered when implementing measures that aim to phase out pesticides.
4
Innehållsförteckning
Förord 1 Sammanfattning 2 Abstract 3 Innehållsförteckning 4 Förkortningar 6 Inledning 7Syfte och Frågeställningar 9
Bakgrund 10
Glyfosat och bekämpningsmedel 10
Beslutsprocessen för att godkänna växtskydds- och bekämpningsmedel 11
Beslutet om glyfosat 11
Konsekvenser av ett förbud 12
Teori 13
Multi-Level-Perspective 13
Applicering av MLP 14
Skalperspektiv 15
Metod 16
Urval och kontakt 16
Kvalitativa intervjuer 17
Intervjuguide 17
Intervjuer 17
Efterbehandling av material 18
Analys av intervjumaterial 18
Metod- och teoridiskussion 19
Analys 21
Förutsättningar 21
Tydlig signal från politiker 21
Debatt i samhället 22
Beteendeförändring 22
Nya och alternativa metoder 23
5
Komplex lagstiftning 23
Avsaknad av samhällsdebatt 24
Ekonomiska hinder 25
Kunskapsluckor 26
Ansvar och samarbete 27
Omställningsarbetet 28
Lagstiftning och politik 29
Sociala förändringar 29
Framtidsutsikter 29
Analys utifrån Multi-level-perspective 30
Nischer 30
Landskap 32
Diskussion 34
Slutsatser 38
6
Förkortningar
CAP The Common Agriculture Policy, EUs gemensamma jordbrukspolitik
ECHA European Chemicals Agency, Europeiska kemikaliemyndigheten
EFSA European Food Safety Authority, Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet
GR-grödor Glyfosatresistenta grödor
IARC International Agency for Research on Cancer, Världshälsoorganisationens
cancerforskningsorgan
MLP Multi-level-perspective, flernivås-perspektiv på omställningsteori
PPP Plant protection products, växtskyddsmedel
REACH Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals, förordningen
om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen
7
Inledning
Kemiska utsläpp från bland annat bekämpningsmedel är ett globalt växande problem som har en negativ inverkan på människor och miljö (Landrigan m.fl., 2018). 1999 antog Sverige 16 miljömål med syfte att vägleda politiska beslut i en hållbar riktning (Sveriges Miljömål, 2019). Ett av dessa miljömål är Giftfri miljö, med syftet att förekomsten av ämnen i miljön, skapade eller utvunna av samhället, varken ska hota den biologiska mångfalden eller människors hälsa (Naturvårdsverket, 2018).
Glyfosat är det mest använda bekämpningsmedlet i EU och världen och det har använts under flera decennier (European Commission, 2020a). År 2015 uppstod det en debatt i EU när EU:s myndighet för livsmedelssäkerhet (EFSA) gjorde bedömningen att användningen av glyfosat troligen inte innebär en cancerogen risk för människor. Detta efter att
världshälsoorganisationens cancerorgan (IARC) tidigare klassificerat glyfosat som “potentiellt cancerframkallande”. Med bakgrund till detta beslutade EU-kommissionen år 2017 att glyfosat skulle vara tillåtet för fortsatt användning fram till år 2022, vilket framgår av Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/2324 av den 12 december 2017 om förnyelse av godkännandet av det verksamma ämnet glyfosat i enlighet med
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, och om ändring av bilagan till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011.
Beckie, Flower och Ashworth (2020) förklarar att trots att rådande normer gynnar den nuvarande användningen av glyfosat, pågår det intensiv forskning och planering inför ett glyfosatförbud. Kritik har även riktats mot bekämpningsmedel överlag (Mesnage m.fl., 2015; Myers m.fl., 2016; Storck, Karpouzas och Martin-Laurent, 2017) gällande deras potentiella skadliga effekter på människa och natur, ett problem som diskuteras bland både regeringar och livsmedelsindustrin (Böcker, Möhring och Finger, 2019). Ett glyfosatförbud skulle kunna skapa en snöbollseffekt som resulterar i ett förbud av fler bekämpningsmedel (Beckie, Flower och Ashworth, 2020).
Överlag kännetecknas kemikaliefrågan av stora osäkerheter; för vem och på vilket sätt är en viss kemikalie skadlig? I sin doktorsavhandling ämnar Haikola att kontextualisera och fördjupa förståelsen för hur kemikalier kontrolleras i samhället. Han kommer fram till att paradoxen i kemikaliesamhället utgörs av att osäkerheten ökar allt eftersom kunskapen om kemikalier ökar. Detta beror bland annat beror på den ökande mängden kemikalier som produceras för varje år (Haikola, 2012). Vidare har tidigare forskning (Böcker, Möhring och Finger, 2019; Beckie, Flower och Ashworth, 2020) liksom rapporter framtagna på begäran av den franska regeringen (Reboud m.fl., 2017) och svenska Jordbruksverket (2019), undersökt konsekvenserna av ett eventuellt glyfosatförbud. Böcker, Möhring och Finger (2019) studerar hur ett potentiellt förbud av glyfosat, och så småningom alla typer av bekämpningsmedel, skulle påverka lantbrukare och jordbrukssystem i Schweiz. Studien är avgränsad till odling av vete och resultatet visar att odling utan bekämpningsmedel är möjligt och ekonomiskt
8
ifrågasatt av olika beslutsfattande aktörer världen över, och menar i likhet med Böcker, Möhring och Finger (2019) att det är ekonomiskt möjligt att bruka mark utan att använda glyfosat. De menar vidare att det finns ett behov av att undersöka hur en begränsad tillgång på bekämpningsmedel påverkar möjligheten att mätta en ökande befolkning, samtidigt som skördarnas produktionskapacitet beräknas minska. Reboud m.fl. (2017) konstaterar att en utfasning av glyfosat är möjlig, men att detta måste genomföras med hänsyn till den tidsskala som är nödvändig för utveckling och implementering av alternativa tekniker. Denna utfasning skulle underlättas ytterligare av ett förändrat konsumentbehov och en harmonisering av de tillvägagångssätt för ogräsbekämpning som används i EU:s medlemsländer. Studien utförd av Jordbruksverket (2019) lägger tonvikt vid att ett glyfosatförbud skulle leda till minskade intäkter och ökade kostnader för det svenska lantbruket. De framhåller att det behövs mer kunskap om hur ett förbud skulle påverka den biologiska mångfalden.
Flera europeiska länder har redan nu börjat införa åtgärder för att minska användningen av glyfosat, detta oavsett hur de röstade i beslutet om förlängt godkännande 2017 (Tosun, Lelieveldt och Wing, 2019). Utfasning av bekämpningsmedel är därmed ett högst aktuellt ämne inom EU. Den allmänna debatten om utfasning av bekämpningsmedel (Böcker, Möhring och Finger, 2019) liksom Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr
485/2013 av den 24 maj 2013 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller villkoren för godkännande av de verksamma ämnena klotianidin, tiametoxam och imidakloprid samt om förbud mot användning och försäljning av utsäde som behandlats med växtskyddsmedel innehållande dessa verksamma ämnen, är tydliga exempel på detta.
I och med IARC och EFSA:s motstridiga bedömningar existerar det bevisligen svårigheter i arbetet med denna omställning. Det är således intressant att studera hur aktörer på olika samhälleliga nivåer arbetar med utfasning av bekämpningsmedel, samt undersöka deras perspektiv och erfarenheter gällande det pågående omställningsarbetet. Som stöd för vår analys har vi valt att tillämpa omställningsteorin “Multi-level-perspective”.
9
Syfte och Frågeställningar
Syftet med denna studie är att studera utfasningen av bekämpningsmedel på olika samhälleliga nivåer. Detta genom att undersöka hur ett antal svenska aktörer, som är involverade i arbetet med utfasning av bekämpningsmedel, uppfattar det pågående omställningsarbetet som utförs. Studien fokuserar specifikt på glyfosat då ett eventuellt förbud av denna verksamma substans ligger till grund för den rådande debatt som pågår i flera EU-länder. Studien behandlar dock även en utfasning av bekämpningsmedel i
allmänhet. Det empiriska materialet analyseras utifrån Geels och Kemps (2007) ramverk om omställning, det så kallade Multi-level-perspective (MLP). Ramverket ämnar att undersöka omställningar, varför MLP är relevant och passar vår studie om omställningsarbetet gällande bekämpningsmedelsanvändning. För att uppnå detta syfte ämnar vi att besvara följande frågeställningar:
- Vilken uppfattning har svenska aktörer av omställningsarbetet kring utfasningen av glyfosat och andra bekämpningsmedel?
- Vilka förutsättningar respektive hinder finns det med en utfasning av bekämpningsmedel?
- Vilka är de drivande faktorerna i omställningen till mindre användning av bekämpningsmedel?
10
Bakgrund
I bakgrunden ges en förklaring till vad bekämpningsmedel är och vad som gäller för användning inom Sverige och EU-nivå. Vi presenterar EU:s beslut gällande fortsatt användning av glyfosat och avslutningsvis sammanfattas några av de konsekvenser som förväntas komma av ett förbud.
Glyfosat och bekämpningsmedel
Bekämpningsmedel inkluderar alla de produkter som används mot ogräs, skadedjur,
skadeinsekter och svamp. Det finns olika underkategorier av bekämpningsmedel beroende på användningsområde. Den grupp bekämpningsmedel som används för att skydda grödor eller andra växter kallas för växtskyddsmedel (Plant protection products, PPP). Dessa används framförallt inom jordbruk men också skogsbruk och i trädgårdar. Växtskyddsmedel innehåller ofta flera ämnen varav minst ett är en verksam substans. Det är den verksamma substansen som är effektiv mot skadedjuret eller ogräset, medan de andra substanserna fyller andra funktioner hos bekämpningsmedlet (European Commission, 2020b). Glyfosat är den verksamma substansen i flera olika växtskyddsmedel, däribland Glypper® och Roundup Ultra® Kemikalieinspektionen, 2020a)
I engelskan kan PPP användas synonymt med ordet pesticide, även om PPP är en
underkategori till den övergripande termen pesticide (European Commission, 2020b). På samma sätt kan orden blandas ihop eller användas synonymt i det svenska språket. I den här studien använder vi ordet bekämpningsmedel som den generella termen och växtskyddsmedel för att anspela på den kategori dit produkter innehållandes glyfosat tillhör. I vetenskapliga artiklar kan ordet pesticide ibland användas för att både syfta på och inkludera verksamma substanser liksom växtskyddsmedel (Storck, Karpouzas och Martin-Laurent, 2017). När vi hänvisar till glyfosat det inte alltid som den verksamma substansen i ett växtskyddsmedel, utan som glyfosat i synonym till växtskyddsmedel på samma sätt som i vetenskapliga artiklar. Ordet preparat används för att referera till bekämpningsmedel i form av en produkt.
Den verksamma substansen glyfosat är den mest använda i världen, och i Sverige säljs mellan 600 till 700 ton glyfosat varje år (SLU, 2019). Användningsområden är främst inom jordbruk men även privat trädgårdsskötsel och för att motverka ogräs på järnvägsspår
(Livsmedelsverket, 2020). Enkelt beskrivet hämmar glyfosat ett enzym som är viktigt för växternas tillväxt. I slutet av 1990-talet skapades glyfosatresistenta grödor (GR-grödor) genom genmodifiering, vilket gjorde att växtskyddsmedlet kunde användas på åkrarna även efter sådd. Med sin unika sammansättning och funktion, och resurseffektiviteten som kommer av att använda GR-grödor, har glyfosatbaserade växtskyddsmedel gjort
bekämpningen av ogräs enklare för världens jordbrukare (Duke och Powles, 2008). I Sverige är det i regel inte tillåtet att applicera växtskyddsmedel med glyfosat direkt på grödor, utan endast innan sådd eller efter skörd (Livsmedelsverket, 2020).
11
Beslutsprocessen för att godkänna växtskydds- och bekämpningsmedel
För att växtskyddsmedel ska få användas och säljas i Sverige måste den eller de verksamma substanserna först godkännas av EU-kommissionen (Kemikalieinspektionen, 2020b). Om ett ämnes godkännande upphör i Sverige följs detta ofta av en anståndsperiod under vilken ämnet ska fasas ut. När ett växtskyddsmedel godkänts av EU-kommissionen är det upp till Kemikalieinspektionen att utföra en riskbedömning i förhållande till växtskyddsmedlets användningsområde (Kemikalieinspektionen, 2020c). Användningen av växtskyddsmedel specificeras i 2 kap. 33 § av förordningen om bekämpningsmedel (SFS 2014:425):“Den som överväger att använda växtskyddsmedel ska, om flera växtskyddsmedel eller metoder finns tillgängliga för samma användningsområde och syfte, så långt det är möjligt välja den metod eller det medel som är minst skadligt för människors hälsa och miljön.”
Förordningen om bekämpningsmedel (SFS 2014:425) beskriver även den handlingsplan som regeringen fastställde 16 april 2017 i syfte att minska de risker som växtskyddsmedel har för miljö och människor. Detta genom hållbar användning från 2019 till 2022 inom jordbruk och trädgårdsnäringen, innehållandes bland annat mål om att begränsa bekämpningsmedel som är skadliga för pollinerare.
Inom EU får bekämpningsmedel endast användas om de innehåller registrerade verksamma substanser som är godkända för användning. Inledningsvis lämnar företaget som producerar bekämpningsmedlet in en dossier för bekämpningsmedlet som de önskar registrera. En utsedd medlemslandsrapportör skapar sedan en initial draft assessment report, innehållandes
information från företaget som producerar bekämpningsmedlet gällande risker och
konsekvenser kopplade till användningen av den verksamma substansen. Efter detta utförs en referentgranskning av medlemslandsrapportörens dossier samt en riskbedömning gjord av EFSA:s bekämpningsmedelsenhet, varefter dessa producerar en sammanfattande rapport av referentgranskningen. Slutligen är det upp till EU-kommissionen att besluta huruvida den verksamma substansen ska godkännas eller ej. Som ett sista steg i godkännandeprocessen, är det upp till respektive medlemsland att godkänna de specifika produkter som innehåller den EU-godkända substansen (Storck, Karpouzas och Martin-Laurent, 2017).
Beslutet om glyfosat
Clausing, Robinson och Burtscher-Schaden (2018) menar att EFSA och Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) gjorde direkt fel i att inte klassificera glyfosat som
cancerogent enligt EU:s gällande riktlinjer och egna kriterier. Det var ursprungligen av EU-kommissionens mening att förlänga tillståndet med tio år, men eftersom detta inte
understöddes beslutades det år 2017 att förlänga tillståndet med fem år (Danne, Musshoff och Schulte, 2019; European Commission, 2020b). Beslutet är omdiskuterat och kritik har riktats mot EU. Tosun, Lelieveldt och Wing (2019) menar bland annat att godkännandet av fortsatt användning tydligt belyser konflikten mellan målet om ett hållbart jordbruk och den
12
The Assessment Group on Glyphosate bestående av Sverige, Nederländerna, Frankrike och
Ungern har satts samman med uppgift att utvärdera de ansökningar om förnyat godkännande för glyfosat som ansökande företag ska lämna in senast juni 2020. Ett utkast till en
utvärderingsrapport till EFSA förväntas redovisas i juni 2021 (Kemikalieinspektionen, 2019a).
Konsekvenser av ett förbud
Jordbruksverket (2019) har utrett hur ett eventuellt glyfosatförbud skulle påverka det svenska lantbruket. I likhet med tidigare studier (Brookes, Taheripour och Tyner, 2017; Beckie, Flower och Ashworth, 2020), menar Jordbruksverket (2019) att ett förbud förväntas medföra ökade brukningskostnader när priset på arbetskraft, växtskyddsmedel, drivmedel och
maskinkostnader ökar. Jordbruksverket framhåller att på sikt skulle ny teknik kunna
motverka detta, och att ett glyfosatförbud med stor sannolikhet skulle skynda på den tekniska utvecklingen. Det finns dock svårigheter i att förutse framtida prisökningar och marknadens förmåga att anpassa sig till nya förutsättningar. Även studien gällande hur ett eventuellt förbud skulle påverka det franska lantbruket (Reboud m.fl., 2017), visar att ekonomiska förluster utgör ett betydande hinder. Till skillnad från Jordbruksverket (2019) anser Reboud m.fl. (2017) att det är möjligt att överkomma, men att det kommer att ta tid att utveckla och implementera nya metoder. Likväl anses det vara tidskrävande att ta hänsyn till mål gällande miljö, biodiversitet och social hållbarhet, varför en omställning måste tillåtas ta tid.
Även Brookes, Taheripour och Tyner (2017) framhåller att ett eventuellt förbud skulle
innebära mer frekvent jordbearbetning och applicering av alternativa bekämpningsmedel, och därmed leda till ökad bränsleåtgång och koldioxidutsläpp. Jordbruksverket (2019) menar att positiva effekter i form av en ökad biologisk mångfald, förbättrad folkhälsa och fördelar av olika ekosystemtjänster inte är något de för närvarande kan värdera i monetära termer, varför en jämförelse med de ekonomiska konsekvenserna inte gjorts. De erkänner dock att biologisk mångfald och ekosystemtjänster är en förutsättning för ett fungerande odlingslandskap.
13
Teori
Det finns en ambition från EU och därmed också från Sverige att bekämpningsmedel ska fasas ut ur samhället. Detta innebär således en omställning från ett samhälle med hög användning av bekämpningsmedel till ett samhälle med minskad användning eller ingen användning alls. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel, ska medlemsstaterna se till att “användningen av
bekämpningsmedel minimeras eller förbjuds i vissa särskilda områden”. För att identifiera
drivande faktorer i den här omställningen, samt förutsättningar för att en omställning ska kunna ske, analyseras det empiriska materialet utifrån Multi-level perspective. I det här avsnittet kommer teorin förklaras och dess begrepp förtydligas. Vi kommer även presentera hur MLP använts i tidigare studier. I teoriavsnittet ingår även en förklaring av skalperspektiv och hur detta används för analys.
Utfasning och omställning är två frekvent använda begrepp i denna studie. Med begreppet utfasning syftar vi på den process där ett bekämpningsmedel successivt upphör att användas. Vi menar att detta är en del av en större samhällelig omställning mot ett mindre
kemikalieintensivt och mer hållbart samhälle. Omställning syftar således på en mer övergripande förändring av samhället i stort.
Multi-Level-Perspective
Enligt MLP skapar omställningar betydande förändringar i så kallade “sociotekniska system”. Dessa system består av teknologier, distributionskedjor, infrastrukturer, marknader, regler, kulturella meningar med mera. Sociotekniska system tillför samhälleliga funktioner som exempelvis mobilitet, bostäder och uppvärmning. Utvecklingen av systemen sker under flera decennier, och existerande system bibehålls, försvaras och förbättras gradvis av så kallade “nuvarande aktörer”. Dessa aktörer inkluderar forskare, företag, politiker, såväl som användare eller konsumenter vilka är styrda av regler och institutioner som benämns som “sociotekniska regimer” (Geels m.fl., 2017).
Betydelsen av begreppet regim har utvecklats och utvidgats med tiden och beskrivs mer eller mindre ingående av olika författare. Geels och Kemp (2007) beskriver att när konceptet med regimer breddades till sociotekniska regimer inkluderades även forskare, företag och politiker utöver endast företag och ingenjörer. Dessa är följaktligen en del av sociotekniska regimer, vilket förklaras av följande citat:
“These social groups interact and form networks with mutual dependencies, resulting in the alignment of activities. This inter-group coordination is represented with the concept of socio-technical regimes.” - Geels och Kemp (2007, sid 443)
Det är den sociotekniska regimen (hädanefter regim) i form av regler i samhället, formella liksom informella, som bibehåller det sociotekniska systemets stabilitet, menar Geels och Kemp (2007). Detta eftersom vårt beteende och sätt att tänka påverkar vilka metoder och
14
tekniker som dominerar i samhället. Ytterligare exempel på vad som bidrar till systemets stabilitet är människors anpassning till utformat styrelseskick och formell lagstiftning, intressen hos organisationer och sociala relationer i samhället. Även ekonomiska aspekter bidrar till systemets stabilitet på så sätt att investeringar och nätverk av materialflöden inte är något som involverade aktörer enkelt kan avlägsna sig ifrån. Såtillvida menar Geels och Kemp att sociotekniska system karaktäriseras av stabilitet, vilken måste utmanas för att förändring ska ske.
Enligt MLP skapas sociotekniska omställningar genom en samverkan mellan flera
komponenter: den nuvarande regimen, radikala och innovativa “nischer” och sociotekniska landskap (hädanefter landskap). Nischer utgör sociala eller tekniska innovationer som radikalt avviker från den dominerande regimen. Allt eftersom dessa innovationer utvecklas har de möjlighet att etablera sig i exempelvis marknader och geografiska områden. Landskap refererar till de bredare kontextuella influenser som påverkar regimen. Med det åsyftas externa chocker som krig och kriser liksom långsamtgående trender inom demografi, geopolitik och ideologi. Aktörer i en regim har lite eller inget inflytande på landskapet och förändringar som utvecklas här sker under lång tid (Geels m.fl., 2017).
Applicering av MLP
Det finns flera artiklar som undersöker omställningar i samhället. MLP kan appliceras för att identifiera vilka nyckelfaktorer som driver en omställning framåt, vanligtvis för att undersöka tekniska omställningar, men vi menar att detta teoretiska ramverk har potential att även undersöka andra typer av omställningar.
Di Lucia och Ericsson (2014) undersöker med hjälp av MLP den omställning av det svenska fjärrvärmesystemet som skedde under perioden 1960 till 2011. Under denna period
genomfördes en utfasning av olja, till förmån för biomassa. Författarna identifierar 70-talets oljekris och en ökad medvetenhet om klimatförändringar som viktiga landskapsförändringar som möjliggjorde en omställning. Dessa landskapsförändringar var en bidragande faktor till de nischer som utvecklades. Nischer utgjordes av både traditionella energikällor som kol och torv, men även nya alternativa metoder. Regimen för biomassa var ett direkt resultat av nischen biomassa, som fick möjlighet att utvecklas när styrmedel implementerades, exempelvis koldioxidskatten som introducerades på 90-talet. Denna skatt hade i sin tur utvecklats på grund av det förändrade landskapet.
Di Lucia och Ericsson uttrycker att det finns en svårighet att definiera begreppen landskap och regim. De menar att regimen – i deras fall fjärrvärme – skulle kunna studeras på nivån för det huvudsakliga bränslet (kol, olja, gas) eller på nivån för hela systemet (produktion,
distribution och konsumtion av värme). Detta medför svårigheter att definiera vad som är en omställning (ett regimskifte), eftersom en omställning på en nivå skulle kunna ses som enbart en del av omställningen på en annan nivå. De menar även att det finns en svårighet att
definiera och avgränsa landskap, vilket kan resultera i att landskapskategorin blir en typ av “soptunna” för analyser som inte passar någon annanstans.
15
Martínez Arranz (2017) har studerat flera omställningar kopplat till energisektorn och sammanfattar de främsta drivkrafterna bakom dessa. För att en omställning ska ske behövs ekonomiska incitament, till exempel i form av skatter, som gör det olönsamt att fortsätta i den gamla regimens spår och tvingar aktörer att ta upp den nya regimen. Martínez Arranz
beskriver det som att påverkande krafter destabiliserar regimen. Han hävdar vidare vidare att fokus tidigare lagts endast på nischers förmåga att påverka regimen, och att regim setts som en passiv barriär i en omställning. Detta trots att konceptet ursprungligen beskrivs av Geels som en aktiv stabilisator av de sociotekniska systemen. Martínez Arranz framhäver att landskapsförändringar som påverkande faktor i en omställning inte är tillräckligt analyserade i förhållande till dess förmåga att påverka bortom regimen.
I vår analys kommer nischer och landskap identifieras för att sedan diskuteras. Vår tolkning är, som Martínez Arranz (2017) påpekar, att landskap likväl som nischer har möjlighet att påverka regimen och skapa förändring i det sociotekniska systemet. För att undvika otydliga definitioner av landskap, diskuterar vi dessa i de fall då tveksamheter uppstår. Vår definition av begreppet regim inkluderar hela systemet gällande produktion, distribution och
konsumtion av bekämpningsmedel, då detta stämmer överens med vår definition av omställning.
Skalperspektiv
För att fördjupa vår analys ytterligare, utöver MLP, kommer vi att applicera ett
skalperspektiv på det empiriska materialet. Detta för att tydliggöra huruvida arbetet mellan de olika samhälleliga aktörerna hindrar eller främjar en omställning.
Det finns ingen tydlig eller etablerad definition av skalperspektiv, men vi har valt att utgå från Meadowcroft (2002) resonemang kring detta begrepp. Han föreslår att utvecklingen som skett under de tre senaste decennierna, från lokal till global klimatstyrning skulle kunna tolkas som en omformulering av vilken skala miljöproblem ska hanteras på. Likväl menar Meadowcroft att den fysiska skalan av mänsklig påverkan har nått en punkt som inte enbart gäller lokala och regionala ekologiska processer. Mänskligheten har numera även en fysisk påverkan på den globala skalan. Eftersom en omställning innebär stora övergripande
förändringar av samtliga samhällsnivåer, som utformas efter internationella eller multilaterala avtal och lagar, anser vi att det är intressant att analysera den omställning som sker utifrån ett skalperspektiv.
16
Metod
I detta avsnitt presenterar vi studiens tillvägagångssätt för insamling av empiriskt material, bland annat beskrivs valet av informanter, hur intervjuguiden utformades och hanteringen av materialet. Avsnittet avslutas med en diskussion om metoden och studiens reliabilitet och validitet.
Urval och kontakt
Aktörer från fyra olika samhällsnivåer (EU, nationell, regional och lokal) valdes ut för att exemplifiera erfarenheter av omställningsarbetet för utfasning av bekämpningsmedel. Kriterier för val av informanter var att de skulle representera en av de fyra samhällsnivåerna genom att på något sätt ha kunskap och erfarenhet inom ämnesområdet; antingen med specifik kunskap om bekämpningsmedel och glyfosat, eller en mer generell kännedom om utfasning av kemikalier i samhället.
Innan kriterier formulerades läste vi in oss på ämnet som studien ämnade att behandla, vilket Dalen (2015) menar är ett viktigt steg inför urvalet av informanter. Sverige sattes som en första avgränsning, då vi befinner oss i Sverige och utför våra studier vid ett svenskt
universitet. Det föll sig därmed naturligt att välja en representant från Kemikalieinspektionen, då denna myndighet ansvarar för frågor gällande godkännande av bekämpningsmedel.
Eftersom Kemikalieinspektionens arbete är nära sammankopplat till direktiv och förordningar från EU valde vi att utvidga vår avgränsning i fråga om regelverk och styrning av
bekämpningsmedel till EU-nivå. Denna avgränsning innefattar inte EU som ett geografiskt område, utan som politisk aktör och med denna utgångspunkt valde vi att intervjua en svensk EU-parlamentariker.
För det regionala perspektivet ansåg vi att det var lämpligt att intervjua en representant från Länsstyrelsen då de är regeringens företrädare i länet (Länsstyrelsen Östergötland, 2020). Att valet föll på Länsstyrelsen Östergötland berodde bland annat på att de under de femton senaste åren har varit delaktiga i projektet Greppa Näringen, som ger råd till länets
lantbrukare gällande användning av bekämpningsmedel (Greppa Näringen, 2020). Det var även relevant då vi tidigare tagit beslut om att intervjua en kommunalpolitiker från
Linköpings kommun, beläget i Östergötland. Linköping har under de senaste fem åren arbetat aktivt med utfasning och hantering av kemikalier: Flera aktivitetsplaner för utfasning av kemikalier har antagits (Linköpings Kommun, 2016; 2018), och 2019 deltog kommunen i ett samarbete med Kemikalieinspektionen (Kemikalieinspektionen, 2019b).
Förfrågan om medverkan i studien skickades via mejl, vilket även inkluderade en förfrågan om de kunde rekommendera andra medarbetare från samma arbetsplats som bedömdes vara lämpliga för studien. I flera fall hänvisades vi vidare till medarbetare som ansågs vara bättre lämpade för studiens syfte, och det var genom denna snöbollsmetod som vi fick kontakt med de informanter som vi sedan intervjuade. För de som angivit att de var intresserade och kunde ställa upp för en intervju skickades detaljerad information ut om studiens syfte, intervjuns
17
utformning och materialhantering samt ett samtyckesdokument gällande personuppgiftshantering.
Kvalitativa intervjuer
I och med att vår studie undersöker hur aktörer på olika samhällsnivåer arbetar med utfasning av bekämpningsmedel, anser vi att en kvalitativ studie är en lämplig metod för att undersöka detta. Studiens syfte är avgörande för vilken typ av metod som ska användas menar Lantz (2013). En kvalitativ studie är rimlig att använda om studien ämnar förstå människors sätt att reagera eller diskutera, eller att urskilja hur handlingsmönster varierar (Lantz, 2013). Även Denscombe (2018) är hävdar att intervjuer är en lämplig metod att använda om studiens syfte är att undersöka åsikter, uppfattningar, känslor och erfarenheter hos informanten, eller om avsikten är att utforska privilegierad information – det vill säga tala med nyckelpersoner inom ämnesområdet som kan ge värdefulla insikter och information baserade på dennes samhälleliga position.
Intervjuguide
De första frågorna i intervjuguiden handlade om informantens arbetsuppgifter på
arbetsplatsen. Syftet med dessa frågor var att få informanten att känna sig avslappnad genom att prata om något som var välbekant, varefter vi ställde frågor som var kopplade till studiens huvudsyfte. Detta tillvägagångssätt framhålls av Denscombe (2018). Grunden för
intervjuguiden var densamma för alla informanter, men anpassades efter respektive informants kunskap inom området samt tidsramen för intervjun. Anpassning gjordes
framförallt i form av att hoppa över vissa följdfrågor om de handlade om något informanten inte arbetade med, men de kunde också ersättas av andra, mer relevanta följdfrågor.
Intervjuguiden var semistrukturerad. Enligt Denscombe (2018) innebär det att intervjuguiden utgår från olika teman, med öppna frågeställningar där informanten kan tala fritt om ämnet, men där intervjun även kan styras med hjälp av följdfrågor. Strukturen på intervjun var flexibel gällande frågornas formulering samt ordningsföljden av dessa. Ordningsföljden kunde följaktligen variera beroende på de svar informanten gav.
Intervjuer
Informanterna var mellan 30-50 år gamla, och intervjuerna varade mellan 45-50 minuter med undantag för en som varade drygt 30 minuter. Två av intervjuerna gjordes via telefonsamtal medan resterande två genomfördes på informantens arbetsplats. Båda tillvägagångssätten innebar att den intervjuade kunde välja en plats där hen kände sig bekväm. Det finns en skillnad mellan att medverka i en telefonintervju och en fysisk intervju då vi menar att röstläge och ton får större betydelse i en telefonintervju, eftersom kroppsspråk som miner, gester och blickar uteblir. Trost (2010) belyser att telefonintervjuer är mer standardiserade i sin form och inte i huvudsak passar för frågor och svar med mer djup. Vi behöll dock samma intervjuguide och struktur under alla intervjuerna och upplevde inte att det hade någon större inverkan på intervjuns kvalitét. Denscombe (2018) beskriver hur avsaknaden av visuell kontakt både kan vara av för- och nackdel. Fördelen är att intervjuareffekten, som beskrivs
18
närmare under metod- och teoridiskussion, reduceras samt att den intervjuade kan känna mindre obehag att besvara frågor om känsliga ämnen. Nackdelen med en telefonintervju är att det är svårare att fastställa den intervjuades identitet, och att det kan vara svårt att veta om den intervjuades svar är uppriktiga.
Trost (2010) framhåller att det är fördelaktigt att intervjuare kompletterar varandra vid intervjuer av representanter för en organisation eller företag. Vi båda deltog därför under samtliga intervjuer, och delade upp våra ansvarsområden. Den ena personen hade
huvudansvaret för att ställa frågor med intervjuguiden som utgångspunkt. Den andra personen agerade observatör, vilket innebar hantering av inspelningsutrustning och att ta anteckningar under intervjuns gång. Observatören kunde på så sätt även fungera som resurs och understödja den som intervjuade med passande följdfrågor.
Efterbehandling av material
De inspelade intervjuerna delades upp mellan oss för transkribering. Enligt Dalen (2015) är inspelning av intervjuer en nödvändighet för att erhålla bästa möjliga underlag för
bearbetning, tolkning och analys av materialet. Hon påpekar även vikten av att forskaren själv utför transkriberingen, då detta ger denne en chans att lära känna sin data. Efter ordagrann transkribering lyssnade vi igenom och korrigerade varandras material. I de fall meningsskiljaktigheter uppstod diskuterades dessa tills konsensus uppnåddes. Om det fanns otydligheter gällande tolkning och analys av materialet, eller om vi hade följdfrågor,
kontaktades informanterna i efterhand via mejl. Detta skedde endast med en informant som ombads svara på två följdfrågor som uppkommit efter dennes intervju.
För att alla informanter ska förbli anonyma har deras namn ersatts med fiktiva namn i studien. Dessa namn korresponderar med respektive informants arbetsplats.
EU-parlamentarikern benämns som Elin, representanten för Kemikalieinspektionen benämns som Karl, representanten för Länsstyrelsen Östergötland benämns som Lisa, och lokalpolitikern från Linköpings kommun benämns som Lotta-Klara. Då informanterna intervjuas i egenskap av den aktör de representerar och inte som privatperson anser vi att denna anonymisering inte hämmar vår möjlighet att besvara studiens syfte.
Analys av intervjumaterial
Det finns ingen standardmetod för analys av transkriberat material, och i enlighet med kvalitativ forskning handlar det i första hand om att metoden som används ska vara lämplig för det som undersöks, inte tvärtom (Kvale, 2007).
För att utröna mönster och mening ur det transkriberade materialet gjordes en kvalitativ innehållsanalys genom kodning och tematisering. Innehållsanalys lämpar sig för alla typer av texter och används för att förstå innebörden av materialet. Det vi frågar oss är hur något sägs, snarare än att något sägs (Bergström och Boréus, 2012). Den första analysen genomfördes utan på förhand konstruerade koder, och utvecklades efterhand utifrån materialet, en så kallad öppen kodning. När ramverket MLP applicerades på det empiriska materialet var syftet att
19
identifiera landskap och nischer i materialet, med andra ord var denna analys av selektiv karaktär.
Analysen utfördes individuellt för att vi inte skulle påverkas av varandra i tolkningen av materialet. I enlighet Boréus och Bergström (2018) rekommendationer granskade vi sedan gemensamt respektive analyser för att kontrollera att likartade bedömningar gjorts. Där meningsskillnader uppstod diskuterades dessa för att uppnå konsensus. När analyserna hade genomförts applicerade vi ett skalperspektiv på det bearbetade materialet för att komplettera den redan utförda analysen. Anledningen till att appliceringen gjordes i ett sent skede, var att vi efterhand insåg att det skulle fördjupa analysen av vårt material.
Citat från intervjuerna har använts i analysen för att belysa och åskådliggöra informanternas åsikter. För att öka läsbarheten har citaten redigerats genom att talspråk, upprepningar och annat som försvårar läsningen tagits bort.
Metod- och teoridiskussion
Validitet ställer frågan huruvida den genomförda undersökningen verkligen svarar på frågan som den ämnar besvara. Bergström och Boréus (2012) menar att utöver valda verktyg som används vid analys, innebär bedömningen av studiens validitet att forskaren ställer frågor om sin egen historiskt och socialt präglade förförståelse. Detta genom att exempelvis lära sig mer om sin egen vetenskapskultur och den sociala kontexten där studien äger rum (Bergström och Boréus, 2012). Vår valda metod för denna studie är avvägd för att säkerhetsställa att den svarar på studiens formulerade syfte. Genom att jämföra intervju som metod i ett flertal metodböcker skrivna av olika författare, försäkrade vi oss om att vår valda metod för
insamling och analys av material var förenlig med det formulerade syftet. Vi är medvetna om att det inte är möjligt att fullständigt lösgöra oss från vår egen vetenskapskultur eller socialt präglade förförståelse av samhället. Med detta sagt, diskuterade och synade vi kritiskt våra egna analyser, medvetna om den sociala kontext och vetenskapskultur vi befinner oss i. Reliabilitet handlar om att noggrant utföra alla led i undersökningen för att undanröja möjliga felkällor. Om olika personer kan utföra samma undersökning utan att deras respektive resultat avviker från varandra innebär detta att intersubjektiviteten är god (Bergström och Boréus, 2012). Denna studies reliabilitet stärks genom att vi korrigerade vi varandras transkriberade intervjuer. För att ytterligare stärka studiens reliabilitet beskriver och argumenterar vi utförligt för det valda tillvägagångssättet för insamling och analys av material. Val av metod för insamling och analys motiveras utifrån läroböcker inom ämnet och tidigare utförda studier inom liknande ämnesområden.
Bergström och Boréus (2012) menar att frågan om intersubjektivitet är kontroversiell inom samhällsvetenskap och humaniora, då båda vetenskaperna består av tolkning av material, varför fullständig intersubjektivitet ses som en orimlighet. Med detta i beaktning framhåller författarna dock att all forskning bör präglas av transparens och välgrundad argumentation. Vi väl medvetna om att en fullständig intersubjektivitet inte är möjlig, men ämnar att studien ska genomsyras av en hög grad av transparens. Tolkningar av text kan underbyggas med
20
hjälp av referat och citat (Bergström och Boréus, 2012), ett tillvägagångsätt som vi har tillämpat.
Dalen (2015) framhåller att antalet informanter inte får vara för stort givet studiens tidsbegränsning då intervjuer och bearbetningen av dessa är en tidskrävande process. Inte heller bör antalet informanter vara för få, då det bör finnas tillräckligt intervjumaterial att använda som underlag för tolkning och analys (Dalen, 2015). Med detta i beaktning, valde vi att intervjua fyra olika aktörer på EU-, nationell, regional och lokal nivå. Urvalet av
informanter bör ske med omsorg då det i stor grad påverkar studiens slutgiltiga resultat (Trost, 2010). Även om informanterna representerar olika samhälleliga nivåer är deras erfarenheter och upplevelser personliga, varför studiens resultat skulle skilja sig åt om andra informanter valts ut. Därmed är studiens resultat inte representativt för hela Sverige som land eller EU som politisk union.
Huruvida informanten känner sig bekväm eller inte under intervjun kan påverka studiens resultat. Detta brukar benämnas som intervjuareffekten (Lantz, 2013; Denscombe, 2018), vilket innebär att intervjuarens kön, ålder och etniska ursprung kan påverka informantens villighet att delge information. Om informanten skulle känna sig generad eller trängd av situationen finns en risk att hen inte är ärlig i sina svar. Istället skräddarsyr informanten sina svar utifrån det svar som hen förväntar sig att intervjuaren önskar få (Denscombe, 2018). Det faktum att vi båda medverkade under intervjun, och därmed var i fysiskt överläge, skulle kunna innebära att informanten känner sig trängd och intar en försvarsställning genom att anpassa sina svar till den rådande situationen. För att motverka att informanten skulle känna sig trängd eller utsatt ansträngde vi oss för att informanten skulle känna sig avslappnad under intervjutillfället.
Vi valde att använda oss av MLP som stöd för vår analys då teorin ansågs lämplig för att uppfylla vårt syfte. En djupare inläsning av teorin skedde dock inte förrän den första analysen hade genomförts. Detta för att i största möjliga mån undvika att teorin blev allt för styrande i den första genomförda analysen, och därmed tillåta materialet tala för sig självt. Vi är
medvetna om att det inte är möjligt att utföra en analys utan att påverkas av vald teori. Emellertid menar vi att de olika tillvägagångssätten för analys kompletterat varandra och bidragit till en omfångsrik analys av vårt material.
21
Analys
I detta avsnitt redogör vi för resultatet av vårt empiriska material. Inledningsvis presenteras resultatet av analysen genomförd utan ramverk, för att sedan presentera identifierade
landskap och nischer utifrån MLP. Ett skalperspektiv har applicerats där en skalproblematik kunnat urskiljas. De teman som har identifierat är: förutsättningar, hinder, ansvar och samarbete, omställningsarbetet, landskap och nischer.
Förutsättningar
I temat förutsättningar presenterar vi sådant som är nödvändigt för att en utfasning och omställning ska ske. De kategorier som identifierats är: tydlig signal från politiker, debatt i samhället, beteendeförändringar och nya och alternativa metoder.
Tydlig signal från politiker
Alla informanter är överens om att glyfosat, men även bekämpningsmedel generellt, används i alltför stor utsträckning i dagens samhälle. Likväl är informanterna överens om att det redan nu finns möjlighet att minska användningen. En utfasning av bekämpningsmedel förutsätter politisk vilja samt tydliga signaler från både medborgare och politiker. Ett exempel på detta är hur den nuvarande EU-kommissionen som tillträdde under hösten 2019 har en högre ambition och ”en vilja att i alla fall åstadkomma någonting” som Karl uttrycker det. En annan förutsättning är att ett gott samarbete finns mellan myndigheter, då det förenklar arbetet avsevärt. Från ett europeiskt perspektiv är Sveriges unika samarbete mellan myndigheter ett föredöme i denna fråga. Unikt är även Sveriges nationella miljömål, som inneburit att de svenska myndigheterna haft en tydlig politisk riktning givet frågor på både nationell och EU-nivå:
” /.../ vi har då kunnat lägga förslag som kanske har gått lite längre än vad andra länder har haft i tankarna och... Både när det gäller enskilda ämnen och när det gäller förslag till ändringar av nuvarande förordningar.” - Karl
Citatet från Karl beskriver hur Sverige haft goda förutsättningar tack vare denna tydliga politiska riktning i arbetet. Sveriges goda myndighetssamarbete och påverkan på EU:s arbete är något som Karl återkommer till under intervjun, och vi uppfattar att detta är ett budskap som han är noga med att framföra. Likväl framkommer det av våra intervjuer att en tydlig politisk signal är nödvändig för att främja en utfasning. Detta innebär således att en avsaknad av en tydlig signal kan försvåra politikers agerande i frågan. Ett märkbart exempel på
avsaknad av en tydlig politisk signal är att EU inte formulerat ett årtal för när glyfosat ska fasas, ut vilket innebär att det inte heller finns några starka incitament för alla inblandade aktörer att arbeta i samma riktigt mot en omställning. Detta exemplifieras i följande citat:
”/.../ nu ägnar sig nog väldigt många åt att försvara glyfosat istället för att fundera på hur man skulle kunna arbeta på ett annat sätt. Och det är ett ganska vanligt fenomen politiskt, så länge man inte ser att någonting ska försvinna ägnar man inte så mycket tid åt att tänka på vad det nya ska bli.” - Elin
22
Pådrivande krafter för en utfasning inom EU är förekomsten av kritik från medlemsländer och deras medborgare. Det har varit en omfattande diskussion i Europa kring
bekämpningsmedel och dess koppling till minskningen av insekter och pollinerare, och exempelvis Frankrike har aktivt tagit ställning för ett glyfosatförbud. Elin är av åsikten att EU på olika sätt måste uppmuntra till en omställning, exempelvis genom ekonomiska stöd. Mer konkret beskriver hon hur den grupp hon representerar önskar reformera EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) med vad hon beskriver som ”en trappa” i ekonomiska stöd, som uppmuntrar lantbrukaren att ställa om från konventionellt till ekologiskt lantbruk. Det som är problematiskt med ett styrmedel liknande CAP, är att den lokala förankringen eller kontexten kan utebli. Om det inte tas någon hänsyn till de lokala förutsättningarna finns det en risk att CAP och den ekonomiska trappan som föreslås, inte leder till en framgångsrik omställning. I brist på tydliga signaler är det viktigt att aktörer tar sitt samhällsansvar genom att gå längre än lagstiftningen. Linköpings kommun har exempelvis valt att ställa krav på byggmaterial trots att det inte är ett lagkrav. Lotta-Klara understryker dock att lagstiftningen är ett nyckelverktyg som är pådrivande i arbetet för att fasa ut bekämpningsmedel och andra
kemikalier, och menar att EU:s initiativ till REACH därför var av stor betydelse. I föregående stycke beskrev vi att det finns en risk att styrmedel som initieras från en hög nivå (i detta fall EU), misslyckas med att ta hänsyn till den lokala kontexten. Lotta-Klaras uttalande visar dock på att denna typ av implementering kan vara framgångsrik. Utifrån detta tolkar vi det som att en top-down implementering av styrmedel både kan hindra och främja en
omställning.
Debatt i samhället
Elin uttrycker en önskan om att frågan om bekämpningsmedel och dess negativa effekter på biologiska mångfald och människors hälsa bör få större medial uppmärksamhet, för att skapa en aktiv debatt i samhället. Länder som Frankrike, Sverige och Danmark, där hon menar att det finns en större debatt, bör ta en ledande roll i Europeiska rådet att uppmärksamma frågan. Lisa, som arbetar nära lantbrukare, hävdar att denna fråga är en del av en ständigt pågående, om än inte högintensiv debatt bland lantbrukare, och att det finns en medvetenhet om att glyfosat kan försvinna inom en snar framtid. Vi tolkar det således som att förekommandet av en aktiv samhällsdebatt är en förutsättning för en utfasning då det är lättare för politiker att fatta beslut om det finns ett tydligt samhällsstöd för frågan.
Beteendeförändring
Norm- och beteendeförändringar är en förutsättning för minskad användning av bekämpningsmedel. Lotta-Klara beskriver behovet av normförändringar gällande
köttkonsumtion och problematiken med att stora mängder ätbar mat slängs. Detta matsvinn innebär indirekt att mer bekämpningsmedel än nödvändigt används för att producera livsmedel. Insatser för att minska matsvinn skulle således indirekt minska användningen av bekämpningsmedel. Detta visar på vikten av att sätta frågan i ett större perspektiv, där lösningen på ett utomstående problem även kan vara en del i lösningen för huvudproblemet, det vill säga en så kallad win-win-situation.
23
För att norm- och beteendeförändringar ska ske inom lantbruket är det inställning och tillit, och inte nödvändigtvis mer kunskap, som ligger till grund för att lantbrukare ska tillämpa nya metoder för ogräsbekämpning. Vår tolkning av citatet nedan är att uppmaningar från en myndighet inte är lika effektiva för att skapa en förändring som att se praktiska exempel hos närliggande grannar:
“Det allra bästa är om man ser att det fungerar bra hos grannen, för det är en sak om det kommer någon från ett kontor och säger att man ska göra någonting än om man ser det i praktiken eller att man kan tjäna pengar på det.” - Lisa
Nya och alternativa metoder
En förutsättning för att en omställning ska ske är en övergång till nya tekniker och mer naturliga, icke-kemiskt baserade, metoder. Substitutionsprincipen1 är en metod som bland
annat Lotta-Klara uttrycker att hon har stor tilltro till, men hon påpekar att den ersättande kemikalien inte alltid erhåller samma funktion som kemikalien den ämnar ersätta. Det innebär, kopplat till beteendeförändringar ovan, att producenter och konsumenter får acceptera att den nya produkten är av en annan kvalité eller funktion.
Ersättande bekämpningsmedel är ett alternativ, men det är lättare att ersätta andra
ogräspreparat än att på kemisk väg finna ett substitut för glyfosat som verksamt ämne, i och med dess unika egenskaper. Lisa framhåller istället att alternativa metoder och maskiner kan användas, och betonar att varje metod behöver anpassas till dess syfte. Vi tolkar det som att ett framtida lantbruk, där användningen av glyfosat är begränsad, skulle innebära en
diversifiering av brukningsmetoder för ogräsbekämpning.
Hinder
Temat hinder innehåller sådant som motverkar en utfasning av glyfosat och/eller andra bekämpningsmedel. Hinder som urskilts ur informanternas svar är en komplex lagstiftning, avsaknad av samhällsdebatt, ekonomiska hinder och kunskapsluckor vilka, redogörs för nedan.
Komplex lagstiftning
Det finns problem med hur systemet för reglering av bekämpningsmedelsanvändning ser ut på nivå. Processen har blivit alltmer komplex och de vägledningar som
EU-kommissionen fastställt är så pass omfattande att det är en stor utmaning för länder med svaga administrativa möjligheter och förutsättningar att behandla dem på ett välfungerande sätt. Utifrån ett skalperspektiv belyser det här svårigheter med att på en lokal nivå
implementera lagstiftning som utvecklats på en högre nivå. Elin beskriver hur EU:s direktiv för hållbar användning av bekämpningsmedel, som bland annat förespråkar minskad
användning bekämpningsmedel, inte haft någon verkan på senare år. Detta är ett exempel på hur lagstiftning och utformning av byråkratiska system är ett hinder för en utfasning, här med fokus på jordbrukspolitiken:
1Substitutionsprincipen - att farliga ämnen ska ersättas med mindre farliga medel eller metoder där det är
24
” /.../ Det har inte gått åt rätt håll, och då är det någonting i implementeringen av det här som inte fungerar /.../ det här direktivet är så svagt i förhållande till den stora ekonomiska maskinen som jordbrukspolitiken är.” - Elin
Citatet ovan visar att lagstiftningen kan ha goda avsikter men ändå inte fungerar väl i praktiken när det finns andra intressen som är starkare. Detta visar återigen på den skalproblematik som uppstår när lagstiftande beslut som fattas på en högre nivå ska
implementeras på en lägre nivå. Ett annat exempel där utfasning av bekämpningsmedel finns implementerat i lagstiftning, men inte får eftersträvad effekt, är substitutionsprincipen. Det är en princip som enligt Karl användes aktivt i Sverige innan EU-medlemskapet 1995, men som försvagats sedan den infördes i EU-lagstiftningen 2011. Under hösten 2019 försökte
Kemikalieinspektionen enligt substitutionsprincipen ersätta en pesticid som används mot skadeinsekten snytbagge. Detta för att undersöka om principen kunde implementeras i verkligheten. Beslutet överklagades dock och fick rätt i mark- och miljödomstolen. Karl menar vidare att användningen av principen och kraven på jämförande bedömningar enligt andra länder endast skapar problem. Detta för att de har begränsad administrativ kapacitet och vilja i jämförelse med Sverige.
” /.../ de har egentligen inte så stor vilja att lägga tid på det och… det är ju lite tråkigt får man säga, för vi tycker att det är en bra princip som kan fungera, eller borde kunna fungera.” - Karl
Citatet ovan, liksom exemplet med hållbarhetsdirektivet, belyser att det inte enbart handlar om att lagstiftningen ska fungera, eller hur väl den är utformad, utan att det också handlar om behovet av kooperativa intressen, samt en vilja och tillräckliga resurser hos de som ska tillämpa den. Implementeringen av substitutionsprincipen tydliggör också hur en tidigare välfungerande metod försvagas när den implementeras på en högre nivå, i detta fall EU. Det faktum att andra länder har haft svårigheter att använda metoden styrker skalproblematiken då det blir tydligt att dessa länder inte har samma administrativa möjligheter och
förutsättningar, vilket resulterar i att en anpassning inte genomförs.
Avsaknad av samhällsdebatt
Samtliga aktörer beskriver avsaknaden av en aktiv samhällsdebatt i Sverige om
bekämpningsmedel, och utifrån informanternas svar kan vi utröna flera olika anledningar till detta; att klimatfrågan tar mycket plats i samhällsdebatten idag medan förlust av biologisk mångfald –som är direkt kopplat till bekämpningsmedelsanvändning – får för lite fokus i jämförelse; samhällsdebatten om ekologiskt och konventionellt odlad mat, tydligt kopplad till konsumentbeteende; att det finns ett överflöd av information i samhället som gör att frågan om bekämpningsmedel trängs undan till förmån för andra frågor.
Samtidigt som bekämpningsmedelsfrågan inte får stort debattutrymme menar Elin att det är ett utrymme frågan borde få, med tanke på de konsekvenser och risker som kan kopplas till användningen av bekämpningsmedel. Hon beskriver hur hon noterat att frågan förekommer i
25
nyhetsinslag, vetenskapliga artiklar och tv-program, men att det inte får någon kraftig uppgång och uppmärksamhet från allmänheten. En förklaring till detta kan vara att det alltid finns någon stor kris eller annan fråga som tar plats istället:
” /.../ eftersom det här är ganska långtgående trender, tänker jag att det kanske är svaret. Lite i likhet med klimatfrågan, har en kemikalie en effekt som inte är direkt frätande på din hand just nu, men som kanske har en effekt när du är sjuttio år /.../ det är inte jättelätt att bildsätta det medialt.” - Elin
Att det inte finns någon aktiv debatt och diskussion i samhället om frågan är ett direkt hinder för att fatta beslut som driver på en utfasning. Lotta-Klara framhäver att det är svårt som politiker att försöka driva igenom frågor som är viktiga där det saknas intresse från
allmänheten. Här är med andra ord den högre nivån beroende av den lägre nivån, för att en omställning ska ske. Det sätter frågan om bekämpningsmedel i ett slags dödläge då politiker är beroende av allmänhetens intresse för att fatta ett beslut, samtidigt som allmänheten behöver känna att det finns en tydlig signal från politiker att de vill agera.
Ekonomiska hinder
Glyfosats unika egenskaper och mångåriga användning gör att det är kostnadseffektivt att producera samt effektivt och lönsamt att använda. Det innebär att ett eventuellt förbud både skapar ekonomiska svårigheter för lantbrukare att ställa om, och en ekonomisk svårighet för företagen som säljer glyfosatbaserade produkter. Flera av informanterna tar upp olika ekonomiska aspekter som vi urskiljer som ett hinder till utfasningen av bekämpningsmedel. Flera informanter är eniga om att lantbrukare är en sårbar grupp i frågan om ett
glyfosatförbud. Lantbrukaren riskerar ekonomiska konsekvenser av ett glyfosatförbud då ersättande produkter sannolikt har ett högre pris. Idag lönar det sig att använda glyfosat mer än andra metoder, beskriver Lisa:
”Om det blir ett förbud kan man förvänta sig att det blir en sämre ekonomi för flera grupper av lantbrukare. Det blir en sårbarhet för dem då de måste investera mer pengar för att erhålla samma skörd.” - Lisa
Citatet ovan tydliggör varför Lisa beskriver lantbrukare som en sårbar grupp vid ett
glyfosatförbud. Det är svårt att ersätta glyfosat med en annan verksam substans, på grund av dess unika egenskaper. Den ersättande substansen bör också vara ekonomisk lönsam, och dessutom måste den gå igenom de riskbedömningar och tester som krävs för att säkerställa att de inte är farlig för människor eller miljö. En utveckling av alternativa metoder som inte är beroende av ett specifikt kemiskt ämne, bör därför prioriteras. Något paradoxalt i detta resonemang är det faktum att det förbud som skulle orsaka ekonomisk skada för lantbrukare, också skulle innebära hälsomässiga fördelar, vilket följande citat exemplifierar:
“Samma grupp som på något sätt skulle behöva ställa om ekonomiskt, skulle också hälsomässigt vinna på det på längre sikt” - Elin
26
Ovanstående resonemang bidrar till uppfattningen om att det finns signaler på att
användningen av kemiskt baserade bekämpningsmedel inte är hållbart i längden. Det är inte bara den ekonomiska aspekten som utgör ett hinder, även om det kan vara en bakomliggande orsak till den nuvarande situationen. Elin menar att det finns ett stort ekonomiskt intresse från flera håll, och att kemikalieindustrin, liksom många andra industrier, präglas av en stark lobbyism. Konsekvensen av detta är att företagen inom denna industri blir starka i förhållande till de som stiftar lagarna. En utfasning av glyfosat innebär en förlust av pengar, vilket
företagen då lobbar emot. Företagen påverkar således samhällets utformning. Vi tolkar det som att denna maktobalans skapar hinder för en utfasning.
Processen med att godkänna nya verksamma ämnen har blivit alltmer komplex på EU-nivå, vilket innebär att företag behöver slås samman för att kunna ha råd med detta. Dessa företag, som arbetar med att utveckla bekämpningsmedel, ska enligt Karl uttrycka att de får allt svårare att hitta nya verkningsmekanismer. Inte företrädesvis på grund av ekonomiska svårigheter, men för att de naturliga verkningsmekanismerna inte återfinns i samma
utsträckning som tidigare. Utöver detta är det problematiskt för företagen att de ämnen som tar sig ut på marknaden inte stannar mer än 15-20 år, på grund av att de orsakar
resistensproblem. Sammanfattningsvis indikerar även detta på att kemisk ogräsbekämpning inte är hållbart i framtiden.
Kunskapsluckor
Lotta-Klara förklarar att det kan uppstå problem när arbetet med kemikalier ska
implementeras på olika förvaltningar om dessa saknar kompetens om ämnet i fråga, vilket kan leda till att arbetet nedprioriteras. Hon beskriver även att det finns ett
informationsunderskott på vissa områden, exempelvis är det svårt att hitta information om vilka bekämpningsmedel som innehåller utfasningsämnen. Hennes svar visar att detta informationsunderskott hindrar aktörer som engagerar sig i att fasa ut kemikalier från att omsätta åtgärder i praktiken.
Det är även problematiskt att nya kemikalier sätts ut på marknaden i snabb takt, vilket medför att granskande myndigheter inte hinner undersöka dem. Ämnen som redan finns ute på
marknaden men som klassificeras som utfasningskemikalier kan genom små strukturförändringar släppas på marknaden igen med samma prestanda och effekt.
”Utvecklingen går så fort”, berättar Lotta-Klara, ”man kan sätta ut kemikalier på marknaden först, och undersöka dem sedan.” Detta tolkar vi som att brist på information i form av
osäkerheter och uteblivna undersökningar är ett hinder för utfasning. Som nämnt innan anser Lotta-Klara att i jämförelse med många andra fält är forskarna inom kemikalieområdet inte överens, vilket kan bero på att området i sig är komplext. Ett konkret exempel på
kemikaliefrågans komplexitet, som diskuteras allt mer av forskare, är cocktaileffekten2 då
2 Cocktaileffekten, även kallad kombinationseffekten är den effekt som uppstår när flera kemikalier blandas
med varandra. Vanligtvis bedöms kemiska ämnens farlighet var för sig. Vissa ämnen kan i kombination innebära en högre risk än vid bedömning av varje ämne för sig (Kemikalieinspektionen, 2020d).
